編者按：本文主要從中國傳統(tǒng)文化中的治理理念；改革開放三十年間治理的成功經驗；創(chuàng)建有中國特色的治理理論的路徑選擇——多角度視角進行論述。其中，主要包括：道家無為而治，取法自然、道家無為則無不治、儒家仁義中庸，崇尚德性、儒家把人性與管理相結合，形成了以人為本的管理模式即德治主義、法家立法嚴刑，施術用勢、法家的法治論主張、其它學派的主張、只要是合理的都應該積極吸納進來，讓其成為有特色的治理理論的閃光點、發(fā)展觀念轉變、政府職能轉變、目標理念轉變、主體多元化、作為元治理的政府，不再是過去的全能型政府，而是一個現(xiàn)代型政府、堅持市場的治理主體地位，是發(fā)展中國特色社會主義市場經濟的內在要求、領域寬廣化、有中國特色的社區(qū)治理理論、原則并重化、創(chuàng)建有中國特色的治理理論，必須始終不渝地堅持法治化原則和可持續(xù)化原則、構建雙層治理模式、培育公共精神、建設政府回應機制等，具體請詳見。

摘要：近年來隨著治理理論在中國揪起的一陣熱潮，創(chuàng)建有中國特色的治理理論日益成為中國學者關注的焦點．本文通過理論與實踐結合，探討了創(chuàng)建有中國特色的治理理論的可行途徑．

關鍵詞：治理治理理論中國特色

進入2l世紀以后，中國學術界引發(fā)了一陣“治理”熱潮，關于國家治理、公司治理、大學治理、社區(qū)治理、鄉(xiāng)村治理等的研究方興未艾，創(chuàng)建有中國特色的治理理論日益成為中國學者關注的熱點問題。我們應立足于中華民族傳統(tǒng)文化和總結中國三十年改革開放的成功治理經驗，并且對西方先進的治理理論兼收并蓄，才能最終實現(xiàn)中國治理科學的創(chuàng)新發(fā)展。

一、中國傳統(tǒng)文化中的治理理念

中國古代文化“百家爭鳴”，今天熱議的“治理”話題，其體現(xiàn)的治理理念在當時的多家學派中都形成了各自的理論體系。我們可從中提煉出中國從古及今文化傳承中所包含的眾多治理思想，它們分別從不同的角度體現(xiàn)了有中國特色的治理理論的精華理念。

20世紀80年代以來，我國城市社區(qū)治理逐步由街居制(國家行政全能主義治理模式)逐步轉變?yōu)樯鐓^(qū)制(合作主義治理模式)。這一轉變以治理理論為指導，強調治理主體多元化，強調新的社區(qū)管理必須是包括政府、社區(qū)組織、轄區(qū)單位、非政府組織以及社區(qū)居民的治理。在各地探索過程中，涌現(xiàn)出了上海模式、沈陽模式、武漢模式等多種治理形式。然而，盡管模式很多，但我國城市社區(qū)治理失靈現(xiàn)象仍然俯拾皆是。這集中體現(xiàn)在行政權力職責不明、公民參與度低、社區(qū)服務競爭性差和非盈利組織缺乏等方面。社區(qū)治理中問題叢生的現(xiàn)實需要實踐界與理論界探索出新的解決途徑，而新公共管理的“政府再造”原則無疑對于我國“社區(qū)再造”具有借鑒作用，可以成為解決我國社區(qū)治理失靈的一劑良藥。

一、我國城市社區(qū)治理現(xiàn)狀

以主導角色作為劃分標準，我國現(xiàn)有社區(qū)治理大致有三種模式：一是居民參與型治理模式，以深圳南山區(qū)月亮灣模式與武漢江漢區(qū)滿春街小夾社區(qū)模式為典型。居民在社區(qū)中發(fā)揮著核心作用，政府功能在于“掌舵”。二是企業(yè)參與型治理模式，以深圳福田區(qū)的蓮花北社區(qū)為典型，物業(yè)管理公司承擔了社區(qū)管理的主要責任，居民也愿意聽從安排。三是行政引導型治理模式，這種模式分布范圍最廣，也最常見，是我國社區(qū)治理的主流模式。但是三種治理模式的背后都有著政府的“魔幻影子”，都是在政府的主導下進行的治理模式變革，居民、企業(yè)、第三組織往往只是被動地參與社區(qū)治理。政府主導型的治理模式會導致社區(qū)治理嚴重失靈，表現(xiàn)為社區(qū)管理資源的浪費、居民參與積極性不高、參與目標層次較低、社區(qū)管理的低效率以及尋租活動的滋長與蔓延。Bowled和Gintis認為負激勵是社區(qū)失靈的原因之一…，Banner指出社區(qū)治理的變革需要政府制度和政策上的支持與推動l2f2。

我國目前這種政府主導的社區(qū)治理模式進一步強化了政府的角色，將本來屬于人民自我管理、自治性質的社區(qū)變成了受各種政府機構控制的“泥娃娃”，街道辦與街道黨委在改革中獲得了監(jiān)督監(jiān)察權、綜合協(xié)調權、屬地管理權、干部任免權等，居委會的自治角色難以確定，公民深度參與難以實現(xiàn)，治理效益無法在社區(qū)形成激勵機制。相應地，政府壟斷地位造成了非營利性組織和社會自治團體的缺乏，導致社會服務中介組織的競爭不足。這樣，在“摸著石頭過河”的探索中，我國各級地方政府不但沒有創(chuàng)造社區(qū)治理模式變革的制度環(huán)境，反而成為負激勵的推動者。治理理論在我國社區(qū)管理改革中“碰了釘子”。盡管“上海模式”、“沈陽模式”、“深圳模式”等等無一例外都宣稱以“治理理論”為指導，然而最終卻都將“多元化、網(wǎng)絡化”方向的改革變成了政府一家獨大的“控制型社區(qū)治理”改革，使得我國的社區(qū)管理又走回了原來由政府控制的老路。要改變這種狀況，筆者認為必須引入新公共管理理論，利用它的“再造精神”與“再造工具”，對我國的社區(qū)治理進行“社區(qū)再造”。

二、新公共管理理論與“社區(qū)再造”

新公共管理運動是在全球經濟問題日益嚴重、西方國家財政危機不斷加劇的背景下興起的，它對政府、企業(yè)與公民角色進行了重新定位，即“以生產者為中心的政府治理轉向以消費者為中心的治理。政府應以公民為中心而不是以自己為中心”[4141。新公共管理的思想集中體現(xiàn)為兩種路徑：一是奧斯本的“政府再造”路徑，強調對公民、社團組織、社區(qū)組織授權，建議從官僚層級制政府改革為參與及團隊合作的分權的政府，建立通過市場杠桿進行改革的市場導向的政府等。另一路徑是登哈特夫婦提出的“新公共服務”路徑，強調政府的職能是服務而非“掌舵”，政府應該追求公共利益，政府思想上要具有戰(zhàn)略性、行動上要具有民主性，政府應該服務于公民而不是服務于“顧客”，政府責任并不是單一的，公務員不應當僅僅關注市場，他們也應該關注憲法和法令、社會價值觀、政治行為準則、職業(yè)標準和公民利益，應重視人而不只是生產率，對公民權的重視程度要勝過對企業(yè)家精神的重視程度。新公共服務理論更加關注民主價值、公共利益和公民的積極參與，提倡實行“以公民為導向”的政府管理。雖然這兩種路徑強調的側重點不同，但是都體現(xiàn)了民主、公平與公正，都以實現(xiàn)公共利益為結果導向。

摘要：鑒于我國社區(qū)救助現(xiàn)狀，文章建議應用協(xié)同治理理論協(xié)調社區(qū)救助中各個主體的關系，重塑社區(qū)的共同意識，增強社區(qū)間的救助協(xié)同，進而構筑動態(tài)、開放、協(xié)調的社區(qū)救助大系統(tǒng)。

關鍵詞：協(xié)同治理；社區(qū)；救助

社區(qū)救助是社會救助的重要表現(xiàn)形式，是社會救助在小范圍發(fā)揮作用的結果。社區(qū)治理屬于公共事務的治理，協(xié)同治理是社區(qū)救助管理的可用模型。

一、協(xié)同治理：一種多元主體協(xié)作共治的治理模式

協(xié)同治理理論是系統(tǒng)科學中的協(xié)同學和治理理論的相互融合，以協(xié)同學和治理理論為基礎，所以是一門新興的交叉理論。在公共管理領域，美國哈佛大學學者多哈休（Dohahue，2004）最早使用了協(xié)同治理這個概念。協(xié)同學理論認為，一個由大量子系統(tǒng)以復雜的方式相互作用所構成的復合開放系統(tǒng)，在一定條件下，其子系統(tǒng)間通過非線性作用產生協(xié)同現(xiàn)象和相關效應，通過努力，最終使系統(tǒng)達到有序狀態(tài)。協(xié)同治理是指在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人等子系統(tǒng)構成開放的整體系統(tǒng)，貨幣、法律、知識、倫理等作為控制參量，借助系統(tǒng)中諸要素或子系統(tǒng)間非線性的相互協(xié)調、共同作用，調整系統(tǒng)有序、可持續(xù)運作所處的戰(zhàn)略語境和結構，產生局部或子系統(tǒng)所沒有的新能量，實現(xiàn)力量的增值，使整個系統(tǒng)在維持高級序參量的基礎上共同治理社會公共事務，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。

二、協(xié)同治理在社區(qū)救助中的具體應用

隨著市場經濟的迅猛發(fā)展，中國面臨著公共管理模式的轉變和治理結構的轉型，呼喚著治理主體的多元化。非政府組織（Non-governmentalOrganizations，簡寫為NGO）作為社區(qū)治理主體之一，正扮演著日益重要的角色。其中由注冊黨員志愿者與NGO相結合的探索項目越來越得到重視，地位日益凸顯。

在區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)委組織部等有關部門的指導下，莫愁街道代表組深入調研了現(xiàn)有黨員NGO組織在社區(qū)發(fā)展的情況。調查表明，黨員NGO組織具有創(chuàng)新性、靈活性、與基層聯(lián)系密切、了解基層實際情況等優(yōu)勢,使其在解決社區(qū)或社會問題方面具有政府與市場不可替代的作用。正如美國著名學者萊斯特•薩拉蒙曾認為,NGO的興起“代表了20世紀最偉大的社會創(chuàng)新?！秉h員NGO組織在社區(qū)利益的協(xié)調、矛盾的化解、服務的提供、環(huán)境的維護、就業(yè)途徑的拓寬等方面開展的工作，促進了居民的參與和互助,，激發(fā)了居民的個人責任感,增強了社區(qū)居民的聯(lián)系和凝聚力。

一、黨員NGO參與社區(qū)管理的理論解析

市場機制存在弊端，政府干預也留下了大量的空白地帶：大量原有老舊小區(qū)、貧困居民小區(qū)的有效管理不能僅僅依賴市場機制調節(jié)與政府干預。此時，黨員NGO組織本身的特征,決定其在此類社區(qū)治理結構中起著重要的作用,多元治理理論以及資源互相依存理論等都闡釋了這一點，同時黨員NGO也可以克服一般非政府組織會出現(xiàn)的志愿失靈理論。

第一，自主治理理論。

在社區(qū)管理中,打破“囚徒困境”不一定必須依賴政府干預,還可以通過自主治理的方式得以實現(xiàn),尤其在較小規(guī)模的環(huán)境治理中更是如此。自主治理理論就闡釋了這個問題。該理論倡導利用小社會的“自組織網(wǎng)絡”,其中心問題是,一群相互依存的人們如何把自己組織起來,進行自主性治理,并通過自主性努力以克服搭便車、回避責任等機會主義誘惑,以取得持久性共同利益的實現(xiàn)。在國外著名的公共池塘的案例中,就論證了一群相互依賴的當事人,通過自主地制定規(guī)則、實施規(guī)則并成功地進行了監(jiān)督,完成了自我組織與自我治理,使公共池塘資源得到了可持續(xù)。自主治理理論指出了如黨員NGO這般來自于本社區(qū)這樣的“小社會”范圍內的紀律性組織對于社區(qū)管理的重要意義。在自主治理中,黨員NGO組織具有社會居民支持的優(yōu)勢,這種社會資本在環(huán)境管理中有助于減少摩擦成本,增進人們的信任,促進人們的合作。另外,自主治理最適合較小規(guī)模的社區(qū),而非政府組織的長處恰恰在于微觀管理,因此，在社區(qū)的自主治理上，黨員NGO組織完全可以發(fā)揮應有的作用。

農村社區(qū)建設和治理是近十幾年來的一個多學科的熱點議題,也是一個影響深遠的實踐課題,有必要對其研究進行梳理評估,既促進其理論研究的積累與發(fā)展,又能兼具對實踐的有效指導。這涉及到對農村社區(qū)及其建設和治理概念的界定、基于不同理論的農村社區(qū)建設和治理、農村社區(qū)建設和治理的主要議題,以及對這些研究的簡評。

一、農村社區(qū)及其建設和治理概念的界定

1887年,滕尼斯(FerdinandTonnies)在《共同體與社會——純粹社會學的基本概念》(又譯為《社區(qū)與社會》)中提出了“共同體”即“社區(qū)”的概念。在他看來,社區(qū)就是人們生活的共同體。直今,人們盡管對于社區(qū)及共同體仍有不同的理解和解釋,但是,大都將其視為一定地域范圍內的人們基于共同的利益和需求、密切的交往而形成的具有較強認同的社會生活共同體?！耙欢ǖ牡赜颉?、“共同的紐帶”、“社會交往”以及“認同意識”是作為社區(qū)或共同體的最基本的要素和特征。無疑,人類最早的社區(qū)形態(tài)是農村社區(qū)。

對農村社區(qū),學者們從不同的學科提出了不同的界定。1915年,蓋爾平(CharlesGalpin)在《一個農業(yè)社區(qū)的社會解剖》中指出:“農村社區(qū)是由一個交易中心與其周圍散居的農家合成的。要劃定這樣一個社區(qū),最好是利用那個交易中心的交易行為所能達到的距離,在其最遠處劃下記號。將這些記號連接起來,就形成了一個圓圈,圓圈以內就是一個農村社區(qū)”。費孝通對農村社區(qū)作的描述為:禮治秩序,沒有陌生人的社會及熟人社會;無為政治,基層社會結構是一根根私人聯(lián)系構成的網(wǎng)絡。也有學者將其定義為:不是一個血緣家族,也不是一個社會組織,而是以農業(yè)為主要活動聚集起來的人們的生活共同體;或者是指居民以農業(yè)生產活動為主要生活來源的地域性共同體和區(qū)域性社會;抑或是指居民以從事農業(yè)生產為主要謀生手段的區(qū)域社會。還有的將其定義為一定范圍區(qū)域內的農民共同生活、農習、工作和棲息的一個有秩序的空間群落,是由有共同地緣的農村文化、習俗、信仰、價值觀念、消費習慣、基本生活設施、經濟社會生活所構成的地域空間。而對農村社區(qū)建設和治理,學者們也進行了不同的界定。有的認為農村社區(qū)建設是指在行政村的地理區(qū)域范圍內,在各級黨委政府的統(tǒng)一領導和民政部門的協(xié)調指導下,村黨組織和村委會直接組織,通過直接民主和自我管理的方式,依靠政府、社會和村民自身等多方面的資源和力量,推動農村基礎設施,環(huán)境治理,社會保障和公共產品體系建設,強化各項公共管理與服務功能,加強農村精神文明建設,不斷提高農村社區(qū)成員物質文化生活水平的過程。有的認為農村社區(qū)建設,從根本上講是要發(fā)揮黨政主導作用和農民主體作用,從農村實際和農民需求出發(fā),完善社區(qū)治理,發(fā)展社區(qū)服務,繁榮社區(qū)文化,滿足農民日益增長的物質文化生活需求和利益訴求,讓農民得到更多實惠。而農村社區(qū)治理,是在憲法和法律框架下,農村各種合法組織依照自己的性質和職能,協(xié)調政府治理目標和行為者利益期待,積極參與經濟、政治、文化建設和公益活動,在相應領域承擔起自主與自治的管理職責,或不是運用政府的政治權威,自上而下發(fā)號施令、制定和實施政策,而是通過上下左右的互動、合作協(xié)商、確立認同等方式實施對公共事務的管理,是以建立農村公共服務體系為目標,從基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的職能退位到農村社區(qū)的職能到位,從基層政府的職能缺位到農村社區(qū)的職能補位。2005年10月黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的概念及其20字的基本要求:生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主;2006年10月,黨的十六屆六中全會做出:全面開展城市社區(qū)建設,積極推進農村社區(qū)建設,健全新型社區(qū)管理和服務體制,把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體,以及加強農村民主政治建設,完善建設社會主義新農村的鄉(xiāng)村治理機制,這基本成為我國農村社區(qū)建設與治理的指導和方向。

關于農村社區(qū)的邊界,在上述有關對農村社區(qū)、農村社區(qū)建設等的定義中,實際上都對此做出了各自的界定,在實踐層面,大部分還是按照行政區(qū)劃來劃分農村社區(qū)的范圍和邊界。民政部制定的《全國農村社區(qū)建設實驗縣(市、區(qū))工作實施方案》要求各地“按照地域相近、規(guī)模適應、群眾自愿的原則,科學界定農村社區(qū)的區(qū)域范圍,明確農村社區(qū)的定位?！庇修r村社區(qū)建設“第一塊試驗田”之稱的江西就是以將社區(qū)定位于“村落——以大的自然村為單位或者以中心自然村帶周圍零星的小村莊”;而另一典型——湖北秭歸,則是定位于村民小組的新的組合,其實也是自然村。有學者論證了國內國外的新農村建設普遍以自然村為建設單位的合理性,而不應該拆并自然村,建設遠離耕地的新村,其對象應是自然村。而周良才認為應將農村社區(qū)建設定位在以自然村或中心自然村帶周邊小村落為范圍的村落社區(qū),余坤明提出應以不同建設事項的自身特征和要求來確定社區(qū)的地域邊界。在農村社區(qū)建設和治理實踐中,人們更愿意從可操作的角度來劃分農村社區(qū)的邊界。

我國農村社區(qū)的產生是社會變遷、制度創(chuàng)新和組織變革的內在需要,是和諧社會發(fā)展、社會利益協(xié)調的內生變量,它具有公益性、志愿性、民間性、組織性特點,這些特點契合了轉型社會下對農村社會利益協(xié)調的需要。實際上,近30年來,我國農村社區(qū)也發(fā)生了許多變化,呈現(xiàn)出現(xiàn)代農村社區(qū)的一些特征。如自然性社區(qū)減少,行政性社區(qū)增加;與傳統(tǒng)農村以血緣和宗族關系為主不同,農村自治性的組織村民委員會建立起來,在一定程度上減少了農村社區(qū)的封閉性;隨著農村社區(qū)的逐漸開放,農民的需求日益增多,必然要求加強農民與政府機關的協(xié)同性。但仍具有以從事農業(yè)生產為主要謀生手段的人口為主,人口密度和人口規(guī)模相對較小,同質性強、流動性強、風俗習慣和生活方式受傳統(tǒng)勢力影響較大,社區(qū)成員血緣關系濃厚等特點。農村社區(qū)建設和治理已成為各級政府特別是基層政府的一項重要工作。

摘要：作為政府與社會合作的共治平臺，社區(qū)委員會的建立是一項具有前瞻性和開拓性的體制改革措施。其前瞻性和開拓性體現(xiàn)在：一是順應社會發(fā)展要求，通過引進地方治理理念，改進社會管理體制，推進了政府職能轉變；二是通過建立共商共治平臺，在創(chuàng)新社會管理模式過程中培育社會發(fā)展，提高公眾參與度，為推進基層群眾自治和構建社區(qū)共同體奠定了基礎。

2006年4月成立以來，經過兩年多運作，社區(qū)委員會在凝聚共識、構建機制、培育社會等方面取得了明顯成效：在政府、社區(qū)委員會以及社會各方努力下，政社合作理念初步獲得共識；社區(qū)代表大會制度、服務互動機制、群眾參與機制等共商共治機制初步形成；社會培育開始受到重視，群眾特色團隊和注冊義工隊伍不斷壯大。

由于體制新、任務重、運行時間短，社區(qū)委員會仍然存在一些需要進一步完善的地方：在社區(qū)管理方面的職責定位還不夠清晰；對社區(qū)委員會的認識仍存在誤區(qū)；共商共決機制有待進一步完善；社區(qū)自治水平有待進一步提高等。

社區(qū)委員會建設的理論依據(jù)是地方治理理論。所謂地方治理是指，在一定的貼近公民生活的多層次復合的地理空間內，依托政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等各種組織化的網(wǎng)絡體系，應對地方的公共問題，共同完成和實現(xiàn)公共服務和社會事務管理的改革與發(fā)展過程。其目的在于，達成以公民發(fā)展為中心，面向公民需要的、促進地方富有發(fā)展活力的新型社會與公共事務管理體系。

社區(qū)委員會的現(xiàn)實定位是：第一、社區(qū)委員會是浦東新區(qū)政府為了適應全球化和市場化條件下社會發(fā)展趨勢的要求，通過創(chuàng)新社會管理體制，推進地方政府改革的一個重要舉措的成果。第二、社區(qū)委員會是浦東新區(qū)政府在推進政府改革過程中，根據(jù)社會發(fā)展趨勢的要求，圍繞社區(qū)公共事務與管理為中心，探索在黨的領導下完善基層群眾自治的一種新型社會管理模式。第三、社區(qū)委員會是在黨的領導下，通過組織創(chuàng)新，使社區(qū)民眾、社區(qū)單位、社區(qū)組織等社區(qū)建設中的利益相關者，制度化地參與社區(qū)公共事務決策與管理，從而推進社區(qū)共同體形成的制度和組織基礎。

要突破發(fā)展瓶頸，進一步實現(xiàn)社區(qū)委員會建設的跨躍，關鍵要做到規(guī)范與創(chuàng)新兩點：規(guī)范政社職能分工，剝離并收回下放到社區(qū)委員會中的行政職能；進一步加強社區(qū)委員會自身平臺建設，完善共商共治機制，推進基層民主不斷深入；積極構建新型社會組織，加大培育社會力量，促進社區(qū)各類成員共商共治、共建共享。

中國在從計劃經濟向社會主義市場經濟體制轉型的過程中，腐敗問題已經成為一個突出的社會和政治問題。本文擬從治理和善治的角度（重點研究政府治理結構、治理方式和過程）對腐敗防治措施加以分析。

從治理和善治的角度來看，在經濟轉軌的過程中，政府（廣義上的政府）治理結構、方式和過程的變革落后于經濟和社會變革的步伐乃中國轉型期腐敗現(xiàn)象猖獗的一個重要的原因。我們從對目前比較流行的一些腐敗問題的分析中可以發(fā)現(xiàn)這一點。

目前比較流行的一些腐敗問題有：

（1）“一把手腐敗”，主要指某些地方或部門的主要領導干部和一些國有企業(yè)廠長經理直接地或通過配偶子女或身邊工作人員間接地利用職權謀取私利的行為?！耙话咽指瘮　迸c目前黨政領導機關和國有企業(yè)在治理結構和治理形式的不完善有著直接的關系。黨政領導機關在實際工作中要求一把手對各方面的工作負總責，造成決策權高度集中于一把手的手中，并形成了事無大小皆由領導拍板的局面，而對他的監(jiān)督卻少而無力。這種治理結構上的特點為“一把手腐敗”提供了便利。

（2）“用人腐敗”，是指在干部選拔任用過程中各種以權謀私的行為，它包括跑官、要官、買官、賣官等行為，使一些唯利是圖的“商人型官僚”躋身于公務員隊伍并獲得升遷，由此降低了整個公務員隊伍的質量，打擊了廣大公務員努力工作的士氣，助長了其他各種形式的腐敗行為。

（3）“司法腐敗”，在我國主要是指公檢法司等系統(tǒng)的執(zhí)法人員個人或其所在單位利用司法權或執(zhí)法權謀私利的行為。司法腐敗同現(xiàn)行司法體制的不合理有著直接的關系?，F(xiàn)行司法體制不合理，重要表現(xiàn)在為現(xiàn)行的司法體制中司法系統(tǒng)的經濟獨立性和人事獨立性都很有限；公檢法司系統(tǒng)存在著嚴重的“暗箱操作”現(xiàn)象；司法權的行使缺少有力的監(jiān)督和制約。

[摘要]治理理論已成為有關政府改革的一個全球性話題。改革開放以來，在推動經濟發(fā)展和社會全面進步的同時，中國政府加大了自身改革的力度。以市場經濟體制為平臺，以政府職能轉變?yōu)橹行臉屑~，以民主法制建設為基礎，中國政府正在努力營造新型治理格局，并取得了相當?shù)某尚?。中國政府的治理理論與實踐成為對世界范圍治道變革的有力呼應。[關鍵詞]治理理論；政府職能轉變；治理實踐政府的形式與行為歷來就是政治學和行政學學者關注的中心，但長時期內，無人懷疑過他們觀察問題的視角是否確當。因此，當有人在“政府”(GOVERNMENT)或“統(tǒng)治”(GOVERNING)與“治理”(GOVERNANCE)之間作出截然的區(qū)分時，人們吃驚地發(fā)現(xiàn)，這一概念的提出有可能引發(fā)一場政治學和行政學理論范式(PARADIGM)的革命。治理理論的提出有著廣闊的世界背景和深刻的歷史原由。資本主義在西方取得統(tǒng)治地位已有幾百年了，在這幾百年中，圍繞政府的大與小、強與弱、寬與窄的爭論，從來就沒有停止過，但是這種“政府中心論”的研究視角限制了人們的討論范圍和思考能力。治理理念的提出，使人們得以從一種更為靈活的互動論視角，從政府、市場、企業(yè)、公民、社會的多維度、多層面上觀察、思考問題。人們認識到，無論是亞當·斯密的“看不見的手”，還是凱恩斯的“看得見的手”，都無法根本克服“市場失靈”和“政府失靈”這一“西西弗斯”與“被推上山、又滾下山的石頭”之間的悖謬。而治理理念所包含的“權力的多主體、多中心”、“回應性”、“互動”、“公開性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效”等質素，被認為有可能幫助突破這樣一種二難選擇，從而展示一種嶄新的公民社會存在和發(fā)展的格局。當今世界，全球化的浪潮不僅表現(xiàn)在經濟領域、科技領域，而且，人類面臨的諸多共同問題和相似的境況，使得各國政府在管理社會的形式和手段上也越來越趨于相互借鑒和認同。隨著改革的深入、開放的擴大，在堅持強調中國特色的前提下，中國政府最近二十年來，對治國安邦的認識也升華到了一個新的高度。進而，在施政過程中，還將一系列新的理念付諸實現(xiàn)，取得了引人注目的成就。無疑，這是與全球化管治方式的轉變深相契合的。一、經濟體制轉型--中國政府治理理論與實踐的廣闊平臺20世紀70年代末，中國告別了計劃經濟時代，開始了以市場為取向的經濟體制改革，至20世紀末，中國政府宣告基本建立起了社會主義市場經濟體制。市場經濟體制是充滿生機和活力的經濟體制，它的確立給中國社會帶來了一系列深刻的變化。這種變化從各個方面沖擊了舊的國家管理體制，在中國政府面前提出了新的課題。1.市場經濟體制改變了國家與社會之間的關系。在計劃經濟體制下，國家對社會實行的是全面的控制和管轄，通過對社會資源的壟斷和再分配，形成了單向的國家與社會的制動格局。市場經濟體制的建立，轉變了國家與社會的關系，國家與社會之間的雙向互動得到了強化。國家實行的以產權多元化和經濟市場化為基本內容的經濟改革，促進了國家與社會、政治與經濟之間結構的分化，一個相對獨立的、提供資源和機會的民間社會開始形成，過去那種建立在政治、經濟、社會一體化基本上的全能型政府的職能和結構是已難以適應轉型社會公共行政管理的需求。中國政府改革開放以來的行政管理體制改革的一個總的取向，就是重新界定政府在整個社會中的地位和作用，即“進行角色定位，確定公共行政、民間社會、市場之間的分工，可以由民間社會、市場承擔的職能不再由政府承擔，社會和市場無以承擔、不應承擔的職能，則由政府承擔?！?郭寶平，1999)實踐說明，中國實行的改革開放政策正在從早期的政府主導型，逐步演變?yōu)樯鐣苿有汀Ｉ鐣α康呐嘤蛪汛?，使得中國政府開始更多地考慮調整自身與社會之間的關系，以適應變化了的形勢。這成為中國政府改變舊的施政理念，采取新的治理形式與手段的重要動力。在市場經濟基本上出現(xiàn)的作為民間社會主體的民間組織的獨特品格和重要作用正在顯現(xiàn)出來，首先是它的非官方性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府或國家的立場；其次，是它的獨立性，即它擁有自己的組織機制和管理機制，有獨立的經濟來源，無論在政治上、管理上，還是在財政上它都在相當程度上獨立于政府；第三是它的自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強迫的，而完全是自愿的?！懊耖g組織發(fā)展壯大后，它們在社會管理中的作用也日益重要。它們或是獨自承擔起社會的某些職能，或是與政府機構一道合作，共同行使某些社會管理職能。有民間組織獨立行使或它們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統(tǒng)治，而是治理?！?俞可平，2000)2.市場經濟體制改變了人們思維方式和行為習慣。市場經濟的實行，使得人們的物質文化生活水平得到顯著提高。人們之間的聯(lián)系密切了，觀察事物的視野開闊了，見識遠大了，開始萌生強烈的自主意識。市場經濟天生就是平等派，在這種體制下，人們的權利意識、平等意識、法治意識得到了空前的提高。舊的命令型行政體制顯然與這些的新的價值取向和心理變化不相適應，政府管治方式和手段的改變意味著對這種變化的回應。在計劃經濟時代，人們恥于言利，人們的權利意識、自主意識淹沒在一種“泛道德主義”和絕對平均主義的空談和假像中。市場經濟促進了人們的利益分化，所有制結構的變化使社會上出現(xiàn)了眾多利益差別和利益競爭的行動主體，全民所有制、個體、私營、集體、三資等各類經濟實體成為平等參與市場競爭的行動者，維護自身合法權益、平等獲取社會資源和機會成為它們的共同呼聲。共同的市場經濟環(huán)境下的實踐，在上述各類行動者中萌生了相似的市民趣味和市場文化。國家在政策的制定和貫徹中面對的已不再是過去那種絕對劃一的利益無差別的受令者，而是要求利益各個不同的行動主體。意識形態(tài)律令和道德說教的作用正在降低，利益驅動機制在國家治理中的重要性越來越大，政府治理中的制度色彩和技術色彩越來越濃。作為對上述變化的反映，《憲法》肯定了各種所有制經濟主體的地位和作用，《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政復議法》等法律和法規(guī)的制定也反映了社會的利益要求和社會關系的調整和變化，國家正試圖用新的方式將市場經濟所帶來的變化納入治理框架之中。3.市場經濟體制的開放性改變了中國與世界的關聯(lián)程度和聯(lián)系方式。市場經濟體制的本質是開放的和擴張的，它積極容納一切能促使自身發(fā)展的價值、技術、觀念、規(guī)則，這種要求造成了中國與世界密切聯(lián)系的必然性。世界上所發(fā)生的信息革命、技術革命、觀念變革，包括正在興起的治道變革都必然要反映到各國政府的政策與行為中來，中國政府也不例外。迅速適應世界形勢發(fā)展要求，容納新的變因，引導國家和國民參與到世界經濟與技術競爭過程中來，是中國政府走向成熟的標志。中國的市場經濟體制是在對外開放的擴大中一步一步建立起來的，中國已經被納入世界經濟一體化之中。加入WTO以后，中國政府的治理環(huán)境將隨之發(fā)生很大的改變，就外部環(huán)境而言，行政管理體制和行政管理行為必須符合國際通行的規(guī)則和慣例，必須遵守我們與其他國家所簽定的雙邊和多邊協(xié)議。國際經濟、法律環(huán)境成為制約政府治理能力與行動的重要因素，任何有悖于國際法則和國際經濟規(guī)律的政府行為都可能產生不良的國際影響，都可能招致已加入的國際組織的聯(lián)合抵制，使國家利益蒙受損失。為了適應外部治理環(huán)境的變化，中國政府非常關注行政管理國際化的趨勢，并已采取了一定的應對措施，譬如實行了匯率并軌，實行外貿出口結匯和售匯制及新的外匯帳戶管理辦法，改進重要商品進出口配額管理，調整關稅稅率，改革外匯體制，等等。市場經濟體制下的中國經濟國際化也從內部給政府的行政管理提出了挑戰(zhàn)。世界市場是一個變化迅速、充滿機遇也充滿危機的領域，政府不僅要參與國際市場的競爭，更重要的是要為本國的企業(yè)、個人、各類投資者等利益主體提供必不可少的幫助和服務。政府對世界市場的反應不可能如活躍在其中的經濟主體那樣靈敏，這就意味著政府的職能僅僅因為這一點就應該改變。服務、引導、規(guī)范、保障已經成為中國政府追求的理想的治理方式。上述可見，市場經濟所展示的現(xiàn)實和前景為中國政府的治理理論與實踐提供了宏大的背景和廣闊的平臺。二、政府職能轉變--中國政府治理理論與實踐的中心樞紐治道變革既來自社會的推動，又來自政府對自身結構和功能的認識和基于這種認識基礎上的自我改善。中國政府是推動社會進步，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的力量，又是接受現(xiàn)代化過程沖擊和考驗的客體。以職能轉變?yōu)橹行臉屑~，實行政府機構改革，實現(xiàn)治道變革是中國政府長期努力的方向。1.審慎考量政府管治范圍和內容，合理配置政府和社會權力。權力和利益是一切政治和社會關系的核心。明確劃分國家和社會的權力、政府和市場的權力、公共權力和私人權力，是治理理論賴以建立的前提。以國家權力與社會權力、政府權力與市場權力、公共權力與私人權力為兩端，任何在這兩端之間權力的畸強畸弱，都會破壞它們之間的良性平衡。所謂政府職能轉變，首先改變的就是政府的“職權”，然后才可能轉變政府的“功能”。對于中國政府來說，政府職權的變化，就是在承認政府權力有一定限度的前提下，還權于社會、還權于企業(yè)、還權于市場、還權于公民，改變過去政府包攬一切的做法。其次，是在承認社會、企業(yè)、市場、個人享有合法權力的前提下，調整政府與其他權力主體之間的關系，充分發(fā)揮它們的主體能動作用，形成新型的權力關系，共同營造新型的治理格局。中國政府行政體制改革從一開始就選準了下放權力這個突破口，希望通過下放權力，賦予較低層級行政部門以更大的自主權，以便發(fā)揮它們的積極性和能動作用。行政權力下放的結果，使得地方政府掌握了更大的經濟管理權限、財政收支權限、人事管理權限。通過二十多年的改革，現(xiàn)在中央政府一般不再去主動干預地方和企業(yè)的管理和經營事宜，其權力主要限于掌握國民經濟的重大決策權，包括貨幣的發(fā)行，基準利率的確定，匯率的調節(jié)和重要稅種稅率的調整等。地方政府則有權按照國家法律、法規(guī)和宏觀政策制定地方性法規(guī)或政策；通過地方稅收和預算，調節(jié)本地區(qū)的經濟活動；運用地方資源，促進本區(qū)域經濟和社會進步，特別是推動直接為公眾服務的教育、衛(wèi)生、住房和社會保障事業(yè)的發(fā)展(郭濟，2000)。與體制內的放權讓利相聯(lián)系，國家不再對社會權利的生長感到不安，而是積極將這種權利發(fā)展導入可以控制并與國家合作的軌道，建立與社會各種類型權利主體的伙伴關系?！爸饕诮洕I域，把某些職責轉移到民間，由非政府機構和社會組織承擔某些職責，動員其參與政府項目的計劃、執(zhí)行、參與和評估。”因此，有學者指出，中國始于1978年的改革，其一條主線就是中央對地方、國家對社會的權力下放(施紹祥，1999)。1998年九屆人大一次會議《關于國務院機構改革方案》中則明確把政府職能定為三項：宏觀調控、社會管理和公共服務，對政府的職能進行了科學的定位。2.實現(xiàn)政府管治方式和管理手段的轉變，經濟和社會管理以宏觀方式為主。從邏輯上說，承認了國家權力之外其他權力主體的存在，就意味著國家權力在劃定的范圍內和限定的內容中與其他權力主體之間是合作性的平行關系，而不是包含性的垂直關系，也意味著國家權力的濫用是不被容忍的。況且，社會主義國家的歷史經驗也說明了，政府權力的無限延伸，國家干預的無休無止，可能對社會發(fā)展帶來嚴重的挫傷。因此，由命令性的管治方式向說服性的管治方式的轉變，由主動--被動性的管理方式向互動性的管理方式的轉變，由行政性的管理方式向契約性的管理方式的轉變，由控制性的管治方式向協(xié)商性的管治方式的轉變，由微觀干預性的管理方式向宏觀調控性的管理方式的轉變，已經成為中國政府職能轉變的重要內容。而以精簡、統(tǒng)一、效能為標準的政府機構改革，其中心目標就是達到政府職能的根本轉變。改革的結果是，過去那種“全能型”政府管理模式已被拋棄，政府不再扮演凌駕于社會之上包攬一切、管制一切、指揮一切的角色。社會資源的配置轉向以市場為基礎，經濟運作的的主體不再是政府，而是市場、企業(yè)和生產經營者。“政府職能正在發(fā)生結構性變化：過去，政府是運用行政手段為主，現(xiàn)在轉向以經濟及法律手段為主；過去政府是直接管理企業(yè)和生產者的生產經營，現(xiàn)在轉向引導經濟發(fā)展主要培育市場和建立宏觀調控體系，通過市場進行間接引導和控制；過去，是政企不分，企業(yè)是政府的''''附屬品''''，現(xiàn)在是政企分開，企業(yè)成為獨立自主經營者，等等。政府主要職能是統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導、組織協(xié)調、提供服務、檢查監(jiān)督”(劉怡昌，2000)。3.強調合作與服務，激發(fā)社會活力和人民創(chuàng)造精神。政治學家和行政管理學者素來重視對政府能力的研究，但是事實上他們大多數(shù)關心的是政府的管制能力和汲取能力，而很少注意政府提供服務的能力。治理理論的一個重要理念是對政府服務的強調。對政府管制能力、汲取能力與政府服務能力之間的關系，中國政府持有一種辯證的認識?！盀槿嗣穹铡薄ⅰ白錾鐣汀币恢笔侵袊畬珓諉T實行教育的一項重要內容。實質上，政府的管制能力、汲取能力與服務能力是互相促進的，政府提供的優(yōu)質服務所帶來的效益必然促進社會秩序的穩(wěn)定和社會財富的增長，其結果是政府管制能力的增強與汲取可能性的增大。政府提供服務的內容不但包括秩序、安全、福利，而且包括制度、價值、規(guī)則。治理理論所強調的合作意識實際上源于治理的多中心論，這一論點不再將政府視為唯一的治理主體，而強調有效治理依靠的是政府、企業(yè)、市場、社會、社區(qū)多個層面的行動主體，特別是依靠這些行動主體之間的通力合作。中國政府強調調動各方面的積極性，其價值在于將社會看作是各要素相互關聯(lián)的整體系統(tǒng)，重視系統(tǒng)內各要素的能動。一個明顯的事實是，在中國政府的鼓勵和引導下，無論是企業(yè)、個人還是民間組織都開始積極投身社會公共事業(yè)。例如，企業(yè)大力贊助舉辦各種類型的運動會，向公共設施建設和受災的地區(qū)捐款捐物；民間組織積極興辦各種社會福利和救濟事業(yè)，所興辦的“希望工程”、“陽光工程”、“扶貧工程”引起了強烈反響，取得了可喜的成果；個體公民則在污染治理、社會治安、向政府建言獻策、社區(qū)自治中發(fā)揮著重要的作用。人們曾擔心的體制在農村的改變、單位制度在城市中的瓦解所帶來的社會管治上的混亂局面正在被一種新型的有效治理格局所取代，一個從上到下，從政府到個體公民的治理網(wǎng)絡正在出現(xiàn)。三、民主法制建設--中國政府治理理論與實踐的堅實基礎民主和公正是治理理論的核心價值，民主不但在理論上意味著人民當家做主，有主宰自己命運的權力，而且意味著人民在實際中擁有當家做主和主宰自己命運的能力。平等和公正意味著全體社會成員一致享有非排他性的權利和非歧視性的待遇。而這一切，只有當人民真正獲得了平等參與公共生活，進而積極參與到國家管理過程之中，才有實現(xiàn)的可能。法治是民主的基石和制度性保障，法治的缺失和殘損意味著社會無法獲得有效治理的秩序和環(huán)境。強調和實施民主法治建設，成為中國政府實現(xiàn)治道變革的基礎。1.依法治國，實現(xiàn)社會有效治理的重要途徑。中國是一個人治傳統(tǒng)深厚，而民主法治傳統(tǒng)嚴重匱乏的國家。在認真吸取歷史經驗教訓的基礎上，中國政府對民主法治建設的重要性有了深刻的認識，提出了以法治國、建設社會主義法治國家的方略。在十五大報告中，黨的總書記將民主法治建設列出專章進行闡述，指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”可見，中國政府所理解的依法治國首先就是以法律的形式保障公民的民主權利，其次就是將國家的整個治理過程納入法治化的軌道。在建設社會主義法治國家的過程中，中國政府突出強調了依法治官、依法治吏、依法治政，因為政府組織和國家公務員是整個社會的表率，在他們中產生的濫用職權、貪污腐敗，行賄受賄現(xiàn)象如果得不到有效遏止，依法治國就會變成一句空談。進而，依法行政已經被提到了一個戰(zhàn)略的高度，其含義是要求“各級政府和政府各部門行使職權都要納入法制化的軌道。法律、法規(guī)對行政機關的職責和行使行政權的程序要作出明確的規(guī)定，為行政機關履行職責提供準確的依據(jù)。法律、法規(guī)作了規(guī)定，行政機關就要嚴格遵守、執(zhí)行、依法履行職責，辦事權限要合法、辦事程序也要合法”(王忠禹，1999)。有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必糾是中國政府奉行的準繩，也是與治理理論對法治的強調相呼應的。2.決策和管理民主化，實現(xiàn)有效治理的積極嘗試。公民有權依法參與對國家事務、社會事務、經濟文化事務的管理是人民主權思想的重要內容，是衡量政治民主化的重要標尺。治理理論所強調的公開、透明、回應等理念最終也必須通過決策民主化和管理民主化，也即通過公民的公共參與才能實現(xiàn)。中國政府堅持在行政管理過程中的民主集中制和群眾路線原則，鼓勵下級管理人員和普通群眾參與公共決策和管理。近年來，政府開始尋求更為制度化的途徑，保障公民的參與權利，先后實行了政務公開制度、任前公示制度、舉報制度、聽證制度、人大旁聽制度、公開審判制度、檢務公開制度、警務公開制度、政府上網(wǎng)工程、咨詢和建議制度等等。政府通過推行社會服務承諾制、政府采購制度、開通市長熱線等體現(xiàn)現(xiàn)代管理精神的措施和辦法，正在主動尋求政府和公民之間的互動，造就積極公民，實現(xiàn)“善治”目標。有些措施的實行已經收到明顯效果，例如咨詢和建議制度調動了大批學有專長的專家學者的積極性，越來越多的專業(yè)社團開始成為政府的智囊，為政府決策提供咨詢和參謀。幾年前，青年學者胡鞍鋼根據(jù)對國家能力的研究所提出的報告，成為國家實行分稅制改革的重要依據(jù)，已被傳為佳話。中國政府已經認識到，它應當為公民直接參與公共行政活動提供充分而有效的渠道，并且不僅在實體法上而且也應在程序上保證公民參與公共行政的權利，使公民在政府制定和實施與公民切身利益密切相關的公共政策時，能夠比較充分地表達自己的意愿?！敖陙恚袊铝τ跀U大公民參與公共行政的渠道，并使之制度化和法律化，就是在這方面的一個有益的實踐。”(施紹祥，2000)3.民主選舉，公共參與和民主監(jiān)督的重要手段。選舉制度是憲政制度體系中最重要的制度安排。實行選舉制度意味著人民有權選擇管理公共事務的領導人，也意味著人民保留著在不滿意的情況下更改政策和撤換領導人的最終權利和最后手段。因此，它理所當然也是當代治理理論的基石。改革開放以來，中國政府在繼續(xù)改善國家層面的選舉制度的同時，將注意力主要放在了基層選舉制度的建立和完善上。中共中央總書記在1997年中共十五大報告中鄭重指出：“城鄉(xiāng)基層政權和基層群眾性組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業(yè)，對干部實行民主監(jiān)督?！睘榇耍袊扇×艘恍┝信e措，譬如：確定縣級以下的人民代表大會代表由選民直接選舉產生；推行村民委員會制度，規(guī)定村民委員由村民直接選舉產生；在基層農村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)引入“海選”機制，對候選人不作事先的“內定”，由選民直接選舉產生；在各級權力機關的選舉中引入差額選舉辦法，將原來候選人與應選人的等額，改為候選人必須多于應選人；在極個別地方，還嘗試了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長的直接選舉(俞可平，2000)。城市基層單位也推行了類似的選舉制度。民主選舉制度在中國的推行有著重要意義，它為公共參與和民主監(jiān)督奠定了制度基礎，人民通過手中所掌握的選舉權，使自己參與公共事務的權利落到實處，對行政過程實施有效的監(jiān)督。與民主選舉制度相配套，基層群眾的公共參與和民主監(jiān)督的權利還得到了一些具體措施的保障。例如：80年代中期，基層行政管理機關就創(chuàng)造了“兩公開一監(jiān)督”形式，即公開辦事制度，公開辦事結果，監(jiān)督行政機關及其辦事人員；中共中央辦公廳則在1998年發(fā)出《關于在農村普遍實行村務公開和民主監(jiān)督制度的通知》等。這些制度的建立和措施的實行正在為基層民主搭建必要的平臺。4.村民自治和社區(qū)自治，民主的翅膀在飛。在中國政府看來，基層民主與基層自治密不可分，基層自治可以為公民提供最初的民主訓練。在城鄉(xiāng)社區(qū)這樣的小共同體中實行自治，可以讓公民獲得基本的政治技能和心理感受，從而為他們參與國家政治生活提供知識積累，因此，基層自治對于中國民主進程來說有著實質性的意義。而且，改革開放后國家政權從基層某種程度上的調整和后撤所留下的權力真空，由整合起來的公民權來填補，對于國家來說，是最經濟也可能是最好的選擇了，除了民族區(qū)域自治外，中國目前試行的公民自治主要體現(xiàn)在三個領域：農村村民自治、城市社區(qū)自治和行業(yè)自治。城市的社區(qū)自治主要是指居民的各種自治制度，如居民委員會制度、社會綜合治理制度、社區(qū)互助合作制度等。行業(yè)自治主要是指在某些專門領域中實行的職業(yè)自治制度，如企業(yè)自治、職工自治、同業(yè)自治等等(俞可平，2000)。眾多城鄉(xiāng)自治網(wǎng)絡的出現(xiàn)已成為國家政治生活中的新鮮因素，它們所蘊涵的制度創(chuàng)新和民主實驗的性質有可能在社會治理方面給人們帶來意外驚喜，借用幾位中國政治學者的比喻，它們好象“民主的翅膀在飛”。[參考文獻][1]郭寶平.行政改革理論和實踐的特點和誤區(qū)[J].中國行政管理，1999(1)[2]施紹祥.公共行政的民主和責任取向[C].交流與研究.中國行政管理學會，2001[3]俞可平.治理與善治[C].社會科學文獻出版社，2000[4]武樹幟.加入世貿組織后的中國行政管理[J].中國行政管理，2000(7)[5]唐代望.中國公民參與國家管理的特點[J].中國行政管理，1999(1)[6]郭濟.中國行政改革的現(xiàn)狀和趨勢[C].交流與研究.中國行政管理學會，2001[7]劉怡昌.迎接新世紀的重大變革--20世紀末中國重塑政府形象的行政體制改革[C].交流與研究.中國行政管理學會，2001[8]榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉變[M].中央編譯出版社，1998

摘要：1978年后，傳統(tǒng)集體經濟組織基本瓦解了，但由于農業(yè)本身的特性，農民不組織起來是不能適應市場經濟發(fā)展的；因此，中央當根據(jù)日本等先行發(fā)達國家的經驗，應該走合作化的道路；然而卻總是合作不起來或合作程度低？試圖以自主治理的視角來對中外農民合作經濟組織經行比較來對這一現(xiàn)狀進行解釋并提出相應對策。

關鍵詞：自主治理；農民合作經濟組織；比較

1什么是自主治理理論

當代公共選擇學派和公共經濟學的代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆在大量實證案例研究的基礎上,開發(fā)了自主治理理論,并由此成為歷史上第一個獲得諾貝爾經濟學獎的女性。自主治理理論集中體現(xiàn)在奧斯特羅姆1990年的著作《公共事務的治理之道》之中，核心內容包括三個方面。首先，她指出傳統(tǒng)的分析公共事務的理論模型主要有三個，即哈丁的公地悲?。?968）、Dawes等人的囚徒困境（1973，1975）以及奧爾森的集體行動邏輯（1965），但是他們提出的解決方案不是市場的就是政府的，而且得出的結論往往是悲觀的，她指出當前解決公共事務問題的或者以政府途徑（利維坦）為唯一或者以市場途徑為唯一的途徑是有問題的；然后，她通過對制度供給、可信承諾和監(jiān)督這三個難題的分析，認為沒有徹底的私有化，沒有完全的政府權力控制，公共池塘資源的使用者可以通過自主治理的方法來解決。第三，通過分析分布在世界各國的具有代表性的案例,包括瑞士和日本的山地牧場及森林的公共池塘資源,以及西班牙和菲律賓群島的灌溉系統(tǒng)的組織情況等等,奧斯特羅姆總結和界定了其中八項原則。

2我國農民合作經濟組織的形成與現(xiàn)狀

2.1我國農民合作經濟組織的形成

20世紀90年代初，民政部所倡導、由國家和地方各級政府推動的社區(qū)建設是改革開放以來我國社會領域里的一次重大改革，也是社會建設的一次偉大壯舉，因此具有劃時代意義。正是因為有了社區(qū)建設，有了社區(qū)這個平臺，才使得黨的十七大報告所提出的“實現(xiàn)我國基層政府的行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”有了可能，基層政府行政管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動必須也只能建立在社區(qū)這個平臺上。但是，這僅僅是有了實現(xiàn)的可能，要真正實現(xiàn)兩者之間有效銜接和良性互動，還必須不斷探索，不斷改革。

從當前現(xiàn)狀來看，政府行政管理與群眾自治的關系極不均衡，政府管理強勢，社區(qū)自治弱勢；政府管理主導，社區(qū)自治輔助，政府過多地介入了社區(qū)自治范疇，社區(qū)自治組織的行政化趨向越來越明顯，越來越嚴重，一句話，在基層社會管理上，在社區(qū)管理上，政社并沒有分開，強政府、弱社會局面也并沒有根本上的改變。這種不均衡關系必然扭曲了兩者之間法理意義上的互動，即基于共同利益與目標認同的指導與被指導的協(xié)商性互動與契約性互動，而是演變成了“領導與被領導，指揮與被指揮”的純粹行政性互動，這種純粹行政性互動的本質是自上而下的、高度行政化的、不平等的、縱向等級式互動結構。

導致兩者之間非有效銜接和非良性互動關系的原因很多，其重要原因有：一是政府在履行社會管理時奉行行政管理主義思想，行政管理主義思想往往崇尚管理目標的單一性，能夠在較短時間內，以行政手段整合各種資源，并通過行政化途徑解決某一現(xiàn)實問題，這其實是計劃經濟體制的行政全能主義思想的歷史慣性。二是資源配置的不均衡，政府擁有的各種資源（人、財、物、制度、信息等）顯然比社區(qū)自治組織多得多，社區(qū)自治組織在履行自治事項時往往資源匱乏，而在市場機制下，誰擁有較多資源，誰就能在互動中占據(jù)主導地位。三是社會組織、社區(qū)社會組織發(fā)育程度不高，誠信建設滯后；社區(qū)居民的公民意識和公共精神缺乏，而這又為政府行政介入和行政控制提供了口實。四是政府以職能轉變?yōu)楹诵牡男姓母餃?，政社沒能分開。我們看到，在以往行政改革中，職能轉變往往是在行政系統(tǒng)內部上下左右轉來轉去，而權力下放也往往在行政系統(tǒng)內部的下移，職能和權力并沒轉移、下放到社會、社區(qū)，“小政府、大社會”的社會管理格局并沒有形成。這必然導致社會自主管理空間不大，社會組織成長體制環(huán)境不足，也進一步影響到居民的公民意識和公共精神養(yǎng)成。

因此，我們主張，要實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，必須從政府體制改革入手。在城市，政府體制改革的切入點應該是街道辦事處體制改革，不改革現(xiàn)有的街道辦事處體制，社區(qū)要做大做強，要實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，要建立起適合中國國情的健康有序、可持續(xù)發(fā)展的城市社區(qū)治理模式是不可能的。其基本理由：第一，街道辦事處是城市行政組織架構和行政權力的最末端，是市區(qū)兩級政府與城市社會最基層的接觸面，也是市區(qū)政府與社會互動的基礎平臺，這使得街道辦事處成為了自上而下以職能轉變、權力下放為核心的行政體制改革與自下而上以社區(qū)居民自治為核心的社區(qū)體制改革交匯點，也成為兩種改革矛盾沖突最集中的體現(xiàn)點。從現(xiàn)實來看，行政體制改革，職能轉變，管理重心下移，權力下放，使得現(xiàn)有街道辦事處難以承受，必然通過非制度化手段將其攤派到各個社區(qū)，導致社區(qū)行政化；而以居民自治為導向的社區(qū)體制改革，也會在街道層面上受到行政體制的強有力的制約，社區(qū)自治功能難以發(fā)揮。第二，現(xiàn)有街道辦事處定位不清，職能混亂。從目前各地街道辦事處所履行的具體職能來看，基本上都包含兩部分，即行政管理職能和社會職能（還有個別地方、部分街道具有經濟職能），這使得街道辦事處既是行政機構，又是社會組織，兩種職能、兩種性質最突出、最鮮明地體現(xiàn)了政社不分，行政機構包辦社會，包辦社區(qū)。不同職能、不同性質的機構，其法律規(guī)范、體制設置、運行機制、制度約束都不相同，本身具有不可調和性。

加快街道體制改革是必然的選擇，街道體制歷史沿革的規(guī)律也證明了這一點。我們考察了改革開放前后各30年街道體制變遷和改革的歷程，從中得出：第一，多變性是作為派出機構的街道辦事處共有特征，這種多變性體現(xiàn)在機構性質、地位、職能、機構和人員編制等方面，這種多變性導致其法律規(guī)范權威性缺失（當然，法律規(guī)范的滯后和不合理性也是權威缺失的重要原因）。這種多變性是由街道辦事處的不穩(wěn)定性所造成的，作為我國行政組織架構中最低的一個層級，街道辦事處是國家行政權力與基層社會接觸的基本面，因而最容易受到政治運動和社會變革的沖擊，也是所有行政組織中最不穩(wěn)定的一個部分。第二，社區(qū)自治在整個基層社會治理中的地位不斷上升。社區(qū)居民通過“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”實施的“自我管理、自我教育、自我服務”已經由原來處于輔助和從屬地位上升到社區(qū)治理的主導地位，并且這種主導地位通過黨的領導和法律規(guī)范予以確定和實現(xiàn)的。第三，“街道社區(qū)化”是歷史發(fā)展的必然趨勢。“小政府、大社會”是市場經濟體制下城市基層社會治理的基本價值導向，實現(xiàn)政社分開，擴大社區(qū)自治領域和范圍，培育社區(qū)社會組織，做大做強社區(qū)是今后街道體制改革的現(xiàn)實目標選擇。

基于上述分析，我們對今后街道體制改革的指導思想、理論依據(jù)、價值取向、目標選擇和具體策略提出如下建議：