導語：如何才能寫好一篇公共資源法律法規(guī)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

1 種子質量檢驗機構設置的法律依據(jù)

《產(chǎn)品質量法》第二十條第一款第一項規(guī)定:從事產(chǎn)品質量檢驗、認證的社會中介機構必須依法設立。

《種子法》第四十四條第一款規(guī)定:農(nóng)業(yè)行政主管部門可委托種子質量檢驗機構對種子質量進行檢驗。

2 法律法規(guī)對種子質量檢驗機構資格的要求

《產(chǎn)品質量法》第十九條規(guī)定:產(chǎn)品質量檢驗機構必須具備相應的檢測條件和能力,經(jīng)省級以上人民政府質量監(jiān)督部門或者其授權的部門考核合格后,方可承擔產(chǎn)品質量檢測工作。

《種子法》第四十四條第二款規(guī)定:承擔種子質量檢驗的機構應當具備相應的檢測條件和能力,并經(jīng)省人民政府有關主管部門考核合格。

《計量法》第二十二條規(guī)定:為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質量檢驗機構,必須經(jīng)省級以上人民政府計量行政部門對其計量檢定、測試的能力和可靠性考核合格。

按照《產(chǎn)品質量法》、《種子法》、《計量法》的規(guī)定,種子質量檢驗機構要開展種子質量檢驗工作,除具備相應檢測條件和能力外,必須經(jīng)省級以上人民政府有關主管部門的考核認定和質量認證,合格后方可開展檢測工作。

3 法律法規(guī)對種子質量檢驗人員的資格要求

《種子法》第四十五條規(guī)定:種子質量檢驗機構應當配備種子檢驗員。種子檢驗員應當具備以下條件:(一)具有相關專業(yè)中專以上文化水平;(二)從事種子檢驗技術工作三年以上;(三)經(jīng)省級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門考核合格。

《農(nóng)作物種子檢驗員考核管理辦法》第二條規(guī)定:本辦法所稱種子檢驗員是指《種子法》第四十四條和第四十五條規(guī)定的種子質量檢驗機構中從事種子質量檢驗工作的人員。

由以上法律法規(guī)可以看出:經(jīng)過省級以上人民政府有關部門考核合格的種子質量檢驗機構中,從事農(nóng)作物種子質量檢驗工作的人員,即為種子檢驗員。

4 法律法規(guī)對種子質量檢驗機構及其工作人員質量要求

《種子法》第六十八條規(guī)定:種子質量檢驗機構出具虛假檢驗證明的,與種子生產(chǎn)者、銷售者承擔連帶責任;并依法追究種子質量檢驗機構及其有關責任人的行政責任;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

《農(nóng)作物種子檢驗員考核管理辦法》第十五條規(guī)定:種子檢驗員從事種子質量檢驗技術工作,應當嚴格執(zhí)行國家有關法律法規(guī)、技術規(guī)程和標準,遵守檢驗機構的有關規(guī)定,提供準確、清晰、明確、客觀的檢驗數(shù)據(jù)。

《農(nóng)作物種子檢驗員考核管理辦法》第十九條規(guī)定:在檢驗工作中成績突出的種子檢驗員,考核管理機關可以給予表彰獎勵。種子檢驗員出具虛假數(shù)據(jù)或結果的,依法給予行政處分;情節(jié)嚴重的,由考核管理機構取消種子檢驗員資格,收回種子檢驗員證。

《農(nóng)作物種子檢驗員考核管理辦法》第二十四條規(guī)定:檢驗機構應當按照國家標準《農(nóng)作物種子檢驗規(guī)程》進行檢測,保證檢驗工作科學、公正、準確。

篇2

第一條為維護國家對礦產(chǎn)資源的所有權,正確實施采礦權有償使用制度,進一步培育和規(guī)范采礦權市場,根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《省礦產(chǎn)資源管理條例》、《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》等法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，結合本縣實際，制定本辦法。

第二條采礦權招標拍賣掛牌活動，應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。

第三條本辦法所稱采礦權有償出讓，是指國土資源部門以招標、拍賣、掛牌、協(xié)議等方式向申請人有償授予采礦權的行為。

其中，采礦權招標、拍賣、掛牌出讓由縣國土資源局委托縣公共資源交易中心組織實施。

第四條本辦法所稱采礦權招標，是指縣公共資源交易中心招標公告，邀請?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ耐稑巳藚⒓油稑?，根?jù)投標結果確定采礦權中標人的活動。

本辦法所稱采礦權拍賣，是指縣公共資源交易中心拍賣公告，由競買人在指定的時間、地點進行公開競價，根據(jù)出價結果確定采礦權競得人的活動。

本辦法所稱采礦權掛牌，是指縣公共資源交易中心掛牌公告，在掛牌公告規(guī)定的期限和場所接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據(jù)掛牌期限截止時的出價結果確定采礦權競得人的活動。

本辦法所稱協(xié)議出讓，是指法律法規(guī)另有規(guī)定以及國土資源行政主管部門規(guī)定因特殊情形不適于以招標拍賣掛牌方式授予的，經(jīng)上級國土資源行政主管部門同意，縣政府批準，可以協(xié)議方式出讓。

第二章采礦權出讓的條件和方式

第五條采礦權出讓應具備以下條件：

（一）符合《縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃》要求；

（二）符合安全生產(chǎn)、水土保持、環(huán)境保護等有關規(guī)定；

（三）有經(jīng)評審通過的地質（調(diào)查）報告；

（四）具有與礦產(chǎn)資源儲量相適應的開發(fā)利用方案；

（五）擬出讓礦區(qū)范圍內(nèi)政策處理到位，無土地、山林、墳墓、道路等爭議糾紛；

（六）采礦權設立經(jīng)上級國土資源行政主管部門批準。

第六條對符合擬設立采礦權條件的，縣國土資源局應會同縣安監(jiān)、林業(yè)、公安、水利、環(huán)保等部門進行聯(lián)合踏勘，預先征求相關部門意見，以保證有償出讓順利實施。

第三章采礦權出讓的實施

第一節(jié)一般規(guī)定

第七條以招標拍賣掛牌方式出讓采礦權的，縣國土資源局應當編制包括礦區(qū)位置、有效期限、礦種、儲量、出讓方式和采礦權價款等內(nèi)容的招標拍賣掛牌方案，報縣人民政府審定。

第八條縣國土資源局應當根據(jù)招標拍賣掛牌方案，會同縣公共資源交易中心編制招標拍賣掛牌文件。

招標拍賣掛牌文件，應當包括招標拍賣掛牌公告、標書、競買申請書、報價單、礦產(chǎn)地的地質報告、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和礦山生態(tài)環(huán)境保護要求、成交確認書等。

第九條招標拍賣掛牌公告應當包括下列內(nèi)容：

（一）國土資源行政主管部門的名稱和地址；

（二）出讓采礦權的礦種、位置、儲量、出讓年限、生產(chǎn)規(guī)模、礦區(qū)范圍面積；

（三）擬招標拍賣掛牌的開采礦區(qū)的基本情況；

（四）投標人、競買人的資格要求及申請取得投標、競買資格的辦法；

（五）獲取招標拍賣掛牌文件的辦法；

（六）招標拍賣掛牌的時間、地點；

（七）投標或者競價方式；

（八）確定中標人或者競得人的標準和方法；

（九）投標、競買保證金及其繳納方式和處置方式；

（十）其他需要公告的事項。

第十條采礦權招標拍賣掛牌設有標底、底價的，在招標拍賣掛牌活動結束之前，招標標底、拍賣掛牌底價必須保密，且不得變更。

第十一條采礦權出讓價款，由縣國土資源局委托有資質評估機構評估，省國土資源廳備案，并根據(jù)評估結果和國家產(chǎn)業(yè)政策等綜合因素集體決策，擬定采礦權出讓方案上報縣政府審定。

第十二條招拍掛出讓礦區(qū)所涉及的山林、青苗、墳墓、道路和依附于探礦權采礦權的固定資產(chǎn)及其地上附著物等一系列政策處理，由礦產(chǎn)資源所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會具體負責政策處理，縣國土資源局予以配合，并簽訂相關協(xié)議。

第十三條因國家建設或社會公益事業(yè)發(fā)展的需要，需在出讓范圍內(nèi)進行工程建設的。建設單位必須向縣國土資源局提出申請，經(jīng)采礦權人協(xié)商后，報縣政府同意并報上級國土資源行政主管部門批準，可以變更礦區(qū)范圍或提前收回采礦權，但應當按照有關規(guī)定給予適當補償。

第十四條委托縣公共資源交易中心應當依規(guī)定對投標申請人、競買申請人進行資格審查。對符合投標、競買條件的，應當通知投標人、競買人參加招標拍賣掛牌活動以及繳納投標、競買保證金的金額、時間和地點。

第十五條投標人、競買人應按規(guī)定繳納保證金后，方可參加采礦權招標拍賣掛牌活動。逾期未繳納的，視為放棄。

第十六條以招標拍賣掛牌方式出讓采礦權的，競買保證金按出讓起始價的30%繳納。競價幅度按出讓起始價的1.5%-2%遞增。

第十七條以招標拍賣掛牌方式確定中標人、競得人后，縣公共資源交易中心應當根據(jù)招標拍賣掛牌情況與中標人、競得人簽訂成交確認書。中標人、競得人逾期不簽訂的，中標、競得結果無效，所繳納的投標、競買保證金不予退還。

成交確認書應當包括下列內(nèi)容：

（一）國土資源行政主管部門和中標人、競得人的名稱、地址；

（二）成交時間、地點；

（三）中標、競得的礦區(qū)的基本情況；

（四）采礦權價款；

（五）采礦權價款的繳納時間、方式；

（六）礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和礦山環(huán)境保護要求；

（七）辦理登記時間；

（八）國土資源行政主管部門和中標人、競得人約定的其他事項。

成交確認書具有合同效力。

第十八條縣國土資源局應在頒發(fā)許可證前，按《采礦權有償出讓合同》約定，一次性收取采礦權出讓價款。

采礦權出讓價款在扣除地質勘查、評估及委托拍賣的中介費用、公告費用、場地租用及招標拍賣掛牌會議費用后，按規(guī)定比例上交省財政外，其余由縣政府安排，專項用于地質礦產(chǎn)勘查、礦產(chǎn)資源保護與合理利用、礦山生態(tài)環(huán)境治理、地質災害防治等有關工作。

第十九條中標人、競得人繳納的投標、競買保證金，可以抵作出讓價款。其他投標人、競買人繳納的投標、競買保證金，縣公共資源交易中心須在招標拍賣掛牌活動結束后5個工作日內(nèi)予以退還，投標、競買保證金，不計利息。

第二十條招標拍賣掛牌活動結束后，縣公共資源交易中心應當在10個工作日內(nèi)將中標、競得結果在指定的場所、媒介公布。

第二十一條招標拍賣掛牌活動結束后，采礦權中標人、競得人應在成交確認書約定的時間內(nèi)，與縣國土資源局簽訂《采礦權有償出讓合同》。并持礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、水土保持方案、環(huán)境影響評估報告、工商營業(yè)執(zhí)照等資料，到縣國土資源局辦理采礦權登記手續(xù)，按規(guī)定繳納礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金和繳納資源補償費。

第二十二條中標人、競得人提供虛假文件隱瞞事實、惡意串通、向縣公共資源交易中心行賄或者采取其他非法手段中標或者競價，中標、競得結果無效，所繳納的投標、競買保證金不予退還。

第二十三條縣國土資源局應當按照成交確認書所約定的時間為中標人、競得人辦理登記，頒發(fā)采礦許可證，并依法保護中標人、競得人的合法權益。

第二十四條鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應積極配合縣國土資源局對本轄區(qū)內(nèi)的礦山違法行為進行查處及對礦山資源開發(fā)利用情況進行監(jiān)督檢查，督促和指導礦山企業(yè)依法、合理、科學地利用礦產(chǎn)資源。

第二節(jié)招標

第二十五條采礦權招標的，投標人不得少于3人。少于3人的，縣公共資源交易中心應當重新組織招標或改變出讓方式。

第二十六條縣公共資源交易中心應當確定投標人編制投標文件所需的合理時間；但是自招標文件發(fā)出之日起至投標人提交投標文件截止之日，最短時間不得少于30日。

第二十七條投標、開標、評標依照下列程序進行：

（一）投標人按照招標文件的要求編制投標文件，在提交投標文件截止之日前，將投標文件密封后送達指定地點，并附具對投標文件承擔責任的書面承諾。

在提交投標文件截止之日前，投標人可以補充、修改但不得撤回文件。補充、修改的內(nèi)容作為投標文件的組成部分。

（二）縣公共資源交易中心簽收投標文件后，在開標之前不得開啟。

（三）開標應當在投標文件確定的時間、地點公開進行。開標由縣公共資源交易中心主持，邀請全部投標人參加。

開標時，由投標人或者其推選的代表檢查投標文件的密封情況，當眾拆封，宣讀投標人名稱、投標價格和投標文件的主要內(nèi)容。

（四）評標由評標小組負責。評標小組由出讓人代表、有關專家組成，成員為5人以上單數(shù)，評標專家應當由縣綜合評標專家?guī)祀S時抽取。評標小組應當按照招標文件確定的評標標準和方法，對投標文件進行評審。評審時，可以要求投標人對投標文件作出必要的澄清或者說明，但該澄清或者說明不得超出投標文件的范圍或者改變投標文件的實質內(nèi)容。

在中標結果公布前，評標小組成員名單須保密。

（五）縣公共資源交易中心根據(jù)評標結果，確定中標人?？h國土資源局也可授權評標小組直接確定中標人。

第二十八條有下列情形之一的，投標文件無效：

（一）超過投標時間所投的投標文件或截止日后所收到的郵寄投標文件；

（二）投標文件或投標文件附件不齊全或不符合招標文件規(guī)定的；

（三）委托他人，委托文件不齊全或不符合規(guī)定的；

（四）重復投標的；

（五）投標人未參加開標會議的。

第二十九條中標人確定后，縣公共資源交易中心應書面報告縣公共資源交易管理委員會辦公室和縣國土資源局，并通知中標人在接到通知之日起5日內(nèi)簽訂成交確認書，同時將中標結果通知所有投標人。

第三節(jié)拍賣

第三十條采礦權拍賣的，競買人不得少于3人，少于3人的，縣公共資源交易管理委員會辦公室應當宣布本次拍賣無效，縣公共資源交易中心可以重新組織拍賣或改變出讓方式。

第三十一條采礦權拍賣的，縣公共資源交易中心應當于拍賣日20日之前拍賣公告。

第三十二條拍賣會依照下列程序進行：

（一）主持人點算競買人；

（二）主持人介紹擬拍賣采礦權的礦種、位置、出讓年限、生產(chǎn)規(guī)模及其他事項；

（三）主持人宣布起叫價和增價規(guī)則及增價幅度；

（四）主持人報出起叫價；

（五）競買人應價；

（六）競買人的最高應價經(jīng)拍賣主持人落槌表示拍賣成交，拍賣主持人宣布該最高應價的競買人為競得人；

（七）縣公共資源交易中心和競得人當場簽訂成交確認書。

第三十三條采礦權拍賣無底價的，拍賣主持人應當在拍賣前予以說明；有底價的，競買人的最高應價未達到底價的，該應價不發(fā)生效力，拍賣主持人應當終止拍賣。

拍賣主持人在拍賣中可根據(jù)競買人競價情況調(diào)整拍賣增價幅度。

第四節(jié)掛牌

第三十四條采礦權掛牌的，縣公共資源交易中心應當于掛牌起始日20日前掛牌公告。

第三十五條掛牌依照以下程序進行：

（一）縣公共資源交易中心在掛牌起始日，將起始價、增價規(guī)則、增價幅度、掛牌時間等，在掛牌公告指定的場所掛牌公布；

（二）符合條件的競買人填寫報價單報價；

（三）縣公共資源交易中心確認該報價后，更新顯示掛牌信息；

（四）縣公共資源交易中心繼續(xù)接受新的報價；

（五）縣公共資源交易中心在掛牌公告規(guī)定的掛牌截止時間內(nèi)確定競得人。

第三十六條掛牌時間不得少于10個工作日?？h公共資源交易中心在掛牌期間可根據(jù)競買人競價情況調(diào)整增價幅度。

第三十七條掛牌期限界滿，按下列規(guī)定確定是否成交：

（一）在掛牌期限截止時，只有一個競買人報價，且報價不低于起始價的，并符合其他條件的，掛牌成交。如未設底價的，報價高于起始價，并符合其他條件的，掛牌成交。

（二）在掛牌期限內(nèi)有兩個或者兩個以上的競買人報價的，出價最高者為競得人；報價相同的，先提交報價單者為競得人，但報價低于起始價除外；

（三）在掛牌期限內(nèi)無人競買的，掛牌不成交。

（四）在掛牌期限截止前30分鐘仍有競買人要求報價的，縣公共資源交易中心應當以當時掛牌價為起始價進行現(xiàn)場競價，出價最高且高于起始價的競買人為競得人。

第三十八條掛牌成交的，競得人和縣公共資源交易中心應當場簽訂成交確認書。縣公共資源交易中心應書面報告縣公共資源交易管理委員會辦公室和縣國土資源局。

第四章附則

第三十九條國家工作人員在采礦權有償出讓活動中，、、造成重大損失和嚴重后果的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。

第四十條法律法規(guī)及規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

篇3

[關鍵詞]水資源；水資源安全危機；預警機制；法律制度

[中圖分類號]DF466　[文獻標識碼]A　[文章編號]1672―2728(2011)09―0079―08

水資源是一種既具有經(jīng)濟價值又具有生態(tài)環(huán)境價值的極為寶貴的基礎性自然資源，同時又是戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，對人類的生存和發(fā)展具有基礎性的不可替代的地位和作用。水資源及其安全問題嚴重制約著21世紀全球的經(jīng)濟社會發(fā)展，并可能導致國家間的沖突與戰(zhàn)爭。水資源的開發(fā)和利用已關系到一個國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的安全與可持續(xù)發(fā)展。水資源是否能滿足經(jīng)濟社會與環(huán)境和諧可持續(xù)發(fā)展要求，必須采取經(jīng)濟、法律、行政、管理、科學與技術的多種方式手段，合理科學安排水資源的開發(fā)利用與全面治理保護，這是人類理性與智慧的必然選擇。事實上，中國近幾十年經(jīng)濟社會高速發(fā)展和人口劇增，已形成日益嚴重的“水資源安全危機”。水資源安全預警機制建設是應對日益嚴重的水資源安全危機的重要舉措之一。水資源安全預警法律制度是水資源安全預警機制不可或缺的一個重要方面?！端Y源安全預警法》的制定是法律制度構建的關鍵環(huán)節(jié)。主要內(nèi)容框架包括總則、技術規(guī)范與保障措施、主要法律制度、法律責任等。

一、總則

一般情況下，人們通常認為水資源安全的內(nèi)涵包括水質的安全和水量的安全兩個方面。一般指人類社會生存環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展過程中發(fā)生的與水有關的危害問題，例如洪澇、潰壩、水量短缺、水質污染等并給人類社會生產(chǎn)生活造成的損害。主要表現(xiàn)為：人類財產(chǎn)損失、人口死亡、健康惡化、生存環(huán)境的舒適度降低、經(jīng)濟社會發(fā)展受到嚴重制約等。由于人類活動的影響，使得水資源減少，污染加劇，改變了水文循環(huán)平衡，并且降低了水質。人類不可持續(xù)的經(jīng)濟社會活動使得水體弱化，或喪失正常功能，不能滿足其社會與經(jīng)濟發(fā)展對水資源的基本要求，進而引發(fā)一系列的經(jīng)濟社會和環(huán)境安全問題。實質上水資源安全問題的內(nèi)涵主要包括兩個方面：第一，水資源安全的自然屬性方面。即干旱、洪澇、河流改道、氣候變化等自然屬性的水資源安全。第二，水資源安全的社會屬性方面。由于人類對自然水循環(huán)的大量干預影響所形成的水資源循環(huán)模式導致了水資源安全在具有自然屬性的同時，還具有社會屬性。例如水量短缺、水質污染、水環(huán)境破環(huán)、水生態(tài)系統(tǒng)功能喪失、水分配不公、水資源浪費、水管理混亂等。水資源安全的外延指的是由水資源安全引發(fā)的其他安全問題，例如糧食安全、經(jīng)濟安全和社會政治及國家安全等。當前全球和中國面臨的水資源安全狀況不容樂觀，形勢非常嚴峻，制定《水資源安全預警法》正是形勢所迫。

(一)立法目的

為有效應對水資源安全危機，緩解水資源供求矛盾，規(guī)范水資源開發(fā)利用行為，確立科學的經(jīng)濟增長方式和合理生活方式，保證水資源可持續(xù)利用，促進生態(tài)、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，制定本法。

1　有效應對水資源安全危機，緩解水資源供求矛盾。這是本法的首要目的。水資源安全是一個由水量和水質相互聯(lián)系與作用而形成的涉及水資源開發(fā)、利用、治理、管理與保護各環(huán)節(jié)的范疇，既包括自然因素，也包括社會因素，是一個關系人類生存發(fā)展與國家長治久安的根本性問題。建立科學的水資源安全預警機制是應對與緩解水資源安全危機的有效措施。水資源安全預警機制是對水資源安全預先設置不同警示級別(標準)與防范應對保障措施系統(tǒng)，是現(xiàn)代社會運行與管理預警機制的重要組成部分。水資源安全預警法律制度是水資源安全預警機制不可缺少的重要組成部分。

1992年聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會上通過的《二十一世紀議程》中提到，“淡水是一種有限資源，不僅為維持地球上一切生命的必需，且對一切社會經(jīng)濟部門都具有生死攸關的重要意義”。這表明水資源是人類生存與發(fā)展和維系生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)的不可或缺的重要物質資源。我國近幾十年經(jīng)濟社會發(fā)展和人口劇增，現(xiàn)實已形成水資源危機的事實，主要表現(xiàn)在水資源的日益短缺和匱乏、水污染加劇、水生態(tài)環(huán)境的不斷惡化、水資源開發(fā)利用日益困難和費用日益昂貴等。為有效緩解這一系列的水資源安全問題，不斷提高全社會的水資源安全意識，有效防范和應對的重要舉措之一就是構建合理科學的水資源安全預警機制(水資源安全預警法律制度)。

2　規(guī)范水資源開發(fā)利用行為，確立科學的經(jīng)濟發(fā)展方式和合理生活方式。中國過去幾十年的傳統(tǒng)社會生產(chǎn)方式是不合理、不科學和不可持續(xù)的。人類必須“確定一種可以長期保持生態(tài)穩(wěn)定和經(jīng)濟穩(wěn)定的條件”的發(fā)展道路。建立綠色GDP的國民經(jīng)濟核算體系，將水資源開發(fā)利用狀況列入其中。現(xiàn)在各國通行的做法是用綠色GDP的方法取代傳統(tǒng)GDP，以衡量國民經(jīng)濟與社會的發(fā)展。與傳統(tǒng)GDP的計算方法相比較，綠色GDP的計算方法是在傳統(tǒng)GDP的基礎上減去自然部分的虛數(shù)和人文部分的虛數(shù)，這樣才能真正反映發(fā)展的內(nèi)在質量和水平?！皩DP的改革，簡而易之就是要充分考慮自然資本的損耗，為經(jīng)濟發(fā)展提供‘更綠色’的衡量方法，在這個‘綠色核算’的衡量框架中反饋出自然資本的相關信息?！标P鍵是，規(guī)范全社會水資源開發(fā)利用行為，包括管理、治理、保護與使用行為，確立經(jīng)濟社會可持續(xù)的科學發(fā)展方式和科學文明的現(xiàn)代生活方式。

3　保證水資源可持續(xù)利用，促進生態(tài)、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國水資源國情一方面是水資源短缺，人均占有量只有世界平均水平的1／4，北方地區(qū)只有9％，不到世界人均值的1／8；另一方面是水資源利用方式粗放，在生產(chǎn)和生活領域存在嚴重的結構型、生產(chǎn)型和消費型浪費，用水效率不高，節(jié)水潛力巨大。可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展是指為了實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，必須在各類發(fā)展決策中將經(jīng)濟社會與環(huán)境、人口的共同發(fā)展相協(xié)調(diào)一致。它是“協(xié)調(diào)發(fā)展”只側重于當代人發(fā)展的修正。它是從縱向關系上將經(jīng)濟、社會與人口、環(huán)境發(fā)展關系角度，主張為了確保人類的持續(xù)生存和發(fā)展，必須把經(jīng)濟社會活動與水資源利用和水資源環(huán)境保護有機結合起來，并按照生態(tài)持續(xù)性、經(jīng)濟持續(xù)性、資源持續(xù)性和社會持續(xù)性的要求來組織和規(guī)范人類的一切活動，顯然它們側重的是當代人及其子孫后代可永續(xù)發(fā)展。毫無疑問，這是本法立法的根本目的和宗旨。

我國已形成了以憲法為核心，以《環(huán)境資源保護法》為平臺，以《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》為基本內(nèi)容，以《取水許可制度實施辦法》《取水許可水質管理規(guī)定》《建設項目環(huán)境保護管理辦法》等行政法規(guī)為配套措施，以《地面

水環(huán)境質量標準》《污水綜合排放標準》《生活飲用水衛(wèi)生標準》《農(nóng)田灌溉水質標準》等為實施依據(jù)的水資源法律體系。在這一體系中，顯而易見缺乏一部有效預防和應對水資源安全危機的法律，制定《水資源安全預警法》也就成為必要，同時也是符合我國水資源安全危機的實際情況。中國當前水資源安全問題非常嚴重，不但關系到經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，更關系到21世紀中華民族的繁榮昌盛和偉大復興，必須引起全社會高度關注和重視。突出表現(xiàn)在這樣幾方面：第一，水資源供需矛盾非常尖銳；第二，水質危機所導致的水資源危機大于水量的危機；第三，水資源“農(nóng)轉非”日益嚴重，水權沖突成為重大社會問題；第四，水資源開發(fā)利用引起的生態(tài)環(huán)境狀況更加嚴重。毫無疑問，制定《水資源安全預警法》有其必要性和正當合理性。

(二)管理體制

縣級以上人民政府承擔水資源安全預警工作，制定應對水資源安全危機的預警標準和方案，采取預防和響應水資源安全的預警對策和措施，對本行政區(qū)域的水資源安全預警工作負責。

1　我國水資源管理體制是“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結合”的模式。水資源安全預警管理體制也應當遵從這一模式。國務院是全國水資源行政管理機關，省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣(區(qū))人民政府是本區(qū)域的水資源行政管理機關。同理，水資源安全預警管理體制也遵從以上。

國務院水利部(主要歸口至水政水資源司)負責全國水資源的統(tǒng)一管理，組織制定全國性的水資源保護法律法規(guī)并監(jiān)督實施；編制全國水資源保護長遠規(guī)劃及年度計劃；組織全國性的水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡并實施管理；編制全國性的水資源質量年報及組織與水資源保護相關的科研等。由此可知，在過去水資源管理中沒有涉及水資源安全的預警管理，這是與當今中國水資源現(xiàn)狀不相匹配的。當然，為了應對中國水災旱災頻發(fā)的特殊情況，國務院和各級人民政府設立了準軍事化機構“防汛抗旱指揮部(下設辦公室)”，由同級人民政府的副行政首長負責，動員全社會力量應對突發(fā)的水災旱災，現(xiàn)在已由過去臨時性的非常設機構事實上成為長期存在的常設性機構。由于中國當今的水資源安全危機已不僅僅表現(xiàn)為水災旱災，還包括其他許多方面，顯而易見，這一準軍事機構也難擔此任。

2　現(xiàn)有《水法》確立了水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結合的水資源管理體制。由于流域管理委員會處理跨行政區(qū)域水資源糾紛的權限不清晰和受領導層級的限制，省邊界水資源管理糾紛難以提交流域管理委員會解決，從而在事實上形成條塊分割矛盾，這種管理體制存在明顯的缺陷。第一，不能充分地實施政府的宏觀調(diào)控和嚴格統(tǒng)一監(jiān)管；第二，區(qū)域管理機構與流域管理機構責、權、利相互很難界定，相互關系很難協(xié)調(diào)；第三，水資源監(jiān)管力度弱與執(zhí)法很難到位。水資源安全預警管理必須避免類似問題的產(chǎn)生。

由此可見，水資源管理體制必須改革，由現(xiàn)有“條塊分割”、“九龍治水”的分散性管理改革為統(tǒng)一集中的管理，整合(撤并)各水資源管理機構，成立國務院水資源監(jiān)督管理委員會(水監(jiān)會)，全面統(tǒng)一行使對全國水資源的監(jiān)督管理。在國務院水監(jiān)會直接領導下，根據(jù)水資源水文自然規(guī)律，結合國家經(jīng)濟社會與人口布局規(guī)劃，建立七大流域(水系)水資源監(jiān)督管理局，全面統(tǒng)一行使對流域(水系)的水資源的監(jiān)督管理。在流域水資源監(jiān)督管理局直接領導下，建立各江河、湖泊水資源監(jiān)督管理處，實行水資源的國家統(tǒng)一垂直管理體制。毫無疑問，水資源安全預警管理也歸屬于此管理體制之內(nèi)。

(三)基本原則

1　預防原則。預防原則是指針對可能發(fā)生的水資源安全危機，應當采取積極的事前防止措施以避免水資源安全危機的事件發(fā)生，或將不可避免和已經(jīng)產(chǎn)生的水資源安全危機的危害控制在法律允許的范圍內(nèi)。預防原則是一種積極防止應對的基本原則。第一，其對象是可能產(chǎn)生水資源安全危機的危害或事件，包括不合理與不科學的經(jīng)濟發(fā)展方式和生活方式；第二，其首要目標是避免水資源安全危機的事件發(fā)生，在已經(jīng)發(fā)生或不可避免的情況下，其目標是防止危害的擴大，并將其控制在法律允許的范圍內(nèi)；第三，其具體措施應當是積極的、預期性的事前措施，而不是消極的、反應性的事后補救。

2　可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展原則?？沙掷m(xù)發(fā)展是指既滿足當代人的需要，又不對滿足后代人需要的能力構成危害的發(fā)展。可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎在于協(xié)調(diào)，目的是可持續(xù)發(fā)展。關鍵是協(xié)調(diào)處理好資源的開發(fā)、投資的方向、技術開發(fā)方向以及國家機構的變化關系等，以增強目前和將來滿足人類的需要和愿望的潛力；將經(jīng)濟社會、人口、環(huán)境與資源(水資源)的關系全面協(xié)調(diào)處理好。第一，將水資源(水環(huán)境)保護納入經(jīng)濟社會發(fā)展計劃與決策之中；第二，建立循環(huán)經(jīng)濟型社會，提高水的循環(huán)利用率；第三，建立綠色GDP的國民經(jīng)濟核算體系，將水資源利用狀況列入其中，全面考察經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源安全危機的關系。

3　公眾參與及全過程監(jiān)督原則。在法律意義上的公眾特指對決策所涉及的特定利益作出反應的，或與決策的結果有法律上的利害關系的一定數(shù)量的人群或團體。它不僅包括不特定的公民個人，也包括與特定利益相關的政府機構、事業(yè)單位、社會團體或其他組織。此原則是指公眾有權通過一定的程序或途徑參與一切與公眾水資源(水環(huán)境)權益相關的開發(fā)、利用、治理、保護、管理與節(jié)約的一切決策與運行監(jiān)督，并有權受到相應的法律保護和救濟，以防止決策與運行的盲目性，使決策符合廣大公眾的切身利益和需要，同時更好更有效地保護水資源(水環(huán)境)，盡可能避免水資源安全危機事件發(fā)生。第一，建立水資源決策信息公開的披露制度；第二，建立非政府專業(yè)團體(民間組織)代表公眾參與決策監(jiān)督的機制；第三，建立公眾參與全過程監(jiān)督的司法保障制度。

4　政府主導社會(公眾、企業(yè))參與原則。水資源作為一種公共資源，它具有公共資源的一般屬性。為避免水資源公共產(chǎn)品發(fā)生“公共用地”悲劇，必須充分發(fā)揮政府與市場“有形之手與無形之手”的共同作用。水資源安全預警是一項投入大、社會效益明顯的社會公共管理工作。毫無疑問，由政府財政投入建立履蓋全社會的水資源安全預警體系(網(wǎng)絡)是現(xiàn)代社會管理的要求。第一，每年財政預算必須列入水資源安全預警經(jīng)費；第二，建立水資源安全預警設備、技術、人員等網(wǎng)絡體系；第三，建立統(tǒng)一決策調(diào)度、全面監(jiān)管、全社會參與的水資源安全預警機制。

當然，水資源安全預警法的基本原則還應包括謹慎行事原則、公平與效率兼顧原則、全過程控制原則、協(xié)同(國際)合作原則等。

二、技術規(guī)范與保障措施

水資源安全預警法是為水資源安全預警機制提供有效的法律制度保障。為起到應有的制度支撐作用，必須涵蓋水資源安全預警的一系列技術性規(guī)范要求和保障措施方法，具有一定的可操作性。

(一)水資源安全預警監(jiān)測評估體系

水資源安全涉及的方面很多，要設計一套合理

科學的可操作的水資源安全預警監(jiān)測評估體系非常不容易?？筛鶕?jù)我國水資源狀況、經(jīng)濟社會發(fā)展與城市發(fā)展趨勢、人口增長等實際，以《農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評估指標體系》《生活飲用水衛(wèi)生標準》《城市供水水質標準》《地面水環(huán)境質量標準》等為核心，建立包括農(nóng)村供水系統(tǒng)指標及風險評價體系、城市供水系統(tǒng)指標及風險評價體系、環(huán)境生態(tài)供水系統(tǒng)指標及風險評價體系、江河湖泊水質監(jiān)測指標及風險評價體系等。

1　水資源儲備標準建設。全國城鄉(xiāng)以一定區(qū)域(市、縣)及流域為單位采取工程技術(水庫建設)、疏導河道、退田還湖、植樹造林、生態(tài)修復與保護等多種手段建設水資源儲備源(水源)。水資源儲備量的多少決定抗風險能力的大小。應根據(jù)水資源一定時間干枯變化和各地的需求實際，制定相應的水資源安全預警標準，但原則上水資源儲備不應小于最低限值。在來水嚴重減少和地下水持續(xù)下降，或現(xiàn)有水資源被嚴重污染等情況下，各地要能夠維持不少于6個月的生產(chǎn)生活所需的供水。在突破低限值或水資源被嚴重污染的情況下，應啟動供水應急預案，采取一定措施緩解水資源危機。

2　水資源儲備途徑與供水能力建設。要根據(jù)各種供水系統(tǒng)的不同特點或全國各地不同實際狀況，建設不同的水資源儲備方式和工程方案(包括汛期儲水、平原水庫、調(diào)水能力儲備、地下水回灌等)。除水資源的應急戰(zhàn)略儲備外，要規(guī)劃建設備用水源地和相應的供水工程設施，包括備用應急水庫或地下水水源地、中水回用、污水處理能力、深水或咸水淡化能力、社區(qū)(農(nóng)村)自備井、市場凈化水應急調(diào)配等。

3　水資源監(jiān)測網(wǎng)絡建設。根據(jù)城鄉(xiāng)不同區(qū)域的供水水源地水量水質狀況，建設全履蓋的監(jiān)測網(wǎng)絡，提高飲用水水源的自動監(jiān)測和實時監(jiān)測能力。根據(jù)城鄉(xiāng)不同區(qū)域降水、降雪等氣候變化，分析預報未來區(qū)域水資源和用水的變化趨勢，做到早預報、早準備，爭取積極主動，為城鄉(xiāng)水資源儲備和應急措施提供具體豐富的技術參數(shù)。特別是全面監(jiān)測全國江河湖泊水量水質變化，實時掌控全國水資源數(shù)據(jù)及安全狀況。包括全面評價城鄉(xiāng)供水和水資源不同區(qū)域的風險及潛在隱患，分析存在的問題，提出應對的建議和方案。

(二)水資源安全應急預案

應急預案原則上分三級編制，即基本應急(一級：黃色)、緊急應急(二級：橙色)和極端應急(三級：紅色)，分別對應一般干旱、特殊干旱或一般事故、極端干旱或重大事故三種情況。應急預案編制內(nèi)容主要包括一定區(qū)域城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)(水資源、水工程、用水)現(xiàn)狀分析，供水應急分類和警報級別劃分、預測預報和應急儲備、應急措施、預案可行性和影響評價、投資估算等。一般可根據(jù)當?shù)厍闆r特點，按照應急級別和應急類型編制幾種預案。

1　編制應急預警技術標準。主要包括預警條件、渠道、程度、水資源數(shù)量與質量監(jiān)測數(shù)據(jù)、未來變化趨勢。同時包括城鄉(xiāng)一定區(qū)域的可供水量，各種水資源工程項目狀況、城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)風險評價等。

2　工程應急措施。工程措施是提高城鄉(xiāng)供水應急能力的基礎，要因地制宜，有針對性地制定工程措施預案。工程措施主要包括跨流域或跨區(qū)域應急調(diào)水、備用水源工程啟動、污染治理工程、中水回用應急工程(深度處理)、運水工具和儲水設施、社區(qū)自備井、其他水源工程(如海水淡化)等。

3　非工程應急供水管理與緊急救援。用(供)水管理是應急狀態(tài)下的主要應對措施之一。為保障城鄉(xiāng)正常社會程序，要根據(jù)應急等級，進行相應的用(供)水管制。原則上城鄉(xiāng)居民生活用水及保障正常秩序部門單位要優(yōu)先保證。實施水價臨時干預調(diào)整，調(diào)整應急期的用水量。建立用水計量與監(jiān)控機制，保障用(供)水管制措施的有效性。要建立履蓋全社會的緊急救援機制(機構、人員、技術條件等)，包括緊急救援狀況下的儲、運水設施工具的儲備，信息舉報(通報)系統(tǒng)等。

(三)城鄉(xiāng)供水安全保障措施

國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域、城市總體規(guī)劃必須充分考慮當?shù)厮Y源條件及其承載能力，使經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結構布局與水資源條件相適應。在此基礎上，每個地方(區(qū)域)要制定水資源開發(fā)利用規(guī)劃，建立符合當?shù)貙嶋H的水資源安全預警評估體系。合理配置地表水、地下水和其他多種水源，特別是加大各種污水處理工程設施的建設，建立覆蓋城鄉(xiāng)全社會的工程措施和非工程措施相結合的供水安全保障體系。

1　加強城鄉(xiāng)水資源一體化統(tǒng)一管理。建立健全城鄉(xiāng)水資源一體化統(tǒng)一管理體制，實行地表水與地下水統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度，雨水、洪水、再生水與地下水回灌統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃，海水、微咸水及其他水源統(tǒng)一規(guī)劃、合理配置，水量與水質統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一管理，水資源費、排污費、污水處理處理費統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理，構建水庫聯(lián)調(diào)、水系聯(lián)網(wǎng)、多種水資源優(yōu)化配置的網(wǎng)絡體系。

2　加大投入，加強水資源工程項目建設與管理。為解決防洪、干旱缺水，必須修建大批水庫，蓄水、引水、集雨、提水、調(diào)水工程和地下水工程等。建立“政府投入為主、準市場運作、社會公眾參與”的水資源工程項目投入體制和運行機制。關鍵是在工程項目規(guī)劃建設的同時，必須明確工程產(chǎn)權，建立合理科學的管理制度和管理模式。大量引入社會民間資本參與各種水資源工程項目投入。改變以往“大鍋水”、“福利水”完全由政府投入的做法。制定合理水價，實行有償供水，按比例提取折舊和維修費用，準許其有合理的利潤回報?？蛇\用各種投融資方式，多渠道、多方面籌集建設資金，建立水資源工程項目投資、運行與管理的良性體制機制。

3　統(tǒng)籌防洪、干旱、治污與水資源保護，保障供水安全。合理規(guī)劃建設城鄉(xiāng)河流湖泊水系，擴大水源涵養(yǎng)地和城市綠地、透水地面面積，增加一定區(qū)域的雨洪滯蓄和地下水體蓄積空間。城鎮(zhèn)加大推廣雨水、污水分排管網(wǎng)，建設雨水集蓄利用設施，加大雨洪資源利用力度，加快污水處理設施和中水回用設施建設，提高污水集中處理率和中水回用率。農(nóng)村主要是加大植樹造林，保護植被，涵養(yǎng)水源地建設，包括加大退田還湖、退牧還草、退耕還林、封育保護等生態(tài)保護措施力度，涵養(yǎng)水源，防止農(nóng)業(yè)(生活)污染，提高供水保證率。加大水土保持和生態(tài)環(huán)境的建設，建立健全水土保持與水資源生態(tài)保護的建設管理體制機制，包括水資源生態(tài)保護補償機制。

三、主要法律制度

法律制度是立法精神、原則和措施的具體化，更是一部法律的主要規(guī)制力(約束力)部分。毫無疑問，水資源安全預警法的主要法律制度也是其立法目的、主要原則和保障措施的具體法制(法律)生命力的表現(xiàn)。

(一)水資源安全風險評價制度

“風險”是一個表達與危險相關事物的詞匯?！帮L險可定義為對人的生命、經(jīng)濟活動不利狀態(tài)發(fā)生的不確定性程度及其結果大小程度?！薄帮L險本身是一個至少包含了三個要素的復雜概念：概率、嚴重性和可靠性?！彼Y源安全風險評價制度是指在水資源規(guī)劃、開發(fā)利用和配置活動以及經(jīng)濟

社會建設項目評估中，對可能造成的水資源影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良影響水資源安全的對策和措施，并進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度，也包括一定時間對一定區(qū)域范圍水資源安全危機的監(jiān)測評估所作出報告(結論)的制度。

1　水資源安全風險評價制度是一項具有預測性、專業(yè)性和強制性等特征的法律制度。它是環(huán)境影響評價制度在水資源領域的具體運用。第一，它是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，促進經(jīng)濟社會和水資源、人口與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展的有效措施；第二，它是預防原則的貫徹和具體實施保障；第三，它是應對和防范水資源安全危機的強有力的法律制度。

2　水資源安全風險評價制度運用范圍比較廣，包括一切與水資源相關的重大經(jīng)濟社會活動。第一，水資源開發(fā)利用，配置與管理的一切活動要進行安全風險評估；第二，重大涉水經(jīng)濟建設項目要進行水資源利用與影響的風險評估；第三，在一定時間對一定區(qū)域、流域的水資源狀況要進行水資源水量與水質的監(jiān)測與風險評估。

3　水資源安全風險評價制度的主要內(nèi)容(程序)涵蓋比較廣：第一，在規(guī)劃、建設等活動前的可行性研究和報批階段，由進行規(guī)劃的機關、建設單位或其他主管部門委托評價單位進行調(diào)查和評價工作。第二，評價單位通過全面調(diào)查和評價出具《水資源安全風險評估報告書(表)》，對可能造成水資源安全不良后果并直接涉及公眾利益的規(guī)劃建設項目等，在《水資源安全風險評估報告書(表)》報送審批前，通過論證會、聽證會，或者采取其他形式征求有關單位、專家和公眾的意見。第三，將《水資源安全風險評估報告書(表)》提交有審批權的國家水資源監(jiān)管行政主管部門審批；重大的影響深遠項目(例如三峽工程、南水北調(diào)工程)還需得到立法機關的批準。第四，對水資源安全有重大影響的規(guī)劃、建設項目實施后，規(guī)劃編制部門、建設項目負責單位應當及時組織水資源安全風險的跟蹤評價，并將評價結果報告審批機關；發(fā)現(xiàn)有重大隱患的，應及時提出并采取改進措施。河流湖泊水資源安全風險的監(jiān)測與評估主要是上下級或不同政府部門的協(xié)調(diào)問題。

(二)水資源安全預警公眾參與制度

公眾參與制度是以上公眾參與及全過程監(jiān)督原則的具體規(guī)則化。主要指在水資源開發(fā)、利用、治理、管理與保護領域，公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與水資源安全有關的決策。這種參與，應包括決策參與(指公眾在經(jīng)濟活動、水資源政策、規(guī)劃和計劃制定中和開發(fā)建設項目實施之前的參與)、過程參與(指公眾對水資源法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、計劃及開發(fā)建設項目實施過程中的參與)及末端參與(指公眾對水資源污染、生態(tài)破壞等水資源安全危機出現(xiàn)之后的參與)。

1　要充分認識公眾參與應對水資源安全危機的重要性。發(fā)揮社會團體、民間組織(非政府組織)和學術組織、個人等作用。立法為公眾參與提供暢通的渠道，并使之具體化、法律條文化，具有可操作性。

2　公眾參與方式可以有許多種類。主要有：公告；非正式小型聚會；一般公開說明會；社區(qū)組織說明會；咨詢委員會；公眾審查委員會；聽證會；發(fā)行手冊簡訊；小組(專家)研究；民意調(diào)查；全民表決；設立公眾通訊站；網(wǎng)絡論壇；記者會邀請意見；發(fā)信邀請意見；同意公眾提問；座談會等。公眾參與方法可以根據(jù)擬議的內(nèi)容與性質、范圍加以組織運用，同時應當為公眾選擇參與方式留下些空間(參與方式應當具有很大的彈性，隨著程序的進行隨時進行調(diào)整，而不能固定地規(guī)定某種確定的方式而不能根據(jù)情況的變化作靈活變通)。適用何種參與方式，并設有一套固定的標準。參與擬議行為的復雜程度決定了參與方式的不同。

3　建立信息公開和公益訴訟制度。信息公開，不僅是公眾參與政府決策的前提條件，更是公眾參與水資源安全事務的前提。公眾知情權是參與權的前提。要實現(xiàn)公眾的知情權，相關機構(部門)就必須履行信息公開的義務。有效的參與者應當是對項目有充分的了解，并對可能與決策者進行的交流做了充分準備的參與者。只有公眾對于國家政策法規(guī)有了充分的了解，對于項目的相關情況有了充分的知曉，才能有效地參與到水資源安全規(guī)劃及決策中去，對項目提出相關的意見或發(fā)表相關的評論。立法中必須對此加以明確規(guī)定，包括信息公開的機構、程序、范圍、內(nèi)容及方法、責任等。(環(huán)境)公益訴訟是指由于行政機關或者其他公共權力機構、公司(企業(yè))或其他組織及個人的違法行為或不作為，使(環(huán)境)公共利益遭受侵害或有害之虞時，法律允許公民或團體為維護(環(huán)境)公共利益而提訟的制度。我國目前的法律還沒有真正建立起(環(huán)境)公益訴訟制度。為保護社會公共利益和水資源(環(huán)境)，調(diào)動社會公眾的廣泛參與，立法中必須建立水資源安全公益訴訟制度。對有關主體危害水資源行為必須有人擁有訴訟的權利，對案件的訴訟主體、受理條件、訴訟范圍、審判程序等作出具體規(guī)定。通過適度放寬原告資格、合理配置舉證責任、拓展訴訟途徑、對訴訟費用確定有利于原告分擔辦法、采取獎勵勝訴原告制度等相關規(guī)則的創(chuàng)新，建立切實可行的水資源安全公益訴訟制度。

(三)水資源安全責任制度

水資源安全責任制度是關于相關主體因違反水資源保護法律(水資源安全預警法)或其他相關法律上的權利義務關系而承擔法定的強制的不良后果的法律制度。水資源安全責任制度是一個綜合性的法律責任制度，外延非常廣泛。從承擔不利后果的類型來看，可以劃分為“行政責任制度、民事責任制度和刑事責任制度”；從違法主體為標準，可以劃分為“個人(公民)的水資源安全責任制度、企業(yè)(組織)的水資源安全責任制度和政府的水資源安全責任制度”。水資源安全責任制度的構建，既可以有效制裁水資源領域違法行為，又可以對各種主體產(chǎn)生警示和教育作用，從而把事后懲處與事前預防結合起來，將水資源保護與安全預警落到實處，是水資源安全預警法不可缺少的重要法律制度。

水資源安全責任制度的重要問題是責任認定問題。根據(jù)相關主體所承擔的責任類型不同，各種水資源安全責任的認定也有所區(qū)別。一般來說，在判斷某一主體的行為是否應承擔行政責任或刑事責任時，一般要求該主體具有違法的故意或過失。水資源安全責任制度對此有所區(qū)別。在環(huán)境侵權法領域，當今世界上大多數(shù)國家都采用了無過錯責任主義歸責原則。

1　水資源安全刑事責任。環(huán)境刑事責任是指故意或過失實施了嚴重危害環(huán)境的行為，并造成了人身傷亡或公私財產(chǎn)的嚴重損失，已經(jīng)構成了犯罪所要受到的刑事制裁。我國《刑法》在分則第六章第六節(jié)專門規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護”的罪名。水資源安全刑事法律責任是環(huán)境刑事責任在水資源與水環(huán)境保護中的具體體現(xiàn)，是行為人實施了嚴重危害水資源或水環(huán)境的行為，并造成或可能造成人身傷亡或公私財產(chǎn)損失或水資源安全危機的嚴重后果，已經(jīng)構成了犯罪所要受到的刑事處罰。犯罪主體不僅包括自然人，還應包括法人或組

織；犯罪客體不僅包括人身或財產(chǎn)損失，而且還應包括水資源與水環(huán)境的安全。犯罪主觀方面不僅包括故意或過失還包括無過錯；犯罪客觀方面是實施了嚴重危害水資源或水環(huán)境的行為并造成了水資源安全危機后果。

2　水資源安全行政法律責任。是指行為人違反《水資源安全預警法》等水事法律法規(guī)應承擔行政方面的法律責任，是國家機關或承擔公共事務管理的事業(yè)單位及其工作人員在水資源安全預警事務中違反其法定職責應承擔的主要責任形式。一般要具備下列條件：第一，行為違法；表現(xiàn)為作為或不作為，主要違反《水資源安全預警法》等水事法律法規(guī)。第二，行為具有危害性；產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的危害結果是由行為人的違法行為引起的。第三，行為人行為有過錯或元過錯。隨著水資源安全危機日益嚴重，有必要作擴大解釋即不管行為人有無主觀過錯，只要在客觀上造成了水資源安全后果就要承擔責任，這有利于保護水資源和受害者。第四，違法行為與危害后果之間存在因果關系(包括必然性因果關系和偶然性因果關系)。

3　水資源安全民事法律責任。指行為人的違法行為(過錯或無過錯)已造成或可能造成水資源安全事故(污染或破壞等)，繼而造成人體健康損害或公私財產(chǎn)損失以及水資源安全后果，應承擔民事方面的相應賠償與其他相關責任。這是民事責任的一種特殊形式。在適用法律上，水資源安全民事法律責任依水資源安全預警法等水事法律法規(guī)而存在；在責任的功能實現(xiàn)上，又秉承了民事責任的精神和理念，承擔著與一般民事責任類似的功能和效能預期，即具有民事責任的本質屬性。水資源安全民事法律責任歸責原則實行“過錯責任原則”和“無過錯責任原則”相結合的二元規(guī)劃體系。過錯責任原則即加害人對其有過錯的行為承擔責任，無過錯即無責任。無過錯責任原則，也稱無過失責任原則，是指沒有過錯造成他人損害的，依法律規(guī)定由與造成損害原因有關的人承擔民事責任的歸責原則。水資源安全民事法律責任的構成要件也應該包括兩類：過錯責任構成要件和無過錯責任構成要件。這是針對水資源安全(預警)重要的民事法律救濟制度。

當然，水資源安全預警法的主要法律制度除此之外，還應包括水資源統(tǒng)一管理制度、節(jié)水用水激勵制度、水資源安全預警信息通報與會商制度等。

同時，《水資源安全預警法》的立法一個重要方面是《水法》及相關與配套法律(《水污染防治法》《水土保護法》《防洪法》及《物權法》《環(huán)境資源的護法》《環(huán)境影響評價法》等)必須修改完善，涵蓋與充實水資源安全預警的相關法律規(guī)范與制度。第一，補充完善水資源安全、水資源安全危機、水資源安全風險、水資源安全預警、水資源安全應急預案等概念及規(guī)范。第二，補充完善水資源安全風險評價制度、水資源安全(預警)公眾參與制度、水資源安全危機防范制度等。第三，已有法律規(guī)范和制度與水資源安全預警法的法律規(guī)范制度的相互銜接協(xié)調(diào)，不產(chǎn)生法律上的矛盾與沖突。

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篇4

關鍵詞 礦產(chǎn)資源管理體制；產(chǎn)權；資產(chǎn)化管理；資源性管理

中圖分類號 F205 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)02-0160-07

礦產(chǎn)資源作為經(jīng)濟社會發(fā)展的物質基礎，對經(jīng)濟社會的快速發(fā)展起著重要的支撐作用。目前，在粗放型經(jīng)濟增長模式下，中國正面臨全社會在短期利益驅使下對礦產(chǎn)資源的掠奪性和破壞性開采，造成了極大的資源浪費和環(huán)境污染，使資源成為制約我國現(xiàn)代化建設和國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。究其原因，很大程度歸結為產(chǎn)權界定不充分的礦產(chǎn)資源管理體制，因而，加強以產(chǎn)權為核心的礦產(chǎn)資源管理體制改革，是關系到礦產(chǎn)資源利用效率高低和我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要命題。

礦產(chǎn)資源管理體制是以礦產(chǎn)資源為管理對象涉及礦產(chǎn)資源管理機構設置和管理職能權限劃分所形成的體系和制度，主要包括礦產(chǎn)資源管理機構的設置及職能、礦產(chǎn)資源管理手段和運行制度三個基本方面，本文擬從這三方面展開分析，歸結為礦產(chǎn)資源管理體制模式選擇和模式構建的核心即礦產(chǎn)資源配置制度安排兩個問題。

1 我國礦產(chǎn)資源管理的產(chǎn)權約束分析

經(jīng)過改革開放30年來的變革，我國礦產(chǎn)資源管理逐步實現(xiàn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理，并由礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理向礦產(chǎn)資源產(chǎn)權管理轉變，從而改變了計劃經(jīng)濟體制下的計劃管理模式，但是礦產(chǎn)資源管理還存在產(chǎn)權管理混亂、市場與行政錯位、部門之間條塊分割、資源補償不合理、政策法規(guī)不配套等問題，從而導致礦產(chǎn)資源市場配置方式單一，配置程度和綜合效益低下。從制度變遷來看，產(chǎn)權安排的不完善是我國礦產(chǎn)資源管理低效的主要制度根源。具體地講，我國產(chǎn)權制度存在著理論上和事實上的規(guī)定不一致，產(chǎn)權結構不完整，產(chǎn)權的使用權和經(jīng)營權安排失效，產(chǎn)權交易機制不健全等問題。其中所存在的主要問題是各方權能界定不充分，造成產(chǎn)權重疊或缺失：一方面，國家的民事法律主體地位界定不明確，所有者權益得不到良好的維護，不能明晰界定產(chǎn)權流轉以及流轉的主體地位，產(chǎn)權殘缺。缺少動態(tài)流轉所有權，導致資源流失和浪費；另一方面，作為礦產(chǎn)資源所有者的國家與作為監(jiān)管者的國家政府之間的權能不明確，導致地方腐敗嚴重，監(jiān)管力度不夠；再者，礦山企業(yè)的權責安排模糊。礦山企業(yè)行為具有嚴重的外部性，私人成本小于社會成本。

按照阿爾欽的定義“產(chǎn)權是指一個社會所實施的選擇一種經(jīng)濟品的使用的權利?！边@種權利突出人們對物的使用所引起的相互認可的行為關系，其表現(xiàn)的可交易性致使產(chǎn)權構成市場機制的基礎和運動內(nèi)容，其核心功能是使人的權利與責任對稱，從而承認其具有將外部性制度性地轉化為內(nèi)在性的可能，具有向人們的行為提供合理預期根據(jù)的功能［1］。

根據(jù)產(chǎn)權的定義，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權是指所有和使用礦產(chǎn)資源的權利，由于礦產(chǎn)資源的屬性和產(chǎn)權的性能，有效率的礦產(chǎn)資源利用只有在交易中進行，才能使私人利益與社會利益相趨或一致。而實現(xiàn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權的交易，應該有健全的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度。

孟昌的研究表明：礦產(chǎn)資源的國家所有權制度是一種公有制基礎上的委托――關系。張維迎在1995年就從一般原理的角度證明過這種公有制條件下的委托――關系的低效率性質。其根源在于礦產(chǎn)資源所有者事實上的“缺失”。在國有產(chǎn)權的前提下，由國家所選擇的人行使礦產(chǎn)資源的其他權能，由于礦業(yè)主體作為權利的使用者，對資源的使用與轉讓，以及最后成果的分配都不具有充分的權能，就使其為將來進行保護或投資的動力減弱，對經(jīng)濟績效和對其他成員監(jiān)督的激勵降低，而國家要對這些者進行充分監(jiān)察的費用又極其高昂，再加上行使國家權力的實體往往為了追求經(jīng)濟的速度和政治上的穩(wěn)定，從而導致大量的經(jīng)濟矛盾和社會問題積聚。

產(chǎn)權不明晰是引起不經(jīng)濟性的一個典型問題，哈丁在“公地的悲劇”中說明了產(chǎn)權明晰對資源永續(xù)利用的至關重要性。德姆塞茨指出，產(chǎn)權是一種社會工具，其重要性在于事實上它們能幫助一個人形成他與其他人進行交易時的合理預期［2］。在資源無主或產(chǎn)權不明晰的情況下，資源使用者缺乏對未來收益的穩(wěn)定預期，從而其貼現(xiàn)率較高，使其傾向于選擇當期較高的開采率而忽視對資源耗竭的補償。在資源無主的情況下，使用者相互爭奪公共資源價值的行為還會導致租值消散，大大增加社會成本。

因而，我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源產(chǎn)權所存在的問題使得產(chǎn)權的基本經(jīng)濟功能，如形成有效的激勵、約束機制，外部性內(nèi)部功能，優(yōu)化資源配置，降低交易成本等不能或不能完全得到充分體現(xiàn)，這就抑制了礦產(chǎn)資源的開發(fā)和使用效率，從而不利于礦業(yè)經(jīng)濟的增長。需要改革現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權界定不清和政府審批制度，在明晰礦產(chǎn)資源產(chǎn)權的同時，引入市場機制，使產(chǎn)權主體多樣化和產(chǎn)權交易市場化。

汪小英等：基于產(chǎn)權約束的中國礦產(chǎn)資源管理體制分析中國人口•資源與環(huán)境 2011年 第2期2 有效的礦產(chǎn)資源管理模式是資產(chǎn)化管理與資源性管理的最優(yōu)組合對于礦產(chǎn)資源管理體制的模式分析主要集中在以下兩方面進行：一是礦產(chǎn)資源手段（資源配置方式）中政府計劃與市場調(diào)節(jié)的組合;二是礦產(chǎn)資源管理部門的設置形式。政府計劃與市場管理組合可粗略地分為政府管理為主、政府管理與市場作用相結合、市場作用為主三種形式；礦產(chǎn)資源管理部門設置可大致劃為集中統(tǒng)一管理部門、分散管理部門、部分集中分散管理三種模式。關于礦產(chǎn)資源管理體制選擇矩陣的若干元素見表1。

結合世界各國礦產(chǎn)資源管理體制的模式，可作出簡單判斷，影響礦產(chǎn)資源管理體制的兩方面因素的不同組合，構成礦產(chǎn)資源管理體制的若干種形式：高度集中單一計劃的經(jīng)濟體制，建立的是分散互相牽制耗能的礦產(chǎn)資源管理體制；而市場化程度高時，礦產(chǎn)資源管理體制也向相對集中互相協(xié)調(diào)聚能管理轉變。因此，可以認為表1中模式、和是各種組合中相對合理的選擇。

表1 礦產(chǎn)資源管理體制模式的矩陣圖示

Tab.1 Matrix diagram for the model of

mineral resources management system

部門設置形式

Department

setup shape資源配置方式

Resources allocation model政府管理

為主政府管理與市

場作用相結合市場作用

為主分散管理部門部分集中分散管理部門集中統(tǒng)一管理部門

2.1 礦產(chǎn)資源管理部門的設置形式――相對集中互相協(xié)調(diào)的聚能管理模式礦產(chǎn)資源管理模式?jīng)Q定了國民經(jīng)濟基礎性地位的礦產(chǎn)資源對國民經(jīng)濟貢獻效率的高低。因此，如何合理地采取有效的管理形式處理好礦產(chǎn)資源中分權與集權的關系，發(fā)揮中央與地方的積極性是礦產(chǎn)資源管理體制中必須重視的問題。這里我們通過對政府影響力與管理集中度的關系來分析探討政府管理對礦產(chǎn)資源生產(chǎn)影響力的效果。

礦產(chǎn)資源管理中，集中度在一定程度上是衡量管理效率高低的一個重要指標。集中度越高，并非礦產(chǎn)資源管理效率也越高，兩者的關系如圖1。

圖1 集中度與政府影響力效果關系

Fig.1 Relations of concentration and government influence

圖中，集中度――收益曲線顯示，隨著集中度提高，收益相應提高，但提高幅度呈遞減趨勢。從集中度――風險曲線可判斷風險先呈下降趨勢，然后不斷提高。由集中度――收益曲線與集中度――風險曲線的疊加所形成的集中度――政府影響力效果曲線表明，隨著集中度從零不斷增加，政府影響力效果由負值逐漸增加，到達一個峰值后又轉向降低，并逐步降為負值。

圖1中顯示了五個集中度選擇區(qū)域。Ⅰ、Ⅴ區(qū)域是兩種極端情況，Ⅰ區(qū)域為過度分散的礦產(chǎn)資源管理體制，因其無序管理使部分礦產(chǎn)資源生產(chǎn)固有的效用變?yōu)闊o效，政府難以發(fā)揮管理效用其影響力效果為負值，而高度集中的區(qū)域Ⅴ也是一種無效的礦產(chǎn)資源管理。當?shù)V產(chǎn)資源管理適當集中歸口到一定政府部門后，集中度為a，其集中管理效應開始顯現(xiàn)，此時政府影響力效果為正值，Ⅱ區(qū)域為政府影響力快速增長區(qū)域，Ⅲ區(qū)域為成熟區(qū)域，政府影響力效果最佳；當集中度為b，風險降至最低，邊際政府影響力效果最大；集中度進一步增加至c時，集中度的邊際收益與邊際風險相等，政府影響力效果最大。在Ⅳ區(qū)域，隨著集中度的提高，風險增加的幅度大于收益增加幅度，政府影響力效果開始降低，當集中度為d時，收益與風險相等，政府影響力效果為0，此區(qū)域為政府影響力效果衰退區(qū)域。所以Ⅲ區(qū)域為礦產(chǎn)資源管理集中度選擇的理想數(shù)值，選擇政府礦產(chǎn)資源管理體系的部門結構時，應以此為參考區(qū)域。

結合中國新時期經(jīng)濟體制的特點以及礦產(chǎn)資源管理現(xiàn)狀，我國目前礦產(chǎn)資源管理體制可概括為大部分集中，個別分散的管理模式，基本上屬于Ⅱ區(qū)域，政府影響力效果較弱，與理想的設置存在較大差距，因此推動變革的內(nèi)在動力十分強勁。

從國土資源部成立以來，國家對礦產(chǎn)資源的管理進行了一系列的調(diào)整和改革，管理體制遵循國家―省―市的管理體制和國家―部―直屬單位的管理模式。在全國層面上的管理以部門管理為主，在省、市的管理以省級管理為主。國有地勘單位的屬地化使原有的對礦產(chǎn)資源部門管理的模式變成了國家和地方共同管理的模式，我國礦產(chǎn)資源管理體制由分散互相牽制耗能管理向相對集中互相協(xié)調(diào)聚能管理發(fā)生轉變。然而現(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理體制在改革與發(fā)展過程中凸現(xiàn)出集權過多與權力過于分散，國家和地方以及各個部門間利益關系和權力機制的矛盾和沖突等問題。因此，規(guī)范劃分中央和地方管理礦產(chǎn)資源權限，提高管理集中度、理順利益分配機制，建立新型的行政管理模式和有效的礦產(chǎn)資源行政管理層級結構間溝通，同時考慮地區(qū)性因素，實行統(tǒng)一原則下的差異化管理，使礦產(chǎn)資源管理體制趨于理想設置模式。

2.2 礦產(chǎn)資源的管理手段――政府主導下的市場化資源配置體系隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和配套改革的逐步完善，以市場取代計劃作為對生產(chǎn)要素包括礦產(chǎn)資源的基本配置手段已成必然。同時市場經(jīng)濟體制下多元經(jīng)濟成分的存在和國有礦山企業(yè)經(jīng)營機制的轉變都要求通過市場為經(jīng)濟手段充分維護礦產(chǎn)資源國家所有權的權益，正是在此基礎上我國的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)化管理應運而生。資產(chǎn)化管理是礦產(chǎn)資源表現(xiàn)為資產(chǎn)屬性而側重于采用經(jīng)濟和法律手段進行的間接管理。礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)化管理有利于形成強烈的約束機制和激勵機制，有利于節(jié)約資源和提高資源的利用效率，有利于通過正確的資源價格引導，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的最優(yōu)配置，從而有效克服單純的行政手段管理資源的弊端，大大加強礦產(chǎn)資源的管理。

然而，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)化管理不僅需要嚴格的市場條件，包括產(chǎn)權明晰的礦產(chǎn)資源市場體系，而且由于市場本身缺陷的存在，導致部分礦產(chǎn)資源難以實現(xiàn)資產(chǎn)化管理。首先，市場不能使經(jīng)濟資源達到最優(yōu)配置狀態(tài)。資源配置達到帕累托效率狀態(tài)是建立在完全競爭的市場經(jīng)濟之上，而在現(xiàn)實的經(jīng)濟活動中，有許多資源是壟斷性的，大多數(shù)市場都不是完全競爭的市場。我國實行礦產(chǎn)資源國家所有，在礦業(yè)權這種特殊的“商品”市場上，難以形成或采取完全競爭的市場結構。其次，市場不能有效地解決個人利益與社會利益、短期利益與長期利益以及資源利用的世代公平問題。在市場經(jīng)濟條件下，資源利用者從個人利益出發(fā)采取的行動并不一定同社會的利益相協(xié)調(diào)。開采企業(yè)的收益與總的社會效益可用圖2來表示。

圖2 開采企業(yè)的收益成本與開采量的

經(jīng)濟―社會效益關系

Fig.2 Profit costs of mining enterprise and economicsocial

benefit relation of exploitation amount(TC―開采者總成本,GSU―總社會效益,

TR―開采者的總收益)

[KH-+1.4mmD]將曲線TC向上平移至TC′的位置,與GSU相切于a1點,與之相對應的開采量為Q1,此時:

總的邊際社會效益=開采者的邊際總成本,總的社會收益最大。

Q1為社會收益最大的最優(yōu)開采量，a1b1為社會最大收益，C1b1為開采者的凈利潤。

由于存在開采者凈利潤,必然吸引眾多的開采者進入,致使開采量增加,當開采量增加至Q3時,開采者的總成本等于開采者的總收益,純利潤為零,生產(chǎn)達到均衡,很顯然對于社會的收益來說a2b2

開采者的均衡開采量Q3超過了社會最優(yōu)開采量Q1,并使得社會的純收益下降。這說明，在完全競爭情況下，開采者的行為背離了社會最優(yōu)的要求，其結果勢必導致開發(fā)秩序的混亂和不合理。由于自主決策會產(chǎn)生低效率，因此，我們不能把礦業(yè)企業(yè)簡單的設定為競爭性企業(yè)，放任和自由競爭的市場會引導資源類企業(yè)的短期行為、浪費行為和對不可再生資源的巨大破壞行為。因此把資源類企業(yè)理解為趨向于壟斷的企業(yè)，靠法律、靠政府管制形成一種有效和有序的制約。

因此，在市場經(jīng)濟條件下，要實現(xiàn)礦產(chǎn)資源高效率、可持續(xù)利用的目標，一個有效率的資源配置體系應當是在市場機制的基礎上尋求資產(chǎn)化管理與資源化管理、行政和市場配置方式的最優(yōu)組合。資產(chǎn)化管理并不意味著可以取消資源性管理，兩者有機結合與協(xié)調(diào)應是我國礦產(chǎn)資源管理體制改革的正確取向。如圖3，政府從全社會的利益出發(fā)，以行政和技術手段為主，對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)全過程的合理利用和持續(xù)利用進行全面監(jiān)督管理；政府所應用的市場手段，則看作是行政管理的一定環(huán)節(jié)和側面，并主要體現(xiàn)在建立產(chǎn)權明晰的礦產(chǎn)資源有償使用和合理的價值流轉體系兩個方面。

3 市場化的配置制度安排是礦產(chǎn)資源管理的有效運行制度基于上述分析，我國礦產(chǎn)資源管理體制應選擇政府主導下的市場化資源配置模式，而構建這種模式的核心在于建立起市場化的礦產(chǎn)資源配置制度。所謂礦產(chǎn)資源的市場配置制度主要表現(xiàn)為把礦業(yè)權作為一種產(chǎn)權按市場經(jīng)濟規(guī)律進行評估、拍賣和交易等商業(yè)活動。所以，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權改革市場化的實質是在堅持礦產(chǎn)資源國家所有制的基礎上，對礦產(chǎn)資源使用制度和價值流轉體系進行的改革與創(chuàng)新，其關鍵在于所有權和經(jīng)營權相分離，使所有者（國家）與經(jīng)營者之間形成一種經(jīng)濟契約關系，建立明晰的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權關系。

有效率的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權是一個權利集，是一套科學、可行的規(guī)則組合，尤其是國家產(chǎn)權的綜合性安排。我國學術界的主流觀點把我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權的基本制度結構分解為礦產(chǎn)資源的所有權和礦業(yè)權。礦產(chǎn)資源所有權是各種資源產(chǎn)權中最徹底、最完全的權利。礦業(yè)權由礦產(chǎn)資源所有權派生出來，是對所有權進行限制的定限物權，其賦予礦業(yè)權人對礦產(chǎn)資源進行勘探、開采等活動的權利，礦業(yè)權又進一步分為探礦權和采礦權，是一種不完全的權利，其在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權安排中處于非常重要的地位，關系到礦產(chǎn)資源所有權的有效實現(xiàn)。

3.1 產(chǎn)權界定制度――明晰礦產(chǎn)資源產(chǎn)權

現(xiàn)代產(chǎn)權理論最顯著的特點是強調(diào)產(chǎn)權明晰。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權明晰是指礦產(chǎn)資源所有權及權能在國家、勘察單位和開發(fā)企業(yè)從經(jīng)濟上進行明確劃分，從法律上作明晰界定。產(chǎn)權明晰包括兩個方面：一是財產(chǎn)的歸屬關系明晰；二是財產(chǎn)所有權主體明確條件下，產(chǎn)權實現(xiàn)過程不同權利主體之間的權、責、利關系明晰，這兩個層次缺一不可。

由于產(chǎn)權具有激勵功能、約束功能，外部性內(nèi)部功能和資源配置功能，通過對礦產(chǎn)資源產(chǎn)權的明晰，使各種經(jīng)濟主體的責、權、利明確，可以使礦產(chǎn)資源達到有效和可持續(xù)利用的目的。根據(jù)“科斯定理”，對外部性問題，只要交易成本為零，而且產(chǎn)權是明晰的，那么不論誰是產(chǎn)權的主人，通過市場都可以實現(xiàn)資源最優(yōu)配置。因此，礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權明晰，重在責權利的統(tǒng)一與不確定性的減少。

從形式上來說，我國礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權主體非常明確，屬于國家所有。但在實際運行中，中央政府和地方政府之間產(chǎn)權界限模糊，中央政府代表國家行使礦產(chǎn)資源所有者的權責，并沒有明確的人格化代表，所有權實際上是被地方和部門所分割，國家所有權在經(jīng)濟上未能得到真正體現(xiàn)，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益被轉化為地方、部門、集體和個人的利益。產(chǎn)權關系不清，權、責、利主體不明，管理混亂。因此，通過明晰產(chǎn)權來減少礦業(yè)權人對未來預期收益的不確定性，從而促使其選擇社會最優(yōu)的開采路徑，是礦產(chǎn)資源有償使用制度的前提。

我國礦產(chǎn)資源有償使用制度實行資源稅與礦產(chǎn)資源補償費同時存在，即“稅費并存”，這既是我國現(xiàn)有礦產(chǎn)資源有償使用制度的基本特征，同時也是其主要問題的根源所在。就“稅費并存”制度的本質上說模糊了“稅”和“租”的界限。政府既是國有資產(chǎn)的法定代表人，也是通常意義的履行經(jīng)濟管理職能的政府角色。國家進行礦產(chǎn)資源管理體制改革，應明確國家作為國有資產(chǎn)的代表收取資源租金的職能，這樣做的目的在于明晰產(chǎn)權關系，而這本身也是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。

3.2 產(chǎn)權保護制度――礦產(chǎn)資源有償使用

礦產(chǎn)資源使用制度，所涉及的是礦產(chǎn)資源如何開發(fā)和有效利用的問題，它決定著礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中各利益主體之間的權利、責任和利益關系［4］。我國礦業(yè)權有償取得制度是隨著我國經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型的進一步深入而產(chǎn)生的，在礦產(chǎn)資源有償取得的制度安排下，國家一方面從經(jīng)濟上實現(xiàn)了作為礦產(chǎn)資源所有者的權益，這為實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的保護、合理利用提供了物質保障；另一方面也使得政府從以前繁雜的礦政管理中解脫出來，轉而以礦業(yè)權管理為核心，主要是礦業(yè)權的監(jiān)督管理，這有助于提高礦產(chǎn)資源管理的效率，降低管理成本，同時對礦產(chǎn)資源進行資產(chǎn)化管理，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的有償使用是徹底解決礦產(chǎn)資源破壞和浪費問題的有效途徑之一。

從礦產(chǎn)資源有償使用的程度來看，在其改革的20多年里經(jīng)歷了“象征性”的有償使用、增量的有償使用到完全的有償使用三個階段，其構成見表2。由于我國礦業(yè)權市場正處在與市場經(jīng)濟體制的適應性改革初期，相關法律法規(guī)不健全并存在各種遺留問題，在一定程度上影響了礦業(yè)市場的發(fā)展，也影響了礦業(yè)權的獲取和出讓。我國礦產(chǎn)資源有償使用制度的不足可簡要歸納為以下兩個方面：①從制度體系的內(nèi)部結構來看，部分制度自身目標不明確，且相互間功能界限不清晰；②從制度體系的整體來看，其基本功能不完善，作用有限［5］。

表2 礦業(yè)權有償使用構成

Tab.2 Compositions of compensated utilization of mining right

環(huán) 節(jié)Link稅 費Tax and fce礦業(yè)權取得探礦權、采礦權價款礦業(yè)權占有探礦權、采礦權使用費資源稅礦產(chǎn)資源

開采、銷售礦產(chǎn)資源補償費礦區(qū)使用費

適應我國市場經(jīng)濟體制改革的礦產(chǎn)資源“稅費并存制度”是礦產(chǎn)資源有償使用的具體體現(xiàn)，但稅費的設置、性質、用途并沒有反映出市場經(jīng)濟規(guī)律，沒有體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源的所有權，關鍵就在于我國采用無償性的稅收貫徹有償開采的原則。具體地說，即現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源有償使用制度手段力度較弱，各種礦產(chǎn)資源稅偏低（僅為發(fā)達國家1/3―1/2的水平），自然資源加工后的衍生產(chǎn)品（如石油以及煤電）的消費稅或者缺位或者很低，導致這些資源的利用沒有在利益的約束上得到體現(xiàn)，不能充分維護國家的礦產(chǎn)資源所有者權益。另一方面探礦權、采礦權的取得存在有償與無償?shù)摹半p軌制”，還有相當一部分國家出資的“兩權”仍然是無償取得的，使國家權益大量流失。礦產(chǎn)資源的廉價甚至是無償使用使得資源開采企業(yè)缺乏珍惜資源的內(nèi)在動力，破壞性開采現(xiàn)象嚴重。在資源廉價或無償使用制度下，礦業(yè)市場秩序混亂，利益分配扭曲，市場機制對資源市場調(diào)節(jié)力度大大減弱。

我國規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有的同時，并未從物權角度對礦產(chǎn)資源使用權做出明確規(guī)范。礦產(chǎn)資源國家所有的本質或關鍵在于國家應從這種資源的開發(fā)利用中取得經(jīng)濟利益［6］。“稅費并存”制度的內(nèi)容其實質是行政管理權，沒有經(jīng)濟上的含義，也沒有經(jīng)濟上的回報，因而是一種法律意義或法律形式上的所有權，這種所有權需要向經(jīng)濟所有權轉化。

為解決礦產(chǎn)資源所有權與使用權權益不對等的失效，必須實行使用者支付制度，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，引入礦產(chǎn)資源使用權通過市場競爭有償獲得的產(chǎn)權安排制度。理順礦產(chǎn)資源的構成要素，加大有償使用制度的實施力度，提高稅費額標準和改變計征方式以及提高礦產(chǎn)資源補償費率和礦業(yè)權使用費標準，充分維護國家礦產(chǎn)資源所有者權益。

3.3 產(chǎn)權交易制度――礦業(yè)權流轉

構建市場化的礦產(chǎn)資源配置制度，資源有償使用僅僅是第一步，真正有意義的是允許并鼓勵礦業(yè)交易并培育與之相配套的完善規(guī)范的礦業(yè)權市場。實現(xiàn)礦業(yè)權的自由流轉而達到資源市場化的有效配置。

新的《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定在符合規(guī)定的條件下探礦權、采礦權可以轉讓，但作為國家所有的礦產(chǎn)資源不能買賣。所以，礦產(chǎn)資源的市場化流轉是以礦業(yè)權市場化方式來實現(xiàn)，礦業(yè)權市場化是一種既保持國家所有性質又須有償出讓及開采權流轉的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)化管理運營的模式，這過程不是所有權的喪失，而是所有權的轉換，是法定所有權真正向經(jīng)濟所有權轉換過程。國家對礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)與保護仍有監(jiān)督權利。

但目前我國礦業(yè)權市場還發(fā)育不夠，主要表現(xiàn)在以下三方面：①市場主體不充分。由于政事不分，政企不分，導致市場主體尚未真正形成。同時對礦業(yè)權人權益特別是探礦權權益保障關注的缺失，嚴重影響了人們進行礦業(yè)投資的積極性，阻礙了多元化主體、多元化資金進入礦業(yè)權市場，進而抑制了礦業(yè)權市場的進一步發(fā)展；②市場發(fā)展不平衡。一是礦種結構不平衡，在現(xiàn)有礦業(yè)權出讓轉讓實例中，多是砂、石等建材礦產(chǎn)，金屬礦產(chǎn)、能源礦產(chǎn)相對較少。二是一級市場和二級市場發(fā)展不平衡，一級市場相對規(guī)范，但活力不足、范圍不廣，二級市場比較活躍，缺乏有力監(jiān)管手段。三是礦業(yè)權結構不平衡，采礦權出讓多于探礦權出讓轉讓。四是地區(qū)不平衡；③市場體系不健全，礦權流轉方式不順暢，礦業(yè)市場結構和市場功能發(fā)育不完善，各要素市場尤其是技術市場、中介服務市場缺乏良好的組織，中介要素“缺位”，導致信息不暢通。

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權交易市場的建立，必須運用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源國家所有者和使用者之間的利益關系，引導礦業(yè)權合理流動，培育和發(fā)展礦業(yè)權市場反映礦產(chǎn)資源的稀缺程度，調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源的需求量，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的優(yōu)化配置，其重點是礦業(yè)權市場中介機構的建設和礦業(yè)權市場的規(guī)范運行。采取的主要舉措有：①加快礦業(yè)權市場體系建設，實現(xiàn)國內(nèi)市場與國際市場接軌；②轉變當前協(xié)議配置方式，強化市場的資源配置基礎地位，在礦產(chǎn)資源規(guī)劃統(tǒng)籌安排下，逐步推行礦業(yè)權取得和使用中的“招標、拍賣、掛牌”的市場出讓方式，促進礦產(chǎn)資源產(chǎn)權化，對于通過招投標、拍賣等方式有償取得的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權，允許產(chǎn)權人依法通過出售、作價出資、股權轉讓、出租、抵押等方式進行流轉；③從改善環(huán)境、加大地勘投入、增強調(diào)控能力、合理分配收益等方面入手，為培育和規(guī)范礦產(chǎn)資源產(chǎn)權市場提供基礎支撐。

圖4 礦產(chǎn)資源管理新體制的綜合管理模式

Fig.4 Integrated management model of the new mineral resources management system

4 結 語

現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源管理體制體現(xiàn)了國家對礦產(chǎn)資源的絕對所有權，但至今尚沒有真正走出公共所有、政府管制的計劃供給模式，逐漸不適應我國經(jīng)濟的發(fā)展，這種制度安排對礦產(chǎn)資源的配置效率逐漸降低，由此，我國礦產(chǎn)資源管理體制開始了適應性的制度變遷。

在市場經(jīng)濟條件下，礦產(chǎn)資源的管理應是以產(chǎn)權約束為基礎，實行行政管理和產(chǎn)權管理相結合、實物管理和價值管理相配套、技術監(jiān)督和經(jīng)濟監(jiān)督相協(xié)調(diào)的管理模式，如圖4。這種模式是以資源的有償使用為杠桿，以所有者權益的實現(xiàn)為目標，根據(jù)市場需求設置探礦權和采礦權，通過市場主體平等參與產(chǎn)權競爭與交易，促進和加快資源產(chǎn)權流轉和礦業(yè)權市場的培育和完善。

國家作為礦產(chǎn)資源的所有者，與一般意義上的所有者有著根本的不同，它必須考慮礦產(chǎn)資源的合理規(guī)劃、科學利用、戰(zhàn)略儲備以及依附于礦產(chǎn)資源的社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。因此礦產(chǎn)資源管理是集勘探、利用、保護、管理及地質災害防治的一系列活動的動態(tài)管理。具體地是三個運動體系的結合，即：地礦資源的儲量勘探與探礦權市場的聯(lián)系和運動系統(tǒng)；礦產(chǎn)資源的開采利用保護與采礦權市場的聯(lián)系和運動系統(tǒng)；地質災害和地質環(huán)境的勘查、規(guī)劃、監(jiān)測、防治、監(jiān)督管理和其相互銜接促進的地質環(huán)境動態(tài)過程。以上三個方面相對獨立、互相聯(lián)系、互相作用，形成了整個礦產(chǎn)資源管理體制的整體。

礦業(yè)資源的相對壟斷經(jīng)營是符合資源可持續(xù)發(fā)展要求的市場模式，但由于約束的缺乏未能有效克服市場機制的外部性，因此，法制和政府應成為對礦業(yè)資源型企業(yè)形成約束的主要方面。完善法律體系，加強礦產(chǎn)資源立法，為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權改革的市場化提供法律保障；加快轉變政府職能，建設有限的和有效的政府是深化礦產(chǎn)資源管理體制改革的核心和關鍵。

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Management System of China’s Mineral ResourcesBased on Property Right Constraint

WANG Xiaoying1,2 CHENG Jinhua1,2

(1. School of Economics and Management,Wuhan University ,Wuhan Hubei 430072,China;

2. School of Economics and Management,China University of Geoscience, Wuhan Hubei 430074,China)