“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度調(diào)研”是中心今年的重點調(diào)研課題。調(diào)研的地區(qū)為上海和山西。現(xiàn)就在上海的調(diào)研情況匯報如下。

上海是全國城市化速度較快、程度較高的地區(qū)之一。上海在城市化過程中，農(nóng)村土地?zé)o論從管理還是經(jīng)營，都發(fā)生了很大的變化。盡管它的特點鮮明，可比性不十分突出，但還是有許多方面因其大膽的探索而走在了全國的前面。其中的經(jīng)驗與教訓(xùn)自然十分寶貴。這也是我們選擇上海的原因之一。

因時間關(guān)系，調(diào)研組用四天（6月5-8日），走訪了市國土資源局和幾個典型區(qū)域：浦東新區(qū)（基本城市化地區(qū)）、崇明縣（基本農(nóng)業(yè)區(qū)）和閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)（正在城市化之中的區(qū)域）。在各個調(diào)研點，基本圍繞“城市化過程中集體土地產(chǎn)權(quán)的變化”這個主題，與市、區(qū)、縣的土地和農(nóng)委等相關(guān)部門管理人員，以及區(qū)、縣、鎮(zhèn)、村的有關(guān)干部代表進行座談，了解了一些情況和問題，形成了一些初步的看法和建議，供研究討論（下文中所有數(shù)據(jù)僅供參考）。

一、高速的城市化

上海的高速城市化過程，已為大家所知。建國初82平方公里的市區(qū)，到70年代為140多平方公里，90年代是280平方公里，新世紀初隨著浦東建設(shè)，達到400平方公里。

城市化進程對農(nóng)村而言，首先是使得農(nóng)村的基礎(chǔ)組織形態(tài)發(fā)生巨大變化。*年時，有3000多個行政村，目前到了1700個。鄉(xiāng)鎮(zhèn)從200個到了112個。將來的格局是向“*”努力，即一個中心區(qū)約660平方公里，9個區(qū)縣，60個鎮(zhèn)，600個中心村。前兩項基本成型，后兩項有待時日，難度不小。例如鎮(zhèn)目前還有103個，自然村有38000多，遷并難度極大。由于農(nóng)村宅基地分散，土地利用率較低，年起，上海市鼓勵已經(jīng)進入城鎮(zhèn)的村民將宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，以便復(fù)墾或它用。后來政府進一步提出一個“宅基地置換”的辦法，正在試點，目的是集約用地，增加城市化進程中的土地供應(yīng)。通過14個試點看，農(nóng)民對這項工作十分歡迎，相關(guān)政府的積極性則開始下降。原因不復(fù)雜：主要是政府在集約土地后的收益不足以平衡基本的投入。投入主要包括：為參與置換的農(nóng)民蓋房和辦妥社保（這是農(nóng)民歡迎的關(guān)鍵所在），另外有些土地需要復(fù)墾。

社會主義國家土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)設(shè)，是同其經(jīng)濟、政治、文化、法律制度創(chuàng)設(shè)緊密相連的，其創(chuàng)設(shè)變動的歷史包含在社會主義建設(shè)曲折歷程之中。從社會主義理論與實踐看，如何尋找社會主義土地公有制及其公有產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)形式，是社會主義理論在發(fā)展中國家的實踐難題，是農(nóng)業(yè)國實現(xiàn)經(jīng)濟起飛、邁入工業(yè)化與現(xiàn)代化的新課題，也是中國在“二元經(jīng)濟”轉(zhuǎn)型期，實現(xiàn)國內(nèi)與國際資源的優(yōu)化配置，應(yīng)對國內(nèi)與國際兩個市場的激烈競爭，回應(yīng)傳統(tǒng)土地公有產(chǎn)權(quán)模式對于農(nóng)村社會生產(chǎn)力“驅(qū)動不足”的新挑戰(zhàn)。因此，對于土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)設(shè)的特點進行客觀評價具有重大的現(xiàn)實意義。

土地產(chǎn)權(quán)制度功能質(zhì)的規(guī)定性

現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度的功能，其本質(zhì)在于，土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)范所確認、調(diào)整、保障一定的土地資源配置經(jīng)濟關(guān)系，及其效率與效益。即通過這種制度規(guī)范、引導(dǎo)、調(diào)整、保護經(jīng)濟主體合理開發(fā)和利用土地資源，使企業(yè)家（包括農(nóng)民）有效發(fā)揮與土地等生產(chǎn)資料和其他資源優(yōu)化配置，以提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和投資收益率，解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，促進社會文明進步。因此，我們應(yīng)該從實現(xiàn)農(nóng)村小康社會目標(biāo)出發(fā)，以新視角分析土地產(chǎn)權(quán)制度功能的發(fā)展。

作為市場經(jīng)濟條件下的土地產(chǎn)權(quán)制度功能，具有現(xiàn)代性、開放性、發(fā)展性等特點，是傳統(tǒng)土地產(chǎn)權(quán)制度功能在開放條件下的繼承和發(fā)展。其表現(xiàn)在。

1、明晰產(chǎn)權(quán)的功能。首先，解決的是對土地及土地產(chǎn)品的歸屬權(quán)（所有權(quán)）、控制權(quán)（持有產(chǎn)權(quán)），明晰其歸屬控制的性質(zhì)、范圍與秩序。其次，創(chuàng)設(shè)對土地及土地產(chǎn)品的利用權(quán)（承租權(quán)、承包權(quán)、轉(zhuǎn)包權(quán)），明晰其利用的性質(zhì)、范圍和秩序。其三，憑借對土地及土地產(chǎn)品的歸屬權(quán)、控制權(quán)、利用權(quán)通過不同形態(tài)的交易流轉(zhuǎn)，以滿足個人、集團及國家不同的消費需求與投資需求。其四，為了避免歸屬權(quán)、控制權(quán)“長臂”導(dǎo)致資源配置效率低下，或頻頻引發(fā)交易中的“尋租”、機會主義行為等交易風(fēng)險、交易不確定性問題增多，交易成本無控制增長的狀況，必須借助國家的力量，通過制定一套科學(xué)的制度與規(guī)則，使土地及土地產(chǎn)品資源的配置達到效率與效益最大化。

2、激勵約束的功能。根據(jù)現(xiàn)代市場經(jīng)濟的需要，在堅持土地國有、農(nóng)民集體所有前提下，按照公平與效率結(jié)合原則，對農(nóng)民賦予土地控制權(quán)———即土地持有產(chǎn)權(quán)（根據(jù)社會主義性質(zhì)的決定論不宜賦予其所有權(quán)），其實質(zhì)上是國家稟賦農(nóng)民一種“恒定”（根據(jù)現(xiàn)代人們平均壽命可確定相應(yīng)的持有產(chǎn)權(quán)周期）的“資本產(chǎn)權(quán)”。這種土地產(chǎn)權(quán)制度功能安排既遵循了參與約束原則，又遵循了激勵相容約束原則，同時考慮到了勞動努力之外的因素對土地產(chǎn)品產(chǎn)量的影響程度，在對土地持有產(chǎn)權(quán)取得、利用、轉(zhuǎn)讓、繼承、處分、擔(dān)?；蛑脫Q成股權(quán)、期權(quán)等權(quán)利變更與組合的若干經(jīng)濟、民事場合，既可能減少交易成本，又降低權(quán)利變更場合中的摩擦成本，因而更具有科學(xué)性、嚴密性。

AnalysisontheProblemsofInstitutionalDisequilibrium.ofChina’sCurrentFarmlandProperty

TheSecondTheoreticalDepartmentsofNanjingInstitutePoliticsofPLANanjingJiangsuProvince

摘要：制度非均衡是由制度供給和制度需求不一致引起的，主要表現(xiàn)為制度供給不足和制度供給過剩。制度創(chuàng)新的成本、收益、制度選擇集合的改變等有可能促使制度非均衡的出現(xiàn)。憲法秩序、現(xiàn)存制度安排、制度設(shè)計成本、現(xiàn)有知識積累、實施新安排的預(yù)期成本、制度變遷方式等外部因素可能會使制度非均衡長期存在。本文運用西方新制度經(jīng)濟學(xué)的方法來分析我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的非均衡，認定我國既定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)明顯存在著制度有效供給不足和無效供給過度的非均衡性，制約農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而這恰恰是制度創(chuàng)新的誘致因素。

關(guān)鍵詞：制度均衡；制度非均衡；制度供給不足；制度供給過剩；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

Abstract:Institutionaldisequilibriummeansthatinstitutionssuppliedandinstitutionsdemandedarenotinbalance.Itcanbedividedintoinstitutionalsupplyshortageandinstitutionalsupplyexcess.Changesininstitutionalcost,profitandthesetofinstitutionalchoicemaycausesomeinstitutionsintodisequilibrium.moreover，institutionaldisequilibriamaybemadetobepersistentbythefollowingfactorssuchasconstitutionorder,existinginstitutionalarrangement,institutionaldesigncost,lackofsocialscienceknowledge,theexpectingcostofpracticinginstitution,theinstitutionalinnovationmethod.ThispapermainlyusestheoriesoftheNewInstitutionalEconomicstoanalysisproblemsofinstitutionaldisequilibrium.ofChina’scurrentfarmlandpropertyandassurethatChina’scurrentfarmlandpropertyinstitutioninnotinbalance,whichhinderthedevelopmentofouragriculture,thisisexactlythecauseofinstitutionalinnovation.

Keyword:InstitutionalEquilibrium；InstitutionalDisequilibrium；InstitutionalSupplyShortage；InstitutionalSupplyExcess；FarmlandPropertyInstitution

認為能夠遵照人的意愿而控制社會進化過程，這似乎是一種奢望。[1]

一、分析框架

本文用制度經(jīng)濟學(xué)的概念和分析框架，對1949—1998年50年間中國土地產(chǎn)權(quán)制度[2]變遷作以系統(tǒng)的分析和闡述。制度變遷理論告訴大家，制度安排（institutionalarrangement）總是由起始時的均衡態(tài)勢向非均衡態(tài)勢過渡的，即均衡是暫時的，而非均衡則是常態(tài)；非均衡的出現(xiàn)預(yù)示著制度創(chuàng)新和制度變遷，制度變遷（institutionalchange）分為誘致性制度變遷（inducedchange）和強制性制度變遷（compulsivechange）。結(jié)合我們討論的主題——土地產(chǎn)權(quán)制度，每次土地產(chǎn)權(quán)制度非均衡都會引起產(chǎn)權(quán)的重組。

制度非均衡（institutionalnon-equilibrium）及變遷理論構(gòu)成了本論文的主要架構(gòu)。我們將1949—1998年以來的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷看作是由制度均衡到非均衡而引起變遷的過程。1949年前的土地制度安排相對于新掌握政權(quán)的共產(chǎn)黨要“實現(xiàn)耕者有其田”的政治意志來說，是非均衡的，于是便開始了1952年的。而此后的以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟相對于工業(yè)化等的制度安排，又顯得非均衡。于是，強制性制度變遷——集體化便隨之而到。1958年以后的制度安排，并沒有使它的創(chuàng)制者如愿以償。制度的非均衡依然顯現(xiàn)，60年代初的痛苦經(jīng)歷教育了農(nóng)民及政府必須在現(xiàn)行制度安排之外尋找生存機會，來自底層的制度創(chuàng)新——“包產(chǎn)到戶”又引起短暫的誘致性制度變遷。然而由于意識形態(tài)、統(tǒng)治者的有界理性和政治偏好等的作用使得這一短暫調(diào)整的流產(chǎn)，于是強制性制度變遷得以重演：體制得以保留。低下的n集體經(jīng)濟效率的長期徘徊，引起農(nóng)民的再次“反抗”，在現(xiàn)存的制度安排下，已不能滿足農(nóng)民收益的要求，他們不得不在現(xiàn)存的國家認可的制度安排的邊界之外尋找能最大限度地滿足自己利益要求的制度安排。有了60年代初期的經(jīng)驗，“包產(chǎn)到戶”作為制度選擇集合中一個又應(yīng)運而生，于是又一波誘致性制度變遷的到來，即70年代末始于安徽鳳陽小崗梨園村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。然而，故事并不因此而結(jié)束，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度安排又引起新的非均衡、制度創(chuàng)新及產(chǎn)權(quán)的重組。

二、：強制性制度變遷及其社會、經(jīng)濟績效

（一）強制性制度變遷及其經(jīng)濟社會績效

一.引論：歷史的回顧

我國的土地制度，在新中國建立前的漫長的封建社會時期，隨著各個朝代的更替，呈現(xiàn)周期性變化。每個王朝新建之初，統(tǒng)治者一般都采取鼓勵自耕農(nóng)發(fā)展的政策：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地兼并日益嚴重，土地被集中于大小封建地主的手中，此時社會矛盾會逐步激化，統(tǒng)治者就會進行一系列的土地制度調(diào)整。在此過程中，形成了較為完整和有效的永佃制和押租制。

新中國建立后，進行了，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地私有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。將所有征收和沒收的土地及其他生產(chǎn)資料統(tǒng)一、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有。之后1952年的大規(guī)模的初級農(nóng)業(yè)合作社運動在承認土地私有權(quán)的前提下，將使用權(quán)由個人使用變?yōu)榧w共同使用。而到了1955年，開始推行的高級社和化運動，把農(nóng)民土地私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度改革為集體統(tǒng)一所有、統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度，也就是“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的制度。在當(dāng)時生產(chǎn)力水平還很低的條件下，這種制度缺乏多樣性和靈活性，無法調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性。

自1978年秋起，土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制經(jīng)歷了農(nóng)民自發(fā)到國家逐步承認的過程，最終在1984年基本完成在全國范圍內(nèi)的推行。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制雖然沒有改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，但在土地的使用權(quán)方面卻發(fā)生了實質(zhì)性的變化。農(nóng)產(chǎn)通過承包方式獲得了獨立經(jīng)營集體土地的權(quán)力，他們雖然沒有土地所有權(quán)，但擁有土地產(chǎn)出的大部分勞動產(chǎn)品的所有權(quán)；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中，農(nóng)戶成為獨立的和完整的經(jīng)濟核算單位，他們獲得了對自己勞動力的支配權(quán)，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量迅速上升，農(nóng)民收入大幅度提高，1997年農(nóng)村居民家庭人均純收入為2090元，比1978年增加14倍，數(shù)百萬農(nóng)產(chǎn)在80年代擺脫了貧困。

土地承包經(jīng)營使農(nóng)用土地實現(xiàn)了“兩權(quán)分離”，土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)可以分別歸屬于集體和農(nóng)民兩個不同的主體，使原來“一切土地權(quán)利歸集體”的“單一產(chǎn)權(quán)”體制，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)的“二元產(chǎn)權(quán)”體制。這種體制使農(nóng)民對土地有了的強烈歸屬感，激起了農(nóng)民長久利用、集約利用土地的積極性。由于可以明確預(yù)知和享受自己承包土地上的勞動產(chǎn)品，農(nóng)民付出的勞動就與勞動報酬直接對應(yīng)起來，充分體現(xiàn)了“多勞多得”的按勞分配原則，使農(nóng)民在土地上生產(chǎn)的熱情空前提高。

回顧歷史，我們可以清楚地看到，無論什么時期，土地制度的調(diào)整都會對整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來巨大的影響，土地制度究竟是阻礙還是推動農(nóng)業(yè)的發(fā)展，關(guān)鍵在于它是否適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和農(nóng)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)的特點。

摘要：從制度內(nèi)在矛盾運動的角度看，產(chǎn)權(quán)制度變遷是一個從均衡到非均衡再到新的均衡的動態(tài)過程。我國農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立曾取得過較好的歷史績效，實現(xiàn)了一定時期內(nèi)的制度均衡；但隨著我國改革進程的不斷深入及經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也日益暴露出諸多缺陷，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地規(guī)模碎化、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)邊界的模糊性、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的凝固性說明這一制度安排的非均衡的出現(xiàn)并日益加劇，同時也昭示了我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進一步變遷的路徑：構(gòu)建邊界清晰的、流轉(zhuǎn)規(guī)范的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；變遷

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素和農(nóng)民生存的根本保障，優(yōu)化農(nóng)地資源配置、提高農(nóng)地資源利用效率，對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟的增長具有十分重要的現(xiàn)實意義。長期以來，我國“三農(nóng)”問題的解決一直受到來自自然、技術(shù)、經(jīng)濟、社會及制度等諸多因素的影響和制約，特別是隨著新制度經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展及其在我國研究的深入，人們愈加認識到制度尤其是產(chǎn)權(quán)制度對于經(jīng)濟發(fā)展的重要性。自十一屆三中全會以來，我國逐步建立和實施了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制為主要內(nèi)容農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，取得了較好的歷史績效，給我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展注入了新的活力。但隨著改革的不斷深入及經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷日益顯露，成為我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進一步變遷的內(nèi)在依據(jù)。鑒于此，筆者首先以相關(guān)的產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)、從矛盾辯證運動的視角闡釋產(chǎn)權(quán)制度變遷理論，形成產(chǎn)權(quán)制度變遷的理論范式；其次，以產(chǎn)權(quán)制度變遷的理論范式為分析工具，對我國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題進行透析；最后，提出我國未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的路徑選擇。

一、產(chǎn)權(quán)制度變遷理論范式：基于制度內(nèi)在矛盾運動分析視角

(一)相關(guān)概念界定

1．產(chǎn)權(quán)制度概念界定

摘要：從制度內(nèi)在矛盾運動的角度看，產(chǎn)權(quán)制度變遷是一個從均衡到非均衡再到新的均衡的動態(tài)過程。我國農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立曾取得過較好的歷史績效，實現(xiàn)了一定時期內(nèi)的制度均衡；但隨著我國改革進程的不斷深入及經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也日益暴露出諸多缺陷，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地規(guī)模碎化、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)邊界的模糊性、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的凝固性說明這一制度安排的非均衡的出現(xiàn)并日益加劇，同時也昭示了我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進一步變遷的路徑：構(gòu)建邊界清晰的、流轉(zhuǎn)規(guī)范的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；變遷

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素和農(nóng)民生存的根本保障，優(yōu)化農(nóng)地資源配置、提高農(nóng)地資源利用效率，對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟的增長具有十分重要的現(xiàn)實意義。長期以來，我國“三農(nóng)”問題的解決一直受到來自自然、技術(shù)、經(jīng)濟、社會及制度等諸多因素的影響和制約，特別是隨著新制度經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展及其在我國研究的深入，人們愈加認識到制度尤其是產(chǎn)權(quán)制度對于經(jīng)濟發(fā)展的重要性。自十一屆三中全會以來，我國逐步建立和實施了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制為主要內(nèi)容農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，取得了較好的歷史績效，給我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展注入了新的活力。但隨著改革的不斷深入及經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷日益顯露，成為我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進一步變遷的內(nèi)在依據(jù)。鑒于此，筆者首先以相關(guān)的產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)、從矛盾辯證運動的視角闡釋產(chǎn)權(quán)制度變遷理論，形成產(chǎn)權(quán)制度變遷的理論范式；其次，以產(chǎn)權(quán)制度變遷的理論范式為分析工具，對我國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題進行透析；最后，提出我國未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的路徑選擇。

一、產(chǎn)權(quán)制度變遷理論范式：基于制度內(nèi)在矛盾運動分析視角

(一)相關(guān)概念界定

1．產(chǎn)權(quán)制度概念界定

摘要：近年來，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要性愈加凸顯。順應(yīng)現(xiàn)階段市場經(jīng)濟發(fā)展新形勢，積極推進農(nóng)村經(jīng)濟改革，對于保證農(nóng)村工作發(fā)展、促進經(jīng)濟發(fā)展效率提高具有極為重要的現(xiàn)實意義。集體產(chǎn)權(quán)制度作為農(nóng)村改革工作的重點內(nèi)容，以農(nóng)村土地確權(quán)促進集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的開展，可以快速提升農(nóng)民經(jīng)濟收益，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。立足于目前農(nóng)村改革工作的基本狀況，對農(nóng)村土地確權(quán)與集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)系、促進作用及具體的解決措施進行了分析和探討。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地確權(quán)；集體產(chǎn)權(quán)制度；農(nóng)村改革

從當(dāng)前農(nóng)村改革工作的基本狀況來看，農(nóng)村土地確權(quán)與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革息息相關(guān)，都是提升現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的重要前提。特別是黨的十八屆三中全會以來，隨著深化改革工作不斷推進，“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作”等越來越成為農(nóng)村發(fā)展工作的重點。由此可見，以農(nóng)村土地確權(quán)促進集體產(chǎn)權(quán)制度改革充分發(fā)揮了二者在農(nóng)村改革上的重要性，有利于提高現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在活力，為實現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村社會經(jīng)濟的長遠發(fā)展提供支撐。

1農(nóng)村土地確權(quán)與集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)系

基于近年來社會經(jīng)濟發(fā)展及農(nóng)村改革工作的需要，在原有的以公有制經(jīng)濟為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進行改革，是大勢所趨，是提高現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展水平的重要舉措。農(nóng)村地區(qū)較為落后，農(nóng)民人口基數(shù)大，且一直存在較為明顯的公共產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明等問題，嚴重影響了當(dāng)前市場經(jīng)濟體系下農(nóng)村發(fā)展工作的順利推進。因此，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題一直是當(dāng)前建設(shè)與發(fā)展工作的重點，農(nóng)民在收入及產(chǎn)權(quán)等方面的分配與管理問題也成為了相關(guān)部門關(guān)注的主要內(nèi)容。在當(dāng)前市場經(jīng)濟體系不斷完善的背景下，提高農(nóng)民種植農(nóng)作物之外的收益，特別是土地及其他使用價值較高的資產(chǎn)承包收益，成為了目前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要方面。更為重要的是，目前在農(nóng)村發(fā)展工作中土地產(chǎn)權(quán)不清、產(chǎn)權(quán)責(zé)任不明及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)擁有者模糊等問題直接限制了改革措施的準(zhǔn)確實施。同時，農(nóng)村外出務(wù)工人員增加，農(nóng)村人口流動性加強，也明顯加大了農(nóng)村土地制度溝通與改革的整體難度，不利于現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)的長遠發(fā)展。綜上，為理清農(nóng)村土地確權(quán)與集體產(chǎn)權(quán)制度改革之間的關(guān)系，要明確土地產(chǎn)權(quán)界限與劃分標(biāo)準(zhǔn)，進一步強化土地確權(quán)作為土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)性地位，以農(nóng)村土地確權(quán)促進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰化，最終對集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作起到良好的輔助作用[1]。

2農(nóng)村土地確權(quán)對集體產(chǎn)權(quán)制度改革的促進作用

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)制度、住房制度、金融制度和土地使用制度等各項改革的深化，土地已進入經(jīng)濟活動的中心，人們對維護自身土地權(quán)益的意識日益提高。雖然集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)還不盡完善，集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上還不完備，但在市場經(jīng)濟實踐中，對集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，權(quán)能的實現(xiàn)，維護農(nóng)民合法權(quán)益的呼聲越來越高。事實上，受各種因素的影響，目前農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)私下、變相的轉(zhuǎn)讓大量存在，不僅嚴重損害了國家、集體利益，導(dǎo)致了土地利用的混亂，影響了土地市場的正常秩序，而且造成了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，交易的不安全，給農(nóng)村的穩(wěn)定帶來了隱患。為此，研究和完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，規(guī)范集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制已成為新形勢下我國土地管理事業(yè)的又一重要課題。本文旨在通過集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的現(xiàn)狀分析和探討，對集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)管理談點粗淺認識。

一、產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)

集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是圍繞集體土地產(chǎn)權(quán)這個核心內(nèi)容展開的。土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、權(quán)能明確是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有序進行的前提條件。

綜觀我國國有土地使用制度改革，始終是圍繞土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)進行的。我國1982年《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。在法律上明確了土地所有權(quán)的國家所有制和集體所有制，同時規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。此后，隨著中國經(jīng)濟體制的改革，土地的經(jīng)濟價值得到重新認識。在市場機制的作用下，土地使用者迫切需要更多的權(quán)利以促進土地的流動，對此，1988年《憲法》確定了：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，使土地使用權(quán)和所有權(quán)分離，明確了可交易的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容。1990年5月19日國務(wù)院頒布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，規(guī)定“依法取得的城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟活動，合法權(quán)益受國家法律保護。”進一步明確了土地使用權(quán)是一項獨立的經(jīng)濟權(quán)利。新《土地管理法》又明確了國務(wù)院是國有土地的代表。

從我國國有土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)過程中可以看到，它是對土地產(chǎn)權(quán)邊界的劃分，是對土地產(chǎn)權(quán)權(quán)束中不同權(quán)利的重新界定的過程。土地產(chǎn)權(quán)制度的不斷完善是土地使用制度改革的前提，是土地市場健康發(fā)育的基礎(chǔ)，而土地市場的不斷發(fā)展反過來又促進土地產(chǎn)權(quán)制度的逐步建立和完善。

二、集體非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)管理現(xiàn)狀和存在問題

我國農(nóng)村土地集體所有制度建立以來，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利一直沒有得到明確界定和有效保護。在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利受損主要來源于土地的國家征用、集體支配和土地關(guān)系立法的不完備。建立有效保護農(nóng)民權(quán)益的土地產(chǎn)權(quán)制度，既是進一步深化農(nóng)村改革、探索解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實需要，也是理論研究的重大課題。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是保護農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)性制度

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)要素，土地權(quán)利是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權(quán)利。要素資產(chǎn)化、配置市場化是完善市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求。在市場經(jīng)濟體制下，土地要素配置、土地資產(chǎn)經(jīng)營實質(zhì)上是土地權(quán)利的契約化交換，必須建立在產(chǎn)權(quán)清晰界定的基礎(chǔ)上。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等各項權(quán)能的設(shè)置和劃分，是規(guī)范農(nóng)地利用關(guān)系的制度體系。作為農(nóng)村土地關(guān)系中重要的利益主體，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度密切相關(guān)，土地權(quán)屬界定、土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移、土地關(guān)系立法等環(huán)節(jié)都直接影響著農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的功能就是提供農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定、行使和保護的基本規(guī)則，在農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利保護中處于基礎(chǔ)性地位。

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷是農(nóng)民權(quán)利受損的重要制度根源

近年來圍繞土地關(guān)系產(chǎn)生的利益沖突，根源在于現(xiàn)行農(nóng)村土地實行“農(nóng)民集體所有”的制度安排中存在著產(chǎn)權(quán)殘缺問題。

首先，“農(nóng)村土地集體所有”導(dǎo)致了權(quán)屬模糊和權(quán)能殘缺。集體所有的產(chǎn)權(quán)主體包括鄉(xiāng)、村、組三個層次和社區(qū)自治組織、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織兩種類型。由于這些組織性質(zhì)模糊和功能異化，農(nóng)村土地集體所有事實上已經(jīng)演變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村自治組織或村經(jīng)濟組織所有，土地關(guān)系中存在明顯的權(quán)勢支配特征；權(quán)能殘缺則體現(xiàn)在集體作為所有者和農(nóng)民作為使用者的權(quán)能“雙重殘缺”。