為進一步深化財政支出改革，加快建立與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政體制框架，省公共財政支出領導小組決定，明年要在市級全面推行公共財政支出改革，并明確了改革重點。財政監(jiān)督作為公共財政改革中的一項重要內容，已被提到議事日程。那么，在構建公共財政體制框架的過程中及財政模式轉化后，財政監(jiān)督如何定位，怎樣才能更好地履行監(jiān)督職能、切實服務于公共財政管理和財政性資金運作，已經成為迫切需要研究和解決的問題。本文就此談點粗淺看法與大家共同探討。

一、財政監(jiān)督與財政管理的關系

財政監(jiān)督新機制的建立，應當體現(xiàn)財政管理的特色。在當前公共財政體制的改革中，財政監(jiān)督要緊貼財政中心工作，圍繞財政管理中的重大問題和影響財政收支變動的重要因素，不斷調整監(jiān)督的方式方法，理清思路，提高認識，正確處理財政監(jiān)督與財政管理的關系，實施有效監(jiān)督。

1、財政監(jiān)督與財政管理密切聯(lián)系，相互促進

財政監(jiān)督是財政管理部門的一項重要職能。財政管理的活動是財政監(jiān)督的內容和依據(jù)。從一定意義上講，財政監(jiān)督本身就是一種財政管理行為，是保證財政分配、調節(jié)職能得以順利實施的重要手段。無論從管理學理論上分析，還是從財政實踐的角度來講，監(jiān)督都是管理的有機組成部分和重要環(huán)節(jié)。同時，財政監(jiān)督的范圍涵蓋了財政管理的范圍，只要存在財政管理，就必須要有財政監(jiān)督。而且是從事前預警、事中監(jiān)控到事后檢查的全部過程。這就要求我們必須在管理中開展監(jiān)督，在監(jiān)督中加強管理。

2、財政監(jiān)督與財政管理職責不同，互有區(qū)別

[摘要]財政制度有廣義、狹義之分，廣義的財政制度是指財政分配關系、財政分配原則及財政管理程序的總合，而狹義的財政制度是指財政預算制度和財政管理制度的各項規(guī)則。分析財政監(jiān)督在財政制度運行時所運用的是狹義的財政制度概念。財政制度由統(tǒng)收統(tǒng)支制到分稅制的轉變，由完全的預算管理，到預算內與預算外制度并列，再到建立綜合財政管理制度，都是財政制度發(fā)生階段性轉變，即財政制度變遷的具體表現(xiàn)形式。財政監(jiān)督的直接效用之一，就是通過規(guī)范財政程序，約束財政人員行為及分析財政資金效益，降低財政制度的成本，使其凈收益最大化。我們說財政監(jiān)督具有發(fā)現(xiàn)新制度的功能，是指一旦財政監(jiān)督的邊際成本過高，長時間超過了財政制度的邊際成本，就說明財政制度存在嚴重缺陷，需要向更加合理的制度變遷，比如幾年前當預算外行為沖擊預算內時，以“三查”為主要措施的財政監(jiān)督其成本也是巨大的，甚至難以為繼。

一、引論

財政監(jiān)督存在的重要性和必要性，一般是從財政監(jiān)督的對象考察的。即財政監(jiān)督首先約束政府人員主要是財政人員的行為，要求其嚴格按程序和規(guī)章制度辦事。其次是監(jiān)督財政資金的支出。使用及其效益。這主要是從財政監(jiān)督的外在作用方面說明它存在的必要性。但是，在實際中財政資金的效益往往是很難估量的，財政人員只能按程序或按規(guī)定用途分配資金，財政監(jiān)督依然存在而且日益增強。如果在成熟的市場經濟條件下，財政行為非常規(guī)范，財政資金使用效益是很容易測量的，財政監(jiān)督依然會存在，這是因為財政監(jiān)督存在的根本原因不在別的，而是因為它作為財政制度的內在機制，影響著財政制度運行和變遷效應。

改革開放二十多年來，我國經濟體制發(fā)生了根本變化，經濟結構和水平也有顯著提高。在不斷變化的宏觀經濟環(huán)境中，財政制度也在演進，即從計劃經濟的建設財政向市場經濟的公共財政變遷。一方面是經濟環(huán)境的巨大變化，財政制度和制度環(huán)境之間取得這樣長期均衡的內在因素之一，就是財政監(jiān)督起到了無以替代的調整作用。

因而有必要從財政監(jiān)督與財政制度關系的方面，去考察財政監(jiān)督存在的內在原因及其作用方式的變化，這樣有益于看清財政監(jiān)督機制對財政制度運行的保障機制，并進而發(fā)揮財政監(jiān)督對財政制度變遷的客觀作用，及時促進公共財政制度的建成。

二、財政監(jiān)督方式變化與財政制度變遷

2021年是十四五開局之年，財政監(jiān)督工作堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，全面落實縣委、縣政府和局黨組部署要求，充分發(fā)揮財政監(jiān)督在推動中央重大決策部署落實、嚴肅財經紀律、規(guī)范市場秩序的職能作用，圍繞財政中心工作，強化財稅監(jiān)督，深化會計監(jiān)督，實化內部控制，認真履職盡責，推進財政監(jiān)督工作邁上新臺階。2021年重點做好以下工作：

一、開展違規(guī)發(fā)放津補貼專項治理和內部巡察工作

（一）開展違規(guī)發(fā)放津補貼專項治理工作。根據(jù)縣政府統(tǒng)一安排，在全縣范圍內開展違規(guī)發(fā)放津補貼專項整治活動，重點治理監(jiān)察部、人社部、財政部、審計署《違規(guī)發(fā)放津補貼行為處分規(guī)定》（第31號令）明確禁止行為，規(guī)范機關事業(yè)單位收入分配秩序，確保中央和省、市、縣關于津補貼政策的有效落實。

（二）持續(xù)推進財政內部巡察工作。按照《省財政部門監(jiān)督檢查實施辦法》和《省財政廳關于進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設的意見》要求，對廬城、冶父山、郭河、龍橋、礬山、羅河和泥河等7個鎮(zhèn)財政所進行內部巡察，堅持問題導向，全面檢查鎮(zhèn)財政所黨建和財政財務工作情況，查找制度缺陷、管理短板、服務弱項，督促問題整改落實，不斷強化黨建引領作用，提高財政工作水平。

二、加強內部控制建設和內部控制檢查

（一）進一步強化內控意識。將內控工作列入全縣財政工作要點、作為防范化解財政風險的重要舉措，引導全縣財政干部進一步深化思想認識、提高政治站位，充分認識新形勢下深化財政內控工作的重要意義。將內控工作納入機關效能考核重要內容。

一、20*年財政預算執(zhí)行情況

20*年是不平凡的一年，我們贏得20*年奧運會舉辦權、加入了世界貿易組織。在黨中央、國務院和市委的領導下，全市人民學習、貫徹*總書記“*”重要講話和黨的**全會精神，抓住機遇，奮發(fā)進取，乘勢而上，認真執(zhí)行市人民代表大會通過的各項決議，努力發(fā)展首都經濟，穩(wěn)步推進各項改革，國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展，財政預算執(zhí)行情況較好。

（一）20*年財政收支情況

全市地方財政收入454.2億元，為預算的120.6%，比上年增長31.6%。其中：市級財政收入244.8億元，為預算的126.6%，比上年增長37.3%；區(qū)縣級財政收入209.4億元，為預算的114.2%，比上年增長25.6%。全市地方財政支出504.7億元，為預算的114.7%，比上年增長23.5%。其中：市級財政支出269.6億元，為預算的119.3%，比上年增長26.8%；區(qū)縣級財政支出235.1億元，為預算的109.8%，比上年增長19.9%。

現(xiàn)根據(jù)《預算法》的規(guī)定，重點報告市級財政預算執(zhí)行情況：

市級財政收入244.8億元，加上中央稅收返還及補助、中央追加、區(qū)縣上解、專項政策性結轉和上年結余211.8億元，收入總計456.6億元。市級財政支出269.6億元，加上上解中央支出、區(qū)縣稅收返還、轉移支付和結轉下年使用等186.7億元，支出總計456.3億元。收支相抵，市級財政結余0.3億元。

怎樣聚財，一直是財政部門的頭等大事。那么，財政收入的“蛋糕”怎樣才能做大？

1994年以來，按照建立社會主義市場經濟體制的要求，我國在財政收入管理方面推出了一系列改革，主要有四項：財稅體制改革；所得稅收入分享改革；稅費改革；深化“收支兩條線”管理改革。

這四項改革進一步規(guī)范了分配關系，也做大了財政收入這塊“蛋糕”。2001年財政總收入已達16386億元，比上年增收了近3000億元，光是增收部分已經相當于10多年前全國一年的財政收入。

財稅體制改革———帶來財政收入大幅度增長

1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對財稅體制改革提出了明確要求：主要是把地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制；其次是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權的原則，改革和完善稅收制度。

為了加快建立社會主義市場經濟體制，1994年，黨中央、國務院一攬子推出了財稅、金融、投資、計劃、外貿五大改革。在這五大改革中，財稅體制改革是中心環(huán)節(jié)，是整個宏觀經濟體制改革的重頭戲。

一、鄉(xiāng)級財政體制的形成與演變

（一）鄉(xiāng)級財政的歷史沿革

我國鄉(xiāng)政權的萌生大約要追溯到西周，公元前11世紀的西周有了鄉(xiāng)政權的雛形。據(jù)《周禮》記載，當時國家基層建制為“五閭為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)財政的萌生約在秦漢時期。宋代《文獻通考》“職役”篇稱，秦、漢縣以下設鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設有秩、嗇夫、游徼三個鄉(xiāng)宦（史稱“三老”），其中“嗇夫職聽訟，收賦稅”。可見，鄉(xiāng)宦設有專門收稅的人員，這是古代鄉(xiāng)財政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產、公款充作自治經費的構想，但未能實現(xiàn)。在民國期間，也曾頒布過鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的范圍，但并未建立真正意義上的鄉(xiāng)財政。

概括說來，在中國幾千年的歷史中，盡管有鄉(xiāng)政權和鄉(xiāng)財政的萌芽或雛形，但“皇權止于縣政”，鄉(xiāng)政權始終未能成為一級政府，這與歷代統(tǒng)治者減少政府運行成本和減輕農民負擔的考慮有很大的關系，由此，鄉(xiāng)財政也不是完備的一級財政。

新中國成立以后，我國的農村基層組織經歷了鄉(xiāng)政府————鄉(xiāng)政府的演變過程，相應的農村基層財政也經歷了一個由鄉(xiāng)財政——公社財政——鄉(xiāng)財政的發(fā)展過程。

在新中國成立初期的國民經濟恢復時期和第一個五年計劃期間，各地試點籌建了鄉(xiāng)財政，給鄉(xiāng)劃分了一定的收支范圍，相應地給予一定的財政管理權限。但是，縣對鄉(xiāng)實行的財政管理體制基本上是收支兩條線，鄉(xiāng)本身幾乎沒有什么機動財力。當時，鄉(xiāng)政府只設一名財糧助理員，負責農業(yè)稅征收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)經費開支等管理工作。可見，我國在建國初期創(chuàng)設的鄉(xiāng)級財政并不是一級完備的財政，當時的鄉(xiāng)政府不過是由上級政府派駐并支付開支的鄉(xiāng)（區(qū)）“公所”。

一、鄉(xiāng)級財政體制的形成與演變

（一）鄉(xiāng)級財政的歷史沿革

我國鄉(xiāng)政權的萌生大約要追溯到西周，公元前11世紀的西周有了鄉(xiāng)政權的雛形。據(jù)《周禮》記載，當時國家基層建制為“五閭為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)財政的萌生約在秦漢時期。宋代《文獻通考》“職役”篇稱，秦、漢縣以下設鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設有秩、嗇夫、游徼三個鄉(xiāng)宦（史稱“三老”），其中“嗇夫職聽訟，收賦稅”?？梢?，鄉(xiāng)宦設有專門收稅的人員，這是古代鄉(xiāng)財政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產、公款充作自治經費的構想，但未能實現(xiàn)。在民國期間，也曾頒布過鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的范圍，但并未建立真正意義上的鄉(xiāng)財政。

概括說來，在中國幾千年的歷史中，盡管有鄉(xiāng)政權和鄉(xiāng)財政的萌芽或雛形，但“皇權止于縣政”，鄉(xiāng)政權始終未能成為一級政府，這與歷代統(tǒng)治者減少政府運行成本和減輕農民負擔的考慮有很大的關系，由此，鄉(xiāng)財政也不是完備的一級財政。

新中國成立以后，我國的農村基層組織經歷了鄉(xiāng)政府————鄉(xiāng)政府的演變過程，相應的農村基層財政也經歷了一個由鄉(xiāng)財政——公社財政——鄉(xiāng)財政的發(fā)展過程。

在新中國成立初期的國民經濟恢復時期和第一個五年計劃期間，各地試點籌建了鄉(xiāng)財政，給鄉(xiāng)劃分了一定的收支范圍，相應地給予一定的財政管理權限。但是，縣對鄉(xiāng)實行的財政管理體制基本上是收支兩條線，鄉(xiāng)本身幾乎沒有什么機動財力。當時，鄉(xiāng)政府只設一名財糧助理員，負責農業(yè)稅征收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)經費開支等管理工作?？梢?，我國在建國初期創(chuàng)設的鄉(xiāng)級財政并不是一級完備的財政，當時的鄉(xiāng)政府不過是由上級政府派駐并支付開支的鄉(xiāng)（區(qū)）“公所”。

我國財政國庫管理制度改革的目標是建立以國庫單一賬戶體為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。近兩年多來，統(tǒng)一規(guī)范的財政資金收付管理制度、健全的預算外資金收入收繳制度、相應的國庫收付執(zhí)行機構已基本形成。政府財務行政作為政府行政的一項重要內容，其改革的目標必定要有利于實現(xiàn)我國深化行政管理體制改革的目標，即有利于在我國盡快形成一個行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。當前我國的改革已進入整體協(xié)調推進的新時期，各方面的改革都需要相互配套，進而整合地發(fā)揮作用，而財政國庫管理制度是為政府行政提供資金的一項制度保證，其本身就是政府的一項財務行政活動。因此，財政國庫管理制度改革必將對政府行政改革發(fā)揮重大的推動作用。

一、以規(guī)范的國庫管理制度規(guī)范政府財務行為

（一）我國現(xiàn)階段政府財務行為仍不規(guī)范

1.政府的“經濟人”特性導致了政府財務行為的不規(guī)范。按照一般的經濟理論，作為財政資金支配者和使用者的各級政府部門，同時也應視為理性的“經濟人”?！敖洕恕钡男袨樘匦裕沟酶骷壵块T總有謀求局部或集團利益最大化的傾向，從而導致一些不規(guī)范的政府行為的出現(xiàn)。一方面，在組織收入時，一些政府部門熱衷于搞不規(guī)范的創(chuàng)收來提高小集團的利益，他們利用手中的收費權，以政府名義或政府批準名義，亂收費、亂罰款、亂攤派來謀取本集團和個人利益。另一方面，安排支出時，一些部門、單位為爭取更多的財政預算，任意截留、擠占、挪用、甚至侵吞財政資金，特別是一些部門、單位挪用經常性資金、各種專項資金去搞“形象工程”、“政績工程”，最后以經常性資金、專項資金不足為由要求增加財政預算，以預算套預算來滿足本集團利益。

2.不健全的財政資金收付管理制度助長了政府財務行為的不規(guī)范。在收入方面，由于這部分創(chuàng)收所得沒有及時足額上繳同級財政專戶而是進入單位私設的“小金庫”，被看成部門、單位的自有資金，從而助長了他們違規(guī)的創(chuàng)收活動。在支出方面，由于原來重復、分散設置賬戶，資金的撥付環(huán)節(jié)多，且只要財政資金撥付到預算單位的賬戶上后，其具體使用便是預算單位自己掌握，至于經常性資金是否用于保證機構正常運轉，專項資金是否?？顚Ｓ茫谥С鲞^程中已基本失去監(jiān)管，從而為不規(guī)范的政府財務行為大開方便之門。

（二）以規(guī)范的國庫管理制度規(guī)范政府財務行為

關鍵詞：鄉(xiāng)級財政/財政體制/農業(yè)稅/農民負擔

一、鄉(xiāng)級財政體制的形成與演變

（一）鄉(xiāng)級財政的歷史沿革

我國鄉(xiāng)政權的萌生大約要追溯到西周，公元前11世紀的西周有了鄉(xiāng)政權的雛形。據(jù)《周禮》記載，當時國家基層建制為“五閭為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)財政的萌生約在秦漢時期。宋代《文獻通考》“職役”篇稱，秦、漢縣以下設鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設有秩、嗇夫、游徼三個鄉(xiāng)宦（史稱“三老”），其中“嗇夫職聽訟，收賦稅”?？梢?，鄉(xiāng)宦設有專門收稅的人員，這是古代鄉(xiāng)財政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產、公款充作自治經費的構想，但未能實現(xiàn)。在民國期間，也曾頒布過鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的范圍，但并未建立真正意義上的鄉(xiāng)財政。

概括說來，在中國幾千年的歷史中，盡管有鄉(xiāng)政權和鄉(xiāng)財政的萌芽或雛形，但“皇權止于縣政”，鄉(xiāng)政權始終未能成為一級政府，這與歷代統(tǒng)治者減少政府運行成本和減輕農民負擔的考慮有很大的關系，由此，鄉(xiāng)財政也不是完備的一級財政。

新中國成立以后，我國的農村基層組織經歷了鄉(xiāng)政府——————鄉(xiāng)政府的演變過程，相應的農村基層財政也經歷了一個由鄉(xiāng)財政———公社財政———鄉(xiāng)財政的發(fā)展過程。

20世紀的晚清財政史研究，既取得了令人矚目的效果，也存在著一些闕失，值得認真回首和總結。在已經發(fā)表的有關學術史綜述中，對晚清財政史的研究涉及很少，不克不及不說是一個缺憾。本文在總體回溯的底子上，重點縷述幾個重要的專題研究和突出成果，著末討論晚清財政史研究的特點與不夠。同時須要分析，由于視野和語言的限定，本文所涉及的外洋學者的研究成果重要限于日本。掛一漏萬與不妥之處也請讀者品評指正。

一、學術史回首：晚清財政史研究概述

應該說，對晚清財政史的研究，并非始于20世紀，在19世紀末已經開始。1897年，上海廣學會出書了英國駐上海領事哲美森的《中國家支考》(林樂知譯)，該書雖冠名“中國家支”，實則專門敘述清代分外是晚清的財政。該書的目錄較為繁蕪，共分為“泛論”、“當局疆吏外交”、“直省解京款子”、“漕運京餉”、“分外京餉”、“海關洋稅”、“歲人泛論”、“地丁銀”、“漕糧”、“鹽課鹽厘”、“百貨厘金”、“新關洋稅”、“常關稅”、“土藥稅厘”、“雜稅”等36目。僅從繁雜的目錄來看，《中國家支考》不是一部研究性著作，更多的具有資料選編色彩。雖然，其資料也彌足寶貴，劉錦藻編撰的《清朝續(xù)文獻通考》就有所引用①，并稱晚清戶部的陳訴，“多脫誤，外人指其差異”，而哲美森的記述，“外人信為無誤”。這也正展現(xiàn)出《中國家支考》的史料價錢。字串8

進入20世紀后，廣智書局1904年出書了梁啟超的《中國國債史》，梁氏對晚清的“國債”舉行了開真?zhèn)€梳理。而吳廷燮的《清財政考略》(1914年鉛印本)，則是國人從團體上研究清代財政的第一部著作，對晚清財政亦有涉及。1917年商務印書館出書的王振先《中國厘金標題》，是國內學者研究厘金標題的第一部著作，受到同時期的外洋學者的注意。②以后，專門研究清代財政的專著未幾見，最值得注意的是羅玉東的《中國

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①《清朝續(xù)文獻通考》卷66，“國用四”；卷68，“國用六”，商務印書館1955年重排本。