尊敬的白主任，各位領(lǐng)導(dǎo)：

今天，市人大白主任一行對我區(qū)貫徹落實民族教育法律法規(guī)和《包頭市民族教育條例》情況進行調(diào)研，是對我區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的重視和關(guān)心。在此，我代表××區(qū)四大班子，向各位領(lǐng)導(dǎo)的到來表示熱烈的歡迎和衷心的感謝！下面，就我區(qū)民族教育工作情況，作簡要匯報。

近年來，我區(qū)堅持以“三個代表”重要思想和十六大、十六屆五中、六中全會精神為指導(dǎo)，全面貫徹《民族區(qū)域自治法》、《教育法》等民族教育法律法規(guī)政策、有關(guān)實施辦法和《包頭市民族教育條例》精神，依法保障民族教育事業(yè)的健康發(fā)展。民族教育教學(xué)條件得到了迅速改善，師資力量日益增強，教育教學(xué)改革不斷深化，教育教學(xué)水平得到大幅度提高，民族教育事業(yè)邁上了一個新的臺階。目前，我區(qū)有1所蒙古族小學(xué)，是使用純蒙語授課的寄宿制蒙古族小學(xué)。在校蒙古族學(xué)生165人（包括學(xué)前班、幼兒園學(xué)生50人），少數(shù)民族學(xué)生適齡兒童少年小學(xué)入學(xué)率達100%。

一、加強領(lǐng)導(dǎo)，認真貫徹民族教育法律法規(guī)

民族教育是教育事業(yè)的重要組成部分，貫徹落實民族教育法律法規(guī)和《包頭市民族教育條例》，依法推動民族教育的改革和發(fā)展，是民族教育發(fā)展的重要保障，我區(qū)高度重視民族教育事業(yè)的發(fā)展，結(jié)合“一法一條例”的頒布實施，在研究制定教育發(fā)展戰(zhàn)略時，始終堅持把民族教育作為我區(qū)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分和貫徹落實黨的民族政策的重要方面，納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，擺在經(jīng)濟社會發(fā)展的顯著位置。區(qū)委常委會、政府常務(wù)會多次就民族教育工作進行專題研究。像新建的××區(qū)蒙古族小學(xué)的規(guī)劃、選址、設(shè)計、建設(shè)等有關(guān)工作都是經(jīng)過專題研究確定的。我區(qū)還針對民族教育的具體情況，制定了一系列的優(yōu)惠措施、扶持政策和保障廣大少數(shù)民族青少年受教育權(quán)利的規(guī)章制度，建立完善了有利于加強民族團結(jié)、促進少數(shù)民族發(fā)展的教育制度和體制。主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常深入學(xué)校，解決學(xué)校困難。在編制、經(jīng)費、師資、校舍、設(shè)備等方面，都對民族教育實行優(yōu)先保證、重點扶持。區(qū)蒙古族小學(xué)從2005年開工建設(shè)，去年9月建成投入使用，極大地改善了我區(qū)民族兒童少年的學(xué)習(xí)和生活條件。

二、加大經(jīng)費投入，改善民族教育辦學(xué)條件

黨的十七大報告指出:“要堅持科學(xué)立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系”。為了使我省的立法工作符合新的形勢和要求，保證立法工作的連續(xù)性和有計劃、有重點、有步驟地進行，切實為我省的改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，為依法治省服務(wù)，在總結(jié)過去立法工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作實際，擬定湖北省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會任期內(nèi)的五年立法規(guī)劃如下：

一、指導(dǎo)思想

湖北省十一屆人大常委會立法工作的指導(dǎo)思想為:全面貫徹黨的十七大精神，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,以憲法和法律為依據(jù)，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、社會全面進步的新形勢、新要求，不斷加強立法工作，創(chuàng)新立法機制，提高立法質(zhì)量，進一步發(fā)揚民主，堅持走群眾路線，保證立法決策更好地體現(xiàn)人民的意志。堅持把立法與改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策更加緊密地結(jié)合起來，因地制宜地解決我省改革發(fā)展中需要用法規(guī)來促進、規(guī)范、調(diào)整的重大問題，為加快推進我省社會主義現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會提供法制保障。解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，以提高立法質(zhì)量為核心，以立法的民主化和科學(xué)化為突破口，進一步增強法規(guī)的地方特色和可操作性,在繼續(xù)注重經(jīng)濟領(lǐng)域立法的同時,更加注重關(guān)系民生的社會領(lǐng)域立法,使制定的法規(guī)符合客觀情況的需要，符合人民群眾的根本利益和社會發(fā)展的需要。

二、規(guī)劃項目的數(shù)量與分類

本規(guī)劃列出五年立法項目共90件。其中一類項目59件，二類項目31件（詳見附件）。一類項目中，按涉及的內(nèi)容不同劃分：有關(guān)內(nèi)務(wù)司法方面9件，有關(guān)財政經(jīng)濟方面17件，有關(guān)教科文衛(wèi)方面8件，有關(guān)民宗僑外方面2件，有關(guān)農(nóng)村方面13件，有關(guān)環(huán)境資源方面8件，有關(guān)人大工作方面2件；按立法的形式不同劃分：新制定的法規(guī)30件，修訂法規(guī)29件。一類項目屬于條件比較成熟,今后五年內(nèi)可以提請審議的項目,二類項目屬于需要認真調(diào)研論證,今后五年內(nèi)可能提請審議的項目。

三、規(guī)劃的形成與調(diào)整

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》即將出臺，不少地方媒體上將這兩個《條例》概括和提升為“黨內(nèi)法規(guī)”的字眼頻頻出現(xiàn)。仔細推敲，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不妥。

其一，政黨組織不擁有立法權(quán)限。從2000年7月1日起開始實施的《立法法》規(guī)定了立法權(quán)限的七個層次：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)；國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以制定地方性法規(guī)；較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以制定地方性法規(guī)，但須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行；民族自治地方的人民代表大會有權(quán)制定自治條例和單行條例；國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)可以在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以制定規(guī)章。顯然，作為政黨組織的共產(chǎn)黨沒有立法權(quán)限，不能成為立法主體。以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》作為“黨內(nèi)法規(guī)”與《立法法》相違背。

其二，黨內(nèi)條例不具備法規(guī)特征。《中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)文件處理條例（試行）》規(guī)定“條例”是十三種正式常用的文件中的一種，“由領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)制定或批準(zhǔn)，規(guī)定某些事項或機關(guān)、團體的組織、職權(quán)等帶有規(guī)章制度性質(zhì)的文件用‘條例’”?？梢?，黨內(nèi)條例屬于黨的政策性和制度性的文件范疇，如《中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)文件處理條例（試行）》本身就是一種文件，不具備法規(guī)特征，與法規(guī)是兩種不同屬性的概念。

其三，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不能嚴謹、準(zhǔn)確地反映黨與法的關(guān)系?！饵h章》明確提出，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。這里起碼有兩層含義：黨既不能超越于憲法和法律之外成為“法外黨”，搞黨大于法，也不能將黨與法混為一談，以為黨就是法，法就是黨。但“黨內(nèi)法規(guī)”的提法很容易產(chǎn)生歧義，一方面將法的適應(yīng)對象區(qū)分為“黨內(nèi)”與“黨外”，被人誤解為黨內(nèi)存在著法之外的一套“法規(guī)”，另一方面認為黨與法就是一回事。這都與《黨章》原則不相適應(yīng)。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》是規(guī)范黨組織和黨員活動的重要政策依據(jù)和紀律保障措施，對黨組織和黨員具有普遍的強制力和約束力，對于完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，加強黨的建設(shè)影響重大、意義深遠。盡管提出“黨內(nèi)法規(guī)”的本意可以看作是為了強調(diào)兩個《條例》的地位和作用的重要性，但畢竟其不具備法的特征和效力，也不能體現(xiàn)依法治國的精神，所以應(yīng)避免使用“黨內(nèi)法規(guī)”這種不妥當(dāng)?shù)奶岱ā?/p>

各省、自治區(qū)、直轄市人事廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團人事局，副省級市人事局，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)人事部門：

《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》（以下簡稱《條例》）已于2007年4月4日經(jīng)國務(wù)院第173次常務(wù)會議通過，自2007年6月1日起施行。2007年5月30日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于認真學(xué)習(xí)貫徹〈行政機關(guān)公務(wù)員處分條例〉的通知》（國辦發(fā)〔2007〕40號），對《條例》的學(xué)習(xí)貫徹工作提出了明確要求。為認真貫徹落實國務(wù)院辦公廳文件精神，做好《條例》的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實施工作，現(xiàn)將有關(guān)問題通知如下：

一、充分認識貫徹實施《條例》的重要意義

《條例》是新中國成立以來第一部全面、系統(tǒng)規(guī)范行政機關(guān)公務(wù)員紀律處分的專門性行政法規(guī)，是《中華人民共和國公務(wù)員法》配套法規(guī)體系的重要組成部分。《條例》的公布施行，是我國行政機關(guān)公務(wù)員制度建設(shè)的一件大事，對于嚴肅行政機關(guān)紀律，規(guī)范行政機關(guān)公務(wù)員行為，健全行政機關(guān)公務(wù)員監(jiān)督約束機制，具有十分重要的意義。

《條例》著眼于加強對行政機關(guān)公務(wù)員的教育、管理和監(jiān)督，確立了行政機關(guān)公務(wù)員紀律懲戒工作的指導(dǎo)思想、基本原則和制度框架，明確了行政機關(guān)公務(wù)員在公務(wù)活動和社會生活中應(yīng)遵守的各項紀律，對處分的原則、種類、適用、權(quán)限、程序和申訴等作出了全面規(guī)定，是開展行政機關(guān)公務(wù)員紀律懲戒工作的基本依據(jù)和準(zhǔn)則。制定頒布《條例》，是行政機關(guān)公務(wù)員紀律懲戒工作法制化的重要標(biāo)志，是堅持用制度管權(quán)、用制度管人、用制度管事，規(guī)范行政權(quán)力運行的必然要求，是加強行政機關(guān)公務(wù)員隊伍建設(shè)和政府自身建設(shè)的重要舉措。各級人事部門要從全面落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會的高度，充分認識貫徹實施《條例》的重要意義，深刻領(lǐng)會和準(zhǔn)確把握《條例》的基本內(nèi)容和精神實質(zhì)，切實增強貫徹實施《條例》的責(zé)任感和主動性，通過貫徹實施《條例》，進一步提高公務(wù)員管理的法制化、規(guī)范化水平，促進行政機關(guān)公務(wù)員依法履行職責(zé)，提高政府的執(zhí)行力和公信力，建設(shè)行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府。

二、認真做好《條例》的學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)工作

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（管理區(qū)）黨委、街道黨工委，市直各黨（工）委：

為深入學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹好《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《干部任用條例》）等干部選拔任用工作法規(guī)，根據(jù)自治區(qū)黨委組織部、地委組織部的通知要求，現(xiàn)就今年9月第一周全市開展第二個《干部任用條例》和相關(guān)法規(guī)學(xué)習(xí)活動提出如下實施意見，請認真遵照執(zhí)行。

一、指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，圍繞實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部熟悉、組工干部精通、黨員干部了解《干部任用條例》的目標(biāo)要求，采取多種形式，廣泛深入地開展《干部任用條例》和相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳活動，為整治用人上的不正之風(fēng)、營造風(fēng)清氣正的用人環(huán)境奠定堅實的思想基礎(chǔ)。

二、活動方式

重點開展好“三個一”活動：

論文關(guān)鍵詞:軍事人才建設(shè)法制建設(shè)歷史展望管理科學(xué)化法制體系

論文內(nèi)容提要:軍事人才法制建設(shè)經(jīng)過長期探索與實踐，基本形成了具有我軍特點的人才法制體系。為實現(xiàn)軍事人才管理科學(xué)化，人才法制建設(shè)需要不斷改革與完善?；仡櫄v史，可以看到軍事人才法制建設(shè)的成績，分析現(xiàn)狀，著眼未來發(fā)展的需要，為加速軍事人才建設(shè)，我們應(yīng)從多個方面繼續(xù)探索與完善。

推進軍事人才管理科學(xué)化，離不開人才法制建設(shè)的保證。健全軍事人才法制是依法選人用人的重要保證，是為打贏信息化戰(zhàn)爭提供堅實人才支持的基礎(chǔ)。

一、我軍人才法制建設(shè)的歷史發(fā)展

(一)革命戰(zhàn)爭年代

1、土地革命時期

本文作者：王允武田釩平工作單位：西南民族大學(xué)

我國現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制與我國的國情是相適應(yīng)的。新中國成立后,我國依照“一元性兩級”民族區(qū)域自治立法體制的規(guī)定,不斷加強關(guān)于民族區(qū)域自治的立法工作,已經(jīng)形成了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《民族區(qū)域自治法》為主干,包括各項國家調(diào)整民族關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等在內(nèi)的民族法制體系”,為正確調(diào)整我國的民族關(guān)系,有效地解決各種民族問題,加速少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟和文化等各項事業(yè)的發(fā)展,發(fā)揮了巨大作用,從而為民族自治地方法治的順暢運行奠定了基礎(chǔ)。但我們也應(yīng)當(dāng)看到我國現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制還存在諸多問題,如果對其不進行充分研究并予以完善,勢必阻礙我國民族區(qū)域自治立法的發(fā)展,制約民族區(qū)域自治法制建設(shè)和法治的健康運行。這些問題突出表現(xiàn)在:一是民族自治地方自治立法權(quán)限的范圍不統(tǒng)一;二是民族自治地方立法主體的設(shè)置不科學(xué);三是特殊民族立法程序不合理。本文將對這三個方面的問題分別進行論證并提出改進的路徑。

一、關(guān)于民族自治地方的立法權(quán)限

根據(jù)我國現(xiàn)行的立法體制,與民族區(qū)域自治相關(guān)的立法權(quán)分別由中央和地方的立法主體行使,而且,民族自治地方的自治立法權(quán)源于全國人民代表大會及其常委會通過的憲法和其他法律的授權(quán)?！稇椃ā返?16條、《民族區(qū)域自治法》第19條和《立法法》第66條第1款均規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例?！薄读⒎ǚā返?6條第2款規(guī)定:“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c,對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定,但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則,不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作出的規(guī)定作出變通規(guī)定?！睆纳鲜龇梢?guī)定來看,民族自治地方的立法主體享有兩種類型的自治立法權(quán)。一是原創(chuàng)立法權(quán)。即國家的法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定的,民族自治地方的立法主體可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點制定法規(guī)范和法規(guī)則,包括自治條例和單行條例兩種形式。二是變通立法權(quán)。即國家法律和行政法規(guī)有明確規(guī)定,但這些規(guī)定不適合當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c,不宜適用時,民族自治地方的立法主體可以根據(jù)法律和行政法規(guī)的基本原則制定變通的法規(guī)范和法規(guī)則。在行使變通立法權(quán)時,必須遵循法定的立法權(quán)范圍,即對憲法、民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作出的規(guī)定不得進行變通立法。變通立法通常采用單行條例的形式,對某些重大問題也可以在自治條例中予以規(guī)定。民族自治地方在行使自治立法權(quán)時,應(yīng)當(dāng)以其自治權(quán)限的范圍為依據(jù)。根據(jù)《憲法》第117條至第122條和《民族區(qū)域自治法》第21條至第45條的規(guī)定,民族自治地方可以就以下事項制定自治條例和單行條例:(1)自治條例和單行條例的制定原則、調(diào)整范圍、制定程序和技術(shù),變通法律、行政法規(guī)有關(guān)規(guī)定的條件、原則和程序等;(2)自治機關(guān)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字的條件、原則、方法等;(3)干部、人才的培養(yǎng)以及招收企事業(yè)單位人員等有關(guān)事項;(4)組織和使用本地方維護社會治安的公安部隊;(5)如何行使經(jīng)濟建設(shè)和管理以及外貿(mào)活動方面自治權(quán);(6)如何行使財政稅收自治權(quán);(7)教育、科技、文化、體育和醫(yī)藥衛(wèi)生管理工作;(8)流動人口管理;(9)計劃生育;(10)自治機關(guān)的組織和工作。應(yīng)該說,在立法權(quán)的歸屬方面,憲法、民族區(qū)域自治法和立法法對民族自治地方自治立法權(quán)的授權(quán)規(guī)定并不存在矛盾。但是,我國現(xiàn)行的其他法律也存在授權(quán)民族自治地方變通立法的規(guī)定,并且呈現(xiàn)混亂狀態(tài)。到1997年底,共有10多部法律作出了對民族自治立法的授權(quán)性規(guī)定。具體分為以下幾種情況:一是授權(quán)民族自治地方的人民代表大會,如民法通則、民事訴訟法、繼承法、婦女權(quán)益保障法。二是授權(quán)民族自治地方的人民代表大會及其常務(wù)委員會,如婚姻法、收養(yǎng)法。三是授權(quán)民族自治地方的自治機關(guān)(人民代表大會及其常委會、人民政府),如森林法、國旗法。四是授權(quán)自治區(qū)人民代表大會和轄有民族自治地方的省人民代表大會,如刑法。五是授權(quán)自治區(qū)和省人民代表大會常務(wù)委員會,如傳染病防治法。六是授權(quán)自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會,如全民所有制工業(yè)企業(yè)法。此外,行政法規(guī)如婚姻登記管理條例,授權(quán)民族自治地方人民政府,結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐龅怯浌芾淼木唧w情況,制定變通或者補充規(guī)定。有的學(xué)者將這些法律、法規(guī)的授權(quán)歸納并稱之為變通規(guī)定和補充規(guī)定制定權(quán),以區(qū)別于自治條例和單行條例制定權(quán),[1]并以民族區(qū)域自治法第20條的規(guī)定為證據(jù)。這種觀點是不能成立的。首先,《民族區(qū)域自治法》第20條規(guī)定:“上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和指示,如有不適合民族區(qū)域自治地方實際情況的,自治機關(guān)可以報經(jīng)該上級國家機關(guān)批準(zhǔn),變通執(zhí)行或停止執(zhí)行;該上級國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)?！边@一條款賦予民族自治地方自治機關(guān)“對上級國家機關(guān)的決定等可以報經(jīng)批準(zhǔn)后變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”,言說的并不是自治立法權(quán),而是行政管理權(quán);從“該上級國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)”的規(guī)定,亦可以看出此條規(guī)定的不是立法權(quán)和立法程序。其次,憲法是一國的根本大法,任何法律、法規(guī)的規(guī)定都不能與之相抵觸。因此,民族自治地方的自治立法權(quán)只能源于憲法的授權(quán),其他有關(guān)法律、法規(guī)的授權(quán)性規(guī)定只能是對憲法規(guī)定的具體化,而不能成為獨立于憲法的權(quán)力或權(quán)利的源泉。第三,上述法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定存在不一致,尤其是在立法主體上出現(xiàn)混亂現(xiàn)象,這是立法不規(guī)范、不嚴謹所致,屬違憲行為,應(yīng)當(dāng)予以糾正,更不能將之視為合法現(xiàn)象作為自治立法理論探討的理論源點。第四,不論是變通規(guī)定和補充規(guī)定制定權(quán),還是自治條例和單行條例制定權(quán),其最終的法律依據(jù)都是憲法的授權(quán),其事實依據(jù)都是民族自治地方的政治、經(jīng)濟和文化的特點,在本質(zhì)上都是一致的,沒有必要也沒有理由將二者嚴格地區(qū)分開來。第五,從法理上分析,上述六種不同的授權(quán)也無充分的理由支撐。前三種屬于一般性授權(quán),由民族自治地方的人民代表大會、人民代表大會及其常務(wù)委員會、自治機關(guān)分別行使民族區(qū)域自治立法權(quán)。這樣的“分別”并沒有一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),既不是按授權(quán)法律的效力等級,也不是按授權(quán)法律的性質(zhì)內(nèi)容。如繼承法和婚姻法,兩者的效力等級、性質(zhì)內(nèi)容大致相同,但在授權(quán)民族自治地方制定變通規(guī)定和補充規(guī)定時,繼承法授權(quán)給民族自治地方的人民代表大會,婚姻法則授權(quán)給民族自治地方的人民代表大會及其常委會。后三種屬于特殊性授權(quán)規(guī)定,由省和自治區(qū)的立法機關(guān)統(tǒng)一行使民族區(qū)域自治立法權(quán)。由省的立法機關(guān)制定的法規(guī)還能稱之為民族區(qū)域自治法規(guī)嗎?在省和自治區(qū)統(tǒng)一行使立法權(quán)的情況下,自治州、自治縣的立法自治權(quán)又如何體現(xiàn)呢?這種授權(quán)規(guī)定實際上是通過一部基本法律剝奪了自治州和自治縣的部分自治立法權(quán),是無法體現(xiàn)自治民族人民的意志的,特別是那些轄有多個民族自治地方的省、自治區(qū)如青海、新疆、廣西等,制定一部統(tǒng)一的變通規(guī)定和補充規(guī)定,不可能兼顧在經(jīng)濟、文化、風(fēng)俗、習(xí)慣等方面各具特色的各民族的實際狀況,這種法規(guī)范和法規(guī)則在實踐中是無法適用的。立法法的頒布和實施為我們的主張?zhí)峁┝擞辛ψC據(jù),并為立法授權(quán)不統(tǒng)一的解決指明了路徑?！读⒎ǚā返?6條第2款規(guī)定:“自治條例和單行條例可以對法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定,……”,并授權(quán)民族自治地方的人民代表大會可以變通除憲法、民族區(qū)域自治法以及其他法律、行政法規(guī)就民族自治地方所作的規(guī)定以外的所有法律、法規(guī)。所以,其他法律在進一步明確、細化民族自治地方的變通立法權(quán)時,應(yīng)按照立法法的規(guī)定,規(guī)范授權(quán)的條款。例如新修訂的婚姻法,就將授權(quán)條款修改為“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐黾彝サ木唧w情況,制定變通規(guī)定。自治州、自治縣制定的變通規(guī)定,報省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。自治區(qū)制定的變通規(guī)定,報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效?！?/p>

二、關(guān)于民族自治地方的立法主體

根據(jù)我國憲法、民族區(qū)域自治法和立法法關(guān)于民族自治地方行使自治立法權(quán)的法律規(guī)定,行使自治立法權(quán)的主體是自治區(qū)、自治州和自治縣的人民代表大會,而自治地方的人民代表大會常委會則沒有自治立法權(quán)。我們知道,自治條例是民族自治地方的人民代表大會行使自治立法權(quán)制定的,“有關(guān)本地區(qū)實行民族區(qū)域自治的基本制度的綜合性的規(guī)范性法文件”[2](P354)。單行條例則是民族自治地方的人民代表大會行使自治立法權(quán),“根據(jù)憲法和法律規(guī)定的基本原則,依照本地方的實際情況,為保護和解決當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族某一方面的特殊利益而制定”[3]的地方性自治法規(guī)。自治條例主要是關(guān)于本民族自治地方的轄區(qū)范圍、自治機關(guān)的組成及活動原則,自治機關(guān)對本地區(qū)的政治、經(jīng)濟、財政、教育、科技、文化和衛(wèi)生事業(yè)的管理以及自治條例的實施等重要內(nèi)容的規(guī)定。在任何一個民族自治地方都只能存在一部自治條例,俗稱民族自治地方的“小憲法”,其地位是非常重要的,所以只授權(quán)民族自治地方的人民代表大會制定自治條例是科學(xué)的,也是必要的。而單行條例是對民族自治地方某一方面的具體事項所作的規(guī)定,是就某一專門問題進行規(guī)定的法規(guī),這樣的問題在民族自治地方非常多,從加強民族自治地方的立法工作,促進民族自治地方法制建設(shè)和法治的順暢運行來看,僅授權(quán)民族自治地方的人民代表大會制定單行條例缺乏科學(xué)性?！拔覈⒎w制中的薄弱環(huán)節(jié)是,民族自治地方的立法機關(guān),相對于其他立法機關(guān)而言,……立法活動不甚活躍,尤其是自治縣一級的人民代表大會更突出,有的縣多年來僅制定過一部單一條例?！盵4]要改變民族自治地方自治立法工作的這種狀況,關(guān)鍵在于完善立法主體的設(shè)置,賦予民族自治地方的人民代表大會常務(wù)委員會制定單行條例的權(quán)力,以適應(yīng)民族自治地方法制和法治建設(shè)的需要。首先,賦予民族自治地方人民代表大會常務(wù)委員會制定單行條例的權(quán)力具有現(xiàn)實必要性。社會主義民族法制,尤其是民族自治地方的自治立法是國家法律體系中的一個重要組成部分。1982年憲法施行以來,我國民族立法工作取得了很大的成績,初步解決了民族工作中無法可依的問題。但是,從我國民族自治法制建設(shè)的現(xiàn)狀來說,民族法律法規(guī),特別是民族自治地方的單行條例中存在著不適應(yīng)建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制要求、不適應(yīng)國家西部大開發(fā)要求、不適應(yīng)WTO規(guī)則要求等問題。有些規(guī)定明顯落后于實際需要,而且實際上也不能執(zhí)行和沒有執(zhí)行,必須根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟的特點、西部大開發(fā)的政策和WTO規(guī)則的要求對有關(guān)內(nèi)容適時地進行修改、補充和完善?！懊褡遄灾蔚胤揭訌娭贫▎涡袟l例、變通規(guī)定和補充規(guī)定的工作。屬于某個自治地方的某些特殊問題,國家沒有也不可能專門統(tǒng)一立法,但又確實需要通過立法有所規(guī)范和保障,自治地方要充分行使憲法賦予的自治權(quán),通過制定單行條例的辦法來解決;有些問題國家雖已制定法律,但不適合自治地方的特殊情況或者規(guī)定不具體,自治地方可以制定變通規(guī)定和補充規(guī)定?！盵5]然而,在我國現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制下,只能由民族自治地方人民代表大會制定單行條例,由于立法主體受限制,制約著單行條例的制定過程,立法效率低下,使之不能適應(yīng)民族自治地方制定單行條例工作的要求。這在客觀上要求賦予民族自治地方人民代表大會常務(wù)委員會制定單行條例的自治立法權(quán)。其次,賦予民族自治地方人民代表大會常務(wù)委員會制定單行條例的權(quán)力是節(jié)約立法成本,提高立法效益的要求,在理論上具有可行性。憲法、立法法和民族區(qū)域自治法規(guī)定單行條例只能由民族自治地方的人民代表大會制定的目的是嚴格單行條例的制定程序,但卻增大了單行條例的立法成本。法律的經(jīng)濟分析是運用經(jīng)濟學(xué)的基本原理和原則分析立法現(xiàn)象,從成本—效益的角度尋求和實現(xiàn)法律效益的最大化,分析和闡明法律的必要性、收益性、合理的調(diào)控范圍以及法律效益的歸屬主體。[6]從經(jīng)濟學(xué)角度分析立法,涉及到三個指標(biāo):立法的社會效益、立法成本、法律價值,三者的關(guān)系是:立法的社會效益等于法律價值和立法成本的差額。其中,立法成本包括直接立法成本和間接立法成本。直接立法成本也稱為狹義的立法成本,僅指立法活動所耗費的成本,包括立法機關(guān)的運行、立法的程序性活動和立法監(jiān)督的成本;間接立法成本即法律實施成本,包括執(zhí)法主體實現(xiàn)法律的執(zhí)法成本和法律實施中某些相對人損耗的守法成本和違法成本。在單行條例的制定過程中,雖然《地方組織法》第11條規(guī)定:“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。經(jīng)過五分之一代表提議,可以臨時召集本級人民代表大會”,但在現(xiàn)階段,我國地方(包括民族自治地方)各級人民代表大會每年只召開一次。這樣,單行條例制定工作從計劃立項、起草到形成草案,提請常務(wù)委員會審議法規(guī)草案,一般都需要一年左右的時間,有的還需要2—3年。常務(wù)委員會審議后還要征求上級國家機關(guān)對單行條例草案的意見,并由上級人民代表大會常務(wù)委員會工作機構(gòu)協(xié)調(diào)條例草案中涉及到的自治地方與上級國家機關(guān)及其有關(guān)部門在利益分配等方面的問題。然后再由常務(wù)委員會提請本級人民代表大會審議。如果本級人民代表大會在審議中認為法規(guī)草案中的某些問題不適當(dāng),需要作進一步的修改才能交付表決,那么,該草案就必須繼續(xù)擱置到下一次人民代表大會開會時,即第二年才有可能得到重新審議、通過。[7](P104-105)因此,受人民代表大會會期的限制,如果不賦予民族自治地方的人大常委會制定單行條例的立法權(quán),必然增加立法機關(guān)運行的立法體制成本,降低制定單行條例的立法效益。此外,在我國地方各級人民代表大會制度的實踐中,“會期短、議程多”是一個突出的特點。一般地說,自治區(qū)人民代表大會的會期每年是7天—10天,自治州人民代表大會的會期是3天—7天,自治縣人民代表大會的會期是2天—5天。在這樣短的會期中,每年召開一次的人民代表大會的議程較多。[7](P105)在這種情況下,由人民代表大會制定單行條例,有時候很難將應(yīng)當(dāng)列入的制定法規(guī)的議題列入會議議程。特別是每次換屆選舉的第一次人民代表大會的召開,由于會議議程多,選舉任務(wù)較重,并且新當(dāng)選代表還不夠熟悉人民代表大會會議的議事規(guī)則等,通過單行條例就更困難。因此,受人民代表大會會議的限制和議程的限制,也勢必增加立法的體制成本,降低制定單行條例的立法效益。所以,為了完善民族區(qū)域自治立法體制,提高自治立法的社會效益,應(yīng)當(dāng)賦予民族自治地方的人民代表大會常委會制定單行條例的自治立法權(quán)。

2003年12月31日，中共中央18號文件頒布實施了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》。這部條例是關(guān)于黨的紀律和紀律處分方面的一部重要的黨內(nèi)法規(guī)，它以鄧小平理論和“三個代表”思想為指導(dǎo)，依據(jù)黨章和憲法、法律，結(jié)合黨的建設(shè)的實踐，以黨內(nèi)法規(guī)形式，明確地回答了黨的紀律和紀律處分方面一系列重大問題。

中央在印發(fā)《黨紀處分條例》的通知中指出：《黨紀處分條例》的頒布實施，是加強黨的建設(shè)的一個重要舉措；對于嚴肅黨的紀律，純潔黨的組織，保障黨員民主權(quán)利，教育黨員遵紀守法，維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，保證黨的路線、方針、政策和國家法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行，推動反腐倡廉工作的深入開展，具有重要的意義?！锻ㄖ飞系倪@段話，明確指出了《條例》在黨的建設(shè)中的地位、作用和重大意義。下面我分三個方面，對《條例》的出臺背景、修訂過程、主要內(nèi)容和基本特點，以及學(xué)習(xí)運用《條例》需要把握的幾個主要問題予以簡要介紹。

一、《條例》的出臺背景和修訂過程

1997年2月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例(試行)》，我們黨內(nèi)第一次有了比較系統(tǒng)、比較規(guī)范的紀律處分條例。試行條例對于維護黨的章程，嚴肅黨的紀律，保證黨的路線、方針政策的貫徹執(zhí)行發(fā)揮了重要作用?！霸囆袟l例”試行7年來，形勢發(fā)生了很大變化。

首先，黨中央對加強黨的紀律建設(shè)提出了一系列新的要求。黨的十五屆六中全會對于加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)，加強黨的政治紀律和組織人事紀律，提出了許多新的明確、具體的要求。黨的十六大進一步提出要加強和改進黨的建設(shè)，全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程。

其次，國家政治、經(jīng)濟、文化建設(shè)和社會形勢有了新的變化。《試行條例》的主要精神和主要內(nèi)容是對95年以前的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的認識和研究成果，七年以來，形勢變化很大，在這種情況下，為了更好地貫徹實施“三個代表”重要思想和黨的十六大精神，保證我們黨努力做到立黨為公、執(zhí)政為民和實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，有必要及時對《試行條例》進行修訂。

本文作者：歐陽仁根工作單位：安徽財貿(mào)學(xué)院法學(xué)系

我國農(nóng)村立法雖然在建國以來取得了不少進展,尤其是改革開放以來,為適應(yīng)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和雙層經(jīng)營體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和農(nóng)村事業(yè)不斷發(fā)展的要求而進行了大量的立法,但仍顯得十分滯后,難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展要求。農(nóng)村立法所存在的問題主要表現(xiàn)在:第一,具有濃重的計劃管理色彩和痕跡,難以適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求;第二,政策性、原則性強,規(guī)范性和可操作性差;第三,以義務(wù)為本位,權(quán)利、義務(wù)不對稱,難以保護農(nóng)民合法權(quán)益;第四,農(nóng)村法律薄弱,與農(nóng)村經(jīng)濟及各項事業(yè)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。為了更好地調(diào)動農(nóng)民積極性,維護其合法權(quán)益,促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展,應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮中央和地方立法主體的積極性的基礎(chǔ)上,構(gòu)架出新型的農(nóng)村法律體系。同時,只有明確中央和地方兩個立法主體的立法權(quán)限、完善立法體制,才能更好地加快農(nóng)村立法步伐。

一、農(nóng)村法律體系的構(gòu)建:以農(nóng)業(yè)立法和農(nóng)村經(jīng)濟立法為重心

今后一個時期是我國農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟體制建立和完善的重要時期。農(nóng)村立法的重點是農(nóng)業(yè)立法、農(nóng)村經(jīng)濟立法,同時包括農(nóng)村社會發(fā)展、農(nóng)村文教衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)村行政等方面的立法。初步形成農(nóng)村法律體系的基本框架。1.農(nóng)業(yè)立法農(nóng)業(yè)立法的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是確立農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位,逐步理順農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各種經(jīng)濟和行政關(guān)系,保證農(nóng)業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。=1>農(nóng)業(yè)法律體系的基本框架包括四個層次:第一層次為農(nóng)業(yè)法。在農(nóng)業(yè)法律體系中處于基礎(chǔ)地位;第二層次為就農(nóng)業(yè)中某些重要領(lǐng)域進行規(guī)定的專門法律和法規(guī);第三層次為實施專門法律而制定的全國性法規(guī)和規(guī)章;第四層次為地方性農(nóng)業(yè)法規(guī)和規(guī)章。農(nóng)業(yè)法律體系基本框架主要應(yīng)包括以下幾方面內(nèi)容:¥農(nóng)用土地使用制度方面法律、法規(guī)。在土地管理法等法律法規(guī)基礎(chǔ)上,制定有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)及其轉(zhuǎn)讓方面的法律法規(guī),以在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策基礎(chǔ)上鼓勵農(nóng)用土地的使用權(quán)向種田能手轉(zhuǎn)移,以利土地的規(guī)模經(jīng)營。¦農(nóng)業(yè)投入及農(nóng)業(yè)利益分配方面的法律法規(guī)。如農(nóng)業(yè)投入法、農(nóng)業(yè)信貸法、農(nóng)產(chǎn)品價格保護法、農(nóng)資商品價格限制法、農(nóng)業(yè)稅收條例等。以利增加農(nóng)業(yè)投入,保護農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常利益等?！燹r(nóng)產(chǎn)品流通方面的法律法規(guī)。如農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場條例、農(nóng)產(chǎn)品期貨貿(mào)易條例、糧食管理法等?！мr(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全方面的法律法規(guī)。除繼續(xù)完善現(xiàn)有有關(guān)動植物檢疫、水域交通安全管理等方面法律法規(guī)外,主要側(cè)重制定農(nóng)業(yè)保險法、農(nóng)藥管理法、肥料法、飼料管理法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)保管理條例等法律法規(guī)。©農(nóng)業(yè)資源保護方面的法律法規(guī)。主要是完善現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī),同時制定種子法、蔬菜基地管理條例、商品糧基地管理條例、水利工程管理法等。ª農(nóng)科教方面的法律法規(guī)。除繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)科技推廣法律制度外,抓緊制定農(nóng)業(yè)教育法、農(nóng)業(yè)科研法,以確保農(nóng)業(yè)科研、教育、技術(shù)推廣方面的投入增長,為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供知識和技術(shù)動力。«支農(nóng)產(chǎn)業(yè)方面的法律、法規(guī)。首先,針對以化肥工業(yè)為重點的農(nóng)用工業(yè),包括農(nóng)膜、農(nóng)藥、農(nóng)機具、農(nóng)產(chǎn)品加工機械等行業(yè)的支農(nóng)特點,體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)傾斜的要求,制定相應(yīng)法律、法規(guī);其次,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法的基礎(chǔ)上,制定有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支農(nóng)義務(wù)條例,以貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法的要求;再次,對農(nóng)業(yè)提供系列化服務(wù)的農(nóng)村服務(wù)業(yè)制定相應(yīng)條例予以規(guī)范和鼓勵。2.農(nóng)村經(jīng)濟立法農(nóng)村經(jīng)濟立法的目的就是充分利用農(nóng)村勞動力資源,繼續(xù)把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的重點,搞好農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)等,同時規(guī)范農(nóng)村市場運行秩序,加強國家對農(nóng)村經(jīng)濟的宏觀引導(dǎo)和管理。其立法重點包括:¥農(nóng)村市場主體立法,明確農(nóng)村市場主體的地位、建立農(nóng)村市場主體的組織結(jié)構(gòu)制度,規(guī)范其運作行為。主要包括:合作經(jīng)濟組織立法,如5合作社法6及各類專業(yè)合作經(jīng)濟組織(如生產(chǎn)合作社、供銷合作社、農(nóng)村信用合作社等)條例及股份合作制條例等;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)立法,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法的基礎(chǔ)上制定配套的法規(guī)和規(guī)章;農(nóng)民自營服務(wù)組織立法,如基金會條例、農(nóng)業(yè)系列化服務(wù)組織條例等;農(nóng)戶經(jīng)濟行為規(guī)范條例等。¦農(nóng)村勞動力資源利用方面的立法,以充分利用農(nóng)村勞動力資源,提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)和鼓勵農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有序合理流動為宗旨。如農(nóng)村積累勞動用工條例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工素質(zhì)教育條例、農(nóng)村勞動力流動管理條例等。§農(nóng)村市場運行秩序立法,主要是在總體市場秩序立法的基礎(chǔ)上,針對農(nóng)村市場的特殊性制定相應(yīng)的實施條例?！мr(nóng)村經(jīng)濟的宏觀管理立法,主要是針對農(nóng)村經(jīng)濟宏觀管理的特殊性制定相應(yīng)的法律法規(guī),如農(nóng)業(yè)普查條例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計條例、農(nóng)村經(jīng)濟組織財務(wù)管理條例等。©農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)立法,以鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合,有條件的城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市,充分發(fā)揮其經(jīng)濟、信息、文化等方面的輻射功能。如:農(nóng)村小城鎮(zhèn)規(guī)劃條例等。3.農(nóng)民權(quán)益保障和農(nóng)村社會保障立法主要體現(xiàn)公平原則,保障農(nóng)民合法利益不受侵害和逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的社會保障制度。包括:¥農(nóng)民權(quán)益保障立法,首先,從總體制定5農(nóng)民權(quán)益保障法6,受保障的權(quán)益不僅包括經(jīng)濟權(quán)益(如土地承包經(jīng)營權(quán)、務(wù)農(nóng)合理收益權(quán)、拒絕額外承擔(dān)費用負擔(dān)權(quán)等),而且包括受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、政治經(jīng)濟生活的民主權(quán)等多方面。其次,針對農(nóng)民權(quán)益易受侵害的特定方面制定條例等法規(guī)和規(guī)章,如完善農(nóng)民承擔(dān)費用負擔(dān)條例和制定5農(nóng)村義務(wù)教育實施條例6等。¦農(nóng)村社會保障立法,旨在初步建立農(nóng)村社會保障體系,規(guī)范對農(nóng)村社會保障的管理,為最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障)體化逐步創(chuàng)造條件。其立法主要包括:農(nóng)村社會保障法、農(nóng)民養(yǎng)老保險條例、農(nóng)村合作醫(yī)療條例、農(nóng)村社會救濟工作條例、農(nóng)村撫恤工作條例及完善農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例等。4.農(nóng)村基層政權(quán)和基層自治組織立法農(nóng)村政權(quán)組織,按照現(xiàn)有法律規(guī)定分為縣、鄉(xiāng)兩級。關(guān)于農(nóng)村基層政權(quán)的立法,其側(cè)重點是處理兩個方面關(guān)系:第一,如何處理縣級政權(quán)尤其是縣政府職能部門的下派機構(gòu)與鄉(xiāng)級政權(quán)的關(guān)系;第二,如何處理鄉(xiāng)級政權(quán)與村民自治組織的關(guān)系。在這兩對關(guān)系中,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府處于重要和關(guān)鍵地位。因此制定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府工作條例是其主要內(nèi)容。5鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法6應(yīng)體現(xiàn)精簡、效能原則,對該級政府的機構(gòu)設(shè)置、政府行為界定作出明確規(guī)定。其中兩個方面應(yīng)得到充分考慮:第一,對縣政府職能部門的下派機構(gòu)在精簡的前提下實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,如公安派出所、財政所、工商所、稅務(wù)所等。第二,在村一級建立村公所,作為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的延伸,以解決村級組織職能不清、事實上是基層政權(quán)的狀況。村公所人員組成,根據(jù)情況由1至2名專職人員(國家干部身份)和村民自治委員會、村級經(jīng)濟合作組織、村黨支部(總支)負責(zé)人兼職組成。同時,村公所及村級各類組織間職責(zé)分工要明確,并相互配合和協(xié)調(diào)。5鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府工作條例6是依據(jù)5鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法6制定的法規(guī),是其政府行為的細化,主要規(guī)范其職能范圍、工作程序、工作人員的獎懲等。5.農(nóng)村社會、文化等方面立法這方面的立法主要是對農(nóng)村人口、農(nóng)村戶籍管理、農(nóng)村社會治安、農(nóng)村文化教育、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等方面制定相應(yīng)法律、法規(guī)且以法規(guī)為主。如5農(nóng)村計劃生育工作條例6、5農(nóng)村義務(wù)教育條例6等。這些法規(guī)大多數(shù)應(yīng)以調(diào)整城鄉(xiāng)共同性特定法律關(guān)系的法律為依據(jù),針對農(nóng)村特定情況而制定,其目的是保證該類法律在農(nóng)村的貫徹實施。

二、明確中央和地方農(nóng)村立法權(quán)限,完善農(nóng)村立法體制

立法體制是有關(guān)立法權(quán)限、立法權(quán)運行和立法權(quán)載體諸方面的體系和制度所構(gòu)成有機整體。其核心是有關(guān)立法權(quán)限的體系和制度。0=2>限于篇幅,以下主要探討農(nóng)村立法中的立法權(quán)限劃分問題及農(nóng)村立法的規(guī)范性問題。1.農(nóng)村立法應(yīng)充分發(fā)揮中央和地方立法主體的積極性從總體上說,我國農(nóng)村經(jīng)歷了十幾年的改革,已超越了/放活0階段,進入鞏固改革成果、深化改革階段,黨和政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的一系列基本政策已基本成型。為了總結(jié)一些好的、成功的做法,需要由國家權(quán)力機關(guān)和國務(wù)院適時地把農(nóng)村改革中的部分政策上升為法律和行政性法規(guī),以保持其穩(wěn)定性和增加可操作性。同時,在實行社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村將面臨著新的發(fā)展問題,此時,也要求國家權(quán)力機關(guān)和國務(wù)院在借鑒國外同類立法的經(jīng)驗基礎(chǔ)上進行適當(dāng)?shù)某稗r(nóng)村立法。因此應(yīng)發(fā)揮中央立法主體的農(nóng)村立法積極性,加快農(nóng)村立法步伐,盡快初步建立起農(nóng)村法律體系的基本框架。由于農(nóng)村無論在地理環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平、所有制關(guān)系、農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu),還是在人們的觀念素質(zhì)、社會心理、改革模式等方面,各地都存在著重大差異。尤其是在農(nóng)村改革中,很多地方都形成了有自身地方特色的并取得了較大成功的改革模式。這也就要求發(fā)揮地方立法主體的積極性,制定相應(yīng)的農(nóng)村地方性法規(guī)和規(guī)章。一方面,為高層次立法主體所立的農(nóng)村法律法規(guī)能更好地在本地區(qū)實施而進行執(zhí)行性、補充性農(nóng)村立法。另一方面,更為重要的是根據(jù)本地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的實際和特性,在不與憲法、法律和上一層次的法規(guī)相抵觸的前提下進行自主性農(nóng)村立法。2.明確農(nóng)村立法中中央和地方立法主體的權(quán)限鑒于農(nóng)村法律體系建立的復(fù)雜性,要求充分發(fā)揮中央和地方立法主體的積極性,逐步構(gòu)筑和完善我國農(nóng)村法律體系。但應(yīng)明確中央和地方立法主體的權(quán)限。首先,從中央立法主體看,全國人大及其常委會應(yīng)盡快對農(nóng)村法律的主要方面盡快制定相應(yīng)的法律。如農(nóng)業(yè)投入法、農(nóng)產(chǎn)品價格保護法、糧食管理法、農(nóng)藥管理法、肥料法、農(nóng)業(yè)教育科研法、農(nóng)業(yè)保險法、合作經(jīng)濟組織法、農(nóng)民權(quán)益保護法、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法、農(nóng)村社會保障法等。一方面把原來的一系列行之有效的農(nóng)村政策法律化,另一方面為國務(wù)院制定農(nóng)村行政法規(guī)和地方立法提供法律依據(jù)。國務(wù)院的農(nóng)村立法重點:一是完善全國人大及其常委會所制定的農(nóng)村法律,使其更具有可操作性,如相關(guān)法律的實施細則等;二是針對全國農(nóng)村發(fā)展的共同性問題,在憲法和農(nóng)村法律的精神指導(dǎo)下,制定相應(yīng)的全國性農(nóng)村法規(guī),如農(nóng)業(yè)稅收條例、供銷合作社條例、農(nóng)村信用合作社條例、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社條例、股份合作企業(yè)條例、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府工作條例、農(nóng)民養(yǎng)老保障條例、農(nóng)村衛(wèi)生工作條例、農(nóng)村義務(wù)教育條例、對支農(nóng)產(chǎn)業(yè)鼓勵支持條例等;三是針對農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問題制定相應(yīng)政策,這種制定政策的過程雖不是嚴格意義上的立法,但在沒有相應(yīng)農(nóng)村法律的情況下也起到一定規(guī)范作用。其次,從地方立法主體看,基于憲法和地方人大和政府組織法的規(guī)定,一般地方立法主體包括三個層次。即:省級(省、自治區(qū)、直轄市)權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān);省和自治區(qū)人民政府所在市的權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān);經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)。我們認為農(nóng)村地方立法中,主要由省級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)進行。而省級政府所在地的市及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的立法應(yīng)主要側(cè)重于城市功能方面的立法,農(nóng)村地方立法不是其重點。省級權(quán)力機關(guān)及行政機關(guān)的農(nóng)村地方立法主要側(cè)重于對中央所立的農(nóng)村法律、法規(guī)制定執(zhí)行性法規(guī)和針對所在地區(qū)農(nóng)村實際的主動性立法,即在沒有相應(yīng)中央農(nóng)村立法的情況下制定地方法規(guī)。但應(yīng)當(dāng)指出:第一,地方立法主體進行農(nóng)村立法時,其所立的農(nóng)村法規(guī)不得與更高層次的法律法規(guī)相抵觸。這有兩層含義:一是在有更高層的農(nóng)村法律、法規(guī)存在的情況下,既不能與更高層法律、法規(guī)的條款相抵觸,也不能與其法律法規(guī)精神相抵觸(自治條例只需與更高層次法律法規(guī)精神不相抵觸);二是在沒有相應(yīng)的更高層次的農(nóng)村法律法規(guī)存在的情況下,不得與憲法相抵觸,也不得與中央農(nóng)村政策的精神相抵觸。第二,地方立法主體尤其是省級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)所立的農(nóng)村地方性法規(guī)和規(guī)章,其實施范圍既可以是立法主體所管轄的全部地域,也可以是其所管轄的部分地域。如可制定單獨適用于特定的農(nóng)村改革試驗區(qū)或幾個所轄地區(qū)的地方性農(nóng)村法規(guī)、規(guī)章。這樣更有利于引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展并使所立的農(nóng)村法規(guī)更具針對性、實用性和可操作性。3.注重農(nóng)村立法的科學(xué)性注重農(nóng)村立法的科學(xué)性,體現(xiàn)在立法原理的科學(xué)運用、農(nóng)村立法活動過程科學(xué)性、農(nóng)村法律法規(guī)名稱和內(nèi)容的科學(xué)性等方面。從立法原理的科學(xué)運用方面看,首先,農(nóng)村生產(chǎn)方式是最主要的一種物質(zhì)生活條件,是農(nóng)村立法的最重要的基礎(chǔ),它決定著農(nóng)村立法的各個側(cè)面。其次,農(nóng)村發(fā)展的實際情況和農(nóng)村改革所取得的實踐經(jīng)驗是農(nóng)村立法的最基本依據(jù)。再次,農(nóng)村立法需要以馬克思主義理論尤其是鄧小平建設(shè)有中國特色的社會主義理論為指導(dǎo)。因此,我國農(nóng)村立法時機選擇上應(yīng)以常規(guī)的同步立法(即與所調(diào)整的社會關(guān)系同步)為主,輔以一定的超前立法,而應(yīng)避免農(nóng)村立法的滯后。農(nóng)村立法活動過程包括立法準(zhǔn)備、由法案到法、法的完善等方面,但應(yīng)特別重視農(nóng)村立法的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。這不僅在于立法準(zhǔn)備是否充分、科學(xué),直接關(guān)系到所立的法是否成功,而且更在于立法準(zhǔn)備就其主要傾向來說具有決策性。農(nóng)村立法的準(zhǔn)備階段應(yīng)在立法規(guī)劃的指導(dǎo)下,及時有關(guān)立法意向信息,擴大參與起草和討論法案人員面,尤其要注意吸收農(nóng)民利益代表、農(nóng)村經(jīng)濟和法律等方面的研究專家、各相關(guān)部門代表等,以增強立法的科學(xué)性。

本文作者：宋才發(fā)工作單位：中央民族大學(xué)法學(xué)院

自治區(qū)自治條例立法機制是自治區(qū)自治條例從社會中產(chǎn)生、形成與監(jiān)督等帶有規(guī)律性的模式,即自治區(qū)自治條例立法的運行方式或者模式。它主要解決的是自治區(qū)自治條例立法的程序性問題,具有主體特定性、程序正當(dāng)性以及結(jié)果確定性等特點。自治區(qū)自治條例立法機制的主要內(nèi)容包括:自治區(qū)自治條例立法的準(zhǔn)備機制、自治區(qū)自治條例立法的形成機制以及自治區(qū)自治條例立法的完善機制三個重要環(huán)節(jié)。

(一)自治區(qū)自治條例立法與立法機制的基本含義

立法是由特定的立法行為主體依據(jù)一定的職權(quán),運用一定的技術(shù)制定、認可和變動法這種特定的社會規(guī)范的活動。在學(xué)理解釋上,立法有/活動說0和/結(jié)果說0兩個層面的含義。本文在這里采用的是/活動說0,即立法就是指立法者的立法行為。將/機制0引入社會科學(xué)研究領(lǐng)域后,機制的本來含義得到了進一步的豐富和拓展,并且在三個層次上予以使用:一是指各個組成要素的相互聯(lián)系即結(jié)構(gòu);二是指事物在有規(guī)律的運動中發(fā)揮作用、效應(yīng)及其功能;三是指發(fā)揮功能的作用過程和作用原理。把三者綜合起來,機制就是/帶規(guī)律性的模式0[1]。立法機制要解決的核心問題是立法的科學(xué)與合理性,關(guān)鍵問題是如何以科學(xué)的立法方法去指導(dǎo)整個立法活動。

(二)自治區(qū)自治條例立法機制的特征cl1987

自治區(qū)自治條例立法機制的特征體現(xiàn)在三個方面,一是立法機制發(fā)生的主體具有特定性。立法機制發(fā)生的主體指立法機制在運行過程中行為活動的主體,其范圍的特定性是指在立法機制運行過程中[收稿日期]2008-01-21[基金項目]本文為國家社會科學(xué)基金項目(項目批準(zhǔn)號:05BMZ007),教育部人文社會科學(xué)重點研究基地2004年度重大研究項目(項目批準(zhǔn)號:05JJD850009),國家/985工程0二期建設(shè)項目(項目批準(zhǔn)號:教重辦[2004]1號)的研究成果。行為活動主體的范圍是特定的。在我國這樣一個/一元多級0的立法體制框架下,自治區(qū)自治條例的立法主體具有特定性。它由兩個層次構(gòu)成:一是自治區(qū)自治條例的制定主體,另一個是自治區(qū)自治條例的審批主體。自治區(qū)自治條例的制定主體專屬于自治區(qū)的人民代表大會,自治區(qū)自治條例的審批主體屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會。二是立法機制發(fā)生的程序具有正當(dāng)性。立法機制發(fā)生的程序設(shè)計的正當(dāng)性是指我國立法程序的設(shè)計符合社會主義的立法目的,體現(xiàn)社會主體民主的基本要求[2]。自治區(qū)自治條例立法程序設(shè)計的正當(dāng)性主要體現(xiàn)在如下兩個方面:(1)自治條例的立法程序必須符合民主原則。這一點不僅是我國民主集中制的政治組織和活動原則的必然延伸,而且是5中華人民共和國立法法6的基本要求。5立法法6第5條規(guī)定:/立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志,發(fā)揚社會主義民主,保障人民通過多種途徑參與立法活動。0[3]我國自治區(qū)自治條例立法程序設(shè)計中體現(xiàn)民主原則的關(guān)鍵,就是該程序的設(shè)計必須能夠便于自治區(qū)內(nèi)各民族人民的廣泛參與。(2)自治條例的立法程序必須貫徹區(qū)別原則。5立法法6在規(guī)定地方性法規(guī)、自治條例以及單行條例的一般性立法程序的同時,也規(guī)定了地方性法規(guī)、自治條例以及單行條例的特殊程序,如法案的撤回程序、立法聽證程序等。自治區(qū)自治條例作為自治區(qū)政府實施自治權(quán)的基本依據(jù),是自治區(qū)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點制定的、調(diào)整本地方民族關(guān)系和與上級國家機關(guān)關(guān)系的綜合性法規(guī)。所以,在自治區(qū)自治條例的制定中采用聽證程序,乃是體現(xiàn)各民族人民的意志,發(fā)揚社會主義民主,提高自治區(qū)自治條例立法質(zhì)量的重要措施。三是立法機制發(fā)生結(jié)果具有確定性。立法機制發(fā)生結(jié)果具有確定性指立法的結(jié)果)))自治區(qū)自治條例這一規(guī)范性的法律文件具有確定的法律位階、法律效力。從/自治0角度看,自治區(qū)自治條例的法律效力應(yīng)當(dāng)是自治區(qū)內(nèi)自治事務(wù)的基本法典,具有最高的法律效力,其他一切自治事務(wù)方面的法規(guī)和規(guī)章都不得與之相抵觸。再從審批主體和審批內(nèi)容上看,由于自治區(qū)自治條例的審批主體是全國人民代表大會常務(wù)委員會,所以有人認為,自治區(qū)自治條例在我國法律體系中的地位,屬于必須由全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過的這一類法律范疇。自治區(qū)的自治條例,同國務(wù)院提請全國人大審議通過的法律,在我國法律體系中居于同等地位[4]。其實自治區(qū)自治立法權(quán)與省級普通地方立法權(quán)一樣,都屬于地方立法。盡管法律對其設(shè)置了相對嚴格的審批程序,但決不能因此而任意提升其地方性法規(guī)的效力等級。