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關(guān)鍵詞： C語言 遞歸函數(shù) 分治法思想 教學(xué)方法

1.引言

C語言是一種語法簡潔緊湊、運算符豐富、可移植性強、目標(biāo)程序執(zhí)行效率高的強數(shù)據(jù)類型語言，近年來在國內(nèi)得到迅速的推廣應(yīng)用。作為我校信息類本科教學(xué)的入門語言，C語言是匯編語言、計算機原理、單片機程序設(shè)計等其他后繼課程的基礎(chǔ)，對整個教學(xué)過程具有重要的作用。

所有的C語言程序都由函數(shù)組成。在函數(shù)的調(diào)用中，直接或間接地調(diào)用自身的函數(shù)稱為遞歸函數(shù)，相應(yīng)的算法稱為遞歸算法。在計算機算法設(shè)計與分析中，遞歸算法是一類較重要的算法，遞歸的使用往往使函數(shù)的定義和算法的描述簡潔且易于理解。

2.遞歸的基本原理

對于任何可以用計算機求解的問題，其求解難度與計算時間都與問題的規(guī)模有關(guān)。若一個規(guī)模較大的且難以直接解決的問題能夠分解為k個規(guī)模較小的子問題，并且這些子問題互相獨立且與原問題相同，那么可以通過對這些子問題進行分別求解，然后將各個子問題的解合并，得到原問題的解。其中P代表原始問題，P1、P2…Pk是比原始問題的規(guī)模|P|更小的子問題，Merge函數(shù)將子問題的解y1、y2…yk進行合并。

假設(shè)原始問題規(guī)模為n，子問題P1、P2…Pk的規(guī)模為n/m，分解閾值n0=1，且AdHoc函數(shù)求解規(guī)模為1的問題耗費1個單位時間。再設(shè)合并函數(shù)Merge的時間復(fù)雜度為f此時遞歸算法具有多項式的計算復(fù)雜度，其階數(shù)由子問題的劃分數(shù)目k和子問題的規(guī)模n/m共同決定。

3.教學(xué)實例分析

函數(shù)的遞歸是C語言教學(xué)中的一個難點，本節(jié)根據(jù)上面給出的遞歸程序結(jié)構(gòu)，通過一組從簡單到復(fù)雜的實例，逐步引導(dǎo)學(xué)生掌握遞歸程序編寫的技巧。

實例1（階乘問題）：計算整數(shù)n的階乘。

分析：該問題可使用下述遞歸結(jié)構(gòu)進行求解：

（1）當(dāng)n=1時，可以直接計算n！=1；

（2）當(dāng)n>1時，n！可以通過對1個小規(guī)模的子問題（n-1）！的求解得到，也即n！=（n-1）！*n。

實例2（Hanoi塔問題）：設(shè)a、b、c是三個塔座。開始時，在a座處自上而下、從小到大地疊放n個圓盤，編號分別為1、2、…n，如圖1所示?，F(xiàn)要求將a座處的所有圓盤按同樣的次序堆疊到b座上，并且要求：（1）每次只能移動1個圓盤；（2）任何時候都不允許將大盤壓在小盤的上方。

分析：該問題可使用下述遞歸結(jié)構(gòu)進行求解：

（1）當(dāng)n=1時，直接將盤從a座移動到b座；

（2）當(dāng)n>1時，將圓盤按下列方法移動（見圖2）：

①將a座上的n-1個盤移動到c座；

②將a座的第n個盤移動到b座；

③將c座上的n-1個盤移動到b座。

根據(jù)以上分析，可以寫出如下的程序：

實例3（排序問題）：對n個元素的整型數(shù)組array進行排序。

分析：該問題可使用下述遞歸結(jié)構(gòu)進行求解：

（1）當(dāng)n=1時，直接輸出排序結(jié)果；

（2）當(dāng)n>1時，按下列方法進行排序：

①將array分成大小基本相同的兩部分；

②對兩個子數(shù)組分別進行排序；

③將兩個排序后的子數(shù)組進行合并。

其中參數(shù)left和right分別代表當(dāng)前數(shù)組的第1個元素和最后一個元素的下標(biāo)。

對于該排序算法，子問題的數(shù)目k=2，規(guī)模n/m = n/2。因為函數(shù)Merge的合并操作可以在線性時間內(nèi)完成，所以由（3）式可以得到相應(yīng)的時間復(fù)雜度為

T（n）=O（nlogn）（4）

4.結(jié)語

在C語言教學(xué)中，函數(shù)的遞歸一直是教學(xué)的重點和難點。本文首先從理論上給出遞歸的程序結(jié)構(gòu)，然后以該結(jié)構(gòu)為指導(dǎo)，通過一組程序?qū)嵗?，引?dǎo)學(xué)生掌握遞歸程序的編寫技巧，理解應(yīng)用分治法解決復(fù)雜問題的思想。實踐證明，本方法在課堂教學(xué)中取得較好的效果。

參考文獻：

[1]張建軍，史銀龍，劉勝厚.C語言程序設(shè)計[M].北京：海洋出版社，2010：53-63.

[2]譚浩強.C語言程序設(shè)計[M].北京：清華大學(xué)出版社，1999：35-38.

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關(guān)鍵詞：測量 角位置測量 絕對定位法 自適應(yīng)雙門限 低軌空間碎片 光電望遠鏡

中圖分類號：TH751 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-9416（2015）07-0000-00

Abstract：Considering the characteristics of the small-field telescope observing space debris， the paper proposes an angular position measurement scheme for LEO space debris based on the absolute positioning method， which provides subsequent orbit determination and analysis. Firstly， make pass-through forecasting according to the orbital elements of TLE （Two Line Elements）and observing windows which satisfies twilight dark conditions and atmospheric transparent conditions； Secondly， during the time windows， use the telescope to make continuous observation of multiple space debris， obtain Fits image sequences， and record the optical axis direction in header file of Fits image； Then， detect the light spot of debris， extract the center of mass， and calculate the target-missing quality； Finally， take advantage of optic axis direction when observing to calculate the space debris’ azimuth and elevating angles and generate the curve of moving trajectory. The results of image processing denote that the proposed method can correctly extract the targeted bright spot and achieve accurate measurement of angular position.

Keywords：measurement； measurement of angular position； adaptive double-threshold； space debris in low earth orbit； optoelectronic telescope

1 引言

地球空間存在大量人造天體，包括活動目標(biāo)（人造衛(wèi)星、空間站、航天飛機、宇宙飛船等）和空間碎片 [1]。實際上，空間碎片短期內(nèi)無法清除，但通過不間斷監(jiān)測，持續(xù)進行空間目標(biāo)定軌、編目和識別[2]，可以建立和維持完整的空間目標(biāo)數(shù)據(jù)庫，最終實現(xiàn)早預(yù)警、早規(guī)避。相對于大視場望遠鏡，小視場望遠鏡CCD圖像讀出時間短、伺服跟蹤延遲小，更加適合對高速運動的LEO空間碎片的跟蹤測量[3][4]。通過高精度的軸系定位，完成對碎片的高精度測量和跟蹤，這種方法稱為軸系定位法（或者絕對定位法）[5]。

地基光電望遠鏡觀測LEO空間碎片的流程包括FITS圖像獲取、目標(biāo)提取、角位置測量、分析與識別等內(nèi)容，本文的主要貢獻總結(jié)如下：

（1）提出基于自適應(yīng)雙門限的圖像分析方法，從FITS圖像中成功提取LEO空間目標(biāo)。

（2）提出基于灰度加權(quán)的LEO空間碎片角位置測量算法，提取LEO空間目標(biāo)的質(zhì)心并獲取其脫靶量，并使用軸系定位法計算LEO空間碎片的絕對位置，生成LEO空間碎片運動序列，提取角位置。

（3）實測數(shù)據(jù)的分析結(jié)果驗證了方法的有效性。

2 基于自適應(yīng)雙門限的FITS圖像目標(biāo)提取

基于小視場望遠鏡的LEO空間碎片觀測處理基本過程如圖1所示。本文的研究內(nèi)容聚焦于第二部分，提出使用自適應(yīng)雙門限方法進行圖像分割和目標(biāo)提取處理，鑒別目標(biāo)“光斑”。

2.1 基于自適應(yīng)雙門限與面積匹配的目標(biāo)提取與鑒別

本節(jié)設(shè)計了LEO空間碎片的目標(biāo)提取方案。在圖像獲取的基礎(chǔ)上，要從FITS圖像中獲取空間碎片光斑，需要對圖像依次進行如下處理：分割圖像，消除噪聲，恢復(fù)光斑，獲取潛在目標(biāo)集，最終鑒別目標(biāo)，如下圖所示。

如果跟蹤丟失，則圖像中沒有目標(biāo)，只有背景噪聲；當(dāng)目標(biāo)在望遠鏡視場內(nèi)時，如果成像條件合適，目標(biāo)“光斑”明亮、飽滿，否則就黯淡、發(fā)散，如圖3所示；當(dāng)望遠鏡視場內(nèi)同時存在背景目標(biāo)（主要是恒星），出現(xiàn)多個“光斑”，則需要鑒別哪個屬于目標(biāo)“光斑” [6][7]。這就要求空間目標(biāo)提取算法具有較好的適應(yīng)性，既不能把成片的背景噪聲誤判為LEO空間碎片，還要把LEO空間碎片從多目標(biāo)背景中鑒別出來。

3目標(biāo)角位置測量

在小視場望遠鏡跟蹤觀測生成的FITS圖像序列，采用軸系定位法（絕對定位法）確定LEO空間碎片的角位置，其處理過程分為目標(biāo)脫靶量計算、相對位置轉(zhuǎn)換和絕對位置測量3個步驟。圖4描述了小視場地平式望遠鏡的觀測位置關(guān)系，其中，O-XYZ是站心地平坐標(biāo)系，Oo’是望遠鏡光軸指向，o’-xy是視場坐標(biāo)系，P點是目標(biāo)“光斑”質(zhì)心。

4測量數(shù)據(jù)分析

本文數(shù)據(jù)基礎(chǔ)是中國科學(xué)院云南天文臺1.3米地平式望遠鏡跟蹤測量LEO空間碎片目標(biāo)生成的FITS圖像數(shù)據(jù)。該望遠鏡的視場為 ，CCD像素數(shù)量為 ， 灰度圖像，跟蹤成像輸出間隔為200ms。在Visual 2008開發(fā)環(huán)境中利用本文算法進行角位置測量分析。

由于望遠鏡觀測區(qū)域的天光噪聲和CCD圖像的量化和讀出噪聲，角位置測量數(shù)據(jù)存在一定誤差，而誤差會影響后續(xù)的定軌分析精度，因此采用多項式擬合以濾除噪聲。圖6為利用五階擬合獲得的1號和2號目標(biāo)的角位置曲線，計算擬合方差，剔除 以外的野值數(shù)據(jù)，剔除結(jié)果如表4中的Interfered frames列所示。

5結(jié)語

本文研究了LEO空間碎片F(xiàn)ITS圖像序列的分析處理方法，實現(xiàn)了自動化的目標(biāo)提取和角位置測量。具體的，基于自適應(yīng)雙門限的目標(biāo)提取方法正確地區(qū)分了單目標(biāo)圖像、背景噪聲圖像和多目標(biāo)圖像，而前后幀目標(biāo)“光斑”的面積匹配保證了LEO目標(biāo)“光斑”從多目標(biāo)圖像中的正確提取。軸系定位法跟蹤測量的LEO空間碎片角位置曲線連續(xù)平滑，具有3分鐘以上的弧段長度，因此能夠滿足后續(xù)的定軌分析需求。盡管基于地基光電望遠鏡的LEO空間碎片觀測受晨昏條件、天氣條件的限制，其仍然是地基遠程雷達的有效補充手段，能夠?qū)崿F(xiàn)LEO空間碎片的跟蹤監(jiān)測。

參考文獻

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收稿日期：2015-06-30

基金項目：國家自然科學(xué)基金（61372162）資助課題。

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?S著時代的發(fā)展，社會的進步，科技發(fā)展作為第一生產(chǎn)力的地位越來越得以凸顯?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展，國民整體知識水平的提高，需要高等教育的支持，高等院校作為國家戰(zhàn)略發(fā)展中人才培養(yǎng)的具體場所，其重要性不言而喻。教師作為高校履行教育職責(zé)的直接實行者，其責(zé)任不可說不重，地位不可說不重要。因此，作為一名高校教師，不但要精通專業(yè)知識技能，還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守法規(guī)，對國家政策里相關(guān)的法律條款有著較為深刻的理解，從而更好地服務(wù)于高等教育事業(yè)，培養(yǎng)全方位的高素質(zhì)人才。

1 高等教育法規(guī)建設(shè)中存在的主要問題

客觀地講，建國以來特別是改革開放之后，我國已初步建立了一套相對完整的教育體系，國家的教育管理活動也逐漸納入法制的范疇。隨著1995年《中華人共和國教育法》的出臺，教育立法的步伐逐步加快。但是，我們也應(yīng)該看到，長期以來我國的高等教育法規(guī)建設(shè)依然存在著許多問題，尚未真正形成一個理論徹底、形式統(tǒng)一的有機整體，這也成為了制約我國高等教育法律法規(guī)建設(shè)的瓶頸。目前我國教育法規(guī)建設(shè)中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（1）法規(guī)體系不夠完善。目前我國依托教育基本法已經(jīng)制定了十幾項相關(guān)的法律，國家與各地制定了數(shù)百項教育行政規(guī)章與地方性教育法規(guī)。應(yīng)該說我國的教育法規(guī)體系已基本建立，相關(guān)法規(guī)的基本框架已初見輪廓，但是我們看到在這些已經(jīng)出臺的法律法規(guī)中還是存在著諸多問題。比方說在規(guī)章制度的建立上缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，相關(guān)制度的審查機制還有待加強，并且部分地方性法規(guī)制度的起草水平較低，各高校出臺的相關(guān)法規(guī)存在與國家的法律法規(guī)相悖的問題，甚至對于同一事項的描述，各地行政部門的解釋不一致，沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，這些都暴露出我國教育法規(guī)體系的不完善。后期我們還需要認真研究并完善我國的教育法規(guī)體系，這對于提高我國的教育立法水平以及高等教育法規(guī)的順利實施都起到至關(guān)重要的作用。

（2）法治觀念相對薄弱。法律是社會生活的調(diào)節(jié)器，反映在教育工作中，教育行政執(zhí)法是教育行政機關(guān)依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)對教育活動進行的管理與監(jiān)督。在我國教育法制初步建立的起步階段，一些人和單位對于高等教育的依法實施顯然是理解不夠的。憑借著以往辦學(xué)的經(jīng)驗主義，忽視教育法規(guī)，認為不依靠法治建設(shè)高等教育事業(yè)多年來依然能夠做到較快的發(fā)展，甚至是忽視教育立法，將已經(jīng)出臺的相關(guān)教育法規(guī)當(dāng)作一紙空文，在實踐中時常會出現(xiàn)不切實際的發(fā)展規(guī)劃、甚至出現(xiàn)用行政手段干預(yù)教育這種“開倒車”的現(xiàn)象，這其實都暴露出我國教育法規(guī)建設(shè)過程中法治觀念的相對薄弱，這種思想方面的誤區(qū)如果不及時得到扭轉(zhuǎn)，將大大制約我國的高等教育發(fā)展步伐，這其中存在的問題不得不引起大家的重視。

（3）法規(guī)貫徹不夠徹底。高等教育法規(guī)的貫徹實施主要體現(xiàn)在依法治教。依法治教的內(nèi)容主要包括教育立法、教育普法、教育執(zhí)法、教育司法、教育守法、法制監(jiān)督跟法律救濟等方面。依法治教作為高等教育法規(guī)實施的重要手段尚未成為高等教育行政部門、相關(guān)政府職能部門以及各高校的自覺行為。在高等教育法律法規(guī)的實施過程中，時常暴露出對于高等教育法規(guī)的理解不夠，不重視依法辦事，甚至憑借個人的主觀理解隨意解讀相關(guān)的高等教育法律法規(guī)，這些不良行為的出現(xiàn)，不僅損害了高等教育法規(guī)的權(quán)威性，也極大地妨礙了高等教育的法制化進程。

2 完善和實施高等教育法規(guī)的重要性

雖然我國已經(jīng)在改革開放之后的三十多年歷程里建立了相對完整的高等教育法規(guī)體系，但是在看到成績的同時，我們也應(yīng)該清醒地認識到我國的高等教育法規(guī)建設(shè)中存在的諸多問題，完善我國高等教育法規(guī)建設(shè)已迫在眉睫。

（1）完善和實施高等和教育法規(guī)是各級行政工作水平提高的重要表現(xiàn)。眾所周知，高等教育模式的大幅調(diào)整，優(yōu)化了學(xué)科結(jié)構(gòu)，擴大了學(xué)校運行規(guī)模，提高了學(xué)校的辦學(xué)水平，這也對大學(xué)行政工作提出了全新的要求。特別是隨著新世紀(jì)帶來的社會變革，高等院校的辦學(xué)水平作為衡量國家綜合國力的重要體現(xiàn)，在人才培養(yǎng)模式的探索中正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，新時期下高等教育法律法規(guī)的順利實施也代表了各級管理機構(gòu)的行政工作水平。高等教育法規(guī)的完善和實施，不僅體現(xiàn)著各級行政部門的制度化、規(guī)范化工作，也是實現(xiàn)高校乃至我國高等教育事業(yè)跨越式發(fā)展的重要前提。高等院校的所有行政管理工作都需要服務(wù)于高等教育模式的調(diào)整，高等教育模式調(diào)整的完善和順利實施，不僅反映了高校行政工作的制度化和規(guī)范化，而且同時也是高校行政能力提升的體現(xiàn)。

（2）完善和實施高等教育法規(guī)是國家法律在高校統(tǒng)一實施的法律保障。近年來，我國的高等教育法規(guī)建設(shè)步伐逐步加快，以教育基本法為框架頒布了一系列國家法律法規(guī)及地方行政法規(guī)。此外，對于現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度也開展了一系列有條不紊的清理工作，可以說高等教育法律法規(guī)建設(shè)順應(yīng)與國家的法律、法規(guī)和行政規(guī)章已經(jīng)是大勢所趨。我國正自上而下完善和實施高等教育法規(guī)，以及對于現(xiàn)行法規(guī)及地方性政策的修訂也都是以國家法律制度的基礎(chǔ)為前提的。高等教育法規(guī)的頒布實施必須與國家法律制度相協(xié)調(diào)，這是國家法律在高校統(tǒng)一實施的法律保障。

（3）完善和實施高等教育法規(guī)是保障學(xué)生與從業(yè)人員權(quán)益的必然要求。在以往教育法規(guī)的建設(shè)、頒布與實施過程中，往往更多地強調(diào)行政職能，對于位于權(quán)利主體的學(xué)生跟廣大的教育從業(yè)人員的權(quán)益卻是有所忽視的，同時對于教育職能部門的自身權(quán)力也約束不夠。而依法治教的理念中很重要的一條原則就是權(quán)利與義務(wù)相匹配，因此，推進高等教育法規(guī)的順利實施，必須建立完善的保障體制，重視和強化學(xué)生和廣大從業(yè)人員的根本權(quán)益。高校作為教育改革前沿陣地，加快完善教育法規(guī)建設(shè)，提升依法治教理念，建立健全法治精神鮮明的規(guī)章制度體系，這對于加強我國高等教育法規(guī)建設(shè)已勢在必行。

3 高校教師在教育工作中的踐行

高校教師作為高校教育的主體，直接關(guān)系到高等教育的成敗。因此，建設(shè)一支素質(zhì)過硬的高校教師隊伍，是高等教育的重要內(nèi)容之一。高校教師在教育工作中的踐行應(yīng)努力做到以下幾點：

（1）優(yōu)良的師德師風(fēng)。作為一名合格的高校教師，優(yōu)良的師德師風(fēng)是一切工作的前提。具備良好的師德師風(fēng)首先要具備過硬的政治素質(zhì)，遵守高等教育的相關(guān)法律法規(guī)，以德為先，履行教師義務(wù)，遵守職業(yè)道德；其次要具備相應(yīng)的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)能力，達到教育教學(xué)的基本要求，能按照國家的方針政策與高校的相關(guān)制度良好地開展各項教學(xué)工作；第三要努力的提高教師自身修養(yǎng)，不斷完善個人修為，做到言傳身教、身體力行，以高尚的品德感化學(xué)生，以深厚的學(xué)養(yǎng)教育學(xué)生，以獨特的人格吸引學(xué)生。

（2）上乘的業(yè)務(wù)水平。作為一名合格的高校教師，上乘的業(yè)務(wù)水平是立身之本。高校教師的業(yè)務(wù)水平，體現(xiàn)在教師教育教學(xué)過程中，除了正確地傳授知識，同時也影響著學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣和教學(xué)效果。作為立志獻身教育職業(yè)的高校教師群體，要努力提升自身的專業(yè)水平，在加強自身知識儲備的基礎(chǔ)上，還必須隨時對自己的教學(xué)方法、教學(xué)技能進行調(diào)整，在實踐中學(xué)習(xí)和反思，勤于思考認真總結(jié)，用終身學(xué)習(xí)的態(tài)度及時更新自己的知識儲備。與此同時，還應(yīng)該努力加強對于教育學(xué)、心理學(xué)等基本教育理論的學(xué)習(xí)，善于反思和借鑒他人的教學(xué)方法，做研究型教師，關(guān)注學(xué)術(shù)前沿與教育改革的相關(guān)問題。

（3）高尚的道德情操。作為一名合格的高校教師，高尚的道德情操是基本要求。擁有高尚的道德情操，首先是要樹立正確的人生觀和價值觀，教師從事的是締造人類靈魂的神圣職業(yè)，肩負著“傳道、授業(yè)、解惑”的重任，肩負著培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設(shè)者和提高民族素質(zhì)的使命，因此高校教師要以身立教，以模范的品行來教育和影響學(xué)生；其次要做到嚴(yán)于修身嚴(yán)于律己，為人師表率先垂范，努力成為學(xué)生的良師益友，用豁達的胸襟和積極的人生態(tài)度去感化學(xué)生；第三要有高度的社會責(zé)任感，教師崗位的特殊性和重要性，使得我們無論何時何地都只能以奉獻而不是索取的品德去擁有人生、贏得尊重，只有擁有強烈的社會責(zé)任感才能以自身的人格去感染學(xué)生，在高度的社會責(zé)任感驅(qū)使下，將培養(yǎng)學(xué)生作為自己的天職。

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學(xué)前教育的立法要具備協(xié)調(diào)性，包括內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部協(xié)調(diào)兩方面的要求。內(nèi)部協(xié)調(diào)指學(xué)前教育法的立法本身要有協(xié)調(diào)性，外部協(xié)調(diào)指學(xué)前教育法的立法要與學(xué)前教育發(fā)展和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。

1．學(xué)前教育立法的內(nèi)部協(xié)調(diào)性學(xué)前教育立法的內(nèi)部協(xié)調(diào)，包含以下幾層意思。

（1）學(xué)前教育法律法規(guī)之間的縱向關(guān)系要協(xié)調(diào)一致。在有關(guān)學(xué)前教育的法律規(guī)范方面，憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章之間要協(xié)調(diào)一致，低一層次的立法不得與高一層次的立法相抵觸，如有抵觸，即應(yīng)當(dāng)撤銷或修改。我國學(xué)前教育立法中縱向關(guān)系不協(xié)調(diào)一致的問題較為突出?！皩W(xué)前教育法”的有關(guān)規(guī)定，不能與《憲法》和《教育法》相抵觸，同時還要考慮到“學(xué)前教育法”與規(guī)范學(xué)前教育的其他教育法、教育行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)、教育規(guī)章之間的協(xié)調(diào)性問題。即如果教育行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)和教育規(guī)章與準(zhǔn)備制定的“學(xué)前教育法”相抵觸的話，相抵觸的規(guī)范要予以撤銷或修改。

（2）各種學(xué)前教育法律法規(guī)之間的橫向關(guān)系要協(xié)調(diào)一致。有關(guān)學(xué)前教育的各種法律之間，其規(guī)范性內(nèi)容要協(xié)調(diào)一致。如《教師法》、《民辦教育促進法》都涉及學(xué)前教育，“學(xué)前教育法”的相關(guān)規(guī)定與這些法律的相關(guān)規(guī)定要有協(xié)調(diào)性。有關(guān)學(xué)前教育的各種行政法規(guī)之間，其規(guī)范性內(nèi)容也要保持協(xié)調(diào)一致。如《幼兒園工作規(guī)程》、《幼兒園管理條例》、《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》、《學(xué)前教育督導(dǎo)評估暫行辦法》、《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》、《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》、《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》等教育部的規(guī)章，在內(nèi)容上應(yīng)保持協(xié)調(diào)性。

（3）學(xué)前教育法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)要協(xié)調(diào)一致。法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中最主要的要件是法的規(guī)范。法的規(guī)范至少應(yīng)當(dāng)包括三個要素，即假定條件、行為模式和法律后果。［5］這三個要素并不都要統(tǒng)一于每一個法或每一條文中，但一般說來，法的規(guī)范都不可缺少任何一個要素。法的規(guī)范三要素既可以分別體現(xiàn)在不同的法中，又缺一不可，這一特點決定了學(xué)前教育立法必須統(tǒng)籌全局。制定“學(xué)前教育法”，要看到該法與整個法的體系的聯(lián)系，這樣制定出來的“學(xué)前教育法”才是完善的、協(xié)調(diào)一致的。

（4）學(xué)前教育法的內(nèi)容和形式要協(xié)調(diào)一致。“學(xué)前教育法”作為學(xué)前教育領(lǐng)域的法律，應(yīng)該對學(xué)前教育的基本問題進行規(guī)范，如學(xué)前教育的性質(zhì)和地位、政府責(zé)任及相關(guān)部門的職責(zé)、幼兒園的準(zhǔn)入制度、學(xué)前教育的管理體制、學(xué)前教育的財政投入體制、學(xué)前教育機構(gòu)、學(xué)前教育教師、學(xué)前教育的督導(dǎo)評估與問責(zé)制度等問題。學(xué)前教育法應(yīng)當(dāng)包括學(xué)前教育有關(guān)問題的規(guī)定，而不應(yīng)當(dāng)包括關(guān)于國家教育制度、社會制度規(guī)定，國家教育制度應(yīng)該是《教育法》所規(guī)范的內(nèi)容。

2．學(xué)前教育立法的外部協(xié)調(diào)性

學(xué)前教育立法的協(xié)調(diào)性的另一層含義，就是學(xué)前教育立法要與它所調(diào)整的外部世界相協(xié)調(diào)，尤其是與社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。學(xué)前教育立法涉及經(jīng)濟、政治、文化、科技等種種社會關(guān)系。［6］學(xué)前教育立法要符合經(jīng)濟關(guān)系的要求，經(jīng)濟關(guān)系發(fā)展了，學(xué)前教育立法也要相應(yīng)發(fā)展。學(xué)前教育立法還要與政治關(guān)系相協(xié)調(diào)，要適應(yīng)政治體制的改革要求，要為培養(yǎng)合格的政治人才服務(wù)。學(xué)前教育立法要適應(yīng)科技發(fā)展對學(xué)前教育的要求，運用先進科技，使學(xué)前教育法能夠更好地得到貫徹落實。學(xué)前教育立法務(wù)必要與學(xué)前教育的發(fā)展相協(xié)調(diào)。好的法律要兼顧學(xué)前教育發(fā)展的應(yīng)然要求和實然狀態(tài)。學(xué)前教育立法要有前瞻性，要考慮到今后學(xué)前教育發(fā)展的趨勢。同時，學(xué)前教育立法又要立足于學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)狀，對現(xiàn)狀予以規(guī)范和調(diào)整。

二、“學(xué)前教育法”立法的可行性

學(xué)前教育法的立法者不僅應(yīng)當(dāng)是理想主義者，也應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)實主義者，更應(yīng)當(dāng)是理想和現(xiàn)實的統(tǒng)一論者。學(xué)前教育立法要可行，就要注意從實際出發(fā)，原則性與靈活性相結(jié)合，穩(wěn)定性與適時廢、改、立相結(jié)合，充分考慮主客觀條件，把立法的協(xié)調(diào)性擺到應(yīng)有的地位，合理地處理立法超前、滯后與同步的關(guān)系，采取科學(xué)、嚴(yán)肅、慎重的立法態(tài)度，避免和消除學(xué)前教育立法混亂的弊病。關(guān)于學(xué)前教育立法的可行性，應(yīng)當(dāng)注意如下幾點：

第一，所立的“學(xué)前教育法”要能為人所接受。“學(xué)前教育法”的規(guī)定，哪些是授權(quán)性規(guī)范、哪些是禁止性規(guī)范、哪些是義務(wù)性規(guī)范，要做到恰到好處，科學(xué)嚴(yán)謹。

第二，所立的“學(xué)前教育法”要能為人所實行。學(xué)前教育立法要具備可執(zhí)行性，要充分顧及有無能力、人力來較好地貫徹實行所立的法律。

第三，所立的“學(xué)前教育法”要寬嚴(yán)適度，易于為人遵守。［7］學(xué)前教育立法不能過于極端，過寬則起不到應(yīng)有的效果，過嚴(yán)則很難得到遵守。

第四，所立的“學(xué)前教育法”要與國情、民情相吻合。學(xué)前教育立法與國情相吻合，是指學(xué)前教育立法要與我國的生產(chǎn)方式、國家制度、政治形勢、科學(xué)文化、歷史傳統(tǒng)、地理環(huán)境、人口狀況和所處的國家環(huán)境等方面的實際情況相符。學(xué)前教育立法與民情吻合，意味著學(xué)前教育立法者在立法時要充分考慮、尊重人心人情所向所愿所望，充分考慮、尊重民眾的習(xí)慣和風(fēng)俗等。

三、“學(xué)前教育法”立法的完備性

學(xué)前教育立法的完備性是學(xué)前教育立法者所追求的理想和目標(biāo)。關(guān)于學(xué)前教育立法的完備性問題，應(yīng)當(dāng)注意如下幾點：

第一，把學(xué)前教育立法的完備與特定的時空條件結(jié)合起來。在非常急迫的情況下，可以先立法，哪怕該法有缺點，然后再加以完善。［8］在正常情況下，沒有理由忽視立法技術(shù)問題，應(yīng)當(dāng)盡量立出完備的法律。

第二，在學(xué)前教育立法的完備問題上，既要看到學(xué)前教育立法的完備需要一個過程，因而需要有必要的耐心和嚴(yán)肅慎重的態(tài)度；又要注意抓住時機，采取積極主動的態(tài)度。學(xué)前教育立法的完備需要有一個社會實踐和積累經(jīng)驗的過程，不能簡單地照抄別人、別國的東西，也不能隨心所欲地按自己的主觀意愿搞理想化的學(xué)前教育立法。

第三，學(xué)前教育立法的完備既是一個過程，就要求人們在實現(xiàn)立法完備的過程中，善于分清輕重緩急。在注意立法協(xié)調(diào)發(fā)展、立法完備的同時，先抓住重點，甚至先在一定程度上放松一些要求，進行立法。

篇5

[論文摘要]本文通過解析教育領(lǐng)域內(nèi)的社會關(guān)系的性質(zhì)，并對相關(guān)的問題進行反思，對教育法律法規(guī)的地位和適用問題進行了研究，認為教育關(guān)系總的可以分為教育民事關(guān)系和教育行政關(guān)系，現(xiàn)實中出現(xiàn)的許多涉及教育的矛盾和糾紛可以在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)找到合適地解決方案，但是最終的解決和政府在教育領(lǐng)域內(nèi)的角色轉(zhuǎn)化有密不可分的關(guān)系。

一、問題的提出

《教育法》中明確規(guī)定：“教育是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，國家保障教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。”教育是經(jīng)濟發(fā)展，社會進步的基石和先導(dǎo)，是塑造未來的事業(yè)，所以教育領(lǐng)域的法制化和法治化是非常重要的話題。

我國現(xiàn)已有大量的調(diào)整教育活動的法律法規(guī)出臺，而且關(guān)于教育的立法活動還在不斷進行。但是現(xiàn)實情況是近年來涉及教育權(quán)，教育活動的糾紛頻仍，諸如涉及侵犯受教育權(quán)、殘疾兒童的入學(xué)權(quán)、教師的懲戒權(quán)等等問題的案件不斷出現(xiàn)，但是從訴訟立案到判決都遇到了難題，從程序到實體都遇到了適用法律上的障礙。有的案件如齊玉苓告陳曉琪侵犯其受教育權(quán)案最終按侵犯姓名權(quán)進行判決；有的援引了行政法的法律規(guī)定；有的是作為民事關(guān)系進行了解決，各地方法院在處理同類問題時依然存在大量觀點上的不統(tǒng)一，這些法律適用活動仍然沒有被最終明確。究其原因是當(dāng)前社會處于迅速發(fā)展和劇烈變革中，政治、經(jīng)濟、文化各個領(lǐng)域?qū)逃I(lǐng)域不斷滲透，教育主體多元，教育關(guān)系錯綜復(fù)雜，來自于社會的各種矛盾與教育領(lǐng)域內(nèi)部的固有矛盾交織在一起，使得矛盾與糾紛叢生。

另外，從法律的價值上講，教育的法律控制的實現(xiàn)，不單是在于在立法上制定了多少倡導(dǎo)和維護教育法律關(guān)系和教育秩序的教育法律、法規(guī)，關(guān)鍵在于使這些教育法律關(guān)系和教育管理秩序在教育管理中得到全面的實現(xiàn)。教育法律適用過程是實現(xiàn)教育法律價值的過程，法律適用的概率越高，表明法律價值的實現(xiàn)程度越高，即法律價值化程度越高。

所以，通過對教育法律關(guān)系的進一步分析，明確教育法在我國法律體系中的地位，從而準(zhǔn)確、及時、正確地實現(xiàn)教育法律法規(guī)的適用，實現(xiàn)教育領(lǐng)域的法治的要求已經(jīng)非常緊迫，這種要求已經(jīng)深刻觸及了制度和法律的層面。

二、不同的觀點

2O世紀(jì)60年代，日本法學(xué)界對教育法的地位提出兩種對立的觀點，即“教育行政法規(guī)學(xué)”和“教育制度獨立自法說?！边@一理論啟發(fā)了我國教育法學(xué)研究者對我國教育法地位的討論，探索，引發(fā)了1993年至今仍未衰退的學(xué)術(shù)爭鳴，概括起來大致有以下觀點：

(一)完全獨立說

主張是以特有的教育關(guān)系作為調(diào)整對象，有特有的法律關(guān)系主體和法律基本原則并有相應(yīng)的處理方式。

(二)隸屬說

持這一觀點的學(xué)者認為教育法隸屬于行政法，是行政法律部門的一個分支，不是獨立的法律部門，不具備構(gòu)成部門法的條件。因為“教育法體現(xiàn)了國家對教育的干預(yù)和管理，或者統(tǒng)稱為國家調(diào)控教育的原則，這種調(diào)控在我國在大多數(shù)情況下都是通過行政行為實現(xiàn)的，因此，教育法就其基本性質(zhì)而言，可以界說為調(diào)整教育行政關(guān)系的法規(guī)的總稱。”

(三)相對獨立說

認為教育法應(yīng)脫離行政法，與文化法、科學(xué)技術(shù)法、體育法、文物保護法、衛(wèi)生法等共同組成文教科技法，教育法是其中一個分支。從尊重人才，重視文教科技等因素來考慮，亟須加強這方面的法律，這一部門法中包括：教育法、科學(xué)法、版權(quán)法、專利法、發(fā)明獎勵法、新聞法、出版法、文藝法、廣播電視法、文物保護法。

(四)發(fā)展說

認為目前教育法的調(diào)整對象仍以行政法律關(guān)系為主，調(diào)整方法也屬于行政法范圍，但教育法同時調(diào)節(jié)著具有縱向隸屬特征的行政法律關(guān)系和具有橫向平等性質(zhì)的教育民事法律關(guān)系。隨著教育法的繼續(xù)深入發(fā)展，調(diào)整對象、調(diào)整方法的繼續(xù)完善、教育法應(yīng)當(dāng)獨立。由于教育社會關(guān)系與其他社會關(guān)系有明顯的獨立性，這就為教育法歸成為一個獨立法律部門打下基礎(chǔ)。

以上的不同學(xué)說是在不同的基礎(chǔ)上，從不同的角度上提出的。筆者認為，要明確教育法在我國法律體系中的位置，明確教育法律關(guān)系的性質(zhì)，從而使教育法律法規(guī)得到切實有效的適用，必須分析在教育活動中形成的各種關(guān)系的性質(zhì)，只有這樣，才能從理論和現(xiàn)實上解決問題。

三、解析教育領(lǐng)域內(nèi)的社會關(guān)系

“教育關(guān)系”屬于行政關(guān)系，民事關(guān)系，還是其他性質(zhì)的社會關(guān)系呢?調(diào)整這些關(guān)系的教育法律法規(guī)的性質(zhì)如何界定?在司法實踐中適用何種程序法呢?只有對這些與教育相關(guān)的社會關(guān)系進行科學(xué)地考察，才能明確“教育法”處于我國法律體系中的哪個部分。這是教育法學(xué)研究的一個基本問題，它不僅與教育法學(xué)的研究對象、教育法的分類、體系構(gòu)成等直接相關(guān)，而且對教育立法活動和司法實踐也有著深刻的影響。

學(xué)校作為法人組織(有的學(xué)者認為高等學(xué)校具有法人地位，中小學(xué)不具有法人地位)，在社會生活中和方方面面發(fā)生著聯(lián)系，形成了不同的社會關(guān)系，下面對一些主要社會關(guān)系進行解析。

(一)我國教育與政府的關(guān)系

在我國政府《教育法》第十四條明確規(guī)定：“國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)分級管理、分工負責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作，中等及中等以下教育在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方人民政府管理。”這說明政府對各級各類學(xué)校進行行政管理、行政干預(yù)和施加行政影響，學(xué)校處于行政相對人的地位，兩者之間是行政關(guān)系。

隨著大量社會力量介入教育領(lǐng)域，大量的私立學(xué)校紛紛建立，而私立學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)的來源不是國家權(quán)力，而是民事權(quán)利，權(quán)利的特點是“法不禁止便自由?！钡沁@種權(quán)利的運用方向是教育，而教育是一個利益沖突集中的領(lǐng)域，不同的人對教育有不同的利益追求，試圖通過教育實現(xiàn)不同的目的，因此決定了這部分領(lǐng)域而不能完全交給市場，完全按照市場規(guī)律運作，如果出現(xiàn)“市場失靈”，將帶來極大的影響，因為教育是有時效性的，但是也不能完全由政府來掌控，因為政府既不是投資者，也不是辦學(xué)者，所以政府必須有限介入，進行宏觀調(diào)控，對民間辦學(xué)權(quán)利明確界限但同時給予保護，《社會力量辦學(xué)條例》的頒行，一定程度上實現(xiàn)了政府的有限調(diào)控，在這個范圍內(nèi)形成的就是行政關(guān)系，在此范圍之外形成的社會關(guān)系，應(yīng)該定位為民事關(guān)系。

但是，政府在對學(xué)校的管理中關(guān)于學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)的內(nèi)容必須要研究，因為隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，教育的民主化的不斷演進，學(xué)校需要更多的辦學(xué)自主權(quán)，實現(xiàn)政府的角色定位和權(quán)力的分化是必然的要求。

(二)學(xué)校與學(xué)生、教師的關(guān)系

教育法律法規(guī)的功能簡言之就是能夠?qū)崿F(xiàn)“依法管理”和“依法維權(quán)”。

《教育法》第28條規(guī)定，學(xué)校及其他教育機構(gòu)行使以下權(quán)力：“……2．招收學(xué)生或其他受教育者；3．對教育者進行學(xué)籍管理、實施獎勵或處分；4．對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書；5．對教師及其他職工，實施獎勵或者處分……”

所以，從教育法的規(guī)定可以看出，學(xué)校是經(jīng)《教育法》授權(quán)，行使國家權(quán)力，學(xué)校在行使這些權(quán)力時，與學(xué)生和教師之間形成的是行政關(guān)系，學(xué)校是行政主體，學(xué)生和教師是行政相對人。作為學(xué)生，在校期間要接受學(xué)校的管理，雖然在學(xué)理上有從不同角度形成的不同的認識，如公法上的特別權(quán)力關(guān)系論，教育法上的教育契約關(guān)系等等。但是學(xué)校出于教育目的，在法律規(guī)定的范疇內(nèi)設(shè)立校規(guī)，對學(xué)生進行管理，甚至懲戒，尤其是在我國的義務(wù)教育階段，在總體上應(yīng)該被認為是行政行為；而涉及到學(xué)生在校內(nèi)所使用的硬件設(shè)備，包括教學(xué)設(shè)施、伙食、住宿等完全可以根據(jù)合同進行約定，如果發(fā)生糾紛，作為民事案件就可以解決。但是私立學(xué)校還是有其特殊性，學(xué)生入校時需要和學(xué)生的監(jiān)護人簽定相關(guān)的合同，不僅對學(xué)校的教學(xué)設(shè)施和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進行約定，同時對管理的內(nèi)容也進行約定，所以體現(xiàn)出了特殊性，公權(quán)力和私權(quán)利發(fā)生了一定的交叉，如果出現(xiàn)了糾紛，根據(jù)法學(xué)理論，我國一般是公權(quán)優(yōu)先，可以按照行政關(guān)系界定，但大部分關(guān)系是作為民事關(guān)系界定的。隨著社會力量辦學(xué)規(guī)模的逐步壯大，對這部分領(lǐng)域進一步研究并作出相關(guān)規(guī)定是非常迫切的。

在學(xué)校內(nèi)部，學(xué)校和教師之間的關(guān)系是一種由權(quán)責(zé)分配和學(xué)校工作的特陛所決定的管理關(guān)系。

《教師法》、《高等教育法》等都規(guī)定了教師聘任制，雙方作為平等主體簽定聘任合同，但是基于我國教師制度的歷史和現(xiàn)實中教師聘任制度和教師的資格制度、職務(wù)制度密切相關(guān)，而高等學(xué)校接受教育行政部門的委托，對本校教師以及擬聘本校的教師實施資格認定，代替履行教育行政部門的職責(zé)；在教師職務(wù)評審中，高等學(xué)校作為法律、法規(guī)的授權(quán)組織，具有行政主體資格。因此，無論是在教師資格認證還是教師職務(wù)評審過程中，高等學(xué)校和教師之間形成教育行政關(guān)系，中小學(xué)教師也面臨這個問題，所以學(xué)校和教師之間形成了微妙的關(guān)系，一方面作為管理者，與教師形成了不對等的管理和被管理的法律關(guān)系；而作為聘任人，學(xué)校和受聘教師問形成的是平等主體問的法律關(guān)系，在這雙重身份下，學(xué)校很難主動放棄行政職權(quán)；而且長期以來，教師和學(xué)校形成的復(fù)雜的人身依附關(guān)系、如人事關(guān)系、住房、子女就學(xué)等等，使教師在聘任過程中更加處于被動地位。所以公辦學(xué)校和教師的關(guān)系主要還是行政關(guān)系，是內(nèi)部行政關(guān)系。但在私立學(xué)校和教師的關(guān)系是合同關(guān)系。

(三)學(xué)校與社會其他組織的關(guān)系

學(xué)校作為一種社會組織，與它所處的內(nèi)外環(huán)境構(gòu)成了一系列的社會關(guān)系。學(xué)校和企業(yè)單位、集體經(jīng)濟組織、團體、個人之間，既有互相協(xié)作、又存在著復(fù)雜的財產(chǎn)所有和流轉(zhuǎn)關(guān)系。在這些關(guān)系中，學(xué)校是以獨立的民事主體的資格參與其中的。最突出地反映在所有權(quán)關(guān)系、鄰里權(quán)關(guān)系和合同關(guān)系上。這些都是明確的民事關(guān)系，完全可以按照《民法通則》、《合同法》的規(guī)定進行活動，不過由于我國還大量存在機關(guān)辦學(xué)的情況，所以學(xué)校在產(chǎn)權(quán)的界定、變更等方面還存在著很大的障礙，尤其是學(xué)校合并的過程中，出現(xiàn)了大量政府機關(guān)的財產(chǎn)權(quán)和學(xué)校的財產(chǎn)權(quán)無法區(qū)分，無法實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰。所以，進一步明確學(xué)校的獨立法人地位、實現(xiàn)政府的角色轉(zhuǎn)化和權(quán)力分化是非常迫切的事情。

四、結(jié)論

綜前所述，教育法律關(guān)系總的來說可以分為兩類：一類是縱向性的法律關(guān)系，一般稱教育行政法律關(guān)系；另一類是橫向性的法律關(guān)系，一般稱民事法律關(guān)系，那么根據(jù)法律關(guān)系的不同，自然可以由行政法和民事法律進行調(diào)整，而不是單純的討論教育法，所以，本文作者認為，不應(yīng)當(dāng)把“教育法”作為一個獨立的法律部門，“教育法”的外延應(yīng)當(dāng)包括“教育行政法律”和“教育民事法律”兩部分。由相關(guān)的教育法律法規(guī)調(diào)整的社會關(guān)系的性質(zhì)和調(diào)整方法不具有獨特性，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)就可以解決，如果按持“完全獨立”說的學(xué)者所論，“教育法”作為一個單獨法律部門，就會出現(xiàn)法律部門間的交叉，給立法和執(zhí)法都帶來不必要的麻煩，會和我們劃分法律部門的初衷相違背。而隨著教育領(lǐng)域的不斷發(fā)展，我們面臨的問題不是創(chuàng)新法律部門，而是實現(xiàn)公權(quán)利和私權(quán)利的邊界的界定，明確政府、市場主體、辦學(xué)者和參與學(xué)習(xí)者在教育活動中的權(quán)利義務(wù)，并提供權(quán)利的有效救濟途徑和權(quán)力的恰當(dāng)?shù)膶嵤┓绞健?/p>

同時對以下幾個問題需要進一步思考和研究。

(一)《教育法》、《高等教育法》等法律的性質(zhì)認定需要進一步研究

本文的以上觀點是基于為了解決現(xiàn)實問題而提出的相對有可行性的方案。如果從理論上仔細分析，還是有缺陷的，比如《教育法》、《高等教育法》等法律的性質(zhì)是不是行政法，如果是，學(xué)校當(dāng)然是行政被授權(quán)主體，反之就面臨立論被全面推翻的危險。

(二)政府在教育領(lǐng)域中的定位需要進一步確認

作為行政管理者必須和辦學(xué)者、出資者的身份有一定的區(qū)別，尤其是高等教育建設(shè)中，減少直接以行政手段干預(yù)學(xué)校工作，而可以采取規(guī)劃、審批新建高等學(xué)校、制定標(biāo)準(zhǔn)、評估和監(jiān)督等手段對學(xué)校建設(shè)進行調(diào)控。從未來發(fā)展來看，教育領(lǐng)域的法治化發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變有密切的聯(lián)系。

(三)確認學(xué)校的法人地位，保護學(xué)校的法權(quán)利

雖然對學(xué)校的法律地位有種種不同的看法，但是學(xué)校作為法人不管是從《民法通則》，還是《教育法》的規(guī)定上看都是不容質(zhì)疑的，但是現(xiàn)實中學(xué)校的財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)受侵犯的現(xiàn)象依然存在，尤其是行政辦學(xué)的情況下，行政權(quán)力和學(xué)校的法人權(quán)利間的沖突是經(jīng)常存在的。

(四)繼續(xù)深化教師資格認定及相關(guān)職稱等認定的社會化

因為教師作為專業(yè)技術(shù)工作者在管理上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)更多的自由，使教師和學(xué)校能夠真正處于平等地位上進行對話，從而不斷提高教師的整體素質(zhì)，使之能具有更大的創(chuàng)造性。

篇6

從全球特殊教育發(fā)展的趨勢和人權(quán)發(fā)展的角度看，通過立法實施特殊教育已成為各國教育決策的一個重要組成部分，并成為衡量一個國家殘疾人特殊教育需要是否得到滿足、參與機會是否平等、是否享受平等人權(quán)的基本尺度。[1]建國以后，尤其是改革開放以來，我國特殊教育法制建設(shè)穩(wěn)步推進，一批保障殘疾人公平接受教育的法律法規(guī)陸續(xù)頒布實施，特殊教育事業(yè)有了巨大發(fā)展。不過，正如第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)所反映的，我國6-14歲殘疾兒童在校接受義務(wù)教育的比例僅為62.06%，這意味著有約38%的適齡殘疾兒童沒有接受教育。根據(jù)第六次全國人口普查公布的數(shù)據(jù)，我國15歲以上人口的總體文盲率為4.08%，而15歲及以上殘疾人文盲人口為3591萬人，文盲率為43.29%。[2]殘疾人教育仍然是整個教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)，需要進一步建立健全特殊教育相關(guān)法律體系以保證殘疾人教育的公平發(fā)展。

一、我國特殊教育法律體系概況

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國特殊教育的法律體系已基本形成。表1是對我國與特殊教育有關(guān)法律法規(guī)的系統(tǒng)梳理，從中可以看出，目前縱向上形成了的《憲法》、《教育法》、《殘疾人教育條例》及部門規(guī)章、地方條例，橫向上形成了《義務(wù)教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》等，已構(gòu)成較為完整、縱橫交錯的法律體系，基本覆蓋了殘疾人教育的各領(lǐng)域和層次。其中，《中華人民共和國憲法》第45條規(guī)定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”，這種將殘疾人教育寫入國家根本大法的做法在世界上是少有的，它成為我國發(fā)展殘疾人特殊教育事業(yè)的基本依據(jù)。2006年和2008年我國分別重新修訂并頒布實施的《義務(wù)教育法》、《殘疾人保障法》用較大篇幅甚至專章對殘疾人教育作了系統(tǒng)規(guī)定。1994年出臺的《殘疾人教育條例》是我國第一部有關(guān)殘疾人教育的專項行政法規(guī)，它的出臺改變了以往特殊教育法律法規(guī)嵌套于普通教育法的局面。《條例》明確提出殘疾人教育是國家教育事業(yè)的組成部分，詳細規(guī)定了殘疾人特殊教育的組織機構(gòu)、學(xué)制體系、教育形式以及教師、物質(zhì)條件保障和獎懲等方面的內(nèi)容。教育部于1998年的《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》這一部門規(guī)章，則對全國各級各類特殊教育學(xué)校的學(xué)籍管理、教育教學(xué)、校長及其他人員的編制設(shè)置、衛(wèi)生保健及安全工作、有關(guān)特教的經(jīng)費渠道及學(xué)校和家庭的相互配合等諸多方面作了詳細規(guī)范。此外，眾多地方性法規(guī)和條例成為我國目前特殊教育法律體系的重要部分，對維護殘疾人受教育權(quán)利、促進殘疾人教育事業(yè)發(fā)展起到了積極作用。

二、當(dāng)前特殊教育法律體系存在的問題

（一）特殊教育對象界定不一致我國《憲法》將特殊教育的對象界定為“盲、聾、啞和其他有殘疾的公民”，《殘疾人保障法》進一步明確指出接受特殊教育的殘疾人包括“視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人”?？梢哉f，這對特殊教育對象的界定比較全面。但在新修訂的《義務(wù)教育法》第19條中，將接受特殊義務(wù)教育的對象限定為“視力殘疾、聽力語言殘疾和智力殘疾的適齡兒童、少年”。從法律角度而言，這三個法律用語不一、彼此矛盾；從理論和現(xiàn)實角度而言，特殊義務(wù)教育的對象不宜只限定為三類，而將其他類型的適齡殘疾兒童、少年排除在外，這與“零拒絕”的全納教育原則相違背，也不符合當(dāng)代特殊教育具體化、個別化、特殊化的發(fā)展趨勢，對殘疾人分類由少到多、由粗略到精細的趨勢。例如，我國臺灣頒布的《特殊教育法》將身心障礙者確定為11種，美國1997年的《殘疾人教育法》修正案更是將特殊教育的對象細分為13種。[3]其實，現(xiàn)實中我國很多特殊教育學(xué)校（班）接收的學(xué)生遠不止以上三種，還包括一些腦癱、自閉癥、多重殘疾等類型的少年兒童。所以，法律對特殊教育對象的界定既要做到彼此一致，還要符合社會現(xiàn)實。

（二）特殊教育立法理念較為陳舊我國特殊教育的立法理念可從兩個方面加以分析。第一，對受教育的主體———殘疾人的認識。2008年新修訂的《殘疾人保障法》是唯一對殘疾人作出明確界定的法律，認為“殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人”。這是典型的“機體損傷”觀，是陳舊的個體生物醫(yī)學(xué)模式殘疾觀的反映，認為殘疾是個人自身存在的缺陷，忽視了社會環(huán)境、法律環(huán)境、教育制度等對于殘疾人所造成的各種障礙。與此形成對比的是，2006年聯(lián)合國大會通過的、我國于次年簽字生效的《殘疾人權(quán)利公約》中將殘疾看作“是一個演變中的概念，殘疾是傷殘者和阻礙他們在與其他人平等的基礎(chǔ)上充分和切實地參與社會的各種態(tài)度和環(huán)境障礙相互作用所產(chǎn)生的結(jié)果”，其中尤其強調(diào)“無障礙的物質(zhì)、社會、經(jīng)濟和文化環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生和教育以及信息和交流，對殘疾人能夠充分享有一切人權(quán)和基本自由至關(guān)重要”?？梢?，殘疾未必會導(dǎo)致障礙，它取決于環(huán)境。這是比較先進的社會模式殘疾觀，即將殘疾人看作是人類多樣性的一個表現(xiàn)，只是由于社會的不理想造成了殘疾人在適應(yīng)社會、與社會互動中出現(xiàn)了障礙，所以要求法律設(shè)置和制度安排必須消除對殘疾人不應(yīng)有的負面態(tài)度和相關(guān)環(huán)境的阻礙。第二，對特殊教育理念的認識。《殘疾人教育條例》是我國唯一的殘疾人教育專項法規(guī)，《條例》制定時限于當(dāng)時立法實踐情況和認識水平，沒有體現(xiàn)出特殊教育所需要的各種先進理念，在法律原則和制度上存在著一定缺陷。例如，從上世紀(jì)90年代開始，全納教育（包容性教育）逐漸成為世界范圍內(nèi)普遍認可的特殊教育理念，它要求從觀念、理論和方式、方法上對殘疾人教育做重大調(diào)整，但這一新理念沒有完全反映到我國的特殊教育法律制度中去。再比如，條例中側(cè)重于學(xué)校教育，而對殘疾人參與終身學(xué)習(xí)、社會教育以及家庭教育的關(guān)注不足，對滿足殘疾人多樣化、個性化的教育需求，實施殘疾人的個別化教育，推進融入教育的規(guī)定相對欠缺等。

（三）特殊教育立法層次低、法律體系不完備我國針對特殊教育的專門法律只有《殘疾人教育條例》，但它只是一部行政法規(guī)，立法層次過低，能發(fā)揮的效應(yīng)有限。國務(wù)院、教育部曾陸續(xù)了一些特殊教育的制度規(guī)定，但只是以“辦法”“、通知”、“意見”的形式下發(fā)，沒有上升到國家法律法規(guī)的高度，所以同樣因為缺乏相應(yīng)的法律效力而難以引起相關(guān)部門和人員的重視。其他法律中雖然也散見有關(guān)特殊教育的規(guī)定，但缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)思想，相互銜接和整合不夠，未形成統(tǒng)一的法律體系。反觀國外很多國家，他們均制定了法律層次更高、處于核心地位的《特殊教育法》或《殘疾人教育法》，在這一專門立法之下，還在各類教育基本法中獨立設(shè)章或設(shè)節(jié)進行相應(yīng)規(guī)定。所以，正如學(xué)者們所言“，由于處于核心地位的《特殊教育法》的缺失，導(dǎo)致與普通教育立法相對應(yīng)或并列的特殊教育立法缺乏平等的法律地位和應(yīng)有的效力層次，使其他相關(guān)特殊教育立法處于群龍無首的狀態(tài)”。[4]#p#分頁標(biāo)題#e#

（四）特殊教育法律規(guī)定過于空泛、缺乏可操作性和約束力現(xiàn)行特殊教育法律規(guī)定過于宏觀，倡導(dǎo)性、宣示性的語言過多，條款的原則性、籠統(tǒng)性明顯，而操作性不強。這使得法律的執(zhí)行產(chǎn)生困難，有損法律權(quán)威，也不利于殘疾人特殊教育具體工作的指導(dǎo)和落實。例如，《殘疾人保障法》第23條規(guī)定，“殘疾人教育應(yīng)依據(jù)殘疾類別和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式”，但殘疾類別、接受能力如何評估，并未給予明確指示。又如，《殘疾人教育條例》第44條規(guī)定，“殘疾人教育經(jīng)費由各級人民政府負責(zé)籌措，予以保證，并隨著教育事業(yè)費的增加而逐步增加……地方各級人民政府用于義務(wù)教育的財政撥款和征收的教育費附加，應(yīng)當(dāng)有一定比例用于發(fā)展殘疾兒童、少年義務(wù)教育。”這里既沒有明確的比例又沒有具體法律責(zé)任的約束，這種原則性的非強制性規(guī)定導(dǎo)致具體操作上和監(jiān)督上的困難。

（五）特殊教育法律的特殊性未彰顯，缺少特有的原則和規(guī)定我國目前特殊教育法律基本上是模仿普通教育法律規(guī)定建立起來的，既不健全也不符合實際。比如，《殘疾人教育條例》對殘疾人教育形式的劃分完全依照普通教育的特點，分為學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育、普通高級中等以上教育及成人教育，這與國際上淡化對殘疾人教育形式的劃分、強調(diào)終身教育、一體化教育的趨勢相左。又如，現(xiàn)有法律在經(jīng)費保障、特教師資、資源教室、個別化教育方案、最少限制環(huán)境等特殊教育的特有環(huán)節(jié)上都缺乏明確的規(guī)定。再如，特殊教育應(yīng)秉持一系列特殊原則，如優(yōu)先原則、補償原則、特別扶助原則等，以及對特殊教育對象的無歧視性評估、鑒定制度和受教育權(quán)的保障制度、救濟制度等等都沒有作出明確規(guī)定或相關(guān)規(guī)定很不完善。因此，特殊教育法律的特殊性、針對性還有待跟進，需要進一步完善相關(guān)法律。

三、我國特殊教育法律體系的發(fā)展

《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》提出今后要“大力發(fā)展殘疾人教育事業(yè)……進一步完善殘疾人事業(yè)法律法規(guī)政策體系”，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》也明確指出，今后要“按照全面實施依法治國基本方略的要求，加快教育法制建設(shè)進程，完善中國特色社會主義教育法律法規(guī)。”所以，特殊教育的法制建設(shè)既是教育法制建設(shè)的重要內(nèi)容，也是殘疾人受教育權(quán)得以實現(xiàn)的保證。因此，我們應(yīng)充分重視并推動特殊教育法律體系的完善與發(fā)展。

（一）明確特殊教育法律的價值目標(biāo)與基本原則

法律法規(guī)要求邏輯完整，具有層次結(jié)構(gòu)。法律制度的靜態(tài)內(nèi)容可以分為三個層次：法的價值目標(biāo)、法律原則和法律規(guī)范。[5]從前述分析可見，我國特殊教育法律只有具體的法律規(guī)范條文，而對特殊教育法律的價值目標(biāo)這一抽象的、總括性的取向未作說明，也沒有對特殊教育所應(yīng)秉承的基本原則作出規(guī)定，這是造成我國特殊教育法律彼此矛盾的主要原因。法律的價值目標(biāo)即法的精神，反映的是立法者追求的社會目標(biāo)和價值取向，它是一個動態(tài)的社會歷史范疇。在當(dāng)今，法律普遍遵循的價值包括公正、秩序、民主、自由、平等、發(fā)展、文明、進步等，其中處于核心地位的是公平正義。黨的十七大報告也一再強調(diào)，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。所以，特殊教育法律作為我國社會主義法律體系的一部分，理應(yīng)將公平、公正作為其價值目標(biāo)和根本理想，立法機構(gòu)應(yīng)該在《殘疾人教育條例》等專門法律中予以明確。此外，特殊教育法律因其規(guī)制對象和內(nèi)容的特殊性，也應(yīng)體現(xiàn)出不同于其他教育法律的價值追求。我們認為，將全納教育理念作為特殊教育法律的價值目標(biāo)是必要的，也是符合當(dāng)今特殊教育發(fā)展趨勢的。

所謂全納，形式是全部納入，一個都不能少，實質(zhì)是人人享有平等的受教育權(quán)利，人人都有權(quán)接受教育，強調(diào)合作、反對歧視，在全納（“同而不和”）的同時，又尊重個體差異的多樣化存在（“和而不同”）。這種理念有利于殘疾人受教育權(quán)利和教育公平的實現(xiàn)。法律的基本原則是建立法律制度和法律調(diào)整機制的原理和基本準(zhǔn)則，是法律的價值目標(biāo)在規(guī)范體系中一定程度的具體化。西方國家的很多法律以及多數(shù)國際公約（如《殘疾人權(quán)利公約》）均在總則或第一章中將其原則展現(xiàn)出來，但我國包括《殘疾人教育條例》在內(nèi)的諸多法律還未形成這樣的慣例。今后，我們在相關(guān)的特殊教育法律中應(yīng)將基本原則加以明確，以此體現(xiàn)特殊教育的特殊性，并更好地指導(dǎo)特殊教育實踐。在借鑒國際公約和學(xué)者們研究成果的基礎(chǔ)上，我們將特殊教育法律所應(yīng)體現(xiàn)的基本原則界定為以下8點：1.不歧視原則，即禁止基于殘疾的歧視，接受殘疾人是人的多樣性的一部分和人類的一份子，教育面前一視同仁；2.尊重原則，尊重殘疾人的獨立和自由，尊重殘疾人逐漸發(fā)展的能力并尊重殘疾人保持其身份特性的權(quán)利；3.無障礙原則，即保證特殊學(xué)校和普通學(xué)校提供無障礙的、最少限制的環(huán)境以供殘疾學(xué)生接受教育；4.優(yōu)先原則，即特殊教育應(yīng)優(yōu)先享有國家的優(yōu)惠和傾斜政策；5.補償原則，即在同等條件下給予殘疾學(xué)生更多的、更特別的照顧和支持，以彌補其自身功能和能力的不足；6.正?；瓌t，即保證殘疾人的日常生活與社會正常生活模式相接近，盡量保證殘疾人教育回歸主流，特殊教育與普通教育有機融合；7.個別化原則，即在科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，為每個殘疾學(xué)生制定個別化的、適合的教育計劃，在教育形式、教育目標(biāo)、教育評價等方面因人而異、因殘施教；8.多方參與和合作原則，即明確政府、社會、學(xué)校、殘疾人及其家庭等各方在特殊教育中的權(quán)利和義務(wù)，加強各方的溝通與合作，使特殊教育做到學(xué)校、社會、家庭一體化，構(gòu)建特殊教育的綜合支持體系。

（二）積極推進特殊教育立法工作

首先，應(yīng)該對已有法律進行補充、修訂和完善。在上述價值目標(biāo)和基本原則的指導(dǎo)下，結(jié)合教育發(fā)展的實際和法律環(huán)境的變化，檢視當(dāng)前與特殊教育相關(guān)的法律法規(guī)，補充法律漏洞、修正不足之處。當(dāng)前，國務(wù)院已將《殘疾人教育條例》修訂工作列入立法計劃，教育部正在組織開展修訂案的起草工作，這是特殊教育立法發(fā)展的重要標(biāo)志。在《條例》修訂中，要注意將其與新的《義務(wù)教育法》、《殘疾人保障法》的規(guī)定相銜接，尤其要將《殘疾人權(quán)利公約》中有關(guān)教育的原則和內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的規(guī)定。例如，對特殊教育的對象應(yīng)予以清晰界定，對殘疾人的認識應(yīng)從生物醫(yī)療模式轉(zhuǎn)變到社會模式和權(quán)利模式，應(yīng)樹立全納教育的理念并明確其實現(xiàn)的方式等。此外，還要逐步修訂其他特殊教育的法律法規(guī)。#p#分頁標(biāo)題#e#

篇7

（一）立法層級與地區(qū)分布從法律等級的角度分析，在法律層面我國尚無一部系統(tǒng)的民族教育法，僅在《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》中用兩個條文對民族教育形式和民族自治地方的辦學(xué)制度做了規(guī)定①。在行政法規(guī)層面，由國務(wù)院頒布實施的涉及民族教育權(quán)益的法律規(guī)范有2部。在部門規(guī)章層面，由國家民委和教育部頒布的規(guī)范性法律文件1部。在地方立法方面，涉及民族教育權(quán)益的地方性法規(guī)有51部，地方政府規(guī)章有10部。從上圖對比可知，我國目前民族教育立法的主體為地方性法規(guī)，占立法總數(shù)量的78．46％，其次為地方政府規(guī)章，占15．38％。中央立法與各級地方立法比例數(shù)為1：15．25。在地方立法中，以省為單位，共有27個省、自治區(qū)和直轄市頒布了相關(guān)立法。各地具體立法情況如下表：在上述立法中，如果以立法形式為標(biāo)準(zhǔn)進行分類，共有8個省份各級人大和政府頒布了14部《民族教育條例》。具體如下表：對頒布法律規(guī)定的地方行政級別進行統(tǒng)計，規(guī)范全省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)民族教育權(quán)益的地方性法規(guī)和規(guī)章有44部，規(guī)范市、自治州范圍內(nèi)民族教育權(quán)益的法規(guī)有14部，規(guī)范縣、自治旗范圍內(nèi)的有3部。結(jié)合我國少數(shù)民族人口分布情況［1］，不難發(fā)現(xiàn)，一方面，從總體而言，我國少數(shù)民族人口較多，在全省人口中占比例較大的省份，其民族教育立法數(shù)量相對較多，專業(yè)化程度相對較高。而少數(shù)民族人口在100萬以下的省份，均未頒布專門的民族教育條例。另一方面，少數(shù)民族人口數(shù)量在100萬以上的省份中，民族教育立法的數(shù)量與各省少數(shù)民族人口數(shù)量及少數(shù)民族人口所占總?cè)丝诒壤礃?gòu)成正比例關(guān)系。例如少數(shù)民族人口同為246萬人的吉林省和自治區(qū)，立法數(shù)量卻相差4倍。擁有236萬少數(shù)民族人口，且少數(shù)民族人口占全省人口45．56％的青海省，尚無針對民族教育問題的專門性法律法規(guī)或條款。通過上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)，不難發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行民族教育立法層級整體較低，94％屬于行政法規(guī)之下的效力較低的法律規(guī)范性文件。從地方立法來看，在少數(shù)民族人口較多的省份之間，還存在嚴(yán)重的立法發(fā)展不平衡現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是，立法數(shù)量的不平衡。立法數(shù)量最多的云南省已經(jīng)頒布了7部相關(guān)法規(guī)和規(guī)章，而有14個省、自治區(qū)和直轄市只有一部相關(guān)法律規(guī)范性文件涉及到民族教育問題；二是，立法專業(yè)化程度的不平衡。目前，全國僅有8個省份頒布了專門的民族教育條例。其余的19個省份僅在綜合性法律規(guī)范中規(guī)定了相關(guān)的民族教育條款。

（二）立法內(nèi)容在立法內(nèi)容上，現(xiàn)行的民族教育立法主要從“權(quán)益保障”“教育內(nèi)容”和“教育形式”等三個方面做了規(guī)范。據(jù)統(tǒng)計，在已頒布65部法律法規(guī)和規(guī)章中，有62部規(guī)定了民族教育權(quán)保障方面的內(nèi)容，有31部規(guī)定了民族教育內(nèi)容方面的內(nèi)容，有56部規(guī)定了民族教育形式方面的內(nèi)容。具體而言，按照內(nèi)容多寡排序，涉及立法在20部以上的依次為“設(shè)立教育專項資金、改善辦學(xué)條件”56部，“加強師資建設(shè)”49部，“符合條件的民族考生優(yōu)先錄取”46部，“設(shè)立民族班和民族學(xué)?！?5部，“發(fā)展傳統(tǒng)教育”43部，“補助貧困少數(shù)民族學(xué)生入學(xué)”36部，“開展雙語教育”24部。綜合民族教育內(nèi)容和民族教育形式，我們還可以將立法內(nèi)容劃分為“平等接受教育權(quán)”和“民族教育特殊性”兩個部分。其中，關(guān)于保障少數(shù)民族公民享有平等受教育權(quán)利的規(guī)定主要是從“發(fā)展傳統(tǒng)教育”“掃盲教育”和“補助民族貧困學(xué)生，保障民族考試優(yōu)先錄取”幾項內(nèi)容加以規(guī)定，占全部條款的73．23％，關(guān)于民族教育特殊性，則主要是從“開展民族文化、歷史和民族團結(jié)教育”和“設(shè)立民族班、民族學(xué)?！钡确矫孀龀鲆?guī)定，這一部分內(nèi)容約占全部內(nèi)容的26．77％。結(jié)合立法機關(guān)的地區(qū)分布，針對民族聚居地區(qū)少數(shù)民族教育權(quán)益的法律、法規(guī)和規(guī)章有23部，針對散居少數(shù)民族教育權(quán)益的有10部，針對轄區(qū)內(nèi)全部少數(shù)民族公民教育權(quán)益的有32部。此外，從條文數(shù)量來看，在綜合性少數(shù)民族權(quán)益立法中，涉及民族教育權(quán)益的條文只有1條的有9部，占全部民族教育立法的17．64％，涉及條文為2條的有18部，占35．29％，涉及條文3條以上有23部，占45．1％。通過上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可以得出下述三點結(jié)論：一是，我國民族教育立法規(guī)范的民族教育權(quán)益相對集中，立法內(nèi)容基本涵蓋了民族教育的各個方面。且對少數(shù)民族教育資源進行傾斜的立法原則貫徹始終，幾乎所有涉及民族教育立法的條款都是對民族教育優(yōu)惠政策的體現(xiàn)；二是，民族教育立法的內(nèi)容雖然整體較為全面，但落實到單一法律法規(guī)中，超過半數(shù)的民族立法僅有1或2款條文涉及到民族教育權(quán)益，規(guī)范的內(nèi)容也通常只針對民族權(quán)益的某個方面；三是，在針對的少數(shù)民族族群方面，大部分的民族教育立法都是針對民族聚居地方的少數(shù)民族群眾，尚無專門規(guī)范和保障散居少數(shù)民族公民教育權(quán)益的法律規(guī)范。

二、我國少數(shù)民族教育立法模式的基本特征

通過對我國現(xiàn)行民族教育立法的實證數(shù)據(jù)分析，我國少數(shù)民族教育立法呈現(xiàn)出三個基本特征。

（一）立法內(nèi)容的行政性特征1．我國民族教育立法政策色彩濃厚。對我國現(xiàn)行民族教育立法內(nèi)容進行梳理，不難發(fā)現(xiàn)，許多民族教育政策被直接作為立法條文出現(xiàn)在民族教育法律法規(guī)中，且占有很大比重。例如，在各級民族教育立法中常見的“改善辦學(xué)條件、開展民族特色教育”等條款。這些立法條文由于直接源自民族教育政策，更多地是以提綱挈領(lǐng)的方式規(guī)定了對民族教育權(quán)益保障的方向，現(xiàn)實可操作性有待商榷。2．我國民族教育立法可訴性不強。我國現(xiàn)行民族教育立法多是采用規(guī)范相關(guān)行政機關(guān)行政職責(zé)而非對少數(shù)民族公民個人授權(quán)的方式立法。這就決定了當(dāng)相關(guān)行政機關(guān)時，少數(shù)民族公民個體很難就該行為提訟，保障自身合法權(quán)益。此外，據(jù)統(tǒng)計，在現(xiàn)有民族教育立法中，超過半數(shù)的法律、法規(guī)和規(guī)章都是概況性的規(guī)定違法者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任或刑事責(zé)任。具體違反了哪一項條款應(yīng)承擔(dān)何等責(zé)任則無任何條款列明，這就使得我國民族教育立法的可訴性大打折扣。縱觀我國近幾十年的相關(guān)訴訟案例，因為少數(shù)民族公民受教育權(quán)被侵犯而提起民事訴訟、行政訴訟或刑事訴訟的極為罕見。

（二）立法形態(tài)的非均衡性特征立法形態(tài)的非均衡性是我國民族教育立法模式的一個顯著特征，其具體包含了地區(qū)發(fā)展不平衡和保障對象力度不均等兩個方面。1．我國民族教育立法地區(qū)發(fā)展不平衡。根據(jù)基本樣本分析，全國目前僅有27個省、自治區(qū)和直轄市頒布了涉及民族教育的法律法規(guī)，意味著在地方立法方面，尚有多個省份沒有相關(guān)的法律法規(guī)。如果將這一統(tǒng)計數(shù)據(jù)與立法條文數(shù)量和專門立法數(shù)量相結(jié)合，則僅有8個省份頒布了專門的民族教育條例，剩余19個省份頒布的相關(guān)民族教育立法中，涉及民族教育問題的條文在2條以下就占到了二分之一。與之相對，頒布的專門民族教育立法即有5部之多，云南省也有3部?？梢?，在地方立法問題上，我國目前民族教育立法出現(xiàn)了明顯的不均衡。立法較為發(fā)達的省份已經(jīng)初步構(gòu)建出專門立法與綜合立法、省級立法與地市級立法相呼應(yīng)的立法體系，而部分省份尚無相關(guān)立法，或僅有1至2個條文涉及到民族教育權(quán)益問題。2．我國民族教育立法保障對象力度不均等。針對聚居地區(qū)少數(shù)民族公民教育權(quán)益的立法有23部，而專門針對散居少數(shù)民族教育權(quán)益的立法僅有10部。根據(jù)我國第六次人口普查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在全國1．064億少數(shù)民族人口中，約有0．343億是散居于非少數(shù)民族聚居區(qū)［2］?？梢姡覈褡褰逃⒎▽τ诿褡寰劬訁^(qū)內(nèi)少數(shù)民族公民的受教育權(quán)益保障力度相對較大，而對于廣大散居少數(shù)民族公民受教育權(quán)的保障力度則要弱一些，出現(xiàn)了保障力度明顯不均衡的問題，這也是完善我國民族教育立法體系值得關(guān)注的問題之一。

（三）立法效果的滯后性特征1．立法時間較早，修訂頻率較低。據(jù)統(tǒng)計，我國目前民族教育立法中近一半是2000年前頒布的相關(guān)法律文件。在65部民族教育立法中，僅有12部對個別條款進行了修訂。甚至有部分頒布于20世紀(jì)80年代的相關(guān)立法至今未進行任何修訂①，明顯已經(jīng)不符合我國少數(shù)民族教育發(fā)展的要求。2．立法內(nèi)容不符合現(xiàn)行民族教育的發(fā)展規(guī)律。對于少數(shù)民族教育立法，應(yīng)主要從公民平等受教育權(quán)和民族特殊教育兩個方面加以規(guī)范和保障?，F(xiàn)行立法中，根據(jù)本文第一部分對于民族教育立法內(nèi)容的統(tǒng)計分析，超過70％的內(nèi)容都是關(guān)于公民平等受教育權(quán)的相關(guān)保障措施。這一立法特點符合我國民族教育立法之初我國民族教育的狀況。然而，改革開放以來，隨著社會政治、經(jīng)濟、文化的長足發(fā)展，我國少數(shù)民族公民的平等受教育權(quán)得到了基本保障，少數(shù)民族公民對教育權(quán)益的需求已經(jīng)更多的從享受平等的教育權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閷γ褡逄厣逃囊蟆６覈褡褰逃⒎ㄓ捎谄湎鄬笮缘奶卣?，尚未加強對民族特色教育的立法力度?/p>

三、我國少數(shù)民族教育立法模式的完善

民族教育立法建設(shè)是一個長期系統(tǒng)的工程，不能一蹴而就。在我國現(xiàn)階段，結(jié)合我國民族教育立法模式的基本特征，可以嘗試從下述幾個方面加以完善。

1．樹立民族法制建設(shè)理念，逐步實現(xiàn)從民族政策向民族立法的轉(zhuǎn)變。在我國，由于民族法制建設(shè)整體較為薄弱，多年以來，民族政策在少數(shù)民族治理和民族權(quán)益保障方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。對民族教育問題主要是依靠政策加以規(guī)范和指引。在少數(shù)民族公民教育權(quán)益受到侵犯之時，其訴求也多是通過向行政機關(guān)反映問題、甚至極端（如上訪等）方式表達。加強民族教育法制建設(shè)，樹立法治理念，實現(xiàn)從政策治理向法治的轉(zhuǎn)變，是完善我國民族教育立法體系的首要任務(wù)。首先，以規(guī)范和保障少數(shù)民族公民個體權(quán)益為基本立法模式。傳統(tǒng)的民族教育政策十分注重對少數(shù)民族地區(qū)教育的優(yōu)惠政策，卻鮮有關(guān)注公民個體權(quán)益。在民族教育立法時，要盡可能地避免直接照搬民族教育政策，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法要求，從保障少數(shù)民族公民個體權(quán)益的視角，通過對少數(shù)民族公民個體受教育權(quán)的規(guī)范和保障，來實現(xiàn)立法初衷。其次，完善違法責(zé)任相關(guān)規(guī)定。明確侵犯少數(shù)民族公民受教育權(quán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。完善配套立法工作，切實加強民族教育立法的可訴性。

2．制定民族教育法，逐步實現(xiàn)從單一立法向各地區(qū)、多層次均衡立法的轉(zhuǎn)變。民族教育法制建設(shè)需要完備的立法體系。鑒于我國少數(shù)民族人口眾多，分散于全國30余個省份、少數(shù)民族聚居與各民族雜居并行，且各少數(shù)民族由于歷史傳統(tǒng)、文化發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)水平的差異，對少數(shù)民族教育的需求也不盡相同。這就迫切需要制定一部系統(tǒng)的、法律效力較高的民族教育法，作為民族教育的基本大法、統(tǒng)領(lǐng)、規(guī)范并指引全國各地區(qū)少數(shù)民族的教育立法工作。此外，在民族教育法之下，還應(yīng)逐步構(gòu)建起符合我國民族法制建設(shè)要求的民族教育立法體系。一方面改變現(xiàn)有民族教育立法水平參差不齊，立法層級較低的現(xiàn)狀，提升民族教育立法的專業(yè)化、精細化水平；另一方面，強化民族教育立法的均衡化發(fā)展。以民族教育法為基準(zhǔn)，加強民族教育立法薄弱地區(qū)的立法工作，加大對散居少數(shù)民族和城市少數(shù)民族公民教育權(quán)益的保障力度。

篇8

（一）縣級教育行政執(zhí)法是農(nóng)村教育行政執(zhí)法的保障

我國是一個農(nóng)業(yè)人口眾多的國家，農(nóng)村教育是繁榮社會主義新農(nóng)村文化的重要途徑，能有效促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。而縣級教育行政執(zhí)法的范圍更多地是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村基層教育單位，這就決定了縣級政府及相關(guān)教育部門在貫徹實施我國農(nóng)村教育法律法規(guī)方面要發(fā)揮關(guān)鍵力量，通過完善縣級教育行政執(zhí)法來完善農(nóng)村教育行政執(zhí)法。因此，加強和改進現(xiàn)階段我國縣級教育行政執(zhí)法，對于推進我國農(nóng)村教育行政執(zhí)法具有重要價值。

（二）縣級教育行政執(zhí)法是整個教育行政執(zhí)法體系的重要組成部分

在我國的行政單位中，縣級行政單位數(shù)量多、分布廣，與基層組織的聯(lián)系也較緊密?？h級教育行政執(zhí)法也是如此，其執(zhí)法對象直接面向農(nóng)村基礎(chǔ)教育，與關(guān)系最為復(fù)雜的基層教育進行直接接觸，有利于深入了解教育行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的具體問題，為教育行政執(zhí)法問題解決提供第一手資料。因此，研究縣級教育行政執(zhí)法對于整個教育行政執(zhí)法問題的解決具有非常重要的現(xiàn)實意義和參考價值。

二、當(dāng)前我國縣級教育行政執(zhí)法存在的問題

近年來，我國縣級教育行政執(zhí)法工作取得了長足的發(fā)展，但也存在很多問題，對這些問題進行分析有利于完善我國縣級教育行政執(zhí)法和實現(xiàn)依法治教的目標(biāo)。

（一）教育法律法規(guī)體系不健全

盡管當(dāng)前我國關(guān)于教育方面的法律法規(guī)很多，但都是國家層面的教育法律法規(guī)，針對地方教育特殊性的教育法律則很少，尤其是我國縣級教育行政執(zhí)法還沒有專門的法律，更不用說健全的法律體系。隨著我國社會的發(fā)展，舊的教育法律法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代教育的發(fā)展，而新的教育法律法規(guī)還沒有出臺，這給我國縣級教育行政執(zhí)法帶來了很大的困難。另外，我國現(xiàn)有的教育法律法規(guī)內(nèi)容不夠具體、比較含糊，且大都沒有制定實施細則或辦法?？梢?，我國教育法律法規(guī)體系尤其是縣級教育法律法規(guī)體系不健全，影響著當(dāng)前我國縣級教育行政執(zhí)法工作的順利實施。

（二）教育行政執(zhí)法體制機制不完善

目前，我國縣級教育行政執(zhí)法體制機制存在著一些問題，有待進一步完善。教育行政執(zhí)法的體制機制問題主要是指由誰來執(zhí)法和怎樣執(zhí)法的問題。在我國縣級教育行政執(zhí)法過程中，沒有獨立的教育行政執(zhí)法機構(gòu)，大部分是由縣級行政執(zhí)法機構(gòu)來執(zhí)法，可能會導(dǎo)致執(zhí)法不夠?qū)I(yè)等問題。教育行政執(zhí)法主體不明確，甚至部分執(zhí)法主體并沒有取得相應(yīng)的執(zhí)法資格卻在行使執(zhí)法的權(quán)利。另外，我國教育行政執(zhí)法程序建設(shè)滯后，沒有專門的教育行政執(zhí)法程序；教育行政執(zhí)法的責(zé)任也不明確，尤其是在過錯責(zé)任追究方面，沒有相應(yīng)的法律法規(guī)的規(guī)定，往往會導(dǎo)致部分執(zhí)法人員知法犯法現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）教育行政執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)不高

高素質(zhì)的教育行政執(zhí)法隊伍是教育行政高效執(zhí)法的重要保障。由于歷史和現(xiàn)實等方面的原因，當(dāng)前我國縣級教育行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)偏低，不能完全適應(yīng)現(xiàn)代教育行政執(zhí)法的要求。部分執(zhí)法人員依法行政的意識比較淡薄，對縣級教育行政執(zhí)法的重要性認識不夠，這既與整個社會法律意識不強有關(guān)，也與執(zhí)法人員自身思想觀念有關(guān)。相比高層級的教育行政執(zhí)法，我國縣級教育行政執(zhí)法人員職業(yè)素質(zhì)整體偏低，專業(yè)知識不扎實，這些都會影響到教育行政執(zhí)法的有效性。尤其我國邊遠地區(qū)和民族地區(qū)的縣級教育行政執(zhí)法方式仍然比較傳統(tǒng)，不能適應(yīng)現(xiàn)代教育行政執(zhí)法的要求。另外，部分縣級教育行政執(zhí)法人員受到整個社會大環(huán)境的不利影響，思想作風(fēng)不正，享樂主義以及拜金主義等思想嚴(yán)重，對本職工作不作為、亂作為。

（四）教育行政執(zhí)法主體不明確

在現(xiàn)階段，我國教育行政執(zhí)法主體的資格和地位通常都由單行法律法規(guī)、規(guī)章確定以及授權(quán)或委托，教育行政執(zhí)法主體設(shè)置受制于教育行政和事業(yè)單位機構(gòu)的構(gòu)筑框架，所以教育行政執(zhí)法主體更加多元化。教育行政執(zhí)法主體的多元化并不意味著執(zhí)法主體職權(quán)的模糊性，而是相關(guān)執(zhí)法主體的職權(quán)必須在教育法律法規(guī)的約束下使用。我國縣級教育行政執(zhí)法主體存在以下幾個方面欠規(guī)范的地方：一是縣級教育行政執(zhí)法主體的關(guān)系未完全理順，有些教育行政執(zhí)法主體既受縣級主管教育的政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，還受教育局相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)；二是教育行政執(zhí)法主體資格不規(guī)范，對于誰來決定教育行政執(zhí)法主體資格并沒有明確的法律規(guī)定，很多部門都可以授予教育行政執(zhí)法主體資格；三是教育行政部門與學(xué)校的關(guān)系不清，學(xué)校既可以作為縣級教育行政執(zhí)法的對象，同時也可以作為教育行政主體實施相關(guān)行政權(quán)力。

（五）教育行政執(zhí)法行為欠規(guī)范

目前，我國縣級教育行政執(zhí)法存在執(zhí)法行為欠規(guī)范的現(xiàn)象，這除了與部分執(zhí)法人員自身素質(zhì)偏低有關(guān)外，更多地是執(zhí)法制度層面的問題。由于我國地區(qū)差異很大，教育法不可能對每個地區(qū)的教育行政執(zhí)法行為作出具體的規(guī)定。因此，這就要求我國縣級教育行政機關(guān)執(zhí)法人員根據(jù)本地區(qū)的實際情況自主做出執(zhí)法行為的選擇。另外，我國縣級教育行政執(zhí)法程序操作性也不夠強，有些地區(qū)甚至沒有適合本地區(qū)的執(zhí)法程序。在我國民族地區(qū)，目前仍然有很多縣級教育行政執(zhí)法單位沒有相關(guān)的執(zhí)法程序，很多執(zhí)法人員僅憑自身經(jīng)驗或習(xí)慣執(zhí)法，而不能按程序規(guī)定執(zhí)法。所有這一切，如果不能得到很好地改進，必將會影響到我國縣級教育行政執(zhí)法的質(zhì)量。

（六）教育行政執(zhí)法監(jiān)管力度不夠

由于沒有權(quán)威的監(jiān)管機構(gòu)和完善的監(jiān)督制度，我國部分縣級教育行政執(zhí)法往往流于形式，很難起到對縣級教育的監(jiān)管作用。由于部分執(zhí)法人員自律意識淡薄，又缺乏約束自己執(zhí)法行為的制度，加上經(jīng)不起各方面的誘惑，最終可能誤入歧途，帶來較大的負面影響。此外，我國縣級教育行政執(zhí)法監(jiān)督力量也有待加強。社會監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等執(zhí)法監(jiān)督力度不夠大，將直接影響到良好教育行政執(zhí)法環(huán)境的形成。

三、加強和改進我國縣級教育行政執(zhí)法的策略思考

改進和完善我國縣級教育行政執(zhí)法工作應(yīng)從教育法律法規(guī)體系建設(shè)、教育行政執(zhí)法體系建設(shè)、教育行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)及教育行政執(zhí)法環(huán)境建設(shè)等方面進行努力。

（一）教育法律法規(guī)體系建設(shè)

1.強化立法機關(guān)教育法律法規(guī)意識，加大立法工作力度

健全教育法律法規(guī)體系是實現(xiàn)縣級有效教育行政執(zhí)法的前提條件。因此強化立法機關(guān)工作人員的教育法律意識，讓他們明白完善的教育法律法規(guī)體系在縣級教育事業(yè)發(fā)展中的重要作用，從而增強立法機關(guān)人員的使命感和責(zé)任感。隨著我國教育改革的不斷深入和發(fā)展，縣級教育環(huán)境正發(fā)生著深刻變化，教育立法機關(guān)應(yīng)根據(jù)教育環(huán)境的變化和各地區(qū)教育差異適時制定教育法律法規(guī)，并對相關(guān)的教育法律法規(guī)作出修改和完善，確?？h級教育事業(yè)的健康、有序發(fā)展。

2.提高縣級教育立法質(zhì)量，強化教育法律的威懾力

從我國縣級教育的實際出發(fā)，提高縣級教育立法的質(zhì)量，可以為教育行政執(zhí)法機關(guān)提供有效的法律依據(jù)。我國縣級教育立法機關(guān)應(yīng)該借鑒西方發(fā)達國家的先進經(jīng)驗并結(jié)合我國教育的實際情況，逐步提高教育立法質(zhì)量。整個縣級教育領(lǐng)域內(nèi)都應(yīng)該有相關(guān)的教育法律法規(guī)，使教育行政執(zhí)法“有法可依”。在此基礎(chǔ)上，立法機關(guān)要盡可能確保立法質(zhì)量，讓教育法律具備更強的操作性和嚴(yán)格的程序性。完善的教育執(zhí)法程序是保證教育行政執(zhí)法行為正當(dāng)、合法的必要條件。因此，相關(guān)教育部門要強化教育法律的威懾力，提高違反教育法律法規(guī)的成本；明確執(zhí)法權(quán)限，落實過錯責(zé)任追究，為創(chuàng)造良好的教育環(huán)境起到保障作用。

（二）教育行政執(zhí)法體系建設(shè)

1.加強縣級教育行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，保障教育行政執(zhí)法公平

高素質(zhì)的縣級教育行政執(zhí)法隊伍是保障教育行政執(zhí)法公平的重要基礎(chǔ)。高素質(zhì)的教育行政執(zhí)法人員應(yīng)該具備較高的政治素質(zhì)，具有一定的社會主義覺悟；具備較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，熟悉教育和法學(xué)相關(guān)方面的專業(yè)知識，同時也具備一定能力；具備良好的職業(yè)道德素質(zhì)，愛崗敬業(yè)。因此，要加強對縣級教育行政執(zhí)法隊伍的思想政治教育，更好地服務(wù)于教育改革和發(fā)展的需要；提高縣級教育行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和教育素養(yǎng)，確保執(zhí)法水平和執(zhí)法效果；加大對縣級教育行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，增強其對教育法律法規(guī)的領(lǐng)悟能力，提高其教育行政執(zhí)法水平。

2.完善教育行政執(zhí)法體制機制，確保教育行政執(zhí)法健康運行

完善的教育行政執(zhí)法體制機制是加強和改善縣級教育行政執(zhí)法的前提，能確保縣級教育行政執(zhí)法的健康運行。應(yīng)從以下幾個方面來完善當(dāng)前我國縣級教育行政執(zhí)法體制機制：一是完善教育行政執(zhí)法主體資格制度。全國各地區(qū)相關(guān)部門要根據(jù)本縣的實際情況，做好教育行政執(zhí)法人員的主體資格認定工作，確保執(zhí)法主體的專業(yè)性和高素質(zhì)；二是科學(xué)制定教育行政執(zhí)法依據(jù)和程序并予以公開?？h級教育相關(guān)部門要遵循教育發(fā)展規(guī)律和本縣實際制定教育行政執(zhí)法依據(jù)，并在媒體上公布；三是保障縣級教育行政執(zhí)法經(jīng)費。縣級財政部門要保障教育行政執(zhí)法的專用經(jīng)費，保證執(zhí)法活動能夠有序開展。

3.規(guī)范教育行政執(zhí)法行為，推行教育行政執(zhí)法責(zé)任過錯追究制度

規(guī)范縣級教育行政執(zhí)法行為，推行教育行政執(zhí)法責(zé)任過錯追究制度是確保教育行政執(zhí)法質(zhì)量的中心工作。具體措施包括：一是加強縣級教育行政審批工作。各縣級相關(guān)部門要嚴(yán)格按照教育法律制度進行教育行政審批工作并予以公示，確保審批公正；二是嚴(yán)格教育行政執(zhí)法辦案行為。案件的立案及查處工作要嚴(yán)格按照相關(guān)程序逐級上報，重大案件要實行案件備案監(jiān)督制度，并充分尊重當(dāng)事人的相關(guān)權(quán)利；三是規(guī)范教育行政執(zhí)法部門的執(zhí)法行為，確保執(zhí)法的公平、公正?？h級教育行政執(zhí)法人員要具備為教育事業(yè)改革發(fā)展服務(wù)的意識，依法維護公民的受教育權(quán)利。

4.始終把基礎(chǔ)教育行政執(zhí)法作為縣級教育行政執(zhí)法的重點工作

縣級政府部門要完善基礎(chǔ)教育行政管理體制，積極、有效地轉(zhuǎn)變我國縣級政府的教育管理職能，做到“不缺位”、“不越位”，努力推動基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展；健全基礎(chǔ)教育的經(jīng)費保障機制，加大義務(wù)教育的經(jīng)費投入力度，加強對教育經(jīng)費使用的審計監(jiān)督工作；完善基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制，以政府辦學(xué)為主體，積極鼓勵社會力量辦學(xué)，形成辦學(xué)主體多元化格局；加強對學(xué)校的評價工作以及監(jiān)督檢查工作。此外，縣級教育行政執(zhí)法機關(guān)還要嚴(yán)格按照我國基礎(chǔ)教育法律依法行政，對違法行為予以堅決制止并追究責(zé)任。

（三）教育行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)

1.建立健全獨立的教育行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)

目前，我國還沒有形成獨立的教育行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)?？h級教育行政執(zhí)法監(jiān)督部門一般附屬于縣級人民政府或縣級教育局，這受到了我國行政管理體制很大的束縛和制約，很難發(fā)揮真正的監(jiān)督和管理作用，即使是監(jiān)管活動，也只是一種形式主義。因此，要保證我國教育行政執(zhí)法的高效，就必須借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，并結(jié)合自身的實際情況，建立健全獨立的教育行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，使得監(jiān)督機構(gòu)與被監(jiān)管部門相分離，這樣有利于更好地提高我國縣級教育行政執(zhí)法的實效性。

2.積極推進縣級教育行政執(zhí)法監(jiān)督立法工作

當(dāng)前，我國尚未制定專門的縣級教育行政執(zhí)法的監(jiān)督法律，而缺乏權(quán)威法律依據(jù)的教育執(zhí)法監(jiān)督很難保證執(zhí)法監(jiān)督職能的發(fā)揮。國外許多國家都有明確的教育監(jiān)督法律，如日本的《學(xué)校教育法》對教育行政執(zhí)法的監(jiān)督做出了具體而詳細的規(guī)定。我國相關(guān)部門也應(yīng)結(jié)合本縣實際制定教育行政執(zhí)法方面的獨立的監(jiān)督法律，以推動縣級教育行政執(zhí)法工作不斷發(fā)展。

3.建立最廣泛的監(jiān)督體系，突出“全監(jiān)督”的概念

建立最廣泛的監(jiān)督體系，突出“全監(jiān)督”的概念，可以充分調(diào)動各方監(jiān)督力量，有利于實現(xiàn)縣級教育行政執(zhí)法監(jiān)督效果最優(yōu)化。我國縣級教育行政執(zhí)法監(jiān)督可以分為教育行政系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督和系統(tǒng)外監(jiān)督兩部分。具體包括：第一，要強化教育系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，如教育督導(dǎo)、教師申訴等形式；第二，要強化縣級人大監(jiān)督，人大是我國的權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)，因此要強化人大對教育行政執(zhí)法的監(jiān)督；第三，強化網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。要充分利用網(wǎng)絡(luò)快速和便捷等特點來監(jiān)督縣級教育行政執(zhí)法工作；第四，強化新聞輿論監(jiān)督。新聞輿論監(jiān)督具有公開性、廣泛性和及時性等特征，因此必須強化新聞輿論監(jiān)督；第五，要接受群眾監(jiān)督。教育行政執(zhí)法的權(quán)利是廣大人民群眾賦予的權(quán)利，因此必須接受群眾監(jiān)督。

（四）教育行政執(zhí)法環(huán)境建設(shè)

1.加大對縣級教育行政執(zhí)法人員的法律宣傳和培訓(xùn)工作

當(dāng)前，我國縣級教育行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)整體偏低，尤其是民族地區(qū)和貧困地區(qū)，這直接影響到縣級教育行政執(zhí)法的效果。因此，相關(guān)部門要重點加強對縣級教育行政執(zhí)法人員的法律宣傳和相關(guān)培訓(xùn)工作，不僅要求執(zhí)法人員掌握相關(guān)的法律知識，更要讓執(zhí)法人員學(xué)會理論聯(lián)系實際，解決現(xiàn)實生活中的教育執(zhí)法問題。

2.加大對縣級教育行政執(zhí)法相對人的法律法規(guī)宣傳力度

篇9

一、依法治校和依德治校的含義

依法治校的概念有廣義和狹義之分。狹義的依法治校是指依據(jù)教育法律法規(guī)所確立的行為準(zhǔn)則來規(guī)范和管理學(xué)校。其法律依據(jù)是由國家制定的教育法律、法規(guī)和規(guī)章,以及其他與教育有關(guān)的法律、法規(guī)。廣義的依法治校是指依據(jù)教育法律、法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度所確立的行為準(zhǔn)則來規(guī)范和管理學(xué)校。其依據(jù)是由國家制定的教育法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他與教育有關(guān)的法律法規(guī)和由學(xué)校依據(jù)國家的教育法律、法規(guī)所制定的各項規(guī)章制度。依法治校包括教育法規(guī)的遵守和教育法規(guī)的適用。由此可見,依法治校的前提是要有比較完備的教育法規(guī)體系。目前,我國基本上形成了比較完善的教育法律體系,但總體看,我國教育法律規(guī)范過于原則和簡單,精確性和操作性不強,整體上教育立法質(zhì)量不高,導(dǎo)致很多教育法律規(guī)范在教育管理實踐中很難實施。為此,筆者建議學(xué)校應(yīng)根據(jù)國家的政策法規(guī),結(jié)合學(xué)校的實際,制定符合本校實際的內(nèi)部規(guī)章制度,彌補國家教育法律法規(guī)的不足和空白,使學(xué)校的各項管理工作都有教育法律規(guī)范的調(diào)整和約束。本文的依法治校的概念是指廣義的概念。

依德治校是指通過道德規(guī)范來規(guī)范和管理學(xué)校。它包括道德規(guī)范的遵守和因違反道德規(guī)范而受到社會輿論的譴責(zé)或自我良心的發(fā)現(xiàn)所進行的對違反道德行為的矯正活動。由此可見,依德治校的前提也是要有完善的道德規(guī)范體系。目前我國學(xué)校中基本形成了比較完備的道德規(guī)范體系,為依德治校奠定了基礎(chǔ)。但總體看,我國學(xué)校中的道德規(guī)范原則性強,缺乏操作性,導(dǎo)致每個人對道德規(guī)范的理解不同,行為也不同,或者不知所從。因此,為有效進行依德治校,學(xué)校要根據(jù)本校的實際,把國家的道德規(guī)范具體化為道德理想、道德原則和道德規(guī)范三個層次的具有可操作性的道德行為準(zhǔn)則,指導(dǎo)學(xué)校管理者、教職員工和學(xué)生的道德實踐。道德規(guī)范是道德底線;道德理想是道德的發(fā)展方向和基本的價值引導(dǎo),是社會對道德的最高要求,體現(xiàn)學(xué)校管理者、教職員工和學(xué)生應(yīng)該努力的方向;道德原則是道德規(guī)范向道德理想邁進的階梯。

二、學(xué)校管理方略選擇的基本原則

德治與法治的關(guān)系問題應(yīng)當(dāng)被視作法制社會中法律與道德的關(guān)系問題。在中國歷史上,對法律和道德的關(guān)系始終爭論不休。概覽各種觀點可歸結(jié)為兩類。一是對立說。即唯德論和唯法論,前者為反法治前提下所講的德治;后者為專崇尚法治。二是德法兼施說。即德治和法治均為治國所必要,兩者無法獨立存在而必須兼用,在此基礎(chǔ)上,何者為先的問題中又有德主法輔與法主德輔之爭。絕大多數(shù)人認為,德治為本,法治為末,或德治當(dāng)先,法治宜后。思想上德主法輔占主導(dǎo)地位,但在施政時則是法律優(yōu)于道德,表現(xiàn)為“理念上行德治,實際上行法治的現(xiàn)象”。當(dāng)今中國,法律與道德的關(guān)系在思想上仍存在分歧:以法為主而以道德為補充和以德為主,在道德不發(fā)揮作用的地方,用法律來補充。

但是在學(xué)校管理中,如何處理依法治校與依德治校的關(guān)系?當(dāng)二者協(xié)調(diào)一致或產(chǎn)生沖突時,學(xué)校管理者應(yīng)該采取怎樣的管理方略?下面案例說明了處理依法治校與依德治校的關(guān)系是學(xué)校管理者在理論和實踐上必須解決的問題。

案例:某日中午休息期間,某小學(xué)五年一班王某等四位男同學(xué)在操場上打籃球。另一同學(xué)張某想加入玩,王某堅決不同意。張某開始搗亂,王某警告張某,如果繼續(xù)搗亂,就打他。張某說:“你不讓我加入,我就不讓你們接著玩”,繼續(xù)搗亂。王某氣憤地打了張某一拳,張某還手將王某的鼻子打出血。王某到辦公室找班主任李老師告了狀。李老師將張某叫到辦公室,問“為什么打王某”,張某說:“王某先打我的”,老師說:“王某打你,你就打他嗎?你應(yīng)該告訴老師”。李老師和張某各自講各自的道理,誰也說服不了誰。

這個案例是學(xué)校中常見的學(xué)生糾紛現(xiàn)象,也體現(xiàn)了在學(xué)校管理過程中依法治校和依德治校的價值選擇問題,那么,學(xué)校管理方略選擇的規(guī)律是什么呢?

從理論上看,李老師和學(xué)生張某講得都有道理,因為道德與法律都是調(diào)整人們行為的規(guī)范,具有共同的作用。這種作用一方面表現(xiàn)為二者的一致性,即道德禁止或許可的,法律也禁止或許可,反之亦然;另一方面表現(xiàn)為二者的對立,即道德上的不許可,法律上許可,反之亦然。如道德上允許以其人之道還治其人之身,本案中的學(xué)生張某是從道德角度為自己行為的合理性進行辯護的,但法律上不允許以違法的手段對待違法的行為。本案中的李老師是從法律角度為自己行為的合理性進行辯護的。因此,出現(xiàn)了李老師和學(xué)生張某各執(zhí)一詞的僵局。實際上這是學(xué)校管理過程中依法治校和依德治校的管理方略的選擇與運用問題。

篇10

關(guān)鍵詞：教育法；軟法；經(jīng)濟價值；經(jīng)濟學(xué)

一、教育法作為軟法的經(jīng)濟價值

軟法是指那些不能運用國家強制力保證實施的法規(guī)范，硬法是指那些能夠依靠國家強制力保證實施的法規(guī)范。為了更好地理解、解釋軟法，本文將從法律主體、法律的內(nèi)容以及法律效力方面論述。首先，軟法形成的主體具有多元性，包括國家機關(guān)、公共組織、社會團體以及混合組織等。在公共治理的整個實踐過程中許多公共治理機構(gòu)都在通過制定自己的規(guī)范來實現(xiàn)公共治理目的，達到良好的效果。鑒于此，不僅國家機關(guān)中的立法、行政、司法機關(guān)制定了大量的軟法，行使社會權(quán)利的社會公共組織也制定了許多的軟法規(guī)范。其次，軟法規(guī)定的內(nèi)容具有自律性與激勵性。幾乎很多學(xué)者都一致認為軟法規(guī)定的內(nèi)容不具有國家強制力，而是由人們的承諾、誠信、輿論或者紀(jì)律保障實施。最后，軟法具有軟約束力。所以違反軟法規(guī)范通常不能通過國家強制力來實現(xiàn)。雖然其內(nèi)容上不具有強制力，但是并不意味著效力上沒有約束力。軟法與硬法相比其約束力的實現(xiàn)借助于制度與輿論導(dǎo)向、文化傳統(tǒng)與道德規(guī)范等保障；其需要依靠人們內(nèi)心的自律以及外在社會輿論的監(jiān)督，通常我們將這種約束力稱為軟約束力。教育法有狹義與廣義之分，此處我們所討論、所論述的教育法為廣義方面的。根據(jù)制定教育法的主體性質(zhì)的不同，廣義上的教育法定義為國家制定或者認可并由國家強制力保證實施的教育行為規(guī)范體系及其實施所形成的教育法律關(guān)系和教育法律秩序的總和。教育法的制定主體從廣義上講是多元化的，具有多元性。這些制定主體不僅包括最高立法機關(guān)、地方立法機關(guān)，而且還包括政府部門。因此，只從單單一條教育法制定主體的多元化就可以進一步確定其為軟法。不僅如此，教育法作為軟法，其也具有軟軟約束力。教育法具有一般社會規(guī)范共用的特點，其需要人們自覺地實施它、遵守它，只有當(dāng)其深入絕大多數(shù)人的心里并且變?yōu)榻^大多數(shù)人的自覺行為時，才能發(fā)揮更大的作用。如果一部教育法律的大部分、大多數(shù)條款都需要靠國家強制力才能實施，那么這樣的法律就失去了其存在的基礎(chǔ)與價值。在經(jīng)濟學(xué)上，價值是指凝結(jié)在商品中的一般的、無差別的人類勞動，是商品的基本屬性之一。那么教育法與經(jīng)濟與何關(guān)系，其是否具有經(jīng)濟價值呢？下面將進行具體地論述。眾所周知，教育法中規(guī)定的教育發(fā)展的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與速度，教育目的、方法與方式，教育的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制，教育投入等都與經(jīng)濟的發(fā)展水平有關(guān)系。因而可以說經(jīng)濟發(fā)展的水平是教育法制定的基礎(chǔ)，教育法決定經(jīng)濟的發(fā)展水平，教育法使教育對經(jīng)濟發(fā)展的作用得到了保證。在我國，教育法要求教育與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，如我國《教育法》第五條規(guī)定：“教育必須為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)、為人民服務(wù)，必須與生產(chǎn)勞動和社會實踐相結(jié)合，培養(yǎng)德、智、體、美等方面全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人?！痹擁棗l款以法律的形式把教育必須為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)、為人民服務(wù)，確定下來，而其中心在于規(guī)定教育的發(fā)展必須促進經(jīng)濟建設(shè)，必須推動經(jīng)濟的發(fā)展，為其更好的發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。為了使教育事業(yè)得到更好的發(fā)展，必要的經(jīng)費是基礎(chǔ)。而在保障教育發(fā)展所需要的必要經(jīng)費方面，教育法具有不可替代的作用。由于教育屬于非營利部門，也屬于非生產(chǎn)性部門，它不能依靠自身營利來發(fā)展自身，而是需要依靠其他非教育部門對教育的投入來保障其發(fā)展、保證其發(fā)展的經(jīng)費來源。我們都知道由于教育對經(jīng)濟發(fā)展具有一定的遲效性，因而對教育的投入應(yīng)具有強制性的保障。例如，我國《教育法》第五十四條規(guī)定：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學(xué)校教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源。企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人依法舉辦的學(xué)校及其他教育機構(gòu)，辦學(xué)經(jīng)費由舉辦者負責(zé)籌措，各級人民政府可以給予適當(dāng)支持?！蔽覈逃矫嬉环矫媸琴Y源短缺，而另一方面是資源浪費，教育法通過對教育管理規(guī)范化使教育資源得到合理及充分的利用，使教育資源得到合理的使用，從而避免教育資源的浪費，確保教育發(fā)展的高效率。綜上所述，教育法是具有一定經(jīng)濟價值的，教育法與經(jīng)濟的發(fā)展是密切相關(guān)的。

二、從偏好的穩(wěn)定性假設(shè)看教育法的制定

上述內(nèi)容談到教育法的經(jīng)濟價值，談到其對經(jīng)濟的發(fā)展帶來的影響。既然，教育與經(jīng)濟是密切相關(guān)、互相影響的。此處將從經(jīng)濟學(xué)角度來論述其對教育法的影響，具體論述經(jīng)濟學(xué)的理論中對教育法的立法影響，從此角度對教育法的制定提出一些建議與意見，從而使教育法的制定更將完善，實施更加有效。所謂偏好穩(wěn)定性假設(shè)，是指在經(jīng)濟學(xué)研究中，通常假定消費者對于他們喜歡的東西以及不喜歡的東西一清二楚，并能根據(jù)它們的喜好來滿足消費者偏好的能力大小，排列出物品與勞務(wù)的各種可供選擇的組合，并且假設(shè)消費者總是偏好認為物品和勞務(wù)數(shù)量多的組合。即假設(shè)偏好具有完全性、可傳遞性和非飽和性的特征。傳統(tǒng)的民間習(xí)慣、宗教以及國家成文法律等都具有提供某種理性秩序的功能，其社會成員都遵循某種常規(guī)性但并非有意構(gòu)建的行為模式。人們的這種遵循與堅持，事實上就是對牢固確立的習(xí)慣傳統(tǒng)以及穩(wěn)定的秩序本身的穩(wěn)定偏好。這種對秩序和傳統(tǒng)習(xí)慣的穩(wěn)定偏好主要表現(xiàn)為：村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣、輿論評價、倫理道德等多種形式，其漸漸成為法律活動得以發(fā)生和進一步開展的“秩序”前提。鑒于此，如果國家相關(guān)部門制定的教育法律、教育法規(guī)不能夠符合人們對“秩序”的穩(wěn)定偏好，那么人們便會依舊“不由自主”地遵循舊的習(xí)慣，從而導(dǎo)致變相地抵制現(xiàn)行教育法律、教育法規(guī)，直到現(xiàn)行的法律、法規(guī)做出某種讓步或者變通相關(guān)規(guī)定為止。因而，對于教育法的立法人員來說，在制定相關(guān)的法律、法規(guī)時要考慮上述因素，這樣制定的教育法律、法規(guī)才會更加有效的實施。

作者:劉威 單位:沈陽師范大學(xué)

參考文獻：