一

所謂行政觀念是指政府在行政管理活動(dòng)中歷史地形成的有關(guān)行政管理的基本理念和認(rèn)知，是塑造一定行政管理模式和影響行政行為的文化要素，對行政體制和公務(wù)員的行政行為具有深遠(yuǎn)的影響。隨著政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，傳統(tǒng)的行政觀念受到了不同程度的沖擊，正在發(fā)生悄悄而緩慢的變革。但是，要形成有利于全面變革的觀念背景，客觀上還要進(jìn)一步變革行政觀念。

行政觀念革新是深入進(jìn)行地方行政改革的客觀要求。我國舊的地方行政管理模式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌#一系列與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的行政規(guī)章、行政管理架構(gòu)和方式已日益成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的桎梏，改革勢在必行。雖然，經(jīng)過多年準(zhǔn)備，我們已經(jīng)成功啟動(dòng)地方行政改革，但是這并不意味著地方行政觀念革新的任務(wù)已經(jīng)完成，因?yàn)椋阂?、在?jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下形成的舊的行政觀念，諸如微觀管理、直接管理的觀念；行政萬能、人治行政、行政干預(yù)的觀念；官本位觀念；干部能上不能下、能官不能民的觀念等依然阻礙著行政改革的深入進(jìn)行，必須進(jìn)一步解除桎梏。二、雖然有些省級(jí)機(jī)關(guān)率先進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)裁并了，人員減少了。但是能否最終有效地轉(zhuǎn)變行政職能和管理方式，可否避免人員回流、機(jī)構(gòu)再次膨脹，克服人治行政、管制行政，落實(shí)依法行政、服務(wù)行政，依然是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。三、改革的階段性成果需要鞏固，客觀上呼喚新的行政觀念的繼續(xù)普及和支撐。四、行政改革是行政系統(tǒng)不斷完善的過程，要求行政觀念不斷更新。因此，繼續(xù)促進(jìn)行政觀念革新，讓更多的地方各級(jí)黨政干部了解這場改革的意義、必然性，了解國家與社會(huì)、政府與市場的關(guān)系以及現(xiàn)代行政的特點(diǎn)，明白行政的責(zé)任和界限，掌握現(xiàn)代行政的基本理論、方法，依然是推動(dòng)這場牽動(dòng)面深廣的行政改革的必要條件。只有讓一整套與新的行政體制相適應(yīng)的行政觀念在廣大地方干部心中生根發(fā)芽，地方行政改革才能最后開花結(jié)果。

行政觀念革新也是地方行政改革的重要組成部分。因?yàn)樾姓w制與行政觀念是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，二者水乳交融，互相影響，互為條件。舊的地方行政體制以舊的行政觀念為基礎(chǔ)，同時(shí)又不斷地透過各種軟硬結(jié)構(gòu)，包括各種法律法規(guī)、規(guī)章制度、紀(jì)律守則，強(qiáng)化舊的行政觀念。因此，要改革舊的地方行政體制，轉(zhuǎn)變其結(jié)構(gòu)和功能，使行政系統(tǒng)得以有效運(yùn)行，保持生命活力，除了進(jìn)行行政體制設(shè)計(jì)創(chuàng)新外，有必要進(jìn)行行政觀念的改移和革新，促使二者良性循環(huán)。否則，勢必互相制肘，影響改革。在近年的行政改革實(shí)踐中，一些地方注重了“硬件要素’的變革，忽視了行政觀念的變革和重塑，從而導(dǎo)致改革過程中出現(xiàn)許多“煮夾生飯”乃至反彈、復(fù)舊的現(xiàn)象；有些地方建立了新的組織架構(gòu)，但受制于舊的行政觀念，難于發(fā)揮效用；貪污腐化、管卡拿壓現(xiàn)象屢禁不止；法制意識(shí)淡簿，有法不依、違法行政時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)象不僅反映了轉(zhuǎn)型期行政體制的脫序和行政行為的失范，更深刻地反映了人們固有的、過時(shí)的行政觀念的根深蒂固。當(dāng)我們審視地方行政革新的時(shí)候，感觸最深的問題之一便是：一個(gè)充滿善意而對癥下藥的行政改革方案難于在決策中誕生，或者誕生了也受到懷疑、斥責(zé)、抵觸，使得改革無法進(jìn)行或胎死腹中。事實(shí)證明：沒有新觀念的深入人心，新體制難以按原有設(shè)計(jì)運(yùn)行。許多國家的經(jīng)驗(yàn)也表明：先進(jìn)的行政體制要獲得成功，取得預(yù)期效果，必須依賴運(yùn)用它們的公務(wù)員的現(xiàn)代觀念，一個(gè)政府，只有其公務(wù)員從心理、觀念和行為上，都能與各種現(xiàn)代行政制度變革同步前進(jìn)，相互配合，行政現(xiàn)代化才能真正實(shí)現(xiàn)；單純靠行政體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換，而不從根本上更新行政觀念，行政體制改革是難于奏效、難于持久的；耍鞏固現(xiàn)階段改革所取得的效果，就必須在深化地方行政管理體制改革過程中不斷更新行政觀念，培育出與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革相適應(yīng)的行政文化環(huán)境。

我國這場地方行政改革不論從深度和廣度上都是超越歷史的，要順利解決錯(cuò)綜復(fù)雜的地方行政問題，需要地方各級(jí)公務(wù)員、廣大群眾和社會(huì)輿論的認(rèn)可、理解和支持。行政觀念的革新恰恰可以營造有利于地方行政改革的輿論環(huán)境，增強(qiáng)廣大干部和群眾對改革的理解、認(rèn)同和支持。行政改革總是在一定的輿論環(huán)境中受到肯定或否定、支持或反對、贊揚(yáng)或貶損的。干部群眾受舊的行政觀念的支配影響，自然就會(huì)形成阻礙行政改革、貶損行政改革舉措的輿論力量；反之，如果他們接受了新的行政觀念，就會(huì)形成支持和贊揚(yáng)行政改革，推動(dòng)行政改革的輿論力量，行政改革自然會(huì)比較順利地進(jìn)行下去。就增強(qiáng)改革的心理承受力而言，傳播新的行政觀念也是意義殊深的。地方行政系統(tǒng)的活動(dòng)主體是公務(wù)員，行政改革必然會(huì)不同程度地觸及公務(wù)員的利益及習(xí)以為常的一套行政準(zhǔn)則和行為模式，難免出現(xiàn)如下現(xiàn)象：有些人思想準(zhǔn)備不足，只想改別人，不想改自己；有的部門在落實(shí)改革時(shí)，想方設(shè)法強(qiáng)調(diào)自身的重要性，有些人一時(shí)難以理解，難以適應(yīng)；有些人不想離開政府機(jī)關(guān)；有些人面對改革滿懷焦慮；有些人甚至產(chǎn)生排拒、抵制的心理和行為。行政觀念的革新有助于人們正確理解和對待地方行政改革，減輕內(nèi)心的焦慮，增強(qiáng)心理的承受力，逐漸克服認(rèn)同危機(jī)，取得改革共識(shí)。例如，破除了干部終身制、能上不能下的舊觀念，人們就會(huì)對改革中干部的晉升降職視為正?，F(xiàn)象，從而泰然處之，習(xí)以為常。這對減少改革阻力，促進(jìn)政治和諧與穩(wěn)定裨益良多。而作為地方行政管理客體的廣大民眾一旦接受了新的行政觀念，既對地方行政改革構(gòu)成必要的壓力，也同時(shí)成為可貴的動(dòng)力，有助于各項(xiàng)改革措施的貫徹執(zhí)行，為改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

二

摘要：地方海事行政執(zhí)法是法律法規(guī)授權(quán)的具有獨(dú)立主體的行政執(zhí)法，也是地方海事機(jī)構(gòu)的主要社會(huì)功能和賴以存在的價(jià)值所在。本文根據(jù)筆者多年來海事執(zhí)法實(shí)踐，對地方海事行政執(zhí)法過程中存在的外在執(zhí)法難問題進(jìn)行了綜合分析，并提出了相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：地方海事執(zhí)法難點(diǎn)相應(yīng)對策

地方海事行政執(zhí)法是法律法規(guī)授權(quán)的具有獨(dú)立主體的行政執(zhí)法。地方海事機(jī)構(gòu)通過行政執(zhí)法，遏制和減少水上交通事故的發(fā)生，從而保障水運(yùn)安全，其執(zhí)法活動(dòng)是地方海事機(jī)構(gòu)的主要社會(huì)功能，也是地方海事機(jī)構(gòu)在國家和社會(huì)中賴以存在的價(jià)值所在。近年來，地方海事行政執(zhí)法工作無論是執(zhí)法要求，還是執(zhí)法手段，及至執(zhí)法效果都有了顯著提高，但由于地方海事機(jī)構(gòu)因其執(zhí)法環(huán)境的特殊性和執(zhí)法人員現(xiàn)實(shí)存在的政治思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、專業(yè)知識(shí)水平等諸多差異，以及水上交通安全管理的法律法規(guī)尚不健全，立法相對滯后，致使地方海事行政執(zhí)法手段單一，執(zhí)法難點(diǎn)久攻不克。對此，筆者根據(jù)多年來的海事執(zhí)法實(shí)踐，就地方海事行政執(zhí)法存在的難點(diǎn)及其對策作一探析，以期引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、專家和同仁的關(guān)注，使得地方海事行政執(zhí)法工作能夠更上一層樓。

一、執(zhí)法難點(diǎn)

海事執(zhí)法的目的是打擊水上交通違法行為，維護(hù)水運(yùn)業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行和水運(yùn)市場的法律秩序。然而，就當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境而言，仍有許多執(zhí)法難點(diǎn)，主要表現(xiàn)為：

1.施展軟功，干擾執(zhí)法

摘要:立法評估的目的在于實(shí)現(xiàn)良法之治。西方三大主流法學(xué)學(xué)派從各自的角度闡釋了良法的內(nèi)涵，如法的價(jià)值要素、形式要素和事實(shí)要素。三者都具有可借鑒之處，依次從價(jià)值維度、規(guī)范維度和效果維度為視角確立地方行政立法評估的標(biāo)準(zhǔn)具有重要的意義。

關(guān)鍵詞:行政立法;立法評估;評估標(biāo)準(zhǔn);地方行政

立法評估是立法活動(dòng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是提高立法質(zhì)量的重要手段。2015年《立法法》修訂擴(kuò)大了地方立法主體，同時(shí)確立了立法評估的法律地位，明確了立法評估的具體要求。隨著全面依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施，基層治理法治化的開展和地方立法權(quán)的擴(kuò)大，廣泛地開展立法評估工作是必然趨勢，其重要性也將越來越突出。立法評估的目的在于實(shí)現(xiàn)良法善治，充分發(fā)揮法律的功能，形成良好的秩序和狀態(tài)，滿足公平、正義等價(jià)值需求，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。但何為良法？對此，不同的法學(xué)學(xué)派存在截然不同的觀點(diǎn)?！靶问椒ㄖ闻烧J(rèn)為只要是按照民主程序得到全體國民一致同意的法律就是良法；實(shí)質(zhì)法治派認(rèn)為，只有法律的內(nèi)容體現(xiàn)了民主精神，體現(xiàn)了公平正義、維護(hù)了人的尊嚴(yán)的法律才是良法，那些反人類、反人道、反民意的法不能叫良法?！惫δ芊ㄖ闻烧J(rèn)為，能夠關(guān)注社會(huì)問題，促進(jìn)和保護(hù)利益，發(fā)揮實(shí)際社會(huì)效果，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展之目的的法律才是良法。上述三種觀點(diǎn)分別闡明了法的價(jià)值要素、形式要素和事實(shí)要素，都有其合理性。因此，從價(jià)值、規(guī)范和效果三個(gè)維度確立立法評估的標(biāo)準(zhǔn)對于提高立法的質(zhì)量具有重要的作用。

一、價(jià)值維度

（一）理論基礎(chǔ)。價(jià)值理論是整個(gè)社會(huì)科學(xué)的基礎(chǔ)理論之一，價(jià)值問題是任何社會(huì)科學(xué)都無法回避的問題。唯物主義辯證法認(rèn)為，價(jià)值既有客觀的存在形式即客觀價(jià)值，又有其主觀的反映形式即主觀價(jià)值。一方面，客觀價(jià)值決定和制約著主觀價(jià)值，主觀價(jià)值是對客觀價(jià)值的反映，是以客觀價(jià)值為基礎(chǔ)，并圍繞客觀價(jià)值上下波動(dòng)；另一方面，主觀價(jià)值具有一定的相對獨(dú)立性，并對客觀價(jià)值具有一定程度的反作用，這種反作用表現(xiàn)在對客觀價(jià)值的誘導(dǎo)、強(qiáng)化或限制。自然法學(xué)派強(qiáng)調(diào)法的主觀價(jià)值，認(rèn)為“惡法非法”，“真正的法律離不開道德，必須具有道德性，法律必須與道德保持一致，否則不能成為真正的法律?！北M管19世紀(jì)開始，自然法的觀念遭受到實(shí)證分析主義法學(xué)派“惡法亦法”的沖擊，喪失了其理論權(quán)威的地位，但由于其思想所包含的正義、公平、權(quán)利等觀念已經(jīng)深深根植于人類社會(huì)的價(jià)值觀念之中，不可能消失。二戰(zhàn)中德國納粹戰(zhàn)犯及其辯護(hù)人在戰(zhàn)后的紐倫堡審判中以遵守現(xiàn)有的法律、服務(wù)于自己的國家作為無罪或罪輕的辯解理由。這促使了法律界人士開始對法律實(shí)證主義主張的“惡法亦法”的觀點(diǎn)提出了反思和批判，注重法的價(jià)值。法的價(jià)值要素最為重要，是衡量“良法”“惡法”的重要標(biāo)準(zhǔn)，“如果它被拒絕進(jìn)入實(shí)在法的機(jī)體，它會(huì)像一個(gè)幽靈飄蕩在房間的周圍，并威脅要變成一個(gè)吸血鬼去吸允法律機(jī)體的血液?！保ǘ┐_立內(nèi)容。1.秩序價(jià)值。無規(guī)矩不成方圓，立法的目的在于維護(hù)社會(huì)的正常秩序。即使在今天看來比較野蠻的“以眼還眼、以牙還牙”同態(tài)復(fù)仇法律制度，其目的在于追求并保持一定的社會(huì)有序狀態(tài)。秩序是法最根本的、最基礎(chǔ)的價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)其他法的價(jià)值的基礎(chǔ)，公平、自由、效率、民主等價(jià)值如果沒有了秩序的保障就難以實(shí)現(xiàn)。但在現(xiàn)代社會(huì)，秩序本身又必須以合乎人性、常理，不得以犧牲自由、公平等為代價(jià)，否則秩序就是非正義的秩序。評價(jià)良法與否，要看該法制定能否改善現(xiàn)有的不良的秩序、促進(jìn)未來良好秩序的形成，同時(shí)又最大程度地實(shí)現(xiàn)人們的自由、公平等法的價(jià)值。立法中存在的“一刀切”往往會(huì)侵害公民合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)予以摒棄。2.公平價(jià)值?！叭藗兌枷Ｍ赡軌虮Ｕ仙鐣?huì)秩序，但人們同時(shí)還希望法律能夠促進(jìn)公平?！辈荒艽龠M(jìn)社會(huì)公平的法律難以維持長久穩(wěn)定的秩序，最終會(huì)導(dǎo)致秩序的混亂。公平是人們孜孜不倦追求的目標(biāo)，但受主觀和客觀條件的制約，對公平的界定是社會(huì)科學(xué)存在的難題。公平可分為形式的公平和實(shí)質(zhì)的公平，理想的狀態(tài)是追求兩者的統(tǒng)一，但在實(shí)踐中往往難以確保兩者同時(shí)實(shí)現(xiàn)，這就需要立法者在立法時(shí)作出取舍。在立法中，公平可以表現(xiàn)為權(quán)利義務(wù)設(shè)定的一致性，參與立法主體的廣泛性，立法適用的平等性等。3.自由價(jià)值。維持良好的社會(huì)秩序和促進(jìn)社會(huì)的公平，往往需要公權(quán)力的介入，對社會(huì)關(guān)系主體的自由進(jìn)行限定，正如盧梭所言“人生而平等，但無往不在枷鎖之中”。然而，權(quán)力有可能被用來不恰當(dāng)限制個(gè)人的自由。過分地強(qiáng)調(diào)秩序和公平等價(jià)值，留給人們選擇的余地較少，個(gè)性和創(chuàng)造力受到束縛和壓抑，不僅會(huì)影響社會(huì)的發(fā)展，而且可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定因素的存在。一方面基于社會(huì)控制理論，對不當(dāng)?shù)男袨檫M(jìn)行有效的控制，另一方面在立法中要簡化行政許可的程序，減少不當(dāng)行政處罰或行政強(qiáng)制的設(shè)定等，給人們更多的自由，以便發(fā)揮人們的活力和創(chuàng)造力。

二、立法評估標(biāo)準(zhǔn)中的規(guī)范維度

近年來，專家、學(xué)者和校長們越來越關(guān)注高職院校的內(nèi)涵建設(shè)。針對知名研究型高校行政權(quán)威與學(xué)術(shù)權(quán)威的矛盾，“去行政化”的呼聲此起彼伏，一些知名大學(xué)的校長也毅然退出了學(xué)術(shù)委員會(huì)。當(dāng)專家學(xué)者都把“去行政化”的矛頭指向知名研究型大學(xué)時(shí)，卻很少有人關(guān)注地方高校的普遍“行政化”問題。其實(shí)，在大多數(shù)地方高校特別是近年來新建的高職院校，“行政化”問題則更具體、更嚴(yán)重。去行政化，泛泛而言即淡化行業(yè)、職業(yè)或某項(xiàng)工作的行政色彩，盡可能地突破行政的束縛，突出行業(yè)、職業(yè)的主導(dǎo)地位。結(jié)合我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制中關(guān)于“地方人民政府首長負(fù)責(zé)制”和“行政監(jiān)督體制”的闡釋，再根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》第三十九條，“國家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制?！辈浑y看出地方高校與地方政府以及與上一級(jí)教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督關(guān)系。筆者從高校自身內(nèi)部的行政管理問題、地方政府的行政干預(yù)以及監(jiān)督機(jī)制三個(gè)角度，并借鑒國外高等學(xué)校行政管理的一些經(jīng)驗(yàn)做法，來分析探討地方高校的“行政化”問題。

一、地方高?！靶姓眴栴}及原因探析

（一）學(xué)校內(nèi)部行政管理問題分析。

《中華人民共和國高等教育法》第三十九條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)主要是：執(zhí)行中國共產(chǎn)黨的路線、方針、政策，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作，討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人選，討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項(xiàng)，保證以培養(yǎng)人才為中心的各項(xiàng)任務(wù)的完成?！狈l將高等學(xué)校基層委員會(huì)和校長的職責(zé)解釋得非常清楚，而很多地方高校在管理過程中，將高?；鶎游瘑T會(huì)的職責(zé)與校長的職責(zé)混為一談，甚至偷換概念，把“高?；鶎游瘑T會(huì)”這個(gè)決策集體曲解為個(gè)人。這完全背離了中國共產(chǎn)黨民主集中制原則，無形之中催生出了“二元領(lǐng)導(dǎo)”的怪現(xiàn)象，使中層干部在實(shí)際工作中感到無所適從。特別是近些年地方政府舉辦的高職院校，?；鶎游瘑T會(huì)書記是由政府官員轉(zhuǎn)任的，校長則一般是由學(xué)術(shù)人物或者多年從事教育管理的人士來擔(dān)當(dāng)。由于二者來自完全不同的工作背景，各自在高校管理工作中會(huì)不自覺地承襲自已已有的經(jīng)驗(yàn)和方法。例如，?；鶎游瘑T會(huì)書記希望并習(xí)慣于按照政府的行政運(yùn)行思路來管理學(xué)校，校長則希望按照教育的基本規(guī)律和普遍做法來管理學(xué)校。這種“二元領(lǐng)導(dǎo)”嚴(yán)重導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部教學(xué)行政分離的局面，一般表現(xiàn)為地方高職院校內(nèi)部高度重視黨政群團(tuán)工作，教學(xué)的事情往往需要“等”和“靠”，進(jìn)而官僚主義作風(fēng)盛行。冗繁的行政事務(wù)，也讓學(xué)校陷入“重行政、輕教學(xué)”惡性循環(huán)中難以自拔。

（二）來自地方政府外部行政干預(yù)的思考。

相比學(xué)校自身內(nèi)部的行政化問題，政府的各級(jí)各類行政干預(yù)使地方高校無暇仔細(xì)斟酌具體教學(xué)問題，而進(jìn)一步“重行政、輕教學(xué)”。最典型的是政府干預(yù)學(xué)校的人事任命，其根本問題應(yīng)歸咎于財(cái)權(quán)。地方高職院校作為公立院校的一種，其生存發(fā)展在很大程度上都要依靠政府的支持，特別是經(jīng)費(fèi)方面的支持。而政府則認(rèn)為既然給予了經(jīng)費(fèi)支持，就有權(quán)力干預(yù)學(xué)校的管理，這種錯(cuò)誤觀念嚴(yán)重偏離了一個(gè)國家的教育發(fā)展的路線。眾所周知，牛津大學(xué)是英國的百年老校，也是政府出資創(chuàng)辦的公立大學(xué)，但牛津招生不僅看考試成績，而且還有個(gè)一個(gè)由三位教授組成的考核小組對考生進(jìn)行面試，考察學(xué)生的綜合素質(zhì)。某年，英國北部某郡的一個(gè)女孩考了滿分，但是考核小組考察后覺得她素質(zhì)不行，沒有錄取?？ぷh員認(rèn)為郡里好不容易出一個(gè)考滿分的，就要求議會(huì)干預(yù)。但牛津說學(xué)校無權(quán)更改考核小組的結(jié)論，這是幾百年的傳統(tǒng)，最終沒有收這個(gè)學(xué)生。這說明政府雖然為高校的興建很運(yùn)行提供了很大一部分資金，但并不是說政府因此可以隨意地干預(yù)學(xué)校內(nèi)部管理和辦學(xué)的具體事務(wù)，否則牛津大學(xué)也不可能至今還屹立于世界名校之巔。在美國，各州政府對大學(xué)或?qū)W院的管理嚴(yán)格通過各州教育廳以及學(xué)區(qū)教育廳，而各州教育廳和學(xué)區(qū)教育廳只是州政府的教育管理機(jī)構(gòu)，只作宏觀調(diào)控，并非高校的上級(jí)，主要起咨詢和指導(dǎo)的服務(wù)作用。行政權(quán)力不能干預(yù)大學(xué)校長獨(dú)立辦學(xué)，不能影響學(xué)校的專業(yè)設(shè)置，更不能代替他進(jìn)行學(xué)校內(nèi)部的人事任命。大學(xué)校長獨(dú)立辦學(xué)只受法律和學(xué)校章程的約束。長期以來，地方高校除了要被動(dòng)接受地方政府的人事任命、經(jīng)費(fèi)支出、機(jī)構(gòu)設(shè)置等干預(yù)外，還要應(yīng)付來自上一級(jí)教育行政部門關(guān)于專業(yè)設(shè)置、教學(xué)評估、畢業(yè)證發(fā)放等干預(yù)。政府管理太細(xì)、包辦太多，使學(xué)校陷入行政化的泥潭不能自拔。

摘要：地方環(huán)境行政管理體制是我國環(huán)境管理體制的基礎(chǔ)，科學(xué)有效的地方環(huán)境行政管理體制對于促進(jìn)我國現(xiàn)有的環(huán)境管理體制的發(fā)展，改善環(huán)境狀態(tài)，推行可持續(xù)發(fā)展等政策，都具有十分重要的意義。本文對我國現(xiàn)有的地方環(huán)境行政管理體制存在的問題進(jìn)行分析，具體論述造成我國目前地方環(huán)境行政管理體制不科學(xué)、不完善的主要原因，從我國的實(shí)際情況出發(fā)，努力探尋實(shí)現(xiàn)我國地方環(huán)境行政管理體制科學(xué)發(fā)展的途徑。

關(guān)鍵詞：環(huán)境管理體制；問題；對策。

環(huán)境管理體制是指國家有關(guān)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的組織體系和制度。它具體規(guī)定了中央、地方、部門、企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益以及相互關(guān)系，核心部分是關(guān)于管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)分配以及各機(jī)構(gòu)之間的相互協(xié)調(diào)等問題。

一些西方學(xué)者在對環(huán)境管理體制問題進(jìn)行討論時(shí)，往往會(huì)把公眾參與的問題考慮進(jìn)去。他們認(rèn)為，在環(huán)境管理體制的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，除政府的行為之外，還有社會(huì)利益團(tuán)體和管理行為人，它們都是較為重要的組成部分。環(huán)境保護(hù)事業(yè)在西方一些發(fā)達(dá)國家，已經(jīng)具有較高的社會(huì)化程度，企業(yè)和公眾在環(huán)境管理中扮演著非常重要的角色。在這方面，我國與西方國家相比還存在很大的差距。較長時(shí)間以來，我們所說的環(huán)境管理體制僅指政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，而公眾的監(jiān)督和參與則被視為是外部作用機(jī)制，一般不納入進(jìn)來。

一、我國地方環(huán)境行政管理體制存在的問題。

我國長期以來采用的是地方政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的環(huán)境管理體制，這種體制，由地方政府通過計(jì)劃、組織、調(diào)節(jié)和監(jiān)督，來協(xié)調(diào)社會(huì)中的各種關(guān)系。這一體制的優(yōu)點(diǎn)在于能夠很好地發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性。經(jīng)過多年的努力，我國已經(jīng)形成了“由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)管、各部門分工負(fù)責(zé)、地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)”的管理體制，并逐步形成了“五級(jí)管理”、“四級(jí)機(jī)構(gòu)”的組織體系。這種管理體制對于推動(dòng)我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。我國是一個(gè)人口大國，自然資源相對較少，環(huán)境保護(hù)工作起步也比較晚，正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過快、管理手段較為薄弱、環(huán)境意識(shí)還有待于進(jìn)一步提高的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，因此該體制具有一定的合理性和有效性。然而我們也應(yīng)該看到它還存在著不少的弊端，部門分散、地方分割、條塊分離的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，管理手段相對滯后，很難適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，對于環(huán)境保護(hù)工作的開展具有一定的阻力。

一、兩屆安倍內(nèi)閣與道州制議題

2006年9月成立的第一屆安倍內(nèi)閣使道州制議題得到了改觀。安倍本人在自民黨內(nèi)屬于道州制推進(jìn)派。組閣伊始，安倍就新設(shè)并任命了道州制擔(dān)當(dāng)相，借以推動(dòng)道州制改革。2007年1月，安倍又設(shè)立“道州制設(shè)想懇談會(huì)”。懇談會(huì)匯集了以著名智庫PHP會(huì)長江口克彥、索尼總顧問出井伸之等社會(huì)主流為首的學(xué)者專家，并向安倍提交了以三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)道州制為目標(biāo)的報(bào)告。同時(shí)，2007年6月自民黨內(nèi)的道州制調(diào)查會(huì)向黨本部提出了將在今后6－8年內(nèi)制定道州制基本法，10年內(nèi)實(shí)現(xiàn)道州制目標(biāo)的報(bào)告。同年11月，該調(diào)查會(huì)被安倍升格為道州制推進(jìn)本部。12月，安倍內(nèi)閣提交并通過了《道州制特區(qū)推進(jìn)法》。上述舉措都顯示出第一屆安倍內(nèi)閣對道州制的支持。然而第一屆安倍內(nèi)閣僅僅維持了不到一年就草草收場，有關(guān)道州制的設(shè)想也不了了之。而且《道州制特區(qū)推進(jìn)法》就其實(shí)質(zhì)而言，只是延續(xù)小泉內(nèi)閣推行的所謂“三位一體”行政改革的一個(gè)幌子，其目的在于推進(jìn)設(shè)置后者的“特區(qū)”。該法律中明確規(guī)定，中央政府對于北海道的權(quán)限下放僅限于以公共事業(yè)為主的8個(gè)項(xiàng)目，且該法律只局限于原本就沒有縣一級(jí)行政機(jī)構(gòu)的北海道，因此該法律雖然冠有道州制之名卻并無道州制之實(shí)。

2009年8月，從長期執(zhí)政的自民黨手中奪取了政權(quán)。一直主張強(qiáng)化地方自治，雖然并不完全反對推行道州制，但是行政改革的最終目標(biāo)是，實(shí)現(xiàn)由300個(gè)左右的基礎(chǔ)自治體組成國家體制。⑥在執(zhí)政期間，道州制的議論從公眾輿論中消失了。道州制再次回到公眾視野是在2012年12月第二屆安倍內(nèi)閣成立之后。為了表明跟政權(quán)的不同，無論是在先前的眾議院自民黨競選公約還是在其后的施政方針的字里行間，在推行道州制這個(gè)問題上，安倍及其領(lǐng)導(dǎo)的自民黨都擺出了一副積極的姿態(tài)。在2012年的眾議院選舉公約中，作為構(gòu)建“安心社會(huì)”的一個(gè)重要組成部分，安倍承諾自民黨將盡快制定《道州制基本法》，并允諾在該法成立5年之內(nèi)在日本國內(nèi)實(shí)施道州制。①安倍內(nèi)閣成立之后重新恢復(fù)了由總務(wù)大臣兼任的道州制擔(dān)當(dāng)大臣職位，并且在自民黨內(nèi)設(shè)立了道州制推進(jìn)本部。2013年1月，該推進(jìn)本部的今村雅弘本部長宣布將向第184次國會(huì)上提交自民黨的《道州制基本法》法案。一時(shí)之間，道州制似乎馬上就要變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)了。但是僅僅事隔6個(gè)多月，安倍內(nèi)閣對推進(jìn)道州制似乎失去了以往的熱情。2013年7月的自民黨參議院選舉公約對道州制部分的闡述為:“強(qiáng)化地方自治體的功能，推進(jìn)地方分權(quán)，將導(dǎo)入道州制放入政權(quán)的視野”。②跟2012年在野時(shí)的自民黨眾議院選舉公約進(jìn)行比較，我們不難發(fā)覺，在上述記述中有關(guān)推進(jìn)道州制的具體日程已逐漸模糊化。安倍內(nèi)閣對道州制的態(tài)度之所以會(huì)發(fā)生這樣大的變化，主要原因有三。

首先是來自黨內(nèi)的強(qiáng)烈反對。自民黨內(nèi)道州制推進(jìn)本部，原定于2014年6月向國會(huì)提交的《道州制基本法》法案被迫中止。據(jù)媒體報(bào)道，自民黨內(nèi)反對意見占了上風(fēng)。③其次是來自日本全國町村會(huì)的壓力。對于道州制，日本全國町村會(huì)除了在2008年發(fā)表《全國町村長大會(huì)特別決議》表示反對之外，2013年4月10日，日本全國町村會(huì)會(huì)長藤原忠彥在給眾議院議員的公開信中再次強(qiáng)調(diào):“實(shí)行道州制必將引起更大的地區(qū)差異”。④同時(shí)，由于明年2015年也是日本地方統(tǒng)一選舉之年，自民黨無法承受來自基層政府的壓力。再次是因?yàn)楝F(xiàn)行道州制的理念與安倍的愿望存在差異。學(xué)界也存在眾多對道州制持懷疑和反對態(tài)度的聲音，其中最具代表性的是西尾勝。作為行政學(xué)專家并長期擔(dān)任具有官方背景的地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)委員的西尾對道州制從四個(gè)方面提出了疑慮。第一，由道州制誘發(fā)的聯(lián)邦制設(shè)想不適合于日本的國情。第二，國家集權(quán)會(huì)被道州制削弱。第三，對道州區(qū)域的劃分十分困難。第四，現(xiàn)有市町村體制已經(jīng)十分成熟，沒有必要繼續(xù)合并。⑤其中，道州制與中央集權(quán)的矛盾尤其明顯，以大阪市新保守派勢力所倡導(dǎo)的所謂“大阪都”為代表，強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)的勢頭與安倍現(xiàn)在所推行的強(qiáng)化中央集權(quán)的政策恰恰是相對立的，這也是第二屆安倍內(nèi)閣突然對道州制改變態(tài)度的根本原因所在。

二、道州制的未來與日本行政改革走向

關(guān)于未來“道州制”的形式，日本社會(huì)各界有各種推測。西尾勝總結(jié)了目前各種意見后，將未來道州區(qū)域可能的存在形式歸納為以下五種。

一、轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)圍觀現(xiàn)象

本文研究的社會(huì)圍觀者是指廣大網(wǎng)民與沖突性事件中的看客這兩大圍觀群體，社會(huì)圍觀現(xiàn)象則是由廣大網(wǎng)民群體和沖突事件看客群體，對某一社會(huì)問題或事件，在網(wǎng)上或事發(fā)現(xiàn)場進(jìn)行層層圍觀，從而引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注，進(jìn)而推動(dòng)政府行政決策的改變或沖突事件的行政處理的社會(huì)現(xiàn)象。社會(huì)圍觀現(xiàn)象的背后隱藏著發(fā)人深省的社會(huì)問題，亦折射出中國大眾的一些心理模式，例如好奇心理、從眾心理、對地方政府管理的不信任心理，甚至無理取鬧的心態(tài)。社會(huì)圍觀如同一把雙刃劍：一方面，社會(huì)圍觀現(xiàn)象處理得好，有利于促進(jìn)地方行政管理工作，使圍觀者變成維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的參與者。另一方面社會(huì)圍觀現(xiàn)象處理得不當(dāng)，將有損地方政府公信力，使圍觀釀成重大群體性事件。圍觀的力量在于改變地方政府管理，它喚起人們對公共事件的好奇，對不作為的官員或管理部門施加壓力，通過“暴力不合作”的態(tài)度及行為方式來改變現(xiàn)狀。

（一）社會(huì)圍觀狀態(tài)下群體沖突特點(diǎn)

1．群體間沖突由直接利益沖突走向無直接利益沖突我國社會(huì)正處在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)、由傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向現(xiàn)代城鎮(zhèn)社會(huì)、由世俗社會(huì)向法理社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，新舊體制的變化帶來了利益格局的變化。勞動(dòng)就業(yè)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等一系列社會(huì)資源分配的不公引起了社會(huì)民眾心理的失衡。這些心理失衡突出地表現(xiàn)為一種強(qiáng)烈的“相對剝奪感”，這種相對剝奪感會(huì)引起社會(huì)民眾負(fù)面情緒的發(fā)生，如憤怒與怨恨等，從而導(dǎo)致社會(huì)民眾的心理對抗和利益沖突不斷加劇。利益沖突又會(huì)成為影響社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)和諧的不良因素，在一定程度上成為群體性事件的導(dǎo)火索。這種“無直接利益沖突”，即社會(huì)沖突的眾多參與者與事件本身無關(guān)，一些參與者并沒有直接利益訴求，而只是因曾經(jīng)遭受過不公平對待，長期積累下不滿情緒，借機(jī)表達(dá)、發(fā)泄，其中潛在的危機(jī)很大。研究社會(huì)矛盾的專家認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)群體性事件和網(wǎng)上群體性事件雖然都有直接的誘因，但導(dǎo)致事件升溫的往往是社會(huì)情緒的釋放。因此當(dāng)前要注意防范兩類群體性事件發(fā)生，一類是涉眾直接利益沖突群體性事件，一類是直接利益沖突引發(fā)無直接利益群體性事件。［1］2．當(dāng)前普通群體事件多屬于無直接利益沖突事件無直接利益沖突實(shí)際上也是某些公民試圖影響公共政策和公共生活的一種非理性參與行為，這是近年來社會(huì)公共生活中較為突出的現(xiàn)象，特別是網(wǎng)上圍觀者多與社會(huì)沖突事件的參與者與事件本身利益無關(guān)，但是他們卻在圍觀中把事件擴(kuò)大。從池州“6•26”事件到貴州甕安事件、湖北石首事件，再到廣州新塘事件，我們看到越來越多“無直接利益”產(chǎn)生的“心理共鳴”。一些無直接利益相關(guān)者，遇到原本與自己沒有任何直接關(guān)系的事件，卻借機(jī)參與“起哄”，矛頭直指地方行政機(jī)關(guān)，并迅速在社會(huì)圍觀者中形成一滾成球“雪球效應(yīng)”和一呼百應(yīng)的“廣場效應(yīng)”，眾多群體性事件都是在很短時(shí)間里聚集起成千上萬人圍觀。在這些群體性事件發(fā)生發(fā)展的過程中，有兩點(diǎn)值得深思，一是事件總是開始于個(gè)別群眾的生命財(cái)產(chǎn)和切身利益受到損害，二是事件的加劇總是由于地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員介入不及時(shí)，處理不當(dāng)。前者是群體性事件的導(dǎo)火線，后者是群體性事件的催化劑，根本原因在于地方行政管理與服務(wù)工作滯后。基層一些職能部門和干部作風(fēng)粗暴散漫，對群眾利益的漠視，對行政工作不作為或亂作為，使得曾經(jīng)在這些群體性事件中受到傷害的個(gè)人與廣大圍觀者找到了發(fā)泄的機(jī)會(huì)。因此，塑造和培育圍觀者的公共精神，形成政府與公眾之間、公眾與公眾之間的良性互動(dòng)，是中國地方行政管理面對諸如無直接利益沖突等社會(huì)圍觀現(xiàn)象的重要課題。［2］

（二）社會(huì)圍觀挑戰(zhàn)單一性行政管理模式

1．單一性行政管理模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)單一性行政管理主要是指政府及其職能部門實(shí)行至上而下或由內(nèi)而外并按照某一種方向的管理方式。單一性行政管理的特征主要是行政理念、行政職能、行政目標(biāo)、行政行為的單一化，它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。廣州新塘“6•11”事件恰好是一起本地人管理外地人這種單一性行政管理模式產(chǎn)生的后果。長期以來，這個(gè)村鎮(zhèn)實(shí)行的是本地人管理外地人的單一性管理模式，在這種管理模式下的外來工早已積下了深深的恩怨。于是，當(dāng)有了這樣一對外來工夫婦與當(dāng)?shù)刂伟踩藛T發(fā)生肢體沖突時(shí)，眾多無直接利益沖突的外來工紛紛投身到“6•11”事件“中來。事件表明，原有單一性行政管理模式已經(jīng)過時(shí)。［3］2．多樣性服務(wù)管理方式勢在必行多樣性服務(wù)管理指的是一種旨在提高政府使用不同類型人力資源效率的管理實(shí)踐。針對“6•11”群體性圍觀事件來說，就是使用本地人與外地人共同參與地方行政服務(wù)管理的一種模式。這種模式就是要實(shí)行由管理的單一性向兼具原則性、靈活性、多元性、規(guī)模性于一體的多樣性管理轉(zhuǎn)變。為了克服地方行政管理中個(gè)人認(rèn)知方面的不足，加上社會(huì)轉(zhuǎn)型中各種無直接利益沖突群體的大量產(chǎn)生，就要求管理者從全局、大局出發(fā)，把各個(gè)群體的利益綜合起來考量，從而形成對各個(gè)群體、各個(gè)部門、各個(gè)組織的合理規(guī)劃、科學(xué)決策、協(xié)調(diào)指揮、有效監(jiān)督的一個(gè)統(tǒng)籌服務(wù)管理。

伴隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，地方政府自主權(quán)的不斷擴(kuò)大，由此出現(xiàn)了一種“二律背反”的矛盾現(xiàn)象:即經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一市場和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求與事實(shí)上的行政區(qū)劃強(qiáng)化之間的沖突日益顯現(xiàn)。在西部開發(fā)過程中，’地方政府既要履行政府的一般職能，又要發(fā)揮其特殊作用，因而這種矛盾表現(xiàn)的更為突出。推進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的艱巨任務(wù)，要求西部地方政府必須調(diào)整角色，創(chuàng)新行政，變革制度，推動(dòng)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展。

一、20世紀(jì)oo年代以來，中國經(jīng)歷了由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的歷史性變革，與此相適應(yīng)，中央與地方的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限也出現(xiàn)了從中央集權(quán)到地方分權(quán)的多次變革。正是在這種經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、中央與地方權(quán)力博弈的背景下，地方政府的自主權(quán)日益擴(kuò)大，例如城市房地產(chǎn)制度的改革，使城市的固定資產(chǎn)成為市場上可以定價(jià)和交易的產(chǎn)品;又如財(cái)政分稅制度改革，使地方政府第一次取得了“剩余權(quán)”，通過這些制度安排，地方政府有了明確的財(cái)權(quán)和事權(quán)邊界;尤其是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)性日益增加，地方政府的競爭意識(shí)急劇增強(qiáng)，地方政府作為一個(gè)權(quán)力和權(quán)利主體的地位迅速崛起，如果我們把市場健康發(fā)展看成是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生變量的話，那么，地方政府便成為強(qiáng)化行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)變量。在內(nèi)生變量作用不力的情況下，地方政府的權(quán)力和行為就顯得異常重要。于是，“二律背反”的矛盾現(xiàn)象便油然而生，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一市場和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求與事實(shí)上的行政區(qū)域強(qiáng)化之間的沖突日益顯露和突出。這種現(xiàn)象在西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施過程中，透過西部地方政府的各種行為，表現(xiàn)得十分突出。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度創(chuàng)新中，地方政府可能比中央政府更為清楚何種制度安排適合其發(fā)展需要。當(dāng)制度創(chuàng)新的收益大于其支出時(shí)，制度創(chuàng)新有利于地方利益的增加，地方政府就會(huì)積極推進(jìn)區(qū)域內(nèi)的制度創(chuàng)新。故而，在地方利益最大化的動(dòng)機(jī)下，地方政府的管理行為有利于制度創(chuàng)新。但是，隨著地方利益獨(dú)立化及地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益差異的拉大，地方政府作為一個(gè)獨(dú)立利益主體介入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)之后，他們便無一例外地奉行本地區(qū)利益最大化的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制度創(chuàng)新和政策選擇，當(dāng)中央政府或上級(jí)政府政策與本地區(qū)利益一致時(shí)，他們就會(huì)自覺執(zhí)行;當(dāng)中央政府或上級(jí)政府政策與本地區(qū)利益發(fā)生沖突時(shí)，他們就會(huì)采取變通的辦法，達(dá)到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身利益的目的。所謂的“綠燈亮了快步走，黃燈亮了繞道走”，所謂“上有政策，下有對策”，便是這種行為的生動(dòng)寫照。

地方政府權(quán)限的膨脹以及由此產(chǎn)生的各種地方保護(hù)主義的盛行，加劇了市場割據(jù)，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重障礙。據(jù)我們調(diào)查，在市場容量增長相對有限的情況下，一些西部地方政府便不合理地運(yùn)用行政手段，限制外地產(chǎn)品流入本地市場或限制資源商品、初級(jí)產(chǎn)品流出本地市場;運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策傾斜，刺激當(dāng)?shù)氐唾|(zhì)量的產(chǎn)品擴(kuò)張市場容量，縮小外地高質(zhì)量的產(chǎn)品在本地的市場份額;甚至畫地為牢，層層設(shè)卡，對商品流通進(jìn)行“超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制性”的封鎖。例如一位商客從浙江匯入陜南某縣農(nóng)行一筆大額資金，用以收購該地香菇，但受到當(dāng)?shù)劂y行的百般刁難，每次只能支取很少資金，根本不夠支付農(nóng)戶。他雇傭農(nóng)民上山挑貨，可當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門卻向他攤派額外費(fèi)用，結(jié)果使收購成本大為增加。

地方保護(hù)主義行為實(shí)質(zhì)上是行政性權(quán)力在資源分配上的反映，究其根源是地方政府對其自主權(quán)的極端化運(yùn)用。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，一方面，中央政府企圖通過創(chuàng)造市場機(jī)制，強(qiáng)化市場導(dǎo)向的方式，給企業(yè)放權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)微觀生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)從政府向企業(yè)的轉(zhuǎn)移;另一方面，政府與企業(yè)之間長期存在的隸屬依賴關(guān)系，隨著中央將一大批經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給地方政府，大大增加了地方政府對企業(yè)的支配力量。由此誘發(fā)了以區(qū)域?yàn)槔嬷黧w，超越行政區(qū)劃界限的市場性關(guān)系與地方政府為利益主體，以行政區(qū)劃為界限的行政性關(guān)系的矛盾和沖突。地方保護(hù)主義正是在這一矛盾和沖突過程中，行政性關(guān)系占主導(dǎo)地位的產(chǎn)物。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，中央政府促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要途徑就是宏觀調(diào)控。在目前市場還不夠發(fā)達(dá)的情況下，中央政府的宏觀調(diào)控起著雙重的作用:一方面，彌補(bǔ)市場功能的缺陷，充當(dāng)市場“校正器”的角色:另一方面，促進(jìn)市場體系的發(fā)育、完善和市場機(jī)制的健全，扮演著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保護(hù)器和助推器的角色。顯而己見，地方政府對中央政府宏觀調(diào)控行為的種種抵觸，從根本上說不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然導(dǎo)致地方各自為政，市場分割，阻礙了區(qū)域內(nèi)部的資源整合以及區(qū)域與區(qū)域之間的協(xié)調(diào)。如果說地方保護(hù)主義是地方政府在橫向上對區(qū)域市場分割的話，那么，地方政府反宏觀調(diào)控行為便是地方政府在縱向上對經(jīng)濟(jì)權(quán)限的割據(jù)，它們都具有經(jīng)濟(jì)與行政權(quán)力相結(jié)合的特征。地方政府的這種反宏觀調(diào)控行為，其根源在于政策導(dǎo)向上的缺陷以及地方政府對自身經(jīng)濟(jì)利益的不當(dāng)追求，是地方政府和權(quán)力階層“尋租”活動(dòng)的外在化表現(xiàn)。上述分析說明，政府與市場的互補(bǔ)性不可能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，兩者以什么方式結(jié)合，在很大程度_L取決于中央與地方政府存在方式與行為方式，特別是在不完全市場經(jīng)濟(jì)條件下，只有地方政府及時(shí)轉(zhuǎn)換角色，創(chuàng)新行政，改變制度，才能對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。

二、值得注意的是，對于市場發(fā)育相對不足，市場機(jī)制不夠健全的中國西部地區(qū)來說，地方政府不僅要履行上述一般市場經(jīng)濟(jì)國家政府的經(jīng)濟(jì)職能，而且還必須承擔(dān)部分替代市場、培育市場、推進(jìn)市場化改革以及進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶植貧困、治理環(huán)境等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供等一系列特殊職能，打造后發(fā)優(yōu)勢，吸引、聚合各種資源參與西部大開發(fā)。所謂部分替代市場職能，就是在市場機(jī)制尚不能充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域，由政府代替市場行使一部分配置資源的功能，通過直接的行政規(guī)制手段參與到市場內(nèi)部，以各種手段發(fā)育市場，彌補(bǔ)殘缺的、不規(guī)則的市場。以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。眾所周知，在中國現(xiàn)階段，市場經(jīng)濟(jì)形成和發(fā)展所需要的各種資源十分有限，單靠市場機(jī)制來引導(dǎo)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅力度不夠，而且持續(xù)的時(shí)間較長，穩(wěn)定性較差。這在客觀上就要求地方政府必須代替市場行使一部分配置資源的功能。培育市場，是指由地方政府采取種種措施，為市場發(fā)育創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，以加快市場發(fā)育的進(jìn)程。在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中，中國地方政府之所以要承擔(dān)起培育市場的職責(zé)，是由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育受到了社會(huì)歷史條件特別是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)韌惰性力的嚴(yán)重制約。在市場發(fā)展進(jìn)程十分緩慢的情況下，要拆除影響市場發(fā)展的各種落籬，建立能夠促進(jìn)市場發(fā)展的有效機(jī)制和環(huán)境條件，以加快市場發(fā)育的進(jìn)程，地方政府特別是西部地區(qū)各級(jí)地方政府肩負(fù)著義不容辭的歷史重任。

西方發(fā)達(dá)國家市場體制的形成和成熟歷經(jīng)了數(shù)百年的內(nèi)蘊(yùn)自發(fā)和循序漸進(jìn)的發(fā)展過程，而我國卻要在數(shù)十年間實(shí)現(xiàn)從根深蒂固的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，在此期間，各級(jí)政府所起的推動(dòng)作用是不可或缺的。尤其是西部地區(qū)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響巨大深遠(yuǎn)，市場經(jīng)濟(jì)力量極為薄弱，推進(jìn)市場化改革的任務(wù)異常艱巨。以陜西為例，非公有經(jīng)濟(jì)從1988年占經(jīng)濟(jì)總量的18%到2002年的31%，雖然增幅不算小，但與東部省份比較，所占比重還是過低。改革開放以來，陜西境內(nèi)的國有企業(yè)改革步伐一直沒有停頓，但由于涉及問題多，情況復(fù)雜，至今沒有走出“圍城”，擺脫困境。而國有企業(yè)的困難，反過來又制約著市場化改革的進(jìn)程。因此，西部地方政府在推進(jìn)市場化改革中承擔(dān)著義不容辭的責(zé)任。從某種意義上說，沒有地方政府的推動(dòng)，西部地區(qū)要完成市場化的改革是不可能的。在科技飛速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，基礎(chǔ)設(shè)施不僅包括公路、鐵路、機(jī)場、生活條件等傳統(tǒng)設(shè)備，而且還包括通訊、能源、電網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施是典型的公共產(chǎn)品，發(fā)達(dá)便利的道路交通、航空航線、信息通訊是區(qū)域經(jīng)濟(jì)起飛的不可或缺的基本條件。西部地區(qū)地域廣闊，自然條件差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，全國76%不通公路的鄉(xiāng)主要集中于西部，除了一些大、中城市外，一般中、小城市和鄉(xiāng)村沒有多少現(xiàn)代技術(shù)設(shè)施，處于信息貧困狀態(tài)。落后的基礎(chǔ)設(shè)施，既拉大了西部地區(qū)與全國的距離，限制其直接與外界交往，更難以吸引外部資金的進(jìn)入，成為制約西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。山于夢礎(chǔ)設(shè)施投資巨大，市場主體不愿意或無力來提供，只能由政府出面組織或承擔(dān)提供的職責(zé)。無論是中央投資的跨省區(qū)的公路交通、通訊的建設(shè)，還是地方性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府都起著組織、協(xié)調(diào)和投入建設(shè)的職責(zé)。