摘要全國人大第四次修憲規(guī)定了公益征收征用應(yīng)該給予“補(bǔ)償”的原則，國家應(yīng)當(dāng)制定公益征收征用法，依據(jù)實(shí)際情況確立“補(bǔ)償”的具體標(biāo)準(zhǔn)。文章認(rèn)為，根據(jù)大陸公益征收征用的具體情況，對被征收征用人的補(bǔ)償可分別實(shí)行“完全補(bǔ)償”、“適當(dāng)補(bǔ)償”、“超值補(bǔ)償”幾種不同標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段不宜主張公益征收征用中的精神損失補(bǔ)償，也不宜把對財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制即“實(shí)質(zhì)侵犯”也包括在公益征收征用的補(bǔ)償范圍之內(nèi)。

關(guān)鍵詞公益征收征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全補(bǔ)償適當(dāng)補(bǔ)償超值補(bǔ)償

（一）

十屆人大二次會議在對現(xiàn)行憲法進(jìn)行修改時（以下簡稱第四次修憲），明確規(guī)定了國家實(shí)行公益征收征用應(yīng)該給予“補(bǔ)償”的原則。其具體內(nèi)容主要有兩個方面：

一是將現(xiàn)行憲法第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用?！毙薷臑椋骸皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

二是將現(xiàn)行憲法第13條“國家保護(hù)公民合法的收入、儲蓄、房屋和其它合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)?！毙薷臑椋骸肮竦暮戏ǖ乃接胸?cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；征地補(bǔ)償；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

摘要：文章分析了國內(nèi)各地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償政策執(zhí)行的現(xiàn)狀，指出存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在漏洞以及補(bǔ)償方式不完備等問題，并提出了完善失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的對策。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，我國城市化建設(shè)步伐加快，農(nóng)村土地被征用的力度越來越大，使得很多農(nóng)民失去了土地使用權(quán)或土地所有權(quán)，成為失地農(nóng)民。對這一弱勢群體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，關(guān)乎失地農(nóng)民的合法權(quán)益，國家對此做出相關(guān)的政策規(guī)定。

隨著城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村耕地不斷減少，征地搞開發(fā)建設(shè)的城市擴(kuò)展進(jìn)入高潮，大量的農(nóng)民失去賴以生存的土地，因此，要求國家制定相應(yīng)的政策保證農(nóng)民失地后最基本的生活需求，防止失地農(nóng)民權(quán)益流失。改革開放以來，伴隨時代背景的變化，關(guān)于失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的政策規(guī)定不斷地調(diào)整和發(fā)展。

一、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的演變

1982年5月14日，國務(wù)院頒布施行的《國家建設(shè)征用土地條例》中，關(guān)于失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的第九條、第十條規(guī)定依次為：征用耕地（包括菜地）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地年產(chǎn)值的3-6倍，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價格計(jì)算；征用耕地（包括菜地）的，每一個農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地每畝年產(chǎn)值的2-3倍，但是，每畝耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過其年產(chǎn)值的10倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過被征土地年產(chǎn)值的20倍。

1998年8月29日，我國通過修訂《中華人民共和國土地管理法》，提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其中征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)提高到該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高到前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍，單位土地的安置補(bǔ)助費(fèi)由最高不得超過前三年平均年產(chǎn)值的10倍提高到15倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和由不得超過前三年平均年產(chǎn)值的20倍提高到30倍。

一、青苗類

（一）耕地青苗

1、山杏苗：1年生1200元/畝。

2、新疆楊苗：3年生15000元/畝。

3、速生楊苗：1年生2800元/畝。

4、水蠟球：1.00元/株。

一、征地搬遷范圍

（一）滿族自治縣

二、征地搬遷安置補(bǔ)償原則

（一）堅(jiān)持公開、公正、公平原則；

（二）嚴(yán)格執(zhí)行征地動遷補(bǔ)償安置政策，依法征地、依法補(bǔ)償安置；

（三）兼顧國家、集體、個人三者利益；

各村、各有關(guān)單位：

為了進(jìn)一步提高農(nóng)民的根本利益，完善相關(guān)政策，有效推進(jìn)我鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)，經(jīng)鎮(zhèn)政府研究決定，對由鎮(zhèn)政府及所屬單位使用的集體所有土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整如下：

一、調(diào)整范圍及標(biāo)準(zhǔn)

㈠工業(yè)項(xiàng)目用地：原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)600-1650元/畝/年的，調(diào)整到1800元/畝/年；原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)2000元/畝/年的（人均可耕地小于等于0.2畝），調(diào)整到2300元/畝/年，非耕地減半補(bǔ)償。

㈡農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地：從原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)800元/畝/年，調(diào)整到1000元/畝/年，非耕地減半補(bǔ)償。

㈢公益性項(xiàng)目用地：從原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)600元/畝/年，調(diào)整到1000元/年/畝，非耕地減半補(bǔ)償；人均可耕地小于等于0.2畝的，調(diào)整到1500元/畝/年。

為切實(shí)維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，進(jìn)一步加快舊城拆遷改造步伐，結(jié)合我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和當(dāng)前房地產(chǎn)市場行情，經(jīng)研究決定對地區(qū)房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作相應(yīng)調(diào)整?，F(xiàn)將調(diào)整后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)事宜通知如下：

一、臨時安置補(bǔ)助費(fèi)：選擇貨幣補(bǔ)償?shù)模淮涡园仓醚a(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由原5000元/戶調(diào)整為8000元/戶；選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，過渡期內(nèi)臨時安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由原每戶每月500元調(diào)整為每戶每月800元。

二、搬遷獎勵：在第一個獎勵期內(nèi)搬遷完畢并交接房屋的，搬遷獎勵標(biāo)準(zhǔn)由原8000元/戶調(diào)整為10000元/戶。

三、院內(nèi)空地補(bǔ)償：在規(guī)劃許可用地范圍內(nèi)且有規(guī)劃、土地手續(xù)的，視被拆遷房屋所在位置不同，院內(nèi)空地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為100元/平方米—300元/平方米；在規(guī)劃許可用地范圍外的不予補(bǔ)償。

四、拆遷臨街住宅房屋：補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由原房屋貨幣補(bǔ)償金總額的基礎(chǔ)上增加20%的補(bǔ)償，調(diào)整為在房屋貨幣補(bǔ)償金總額的基礎(chǔ)上增加30%的補(bǔ)償。

五、其他事項(xiàng)：

第一條為規(guī)范土地征收秩序,統(tǒng)一我市中心城區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益,保障我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求,根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《省人民政府關(guān)于公布省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價的通知》政發(fā)〔〕46號)及其他有關(guān)辦法,結(jié)合我市實(shí)際,制定本辦法。

第二條市中心城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi).集體土地的征收、補(bǔ)償和安置,適用本辦法。

第三條市中心城區(qū)土地征收工作實(shí)行屬地管理。制定土地征收政策;確定土地征收計(jì)劃;協(xié)調(diào)重大項(xiàng)目的征地事項(xiàng)。市人民政府負(fù)責(zé)市中心城區(qū)土地征收的統(tǒng)一管理.

制定和落實(shí)土地征收方案,各區(qū)人民政府、開發(fā)區(qū)管委會負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)土地征收的組織和實(shí)施工作.負(fù)責(zé)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償、安置工作,協(xié)調(diào)處理土地征收中的矛盾和問題。

擬定土地征收計(jì)劃,市國土資源局負(fù)責(zé)土地征收的指導(dǎo)、檢查.審查、上報(bào)土地征收方案;區(qū)(開發(fā)區(qū))國土資源部門具體承擔(dān)土地征收工作。

第四條征收土地實(shí)行綜合補(bǔ)償。綜合征地補(bǔ)償費(fèi)用為法定征地補(bǔ)償費(fèi)(土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi))和農(nóng)民參加社保政府出資部分。被征土地上的青苗、地上(含地下)附著物.

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、省人民政府《關(guān)于公布全省新征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價的通知》（府字號）等有關(guān)文件規(guī)定，及市政府和經(jīng)開區(qū)政府關(guān)于批準(zhǔn)建設(shè)環(huán)區(qū)域水利建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)精神，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)最新的有關(guān)征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的文件，制定本方案。

一、征地拆遷概況

（1）征地范圍

（2）拆遷范圍：

該征地范圍內(nèi)地面上所有建筑物及附屬物（包括房屋、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和水利設(shè)施、墳?zāi)埂㈦娋€電桿等）均必須拆除。

二、征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

一、征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t

(一)依照法律和現(xiàn)行征地補(bǔ)償政策的原則。

征地補(bǔ)償費(fèi)用，根據(jù)*規(guī)定，基本農(nóng)田按征地年產(chǎn)值30倍計(jì)列；一般農(nóng)用地和其它土地按*市人民政府公布的征地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，與*繞城公路西南段征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)銜接。

(二)結(jié)合實(shí)際，統(tǒng)籌平衡，實(shí)事求是的原則。

由于本次征地涉及基本農(nóng)田和一般農(nóng)用地，補(bǔ)償差距較大，為避免征地補(bǔ)償矛盾，按同地同價原則，征收基本農(nóng)田與征收一般農(nóng)用地征地補(bǔ)償費(fèi)用中的貨幣補(bǔ)償部分，應(yīng)統(tǒng)籌平衡，執(zhí)行同一標(biāo)準(zhǔn)。

(三)公開、公正、公平原則。

摘要：即將實(shí)施的新《土地管理法》規(guī)定，征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)通過制定公布區(qū)片綜合地價確定，這對我國征地補(bǔ)償制度的改革具有重大意義。如何更好地制定落實(shí)征地區(qū)片綜合地價，是接下來各地政府的一項(xiàng)重要課題。本文在梳理征地補(bǔ)償制度變遷和典型地方模式的基礎(chǔ)上，分析了征地區(qū)片綜合地價的本質(zhì)、制定原理、優(yōu)越性及存在問題。結(jié)果表明，征地區(qū)片綜合地價的本質(zhì)是政府壟斷價格，其具有提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)同地同價、趨向彈性化和考慮了土地增值分配的優(yōu)越性的優(yōu)點(diǎn)，同時它也存在一些不足之處，如“不同地同價”隱患、土地價值不明晰、結(jié)果科學(xué)性存疑和與現(xiàn)實(shí)情況不兼容等。針對存在的主要問題，本文從4個方面提出了建議，以期為政府更好落實(shí)征地區(qū)片綜合地價提供參考。

關(guān)鍵詞：征地區(qū)片綜合地價；征地補(bǔ)償；土地制度改革；失地農(nóng)民；地方實(shí)踐

回顧改革開放40年，中國在世界歷史發(fā)展的潮流中創(chuàng)造出了一次又一的“經(jīng)濟(jì)奇跡”，其迸發(fā)出的經(jīng)濟(jì)活力前所未有。在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，土地制度改革不僅拉開了中國經(jīng)濟(jì)增長的閥門，還促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)、社會和政治結(jié)構(gòu)的深刻變革。1987年9月，深圳市分別以協(xié)議、招標(biāo)和拍賣方式出讓5塊土地，敲響了土地使用權(quán)作為商品進(jìn)入市場交易的第一鐘。此后，中國城市中出現(xiàn)了土地征收、土地出讓的熱潮。全國范圍內(nèi)的土地出讓金在1993-2016年間由300億元飆升到3.56萬億元，增長了119倍[1]。雖然被征土地為城市建設(shè)提供了載體、高額的土地出讓金為城市發(fā)展注入了資金活力，但其也存在著不容忽視的問題。一是大量的農(nóng)用地被征收嚴(yán)重威脅我國的糧食安全；二是大量的農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地，征地制度不完善伴隨的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、征地程序不公等問題嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益，據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)用地征收中農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)只占土地出讓收益的3%~16%之間[2]66-72，由征地誘發(fā)的社會沖突不僅在頻率上日漸增加，在規(guī)模、激烈程度上也呈現(xiàn)擴(kuò)大、加深的趨勢。各界對調(diào)整現(xiàn)行征地制度的呼聲越來越高，新《土地管理法》應(yīng)運(yùn)而生。新規(guī)表明，征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價確定，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)首次以“價格”的形式正式出現(xiàn)在土地管理法中，意味著我國征地補(bǔ)償向市場化方向邁進(jìn)了至關(guān)重要的一步。基于以上大背景，本文從新《土地管理法》中的征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)入手進(jìn)行理論探索，在梳理建國以來征地補(bǔ)償制度變遷的基礎(chǔ)上，分析征地區(qū)片綜合地價本質(zhì)，探討區(qū)片綜合地價的優(yōu)越性及存在問題，并提出相關(guān)建議與解決措施。

一、征地區(qū)片綜合地價研究簡況

目前學(xué)術(shù)界對于征地區(qū)片綜合地價的研究尚處于起步階段。關(guān)于征地區(qū)片綜合地價的內(nèi)涵，國內(nèi)學(xué)者側(cè)重于其價格構(gòu)成分析，認(rèn)為征地區(qū)片綜合地價主要由農(nóng)用地質(zhì)量價格、社會保障價格、糧食安全價格和生態(tài)安全價格組成（朱道林，2005；張?jiān)ｘP等，2009；吳煥發(fā)，2010）[3-5]，這符合農(nóng)用地的價值內(nèi)涵[6]。在評價征地區(qū)片綜合地價上，學(xué)者們有共識也有分歧。學(xué)者們認(rèn)為征地區(qū)片綜合地價具有提高征地補(bǔ)償、實(shí)現(xiàn)同地同價、維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)利、提高制度運(yùn)行效率和嚴(yán)謹(jǐn)性的優(yōu)點(diǎn)（壽程杰，趙水陽，2009；許傳剛，2013）[7-8]。同時，有學(xué)者通過實(shí)地調(diào)研，得出征地區(qū)片綜合地價存在土地補(bǔ)償與安置補(bǔ)償費(fèi)比例難以明細(xì)、區(qū)片層級過多級差過大、地方政府和農(nóng)民不滿“不同地同價”等問題（孫立峰，2010；孫宏艷，2011）[9-10]。也有學(xué)者從制度創(chuàng)新角度出發(fā)，指出征地區(qū)片綜合地價存在混淆土地真實(shí)價格、有效性存疑、與原征地補(bǔ)償制度難兼容和與宏觀經(jīng)濟(jì)制度相悖等問題（李明月，史京文，2010；左靜，2016）[11-12]。區(qū)片劃分和區(qū)片價測是制定區(qū)片綜合地價的兩個步驟。關(guān)于征地區(qū)片綜合地價的分區(qū)和測算，學(xué)者們運(yùn)用的方法并不統(tǒng)一，采用疊加法、集對分析法、因素定級法、工業(yè)基準(zhǔn)地價剝離法、社會保障法和收益還原加權(quán)法的都有（程文仕，2009；鮑海君，曾蓉等，2011；張志，龔建等，2016）[13-15]。學(xué)者們還對測算結(jié)果進(jìn)行了分析討論，認(rèn)為部分地區(qū)存在分區(qū)過細(xì)的現(xiàn)象（葉艷妹，孫帥，2011）[16]，以及土地增值收益分配是征地區(qū)片綜合地價測算的關(guān)鍵（田燕，楊喜會等，2018）[17]。通過以上文獻(xiàn)的梳理可以看出，眾多學(xué)者對征地區(qū)片綜合地價在價格的構(gòu)成、其優(yōu)劣勢和測算方法上給了詳細(xì)解答，但上述研究也存在著不足，比如沒有對征地區(qū)片綜合地價的本質(zhì)進(jìn)行闡述，也沒有對征地區(qū)片綜合地價在實(shí)施中可能會出現(xiàn)的問題進(jìn)行解答。本文和既有文獻(xiàn)的不同之處在于：一是研究背景不同，本文是基于《新土地管理法》中的征地區(qū)片綜合地價，目前在這一背景下的相關(guān)研究寥寥無幾，背景不同導(dǎo)致其蘊(yùn)涵的概念、測算指標(biāo)、方法皆有所差異；二是梳理我國征地補(bǔ)償制度變遷的歷史，并簡要分析實(shí)施征地區(qū)片綜合地價的典型模式；三是從級差地租和區(qū)位地租等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論出發(fā)，分析征地區(qū)片綜合地價的本質(zhì)和制定原理；四是通過已經(jīng)公布最新征地區(qū)片綜合地價的省市，并結(jié)合以往的實(shí)施情況，深入分析征地區(qū)片綜合地價的優(yōu)越性和可能存在問題，據(jù)此提出相關(guān)建議，為政府在未來制定征地區(qū)片綜合地價、學(xué)術(shù)界進(jìn)行進(jìn)一步研究提供參考。

二、征地補(bǔ)償?shù)闹贫茸冞w和地方模式簡析