內容摘要：農民是中國社會最為龐大的弱勢群體，也是中國社會最為危險的階層，重視對農民權利的維護，從根本上說就是在維護良好的社會秩序和國家的長治久安。文章在“三農”問題備受關注、農村治理危機凸現(xiàn)以及“人權保障”寫入憲法的歷史背景下剖析現(xiàn)階段農民政治參與的非制度性的現(xiàn)狀和其復雜且互相影響的成因，嘗試集中探討法律制度層面的解決，也就是如何藉由法律制度設計，以引導農民“有序的、制度性的政治參與”作為保護中國農民權益的一項重要手段，并且作為保障中國農村穩(wěn)定、協(xié)調中國國家與農村、農民社會關系的一個穩(wěn)固基礎，給予農民平等的法律關懷。

關鍵詞：成因與依據(jù)，主要體現(xiàn)，必要性，立法建議

一、農民政治參與的成因及依據(jù)

自二十世紀八十年代以來，中國進行了偉大的經濟體制改革，廣大的農民在經濟體制改革中取得了巨大的成果，伴隨著改革步伐的加快，一系列政治體制改革措施全面的開展，為農村擴大農民的參政議政提供了更為廣闊的舞臺和不斷擴大的自由度。農民政治參與是指作為社會主義民主政治主體之一的廣大農民群眾通過投票選舉、上訪、訴訟等形式參與政治生活，表達自己的愿望，保護自己的切身利益，并試圖影響各級部門決策的行為。

另外，筆者認為，農民政治參與的產生除上述歷史原因外，最主要還有以下兩個原因：

（一）現(xiàn)實條件

摘要：民是中國社會最為龐大的弱勢群體，也是中國社會最為危險的階層，重視對農民權利的維護，從根本上說就是在維護良好的社會秩序和國家的長治久安。文章在“三農”問題備受關注、農村治理危機凸現(xiàn)以及“人權保障”寫入憲法的歷史背景下剖析現(xiàn)階段農民政治參與的非制度性的現(xiàn)狀和其復雜且互相影響的成因，嘗試集中探討法律制度層面的解決，也就是如何藉由法律制度設計，以引導農民“有序的、制度性的政治參與”作為保護中國農民權益的一項重要手段，并且作為保障中國農村穩(wěn)定、協(xié)調中國國家與農村、農民社會關系的一個穩(wěn)固基礎，給予農民平等的法律關懷。

關鍵詞：成因與依據(jù)，主要體現(xiàn)，必要性，立法建議

一、農民政治參與的成因及依據(jù)

自二十世紀八十年代以來，中國進行了偉大的經濟體制改革，廣大的農民在經濟體制改革中取得了巨大的成果，伴隨著改革步伐的加快，一系列政治體制改革措施全面的開展，為農村擴大農民的參政議政提供了更為廣闊的舞臺和不斷擴大的自由度。農民政治參與是指作為社會主義民主政治主體之一的廣大農民群眾通過投票選舉、上訪、訴訟等形式參與政治生活，表達自己的愿望，保護自己的切身利益，并試圖影響各級部門決策的行為。

另外，筆者認為，農民政治參與的產生除上述歷史原因外，最主要還有以下兩個原因：

（一）現(xiàn)實條件

一、現(xiàn)狀解讀：農民工養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)實考量

在我國城市化進程中，農民工作為一支不容忽視的力量已逐步形成為一個新興階層，其社會保障權益也同樣受到社會各方面的廣泛關注。2006年國務院發(fā)出《關于解決農民工問題的若干意見》，明確要求積極穩(wěn)妥地解決農民工社會保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障問題。于是，建立符合農民工特點的社會養(yǎng)老保險制度，不僅是農民工自身權益的直接訴求，更是各級政府需要迫切解決的問題。

(一)農民工的身份厘定

農民工一詞并不是一個正式的法律概念，學界和法對于農民工的內涵也沒有定論。在中國現(xiàn)代社會學辭典上，“農民工”是指擁有農業(yè)戶口、被人雇傭從事非農活動的農村人口。在我國現(xiàn)階段，農民工群體呈現(xiàn)以下特征：第一，身份雙重性。農民工持有農村戶口但在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，其主要收入來源已是非農業(yè)收入。這使得農民工處于城鎮(zhèn)與農村的邊緣狀態(tài)。第二，流動性。由于農民工與其工作單位基本沒有建立相對穩(wěn)定的勞動關系，其工作會頻繁變動，他們中的絕大多數(shù)處在城市和農村間的雙向流動過程中。第三，年輕化。當前農民工隊伍日益呈現(xiàn)年輕化。一般來說，進城務工經商的主要是農村人口中的青壯年勞動力，其中30歲以下人口占農民工總數(shù)的51.14％，45歲以下的人口占到農民工總數(shù)的82.17％。第四，廉價性。農民工普遍文化層次比較低，社會地位比較低，他們不僅缺乏自我保護的能力和知識，也缺乏表達自己意見的機會和途徑，在城市中受到不平等地位對待，使農民工在城市獲取的工資收入水平遠低于城市居民。

由于農民工自身身份的特殊性，其卻正處于一個尷尬的領域。據(jù)統(tǒng)計，中國農民工人數(shù)目前已達到1.3億，如果加上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工的，目前農民工的總數(shù)應該是2.5億。但是，在這個2.5億龐大的群體中，建立擁有養(yǎng)老保險的卻不超過3,000萬人。可見，農民工養(yǎng)老保險制度的缺失嚴重侵害者農民工切身利益，已成為建設和諧社會的不和諧之音。

(二)農民工養(yǎng)老保險現(xiàn)狀剖析

摘要：城鎮(zhèn)農民工是隨著我國城鄉(xiāng)經濟體制改革的不斷深化而產生和發(fā)展壯大的群體，是生活在城鎮(zhèn)和農村之間的邊緣人，具有流動性強、非正規(guī)就業(yè)多、自我保護能力差等特點。怎樣將農民工平穩(wěn)地納入社會保險制度體系，為城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供制度保障，是我國急需解決的一大問題。

關鍵詞：農民工；社會養(yǎng)老保險；城鎮(zhèn)化

一、引言

農民工是從農民中率先分化出來，與土地保持著一定經濟聯(lián)系、從事非農業(yè)生產和經營、以工資收入為基本生活來源，并具有非城鎮(zhèn)居民身份的非農化從業(yè)人員，是我國城鎮(zhèn)化進程中形成的特殊社會群體。從人員構成來看，目前我國的農民工主要包括進城農民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。其中，進城農民工約8600萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工約12800萬人。

建立適合農民工特點的社會養(yǎng)老保險制度，其目的在于通過提供一個有別于城鎮(zhèn)職工社會保險制度的制度安排，逐步將農民工平穩(wěn)地納入社會保險制度體系，為城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供制度保障。

二、建立適合農民工特點的社會養(yǎng)老保險制度的必要性

l農地制度，不僅影響農業(yè)，而且影響全局，是經濟社會制度的基礎。

l不觸動舊制度，在舊制度的框架內修修補補改來改去，辦法再多，聲勢再大，也無法改變制度扭曲形成的難題。

l今天農民不愿意經營土地，比起二十年前的農民不愿意干活更可怕。不愿意干活影響的是農民眼前的“吃飯”；不愿意經營土地危害的是農民長遠的“飯碗”與生存。

l下一步的改革，應屬于恢復性改革，是農地制度改革的“半拉子”工程的繼續(xù)

建國以后，圍繞農村土地歸誰所有和由誰經營這兩個問題，我們實行過三種土地制度:即:后的農民所有、家庭經營的制度；農業(yè)合作化后的集體所有、集體經營的制度；和改革開放后的集體所有、家庭經營的制度。這三種土地制度都曾像電腦軟件一樣，決定和影響了農民的行為，決定和影響了“三農”的狀況乃至國運的興衰。

一、建國后農村實行的第一個經濟制度，就是農村土地農民所有、家庭經營的制度，即新的土地私有制。它確立了農民有產者的經濟地位，是農民的第一次大解放

一、日本農村養(yǎng)老保險制度的主要組成部分

1.國民年金制度

國民年金是指被保險者繳納統(tǒng)一金額的保險金，并根據(jù)各自繳納保險金時間的長短獲得相應年金的一種繳費型年金制度。國民年金法規(guī)定凡是20~59歲的全體國民必須加入國民年金制度。國民年金的籌資機制為現(xiàn)收現(xiàn)付的待遇確定型(DB)，資金來源為農民繳納的保費和國家財政。國民年金改革后的給付條件是，繳費滿25年，根據(jù)各自繳費期間，65歲以后領取老齡基礎年金。其中，農民的保險費繼續(xù)實行定額收費，自1986年4月開始，每月繳費標準為6800日元，并自1986年起到1990年，每年將保費提高300日元。國民年金的給付水平較低，其目的是為了減輕老年人的生活負擔，只起到補貼作用。國民年金由農民繳費和政府財政支持的籌資模式既激勵個人提高參保意識，又能減輕政府負擔。政府主導下的個人強制加入的國民年金與社會經濟發(fā)展相適應，有利于日本的社會穩(wěn)定和經濟恢復。但隨著日本老齡化的加劇，國民年金較低的待遇水平難以維持老年人的生活。因此，日本政府為農民建立了作為補充收入的養(yǎng)老金制度——農民年金制度以及國民年金基金制度。

2.農民年金制度

為實現(xiàn)農業(yè)的現(xiàn)代化經營以及保障農民的晚年生活，日本政府于1970年頒布《農民年金法》，1971年正式實施。2001年日本國會對農民年金制度進行了改革，將現(xiàn)收現(xiàn)付制的保險方式改為固定繳費的完全積累制。農民年金制度是日本唯一以農民為對象，針對農業(yè)就業(yè)者設立的保證其晚年生活的公共社會保障制度，為日本農村養(yǎng)老保險制度的完善發(fā)揮了重要作用。農民年金制度由日本厚生省與農林水產省共同管理。開展的業(yè)務包括：農民年金事務；負責參保人農地的購買、出售以及貸款；向農民年金參保人離農時給予補貼。日本農民年金的保障對象為年齡在20-55歲之間的農業(yè)經營者，擁有5000平方米以上的農業(yè)經營主強制加入，擁有3000~5000平方米土地的農業(yè)經營者可自愿加入。農民年金的資金來源為參保者繳費和國家財政負擔。2001年日本農民年金制度實行固定繳費的完全積累制(DC)模式，繳費標準由投保人根據(jù)不同的年齡、預期利率等自由選擇，并設立繳費上限與下限，繳費下限為2萬日元，繳費上限為6.7萬日元。長期從事穩(wěn)定且有效率的農業(yè)工作的農民，可繳納不足下限數(shù)額的特別保險金，特別保險金與下限之間的差額，由國家財政承擔?，F(xiàn)行的日本農民年金制度采用兩種方式支付：農民老齡養(yǎng)老金和特例附加養(yǎng)老金。已繳納保費并開始領取農業(yè)勞動者老齡養(yǎng)老金的人，在年滿65歲時，附加支付國民養(yǎng)老金；特例附加養(yǎng)老金的支付對象是年齡滿65歲繳納保費滿20年以上并轉移了農地所有權的非農業(yè)者。農民老齡養(yǎng)老金以其繳納的保險金額為參照，特例附加養(yǎng)老金以國家補助額和運營管理收入的總額為準。

3.國民年金基金制度

一、當前農民工醫(yī)療保險模式分析

農民工，指的是同時擁有農民與工人身份的勞動者，其特征是持有農村戶口但在城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，同時并沒有放棄農村土地承包經營權，以務工為主要謀生手段。2006年，國務院了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，提出各地采取建立醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金的辦法，重點解決農民工進城務工期間的醫(yī)療保障問題。《意見》同時指出：有條件的地方，可以直接將穩(wěn)定就業(yè)的農民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，同時，農民工也可以自愿選擇參加原籍的新農合醫(yī)療保險。從關于農民工的醫(yī)療保險政策性文件中都可以看出，國家對于農民工的醫(yī)療問題是鼓勵各地可以根據(jù)實際情況采取不同的、多樣的農民工醫(yī)療保障制度。根據(jù)目前各地的實行制度和模式來看，農民工的醫(yī)療保險與當?shù)氐钠渌鐣ｋU有著不同的關系，或依附或隸屬，所以從他們的關系角度入手，可以將各地的農民工醫(yī)療保險模式主要分為綜合保險模式、單獨保險模式和混合保險模式三類。

（一）綜合模式

該模式是農民工在工作地參加醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保險。這一模式的代表性實施地區(qū)有上海、成都。2002年，上海市了《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》，2004年該《辦法》在修訂后又重新，涵蓋了工傷、養(yǎng)老和住院保險三類保險。成都市2003年了《非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》，涵蓋范圍與上海市《辦法》類似。綜合模式的優(yōu)勢在于，它是我國農民工醫(yī)療保險改革的一項創(chuàng)新舉措，首度將工傷、養(yǎng)老和醫(yī)療保險等整合在一起，并統(tǒng)一管理、籌款并支付。2008年上海市的農民工參保人數(shù)達到383.8萬人，其中76.6%的是非上海戶籍人口?？梢哉f，這種綜合模式的農民工醫(yī)療保險制度針對農民工群體，單獨創(chuàng)立保險模式，一保三項，對農民工的社會保險有比較好的針對性。

（二）單獨模式

單獨模式主要為大病或住院醫(yī)療保險，是一種農民工在工作地參加當?shù)氐娜肆Y源和社會保障部門專門為農民工設置的醫(yī)療保險的模式。包括北京在內的大部分城市地區(qū)都實行這一種農民工醫(yī)療保險制度。北京市2004年了《外地農民工參加基本醫(yī)療保險暫行辦法》。實行單獨模式的大部分城市的農民工醫(yī)療保險政策出臺都是在《國務院關于解決農民工問題的若干意見》頒布之后，雖然各地情況不同，但總體差異并不大，政策制度都較為接近。單獨模式主要的特征就是農民工不可參加城鎮(zhèn)職工和居民醫(yī)療保險，農民工的醫(yī)療保險是單獨的、獨立的醫(yī)療保險制度，繳費由用人單位來承擔。相對于綜合模式，單獨模式操作相對來說比較簡單，相關的政府部門可以為農民工醫(yī)療保險獨立設置基金賬戶，以便實現(xiàn)?？顚Ｓ谩?/p>

摘要：農民工維權備受社會關注，其社會保障問題也日益凸現(xiàn)，正視問題存在并積極求索化解之道勢在必行。本文對我國農民工社會保障問題的研究進行了較為系統(tǒng)的梳理和介紹，并對研究狀況作了簡要評析，以期為該領域研究的加強、深化和拓展提供一些必要參考。

關鍵詞：農民工/社會保障/研究述評

農民工正成為我國產業(yè)工人的主體，使工人隊伍結構發(fā)生了歷史性的變化。近年來隨著農民工規(guī)模的不斷擴大以及由此引起的各種矛盾和問題的出現(xiàn)，農民工問題受到了社會各界的廣泛關注，但對于農民工的社會保障權益還正視不足，對于農民工的社會保障問題還關注不夠。比較分析發(fā)現(xiàn)農民工社會保障問題的現(xiàn)有研究中在取得較大進展的同時還存在一些問題和不足，有進行總結的現(xiàn)實需要。鑒于此，筆者采用內容分析的文獻研究方法，對農民工社會保障問題的研究進行了梳理和總結。

一、農民工社會保障的現(xiàn)狀及其滯后的隱患和原因

通過整理分析發(fā)現(xiàn)農民工社會保障現(xiàn)狀表現(xiàn)出以下兩個基本特征，這集中顯現(xiàn)了農民工社會保障的緊迫性。

第一，農民工社會保障程度低，相應的社會保障機制和體系發(fā)育滯后，農民工群體近乎游離于現(xiàn)有社會保障體系之外。有人研究發(fā)現(xiàn)，只有很小部分農民工有一至兩項非均衡的、水平極低的社會保障，而且不是完全意義上的社會保障，其中社會保險各險種的參保率都在10%以下，其余75.2%的人沒有任何形式的社會保障[1].還有人分析指出，農民工完全處在城市社會保障網絡之外，尤其在失業(yè)救助、醫(yī)療看病等方面農民工根本談不上有什么社會保障待遇和保障機制[2].另有人認為農民工雖然進城創(chuàng)造了財富，但大量農民工都沒有社會保障[3].

十七屆三中全會提出了加強農村制度建設的要求，并將農村土地制度建設擺在更加突出的位置。農村土地制度建設對農村改革發(fā)展具有全局性、基礎性和長遠性影響。

我國農村改革發(fā)軔于土地制度變革。家庭承包經營的土地制度，使農村煥發(fā)了生機和活力，同時也推動了全面改革的深入。然而隨著農村改革發(fā)展邁向新階段，土地方面的問題也日益突出。黨的十七屆三中全會在深化農村土地制度改革方面作出了重要部署，對走中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路、推進社會主義新農村建設、促進城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化必將產生深遠而重大的影響。

一、農村土地制度的演變特點

總體來講，我國農村土地制度變遷是一個漸進過程，從的集體經營制度到家庭承包經營為主、統(tǒng)分結合的雙層經營制度的變革并不是一個激進的過程。一是改革初期的動因和目標不符合激進改革的特點;二是農村改革開啟以后的一系列制度仍然在不同程度上束縛農民土地經營的自主權和影響農民土地經營的受益權，比如改革后較長時期存在著強制性的糧食統(tǒng)購定購政策、地方強制性的農業(yè)產業(yè)結構調整措施、強制性的資源汲取政策(農業(yè)稅和三提五統(tǒng)盡管后來取消)等，這些都嚴重影響了土地權益充分而有效的保障;三是在土地承包方面，農民土地承包經營期經歷了不斷延長的過程，土地變更也經歷了從頻繁調整轉為不許隨意調整的爭議和明確的過程。當前土地政策和法規(guī)已逐漸明確了農民充分而有保障的土地權益的基本途徑，但是實際的保障程度仍然處在漸進完善之中。在中國社會轉型時期，優(yōu)化農村土地制度牽涉的問題較多，所以這種漸進演變方式在目標和過程相統(tǒng)一的原則下，結合不同時期經濟社會發(fā)展的特點和條件，仍然符合市場化改革方向，符合農業(yè)生產經營特點，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要。整個演進過程具有以下特點：

(一)選擇決定政策

尊重農民意愿，遵循農民選擇，是農村土地制度演進的基本原則，農民選擇是決定農村土地制度的根本因素。影響農村土地制度變遷的大背景是三農轉型，在這種情況下農民對土地具有特殊的感情，即有食之無味、棄之可惜的雞肋感覺。土地對農民也具有特殊的意義，土地既是農民現(xiàn)階段生存的基本依賴，又不是在開放條件下繼續(xù)發(fā)展的普遍源泉。總體來講，廣大農民對擁有土地權益的愿望還是強烈的，但是積極爭取的行動并不強，他們現(xiàn)在還是處于被動接受的階段，這主要是傳統(tǒng)集體土地制度對農民觀念根深蒂固的負面影響，特別是在現(xiàn)行人地比例約束條件下的土地實際功效影響了農民的意愿和行為選擇，過于超前的改進顯然是不符合實際的，因此政策跟著農民的選擇走是上策。

編者按：本文主要從農民工市民化的內涵及“中國路徑”；農民工市民化過程中的制約性因素；針對制約性因素的建議進行論述。其中，主要包括：“農民工市民化”的命題源于發(fā)展經濟學的人口轉移理論、“農民工市民化”是指離農務工經商的農民工克服各種障礙最終轉變?yōu)槭忻竦默F(xiàn)象和過程、在農民工進入城市的過程中，農民工群體出現(xiàn)了分層、農民工市民化包含農村退出、城市進入、城市融合三個環(huán)節(jié)、制度性制約因素、農民工人力資本制約因素、農民工社會資本制約因素、認同歸屬因素、進行制度創(chuàng)新、提高農民工人力資本和社會資本質量、增強認同歸屬感等，具體請詳見。

一、農民工市民化的內涵及“中國路徑”

“農民工市民化”的命題源于發(fā)展經濟學的人口轉移理論。發(fā)展經濟學經典理論在關注發(fā)展中國家人口城鄉(xiāng)轉移時，提出了農村人口城市化和農業(yè)剩余勞動力非農化的概念。在西方國家，農村人口城市化和農業(yè)剩余勞動力非農化二者是同步進行的。而在中國由于特殊的“二元”經濟社會制度下，城鄉(xiāng)人口轉移并非像西方國家那樣經歷了農民向市民的職業(yè)、地域和身份的同步徹底轉移，而是經歷了從農民到農民工，然后再由農民工到市民的“中國路徑”［1］。

“農民工市民化”是指離農務工經商的農民工克服各種障礙最終轉變?yōu)槭忻竦默F(xiàn)象和過程。劉傳江教授在《中國農民工市民化進程研究》一書中認為“農民工市民化”的內涵至少包括農民工在生存職業(yè)、社會身份、自身素質和意識行為四個層面上的轉變，即農民工職業(yè)由非正規(guī)就業(yè)的農民工轉變?yōu)檎?guī)就業(yè)的產業(yè)工人，社會身份由農民轉變?yōu)槭忻?，農民工自身素質提高，其意識形態(tài)、生活方式和行為方式城市化。

在農民工進入城市的過程中，農民工群體出現(xiàn)了分層，第二代農民工逐漸成為了主要組成部分。與第一代農民工相比，在群體素質、外出動因、預期與滿意度等方面都存在差異。留城意愿和留城能力是測度農民工市民化的兩大關鍵因素［2］。從現(xiàn)階段來看，新一代農民工是市民化的主要力量，要促進農民工的市民化，主要是促進第二代農民工的市民化。

二、農民工市民化過程中的制約性因素