導(dǎo)語：如何才能寫好一篇鄉(xiāng)村社會治理存在的問題，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民 組織化水平 鄉(xiāng)村　治理結(jié)構(gòu)

在我國，農(nóng)村居住分散情況十分普遍，農(nóng)民原子化現(xiàn)象十分嚴重，農(nóng)民相互分離，處于散漫的低組織狀態(tài)，這是一個不爭的農(nóng)村現(xiàn)實情況，人們常常用“一盤散沙”來形容。然而，農(nóng)民的這種低組織狀況已經(jīng)越來越不能適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。社會主義新農(nóng)村“可以理解為中國農(nóng)村社會基礎(chǔ)再造的過程，針對當(dāng)前的社會理想、國家目標或現(xiàn)代化導(dǎo)向，有目的、有意識地對農(nóng)民之間的連接關(guān)系以及由此形成的農(nóng)民與國家、市場之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和改造，使得二者之間能夠有高度的契合，能夠?qū)崿F(xiàn)順利的對接。同時，也可以理解為農(nóng)民如何形成一致行動的能力與國家力量相配合實現(xiàn)國家目標并獲取自身福利的實踐過程”。而農(nóng)民與國家、市場高度契合、順利對接、形成一致行動能力的結(jié)合點就是農(nóng)村組織化的社會基礎(chǔ)。

一、當(dāng)前農(nóng)村組織存在的問題

社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要組織化的社會基礎(chǔ)。尤其在農(nóng)村，要在尊重農(nóng)民權(quán)利、保護農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)之上把農(nóng)民組織起來，因為“現(xiàn)代的個體都是權(quán)利主體，它們之間因權(quán)利而平等，彼此之間的聯(lián)系只靠契約建立。為了實現(xiàn)權(quán)利，大規(guī)模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農(nóng)民的組織化水平仍然比較低，主要表現(xiàn)在：

第一。在我國農(nóng)村社會，非正式組織的數(shù)量少、種類單一。有學(xué)者把我國農(nóng)村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農(nóng)村社會，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農(nóng)民自發(fā)的維權(quán)組織以及新型合作經(jīng)濟組織等”。。然而，就我國廣域的農(nóng)村社會和龐大的農(nóng)民數(shù)量而言，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的數(shù)量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。

第二，從農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展趨勢上看，一些組織出現(xiàn)衰微趨勢，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農(nóng)村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農(nóng)村社會，但是隨著社會和經(jīng)濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現(xiàn)，因為農(nóng)民再也不會被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎(chǔ)”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農(nóng)民的維權(quán)組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農(nóng)民的權(quán)益而成立，一旦所要求的權(quán)益得到解決便自行解散。至于新型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，由于它產(chǎn)生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數(shù)量也很少。只有宗教組織在農(nóng)村社會迅速復(fù)興，填補了人們的精神需求，農(nóng)村成為宗教活動的重要場所，人教人數(shù)不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農(nóng)村社會的主導(dǎo)組織。

第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發(fā)揮應(yīng)有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農(nóng)村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農(nóng)村推行“鄉(xiāng)政村治”，農(nóng)民開始自我管理，實行村民自治，國家政權(quán)與農(nóng)村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務(wù)，已經(jīng)影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是由村民選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權(quán)力時就難免產(chǎn)生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現(xiàn)在……一套真正體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會內(nèi)在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應(yīng)性提高，也沒有有效地保障鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關(guān)系上來看，農(nóng)民對村級組織的疏離感加劇了?！皬泥l(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒有辦法得出基層組織對于農(nóng)民的服務(wù)越來越好、農(nóng)民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農(nóng)民和基層組織的疏離感加劇了?！边@已經(jīng)被一項“農(nóng)民對村組織、村干部的信任程度”的調(diào)查所證實。

從一些數(shù)字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農(nóng)村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農(nóng)民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權(quán)威而是權(quán)力。農(nóng)民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農(nóng)村經(jīng)濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意?；蛘哒f，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經(jīng)濟方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應(yīng)的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”?！盎鶎咏M織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現(xiàn)在的任務(wù)是要再造基層組織體系”。再造農(nóng)村社會基礎(chǔ)，提高農(nóng)民的組織化水平。

二、農(nóng)村(民)組織在農(nóng)村基層的重要作用

當(dāng)前我國政治、經(jīng)濟的發(fā)展狀況以及整個社會的發(fā)展狀況，為農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展提供了一個歷史性的機遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。我們要在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟政策的空間里改造基層農(nóng)村社會基礎(chǔ)，逐步解決“三農(nóng)問題”，在農(nóng)村社會建立各種形式的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，提高農(nóng)民組織化水平，這有利于促進基層農(nóng)村政治、經(jīng)濟和社會文化的發(fā)展，具體體現(xiàn)在：

首先，在基層農(nóng)村政治建設(shè)上，農(nóng)村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識的成長，有利于農(nóng)民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權(quán)力社會監(jiān)督的機制化。從民主管理的角度看，農(nóng)民組織可以平衡農(nóng)村社會各階層的利益，制約基層政權(quán)組織的權(quán)力，防止強勢群體侵犯農(nóng)民權(quán)益，“必須讓社會中的主要利益團體聯(lián)合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農(nóng)民的利益關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產(chǎn)生的許多社會矛盾和經(jīng)濟糾紛，就需要農(nóng)村有相應(yīng)的解決機制。而單個農(nóng)民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農(nóng)民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農(nóng)民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權(quán)的聯(lián)系通道。從農(nóng)民組織的公益性來看，它會更多地關(guān)注社會弱勢群體的利益訴求，關(guān)注社會的多元化需求，統(tǒng)籌社會各方，兼顧弱勢群體，發(fā)揚民主，實現(xiàn)社會公平。廣大農(nóng)民應(yīng)該組織起來，在利益一致的基礎(chǔ)上結(jié)成各式各樣的農(nóng)民組織，集中農(nóng)民意見，代表農(nóng)民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農(nóng)民與國家、市場和社會的博弈能力。

其次，在基層農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)向科學(xué)化、商品化、集約化轉(zhuǎn)型；有利于提高農(nóng)業(yè)組織化程度，增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)民經(jīng)營的有序競爭，提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調(diào)控和宏觀組織。應(yīng)該把原子化的農(nóng)民個體結(jié)成代表農(nóng)民權(quán)益的組織，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體性作用。農(nóng)村組織和農(nóng)民組織也可以以專業(yè)經(jīng)濟合作組織、農(nóng)村合作社、農(nóng)民互助協(xié)會等形式，參與到農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和流通體系建設(shè)中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話、電腦、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息傳輸工具在農(nóng)村的使用，農(nóng)村市場服務(wù)型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、儲藏和農(nóng)資采購經(jīng)營等方面提供了許多便捷服務(wù)，有利于農(nóng)民r解市場信息，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模，避免盲目生產(chǎn)}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。

最后，在基層社會和文化建設(shè)方面，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于農(nóng)村基層社會的和諧穩(wěn)定。目前，對于農(nóng)民個體來說，一方面，一家一戶分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式以及國家權(quán)力對農(nóng)村社會控制的減弱，使得農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方面的需求不斷增長，從而產(chǎn)生對各種社會組織的需求。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民自發(fā)結(jié)成各種組織，如生產(chǎn)幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學(xué)接送組織等。這些農(nóng)村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農(nóng)村基本上都是一家一戶進行生產(chǎn)，大多數(shù)農(nóng)村家庭很難備足各種農(nóng)具，很難具有足夠的資金、技術(shù)，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農(nóng)村組織的幫助。除了在物質(zhì)利益方面需要實際幫助以外，農(nóng)民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛(wèi)生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農(nóng)民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應(yīng)該看到，農(nóng)村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農(nóng)民進行教育，以提高他們的素質(zhì)，使廣大農(nóng)民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農(nóng)民的思想道德水平，讓農(nóng)民在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮他們的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

既然農(nóng)民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展，那么，就應(yīng)該給予農(nóng)村社會組織和農(nóng)民組織相應(yīng)的法律地位，保障農(nóng)村組織和農(nóng)民組織在基層社會的活動，提高農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的民主化、制度化和法律化水平。

三、國內(nèi)有關(guān)鄉(xiāng)村治理理論和農(nóng)村(民)組織對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響

國內(nèi)理論界對于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關(guān)系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農(nóng)民的權(quán)利、發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體性作用的視角，提出農(nóng)民組織化水平的提高對于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的影響，而這恰恰是解決中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的核心所在。

中國問題的實質(zhì)是農(nóng)村問題，而農(nóng)村問題的實質(zhì)是農(nóng)民問題，解決農(nóng)民問題的出路在于改造農(nóng)村社會的社會組織結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民的聯(lián)結(jié)和組織方式。針對我國目前農(nóng)村組織化水平低、農(nóng)民居住分散以及農(nóng)民群體具有散漫性的特點，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農(nóng)民組織起來，建立各種農(nóng)民組織，再造農(nóng)村基層組織化的社會基礎(chǔ)。理由是：

根據(jù)多中心治理理論，把農(nóng)民組織起來，建立各式各樣的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，使這些農(nóng)村組織和農(nóng)民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現(xiàn)基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權(quán)”。在經(jīng)濟上，這些組織參與基層社會的經(jīng)濟管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從繁重的經(jīng)濟事務(wù)中解脫出來，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權(quán)人”的經(jīng)濟基礎(chǔ)。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會的政治民主建設(shè)，進行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務(wù)中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務(wù)的直接供給者而是調(diào)停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設(shè)上，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織可以為村民提供各種服務(wù)和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現(xiàn)農(nóng)民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關(guān)系來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標。

從國家對農(nóng)村社會政治整合的轉(zhuǎn)型來看。由于實施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的農(nóng)村戰(zhàn)略，國家對農(nóng)村社會的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農(nóng)業(yè)稅費改革特別是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)型。在這個轉(zhuǎn)型過程中，國家應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，維護農(nóng)民的權(quán)利和自由，保護農(nóng)民權(quán)益，對農(nóng)村社會應(yīng)該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內(nèi)在潛力，為鄉(xiāng)村社會的民主治理和自主治理提供內(nèi)生動力。這種內(nèi)生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農(nóng)村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎(chǔ)。把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民組織在基層農(nóng)村的政治、經(jīng)濟和社會文化中發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農(nóng)民的各種權(quán)利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉(xiāng)村治理。

顯然，上述的治理結(jié)構(gòu)必然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的未來走向問題。從現(xiàn)有的對未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉(xiāng)村治理是一個長期而復(fù)雜的艱巨任務(wù)，不僅僅是因為我國農(nóng)村地域廣闊、農(nóng)民數(shù)量龐大、農(nóng)村生產(chǎn)水平低下的歷史和現(xiàn)實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農(nóng)村改革到現(xiàn)在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉(xiāng)村社會的各種結(jié)構(gòu)和關(guān)系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產(chǎn)生。所以鄉(xiāng)村治理是一個長期的調(diào)適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實問題的鄉(xiāng)村治理路徑，都難免有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現(xiàn)新的問題，同時又產(chǎn)生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，就要尋找產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的根源：農(nóng)民組織化水平低下所造成的弱社會。

篇2

關(guān)鍵詞: 皖北鄉(xiāng)村治理 困境 協(xié)同治理

皖北地區(qū)包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南和六安,土地面積占全省的41%,總?cè)丝诮咏〉?5%,是安徽省重要的能源基地和糧食主產(chǎn)區(qū),但由于皖北鄉(xiāng)村治理中各種問題和矛盾日益突出,該區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展與全省相比還存在一定的差距。同時,皖北農(nóng)村人口多,農(nóng)業(yè)比重大。以阜陽市為例,阜陽下轄8個縣市區(qū),172個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處,擁有584.8萬畝耕地,人口930萬,其中,農(nóng)業(yè)人口占840.1萬,也就是說存在800多萬農(nóng)民的收入增長問題,這對于一個區(qū)域來說,不僅會影響農(nóng)業(yè)的自我發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定,而且會影響全省經(jīng)濟社會發(fā)展。因此,建立一個治理結(jié)構(gòu)完善的皖北鄉(xiāng)村社會,對全省甚至全國都有極為重要的意義。鄉(xiāng)村治理是指運用公共權(quán)威對鄉(xiāng)村社區(qū)進行組織、管理和調(diào)控,構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序,推動鄉(xiāng)村發(fā)展。一方面,鄉(xiāng)村治理區(qū)別于村民自治,村民自治在鄉(xiāng)村治理視野中只是一種民主化治理模式的設(shè)計和實踐,而鄉(xiāng)村治理是包括自治權(quán)力在內(nèi)的各種權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的治理活動。另一方面,鄉(xiāng)村治理又不僅限于村莊內(nèi)部的封閉式治理。

一、皖北鄉(xiāng)村治理所面臨的困境

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機嚴重

多年來,我國把政府價值取向定位成“經(jīng)濟建設(shè)型”而非“公共服務(wù)型”,為了實現(xiàn)經(jīng)濟的跨越發(fā)展,從中央到地方形成一種“壓力型”的目標任務(wù)體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了貫徹、落實黨和國家在農(nóng)村的各項發(fā)展目標和任務(wù),就要為國家從村莊里吸取資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己的財政支出很大,財源又有限,也只有從農(nóng)村汲取。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制。根據(jù)我們對皖北地區(qū)2個縣4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研,皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村兩級80%左右的人力、物力和財力在做計劃生育工作,提供農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的財力十分短缺。皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要保證完成上級規(guī)定的稅收上繳任務(wù),又要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的工資發(fā)放,往往面臨著嚴峻的財政壓力。目前皖北地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)吃“財政飯”和“事業(yè)飯”的人普遍較多,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨危機。面對生存困境,我們發(fā)現(xiàn),基層組織正在出現(xiàn)一種令人憂心的變化,在許多情況下,基層組織變成了自己利益的代表。皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的出現(xiàn)是多因素共同作用的結(jié)果:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的稅源,穩(wěn)定性較差,征收難度大,增收潛力小,因為很多稅源已被工商、土地等部門所汲取;與此同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須承擔(dān)過多公職人員的工資,以及辦企業(yè)和興教育而遺留下來的債務(wù)。為擺脫財政危機,一些基層組織本身甚至成為鄉(xiāng)村沖突的直接制造者。

(二)村黨支部與村委會矛盾激化

根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定,村黨支部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村級的人,村委會是代表村民利益的自治組織,由村民直接選舉產(chǎn)生并對村民負責(zé),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。這一制度安排使村委會更多地成為村民利益的當(dāng)家人,而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村里的人[1]。在皖北地區(qū),基層黨內(nèi)民主很不健全,村黨支部與村委會的關(guān)系在某些地方甚至出現(xiàn)兩種極端情況:一種情況是村黨支部沒有重視村委會的法定職權(quán),隨意干涉村委會內(nèi)部事務(wù),使村委會長期無法行使法定職權(quán),黨支部書記和成員形式上是由村中黨員民主選舉產(chǎn)生,但實際上還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定和任命;另一種情況是村委會主任認為自己是村民直接選舉產(chǎn)生的,自己應(yīng)當(dāng)向村民負責(zé)而不是向黨支部負責(zé),因而不接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo),特別在黨支部貫徹上級指示時,當(dāng)這種指示與農(nóng)民利益發(fā)生矛盾時,村委會從維護農(nóng)民利益角度出發(fā)不愿意執(zhí)行來自上級的指示,自然和黨支部的矛盾就進一步加深。村黨支部與村委會的矛盾表現(xiàn)了村莊內(nèi)部自上而下國家授權(quán)與自下而上民間授權(quán)之間的關(guān)系,體現(xiàn)了國家統(tǒng)治權(quán)力與社會自治權(quán)力的關(guān)系?！皟晌泵軓谋举|(zhì)上看是村內(nèi)外交錯影響的各種具體矛盾的集中體現(xiàn),而矛盾存在的關(guān)鍵是村民群眾地位沒有真正確立。

(三)農(nóng)村精英外流增加了鄉(xiāng)村治理的壓力

按常理,流動會促進一個社會的進步和發(fā)展。但農(nóng)村人口流動對鄉(xiāng)村治理本身并不都是樂觀景象,反而在一定程度上使我國鄉(xiāng)村治理陷入一種“治理性困境”,出現(xiàn)了有流動而無發(fā)展的鄉(xiāng)村發(fā)展“空心化”態(tài)勢[2]。絕大部分農(nóng)村流動人口是鄉(xiāng)村青年勞力和知識精英,并非從絕對意義上講的剩余的那一部分人。大批農(nóng)村精英外流,促使皖北地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”下的“草根民主”表現(xiàn)出一種實質(zhì)枯萎態(tài)勢,漸發(fā)蛻變并引發(fā)鄉(xiāng)村政權(quán)出現(xiàn)一種有增長無發(fā)展的“內(nèi)卷化”趨向[3]。農(nóng)村人口流動雖然減輕了農(nóng)村剩余勞動力的負擔(dān),但也增加了鄉(xiāng)村治理的壓力。在每年有超過上千萬外出務(wù)工人員的皖北地區(qū),人口流動進一步加大了村民收入水平的差異,進而造就了新的村莊精英。這些新的村莊精英以經(jīng)濟實力較強為主要特點,他們的經(jīng)濟收入主要不是在村莊內(nèi)獲得,在村莊的時間不多,與村莊和其他村民之間的關(guān)系往往不再是直接的利益關(guān)系,從而對于和自己利益相關(guān)不大的村莊事務(wù)缺乏參與熱情。皖北地區(qū)人多地少,人口的大批外流和城市化進程的加快,使越來越多的村莊成為典型的“空心化”,進而使民主決策和民主管理面臨著“決策什么”和“管理什么”的難題。在這種情況下,支撐村民自治的機制被架空,實現(xiàn)農(nóng)村社會治理的民主化的自治功能成為空談。

二、皖北地區(qū)鄉(xiāng)村有效治理的對策選擇――協(xié)同治理

(一)協(xié)同治理的內(nèi)涵

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實遭遇使很多研究者開始反思中國的鄉(xiāng)村社會到底適宜一種什么樣的發(fā)展模式。農(nóng)村稅費的改革給中國帶來了極大的變化,于是鄉(xiāng)村社會的治理不再單純地從某一方面、某一角度來分析情況,大家開始關(guān)注權(quán)變的、多元的、互動博弈的治理理念。所謂協(xié)同治理,是指由政黨、政府、社會團體、機構(gòu)、公民個人等社會多元要素參與合作、相互協(xié)調(diào),共同治理社會公共事務(wù),以追求最大化的治理效能,最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。協(xié)同治理模式使得各種要素通過某種途徑和手段有機地組合在一起,其所發(fā)揮的整體功能總和大于各子系統(tǒng)單獨的、彼此分開時所發(fā)揮功能的代數(shù)和,即協(xié)同治理過程中利益主體充分利用各自的資源、知識、技術(shù)等優(yōu)勢,發(fā)揮出對社會公共事務(wù)“整體大于部分之和”的治理功效。在這種新的治理模式下,政府與人民的關(guān)系是互動的,治理不是單向度的,而是采取互動的方式;政府不是控制社會而是進行治理;不是政府一個權(quán)威中心單獨治理,而是與社會公眾機構(gòu)、民間組織之間保持協(xié)同、合作,以實現(xiàn)公共管理事務(wù)效益最大化,達到“共贏”的目的。

(二)協(xié)同治理的可行性

單一的治理機制存在著諸多問題,若僅依靠政府或國家,會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、制度性和政策性等政府管理失效的情況。通常來說,政策性失效會削弱社會安全,但不會直接導(dǎo)致社會不安全。然而,周期性的政策失效必然會導(dǎo)致制度失效,甚至影響到整個治理結(jié)構(gòu)的運行。為解決鄉(xiāng)村治理的新問題,由以政府單一主體為中心的傳統(tǒng)行政管理范式轉(zhuǎn)向協(xié)同治理的范式成為一種必然選擇[4]。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊精英和普通村民作為我國鄉(xiāng)村治理的主體正在逐漸成長和壯大,為我國鄉(xiāng)村的協(xié)同治理提供了可能。在“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已由原來“三級所有”體制時期農(nóng)村行政結(jié)構(gòu)的最上級,變成政府權(quán)力延伸到鄉(xiāng)村社會的最后一級,其功能主要是提供適合本轄區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)和農(nóng)民需求的公共品和服務(wù)、建立健全基層行政管理監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、搞好社會治安的綜合治理等。村莊精英居于中介地位,其行為狀態(tài)構(gòu)成了村莊權(quán)力互動的交叉點和集合部。村莊中一些具有經(jīng)濟頭腦和一技之長的村民在“讓一部分人先富起來”的政策引導(dǎo)下,通過勤勞、努力率先富了起來,村莊精英呈現(xiàn)多元化格局。而普通村民既無力把握村政,又無力把握市場,要具備表達自身利益訴求的渠道和能力,就必須從高度分散的狀態(tài)中組織起來。因為組織是一個群體權(quán)利的保障,可以提高群體在社會規(guī)則中的談判地位,強化農(nóng)民與政府、社會的對話權(quán)能。而且村民通過組織可以獲取政治參與意識和能力,提高經(jīng)濟技能。通過組織使農(nóng)民擁有實現(xiàn)權(quán)利的載體,這不僅可以增強其作為一個社會群體主張權(quán)利的“話語權(quán)”,而且可以在“鄉(xiāng)政”和“村治”之間架構(gòu)有效的溝通橋梁。

三、結(jié)語

農(nóng)村社會治理的民主化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會的共同訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會之間的利益博弈并非零和博弈,一方利益的增加并不意味著另一方利益的受損。從長遠發(fā)展而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會追求的目標一致,它們之間的矛盾和沖突是暫時的。因此,在實施村民自治、完善鄉(xiāng)村治理時,要有長遠的、戰(zhàn)略性的眼光,采取參與主體多元化的協(xié)同治理的鄉(xiāng)村治理發(fā)展模式是皖北地區(qū)鄉(xiāng)村治理發(fā)展模式的必然選擇。

參考文獻:

[1]賀雪峰,蘇明華.鄉(xiāng)村關(guān)系研究的視角與進路[J].社會科學(xué)研究,2006,(1).

[2]徐勇.掙脫土地束縛之后的鄉(xiāng)村困境及應(yīng)對――農(nóng)村人口流動與鄉(xiāng)村治理的一項相關(guān)性分析[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2000,(2).

[3]鐘海,陳曉莉.農(nóng)村人口流動視閾下的鄉(xiāng)村治理困境及對策[J].西華大學(xué)學(xué)報,2007,(12).

篇3

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型期；案件特殊性；司法職能；司法策略

中圖分類號：DF82文獻標識碼：A

一、引言在我國法治現(xiàn)代化的進程中，鄉(xiāng)村社會治理的法治化是一個極其重要的制度命題。自改革開放以來，以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_端的全面的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，引發(fā)了鄉(xiāng)村社會原有內(nèi)向、封閉結(jié)構(gòu)的逐漸崩解，致使鄉(xiāng)村社會治理的法治化面臨著新的時代背景。在從鄉(xiāng)村社會向公民社會、從長期的人治向現(xiàn)代法治的轉(zhuǎn)型期背景下，鄉(xiāng)村社會治理中糾紛主體意識所具有的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會特色、案件客體所反映的“利益糾葛”紛繁復(fù)雜、糾紛處置中“權(quán)威無序”等特征，構(gòu)成對人民法院司法實踐工作的巨大挑戰(zhàn)。對偏遠地區(qū)的基層法院而言，由于制度轉(zhuǎn)變的外源性特征更加顯著，其工作中所面臨的矛盾沖突也更加劇烈、直觀。

在偏遠地區(qū)基層法院的視角下，細致入微而又無所不在的轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的特殊性既是基層司法工作中必須適應(yīng)的微觀環(huán)境，也是我國法治化進程中應(yīng)當(dāng)直面的宏觀問題。人民法院只有正確地認識到這些特殊性，才能真正明晰當(dāng)前司法所承擔(dān)的時代使命，優(yōu)化深入到基層的鄉(xiāng)村司法策略，在參與轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會治理的過程中，實現(xiàn)政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

二、認識：轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村案件的特殊性從筆者所在地區(qū)基層法院司法統(tǒng)計的案件收結(jié)存數(shù)量上看，近年來，案件呈現(xiàn)出持續(xù)的高速增長態(tài)勢。這直觀地反映了筆者所在的鄉(xiāng)村地區(qū)社會矛盾糾紛的增長態(tài)勢，以及基層法院在辦案數(shù)量上不斷增加的工作壓力。但從司法策略的優(yōu)化角度看，對基層司法更具挑戰(zhàn)意義的并不是案件的數(shù)量，而是在轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會特有的生態(tài)環(huán)境下，各種案件在爭議主體和客體上所表現(xiàn)出的特殊性。

（一）爭議主體的特殊性

案件的爭議主體，即訴訟程序中的當(dāng)事人。從司法普適主義的角度看，任何主體參與訴訟的目的都是獲得司法裁判的支持，其生活居住的地點是否為鄉(xiāng)村，并不影響這一司法基本命題的成立。但從司法特殊主義司法特殊主義，在本文指認為規(guī)則在適用中存在大量例外的司法理念，而不是指認可規(guī)則之外的特權(quán)或特殊待遇的司法理念。 的角度看，盡管參與訴訟的行為目的并無特殊之處，但因所處大環(huán)境的不同，鄉(xiāng)村糾紛主體行為本身——或者說其行動策略和方式——卻在現(xiàn)代法治視野下顯現(xiàn)出與眾不同的特殊性。

1.以“議事”方式參與案件訴訟

轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的所在地區(qū)通常是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的后進地區(qū)，往往也是具有我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會特點的典型地區(qū)。當(dāng)?shù)厝罕妼υV訟、調(diào)解等社會解紛機制的認識，大多停留在“擺事實”、“講道理”的鄉(xiāng)村“議事”層面。由于這一認識上的偏誤，當(dāng)事人在參與訴訟或調(diào)解時，通常會反復(fù)地描述案件所涉糾紛在發(fā)生和流變上的各種細節(jié)問題，再結(jié)合鄉(xiāng)土“義理”展開說理，其內(nèi)在邏輯的精致程度并不亞于現(xiàn)代法治的邏輯體系。尤其在微觀事實的認知層面，“議事”方式下的事實描述往往比司法程序下的事實認定更加精細入微。然而，“議事”方式的事實描述恰因如此精細，甚至于瑣碎，往往會存在舉證不能的問題。

西南政法大學(xué)學(xué)報賀少鋒，陳庚：人民法院參與轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會治理的思考——以偏遠地區(qū)基層法院為視角在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中，“議事”仲裁者基于熟人社會關(guān)系下對糾紛中雙方或多方當(dāng)事人個性、品格以及處事方式等多方面的長期了解，通?？梢跃C合性地判斷、還原糾紛全過程的精細事實。即使事實判斷和還原上出現(xiàn)了偏誤，由于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會人員流動性極低，熟人社會相對穩(wěn)定的社會關(guān)系會自行評價“說謊者”的行為，使之在被發(fā)現(xiàn)后處于社會輿論上的弱勢地位，難以在當(dāng)?shù)卣５亻_展社會交際生活。從這個意義上看，舉證不能的問題并不會真正地對傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中的“議事”仲裁者形成困擾。但在轉(zhuǎn)型過程中，一方面由于鄉(xiāng)村人員流動性逐步增大，熟人社會的大環(huán)境逐漸轉(zhuǎn)變，半熟人社會的人際交往關(guān)系已經(jīng)無法對“說謊”行為形成有效的內(nèi)在約束[1]；另一方面作為仲裁者的法官對現(xiàn)代法治理念的認同逐步增加，對傳統(tǒng)的“議事”方式逐步揚棄，導(dǎo)致當(dāng)事人與辦案法官之間的交流障礙日漸凸顯。特別是在青年法官的身上，甚至?xí)憩F(xiàn)出一種以法治精神為信仰，欲與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的人情世故相割裂的內(nèi)心沖動。因此，在鄉(xiāng)村司法實踐中，習(xí)慣于“議事”方式的當(dāng)事人，常會處于舉證不能的現(xiàn)實困境和與青年法官的交流沖突之中。

2.以實質(zhì)合理看待程序規(guī)范

同樣是基于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會對爭議主體的意識影響，鄉(xiāng)村群眾在面對應(yīng)當(dāng)如何看待程序規(guī)范的問題時，常常會表現(xiàn)出一種茫然。在不少當(dāng)事人心中，難以理解的程序規(guī)范，不僅不能幫助其維護正當(dāng)?shù)臋?quán)利，反而是導(dǎo)致其權(quán)利喪失的“組織壓迫”。一種制度陰謀論的氣氛，彌散于不了解法律的相對弱勢的當(dāng)事人群體中。因此，當(dāng)事人對法律程序，常會因自身訴求未得到充分實現(xiàn)而表現(xiàn)出較大的不滿情緒和抵制心態(tài)。在鄉(xiāng)村社會中，這種不滿和抵制往往會導(dǎo)致當(dāng)事人請求家族勢力介入司法程序，或者是請求行政部門干預(yù)司法程序。而其說服家族勢力或行政部門的理由，則是碎片化的具體事實以及實質(zhì)合理的鄉(xiāng)土“義理”。后者，尤其能獲得作為案外“權(quán)威”的家族勢力成員或行政部門人員的心理共鳴，甚至可能獲得辦案法官一定的內(nèi)心認同。

這樣，在部分鄉(xiāng)村案件的處理過程中，就會形成一個以當(dāng)事人主觀的實質(zhì)合理性為基礎(chǔ)的案件評價系統(tǒng)。以這種主觀的合理性為分析工具，當(dāng)事人以及案外“權(quán)威”對程序規(guī)范的價值定位就只會是實現(xiàn)當(dāng)事人訴求的手段——當(dāng)司法程序不能滿足訴求時，就換行政程序試試。換言之，對認同實質(zhì)合理性的當(dāng)事人、家族勢力、行政人員等而言，只要能夠滿足實質(zhì)合理性，那么變更程序，甚至破壞程序，都是可以接受的必要手段。因此，在鄉(xiāng)村司法實踐中，以實質(zhì)合理為根本追求的案件處理過程常常會出現(xiàn)“申請——上訪——訴訟——上訪”的程序反復(fù)，或者已經(jīng)息訴的案件因為另一相似案件結(jié)果的不同而“舊事重提”，或者采取越級上訪、靜坐示威等非正常的訴求表達方式[2]。這些非程序的行為策略，從根本上否定了程序的存在價值，完全悖離于現(xiàn)代法治所要求的程序公正?？梢哉f，在向現(xiàn)代法治的轉(zhuǎn)型中，實質(zhì)合理對程序公正的否定是鄉(xiāng)村社會與現(xiàn)代法治相沖突的最激烈之處。

3.小結(jié)

綜上所述，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村案件的主體特征在于，鄉(xiāng)土意識仍然深刻地影響著當(dāng)?shù)厝罕姷脑V訟參與行為和程序規(guī)范意識。案件的處理實際上仍處于一個法治程序的規(guī)范意義，缺少認同；“義理”式的實質(zhì)合理性占據(jù)競勝地位的社會生態(tài)環(huán)境之中?！爸貙嶓w，輕程序”，請求法官細致“查案”，“循義理而斷案”的當(dāng)事人以及案外人依然是轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村基層法官所必須面對的司法產(chǎn)品輸出的主要群體。

（二）爭議客體的特殊性

案件的爭議客體，即個案處理中的具體糾紛。從司法普適主義的角度看，這些糾紛，無論其是否發(fā)生在轉(zhuǎn)型時期的鄉(xiāng)村地區(qū)，只要依循具體的案由分類，即可由法官依據(jù)專門的實體法律和程序法規(guī)予以審理解決。但從司法特殊主義的角度看，當(dāng)前案件所涉及的在糾紛發(fā)生和流變過程中對案件處理有巨大影響的轉(zhuǎn)型期特點，卻是基層司法實踐中不得不專門了解和高度重視的糾紛特殊性。

1.熟人社會式微是糾紛增加的重要根源

從糾紛發(fā)生的影響因素上看，熟人社會的逐漸式微是導(dǎo)致轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會糾紛數(shù)量迅速增加的重要根源。從筆者所在地區(qū)人民法院的司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會中最為典型的糾紛類型，主要包括：承包土地的流轉(zhuǎn)、宅基地的轉(zhuǎn)讓、外出打工群體的婚姻家庭糾紛，以及因現(xiàn)實利益沖擊而引發(fā)的鄰里糾紛。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會中，這些糾紛幾乎是不可能“成訟”的。因為在基于熟人關(guān)系的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中，這些糾紛有的屬于現(xiàn)實利益不大，可以協(xié)商處理的財產(chǎn)糾紛；有的屬于社會流動性極低情況下，禮教倫理直接調(diào)整的家庭糾紛；還有的屬于人際關(guān)系和諧情結(jié)下，應(yīng)當(dāng)“息訟”處理的鄰里糾紛。但在轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村社會中，一是經(jīng)濟迅猛發(fā)展所帶來的現(xiàn)實利益——包括國家補償?shù)取浅＞薮?，在原有的自發(fā)協(xié)商方式中缺少與之相適應(yīng)的利益平衡方案；二是社會制度對男女婚姻權(quán)益的保護受到普遍認同，傳統(tǒng)倫理對家庭關(guān)系的穩(wěn)定作用正在逐步消解；三是人際關(guān)系的半熟人化人際關(guān)系的半熟人化，是指傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中熟人關(guān)系出現(xiàn)崩解，社會人際關(guān)系由熟人關(guān)系的典型形態(tài)向熟人關(guān)系與陌生人關(guān)系的混雜形態(tài)演進的發(fā)展趨勢。（參見：楊力.新農(nóng)民階層與鄉(xiāng)村司法理論的反證[J].中國法學(xué)，2007，（6）：161.） ，自利觀點相較于互利觀點處于優(yōu)勢地位，對長期和諧鄰里關(guān)系的價值認同逐漸下降。

將這些原因歸納起來，即是由于熟人社會的逐漸式微，在現(xiàn)實利益的刺激下，人際交往過程中互動行為的短期自利現(xiàn)象逐漸增多——在自我利益實現(xiàn)的過程中，不惜以可能的長期的人際關(guān)系為代價。從制度經(jīng)濟學(xué)的角度看，這是社會發(fā)展過程中，尤其是轉(zhuǎn)型過程中，必須支付的制度成本。制度成本，特指制度變遷過程中改變過去制度穩(wěn)定性時所需要的社會轉(zhuǎn)型成本。（參見：道格拉斯·C.諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M].杭行，譯.韋森，譯審.上海：格致出版社，2008：114-115.） 只有在新的制度逐漸確立之后，即便不再是原有的熟人社會，自利行為的短期策略也會逐漸被更加穩(wěn)定的長期策略所取代。這意味著，人民法院在面對這樣的糾紛時，或許只能以盡可能穩(wěn)定的司法策略向社會成員傳遞社會法治體系正在逐漸確立的制度信號，然后等待社會成員的行為認同。

2.權(quán)威無序是沖突升級的主要原因

從糾紛流變的影響因素上看，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的權(quán)威無序應(yīng)是沖突升級——尤其是升級到司法程序難以控制程度——的主要原因。在轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的治理語境中，一方面是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中家族勢力、行政部門等案外“權(quán)威”對鄉(xiāng)村社會秩序的影響力之大，常常是與直接處理糾紛的鄉(xiāng)村司法權(quán)威處于平行地位，甚至是在某些特定語境中占據(jù)優(yōu)先地位的[3]；另一方面是家族勢力、行政部門等依靠傳統(tǒng)倫理和政治秩序所形成的權(quán)威都已無法“一錘定音”地處置糾紛而不得不在司法場域中，通過在具體案件處理過程中直接的權(quán)威對抗，嘗試構(gòu)建新的符合自身利益的解紛路徑。因此，即使是在司法場域中，案外“權(quán)威”對司法權(quán)威的尊重也非常有限。轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的糾紛解決實際上處于一個權(quán)威無序——或者說權(quán)威真空——的狀態(tài)。當(dāng)代表不同利益群體的案外“權(quán)威”出現(xiàn)在一個具體的案件處理過程中時，一是糾紛處理方式會在一定程度上表現(xiàn)出偏離人民法院控制的趨勢，二是糾紛內(nèi)在的沖突程度會表現(xiàn)出顯著的增長態(tài)勢。比如：在一起普通的離婚案件中，一旦出現(xiàn)雙方家族勢力的介入，那么對案件處理結(jié)果的預(yù)估評價就需要從優(yōu)先避免引發(fā)雙方家族勢力的暴力沖突上予以考慮。

更為嚴重的是，如果人民法院僅以糾紛解決為中心展開對此類案件的處理，那么，一方面是案件的處理結(jié)果很可能為了迎合民眾口味的“合乎情理”——包括實質(zhì)合理的“義理”等——而與現(xiàn)代法治精神相悖離；另一方面是可能引發(fā)更多的案外“權(quán)威”對司法過程的粗涉，導(dǎo)致司法獨立品格的喪失。從這個意義上看，人民法院是應(yīng)當(dāng)堅決抵制案外“權(quán)威”對司法過程的介入的。但是，在權(quán)威無序的狀態(tài)下，人民法院在案件的處理過程中也很難保持理論上所應(yīng)具有的優(yōu)先地位，反而是政府等行政力量更易獲得較高的話語權(quán)?；谶@一現(xiàn)實，在面對案外“權(quán)威”可能介入或糾紛沖突可能升級的轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村地區(qū)的案件時，基層法院對基層行政部門力量的依賴性反而是不斷加大的。

3.小結(jié)

綜上所述，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村案件的客體特征在于，涉訴糾紛的發(fā)生和流變，常常受到人民法院的控制范疇之外因素的巨大影響。無論是熟人社會的式微，還是解紛權(quán)威的無序，人民法院在面對和處理相關(guān)案件時，都處于一種司法權(quán)威不彰、社會效果不大的尷尬之中。這一方面是因為基層法院所秉持的司法規(guī)律本身的局限，不能過于主動地介入到具體糾紛的處理和行為策略的引導(dǎo)之中；另一方面是因為基層法院的司法權(quán)威受到各種外部力量的挑戰(zhàn)，對沖突較大——特別是涉及不同群體結(jié)構(gòu)性利益沖突——的糾紛的處理不得不依靠基層政府以及相關(guān)部門、乃至地方行業(yè)協(xié)會等組織機構(gòu)的積極協(xié)助。

三、思考：轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村司法的職能使命鄉(xiāng)村社會爭議主體和客體的特殊性，以及當(dāng)前我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的時代背景，是人民法院——尤其是偏遠地區(qū)的基層法院——當(dāng)前所必需面對的巨大挑戰(zhàn)。面對這一挑戰(zhàn)，每一個基層法官都應(yīng)當(dāng)明確，作為一個司法工作者，自己和自己的行為所應(yīng)承擔(dān)的社會職能使命——在個案處理中，定分止爭，形塑社會關(guān)系，營造一個穩(wěn)定、公平的社會法治環(huán)境；在司法策略上，傳播法治，助力社會轉(zhuǎn)型，積極推動國家法治建設(shè)的現(xiàn)代化進程。

（一）定分止爭，形塑社會關(guān)系

在現(xiàn)代法治理論中，糾紛解決功能是人民法院所承擔(dān)的基本社會職能。在社會發(fā)展的任何時期，以及糾紛發(fā)生的任何地區(qū)，人民法院都應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家法律法規(guī)，通過對具體個案的審判，明晰當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確定個案處理的具體結(jié)果，進而解決具化于個案中的矛盾糾紛[4]。同時，人民法院對個案的處理，對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的明晰，也是對處于混亂狀態(tài)、爭議狀態(tài)的社會關(guān)系的梳理、調(diào)整。個案的處理結(jié)果，代表的是原有社會關(guān)系狀態(tài)被司法行為形塑后的結(jié)果。即使是在一些裁判結(jié)果為“確認”、“維持”的案件中，經(jīng)過司法程序的原有社會關(guān)系也是全新的，因為其不再處于混亂或爭議的狀態(tài)之中。從這個意義上看，定分止爭，形塑社會關(guān)系，是司法行為的基本職能——解決糾紛——的具體內(nèi)涵。

處于鄉(xiāng)村地區(qū)的基層法院，當(dāng)然應(yīng)為轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的發(fā)展承擔(dān)起相應(yīng)的社會職責(zé)。并且，針對相關(guān)案件爭議主體、客體的特殊性，基層法院在個案處理的過程中，應(yīng)當(dāng)尤其注重對社會關(guān)系的形塑。這是因為近十年來鄉(xiāng)村社會發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，一方面是原有鄉(xiāng)土社會格局逐漸崩解，鄉(xiāng)村社會各階層間的利益沖突處于較為混亂的矛盾多發(fā)時期，需要鄉(xiāng)村基層法院在定分止爭的同時，更多地考量案件處理后的社會效果；另一方面是新的社會秩序尚不穩(wěn)定，鄉(xiāng)村案件所涉及的爭議群體表現(xiàn)出對新的社會秩序，以及法律規(guī)范的不適應(yīng)，需要當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ和ㄟ^個案處理，不斷形塑應(yīng)有的社會關(guān)系狀態(tài)。值得注意的是，這絕不等同于對過去社會關(guān)系的修復(fù)和還原，而是對新的社會關(guān)系的把握和形塑。即，鄉(xiāng)村地區(qū)基層法院需要在法律規(guī)范的體系下，通過適用法律，按法治理論中權(quán)利義務(wù)關(guān)系的應(yīng)然狀態(tài)，形塑抽象于具體案件的鄉(xiāng)村社會關(guān)系。

（二）傳播法治，助力社會轉(zhuǎn)型

鄉(xiāng)村社會的變遷對鄉(xiāng)村基層司法提出了新的需要，使得鄉(xiāng)村社會原有的鄉(xiāng)土特征與國家法律的規(guī)范特征越來越具有親和性。這主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村案件爭議客體的特殊性上。這些案件糾紛無論因熟人社會式微而出現(xiàn)，還是因解紛權(quán)威無序而擴大，都反映出當(dāng)事人依靠法律武器保護自身權(quán)益意識的提升。盡管當(dāng)事人并不總是信賴法律規(guī)范，有時甚至?xí)榱俗陨頇?quán)益的實現(xiàn)而抵制法律規(guī)范，但不可否認的是，即使是尚不熟悉法律程序的當(dāng)事人，也會以自己的方式——如“議事”方式等——積極參與到訴訟程序中，積極主張自己的合法權(quán)益。這種權(quán)利意識，尤其是財產(chǎn)權(quán)利意識的提升，本身就是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型所帶來的社會進步。

究其根源，經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，并非社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的單一轉(zhuǎn)變，而是涵蓋社會政治、法律等諸多領(lǐng)域的社會整體轉(zhuǎn)變。從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的市民社會，也是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的重要組成部分。鄉(xiāng)村社會的發(fā)展應(yīng)當(dāng)與全國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型保持步調(diào)一致。所以，將法治理念傳播給尚不熟悉法律的鄉(xiāng)村群眾，以構(gòu)建良好的鄉(xiāng)村法治環(huán)境，助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，是鄉(xiāng)村司法策略所應(yīng)承擔(dān)的時代使命。在傳播法治理念的道路上，鄉(xiāng)村基層法院首先要面對的問題，就是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會在普通群眾心智習(xí)慣上留下的深刻烙印。無論是解紛方式的“議事”形態(tài)，還是實質(zhì)合理的“義理”觀念，都需要基層法官通過自己的言行、司法的策略逐步糾正。引導(dǎo)鄉(xiāng)村當(dāng)事人了解訴訟程序，提高其對程序規(guī)范價值的認同，則是現(xiàn)階段傳播法治理念和助力社會轉(zhuǎn)型的職能使命中具有“破冰”意義的重要一步。

四、建議：轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村基層法院的司法策略司法策略是人民法院履行職能使命的具體做法和工作機制。明確現(xiàn)階段的司法工作職能使命，固然能從根本上認清司法工作的長期目標和短期目標，但如果缺少必要且正確的司法策略，也是無法真正實現(xiàn)司法職能使命的。針對轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村案件的特殊性，筆者認為，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)從以下三個方面加強司法策略的構(gòu)建工作。

（一）加強訴調(diào)聯(lián)動，優(yōu)化解決糾紛的司法路徑

加強訴調(diào)聯(lián)動，一方面可以使不熟悉鄉(xiāng)土社會的基層法官逐漸了解鄉(xiāng)土社會中的解紛機制，以糾紛的合理解決為優(yōu)先考量，而不偏執(zhí)于訴訟程序或者判決形式的實現(xiàn)；另一方面可以使當(dāng)事人先以“議事”方式參加調(diào)解，在熟悉基層司法的基本程序后再參加訴訟。這樣，鄉(xiāng)村案件的當(dāng)事人和人民法院的基層法官，因各自成長經(jīng)歷的不同，以及受現(xiàn)代法治教育影響的不同而形成的兩種截然不同的心智結(jié)構(gòu)在面對糾紛、解決糾紛時所發(fā)生的沖突、碰撞即可得到一定程度的緩沖，從機制上降低當(dāng)事人與基層法官發(fā)生直接沖突的風(fēng)險。

從現(xiàn)代法治的角度看，基層法官對糾紛的處理方式一般更為符合法治的程序性要求。但是，這并不能當(dāng)然否定傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的解紛方式的合理性?，F(xiàn)代司法所強調(diào)的法治合理性與鄉(xiāng)土司法所論述的治理合理性，在當(dāng)前社會中，應(yīng)當(dāng)是能夠相互并存的。（參見：陳柏峰，董磊明.治理論還是法治論——當(dāng)代中國鄉(xiāng)村司法的理論構(gòu)建[J].法學(xué)研究，2010，（5）：45.） 鄉(xiāng)村基層法院在解決糾紛、推進法治的過程中，并不應(yīng)當(dāng)生硬地以現(xiàn)代法治的程序規(guī)范替代或者否定鄉(xiāng)土社會的解紛機制。被譽為“東方經(jīng)驗”的調(diào)解，在具體案件的推進過程中既能夠滿足當(dāng)事人以鄉(xiāng)土“義理”展開糾紛“議事”的需要，也能夠滿足基層法官以程序規(guī)范推進案件審理的需要。從現(xiàn)代法治與鄉(xiāng)土解紛的互動上看，調(diào)解或許是最適合基層法官與當(dāng)事人表達各自觀點、訴求的“緩沖之地”。同時，就因權(quán)威無序而可能擴大的糾紛而言，政府的行政力量也可以在調(diào)解的場域中以政策平衡的方式直接參與具體的案件解紛。而與之聯(lián)動的訴訟程序，則是為這個“緩沖之地”提供了一套可以直接參考的針對具體糾紛的現(xiàn)代性解紛方案，使糾紛當(dāng)事人——包括政府等行政部門——對糾紛中權(quán)利的自行平衡結(jié)果在參考、對比中產(chǎn)生趨近于訴訟程序結(jié)果的傾向。從推進法治、解決糾紛的角度上看，加強訴調(diào)聯(lián)動的一個關(guān)鍵點即是引導(dǎo)當(dāng)事人認識到現(xiàn)代性解紛方案的存在，提高其在調(diào)解失敗時接受訴訟程序調(diào)整的可接受性。

（二）加強司法釋明，傳播程序規(guī)范的價值理念

加強司法釋明，其重點在于加強對法律條文所蘊含的程序規(guī)范價值的釋明。從解決糾紛的角度看，其作用在于提高當(dāng)事人對敗訴風(fēng)險的認識，使之能夠接受程序調(diào)整的結(jié)果——即使這個結(jié)果存在實質(zhì)上的不合理。這當(dāng)然是對一線辦案法官的巨大挑戰(zhàn)。因為就當(dāng)前階段而言，部分基層法官自身也是更認同實質(zhì)合理性的。從這個意義上看，加強司法釋明，不僅僅是對當(dāng)事人的認知引導(dǎo)，也是對部分法官自身的再教育。從推進法治的角度看，加強司法釋明的作用在于切實有效地傳播程序規(guī)范的價值理念，從而提高以形式合理性為分析工具的現(xiàn)代解紛機制的可接受性。這與加強訴調(diào)聯(lián)動的作用有一點殊途同歸的意味。

程序規(guī)范的價值，根本點在于符合形式合理性的要求。即：以形式合理性為分析工具，程序規(guī)范的結(jié)果具有合理性。在馬克斯·韋伯看來，“形式合理性是關(guān)于不同事實之間的因果關(guān)系的判斷，主要被歸之于手段和程序的可計算性，因而是一種客觀的合理性。而實質(zhì)合理性或價值合理性則是關(guān)于不同價值之間的邏輯關(guān)系判斷，主要被歸之于目的和后果的價值，因而是一種主觀的合理性?！盵5]因此，符合形式合理性的結(jié)果，從個案角度上看，的確可能出現(xiàn)實質(zhì)性的不合理，但從系統(tǒng)角度上看，其結(jié)果符合實質(zhì)合理的可能性遠大于出現(xiàn)結(jié)果悖離實質(zhì)合理的可能性。比如：在符合形式合理性要求的舉證規(guī)則之下，因舉證不能承擔(dān)不利后果的一方當(dāng)事人，一般在實質(zhì)合理性上也是應(yīng)當(dāng)承受不利后果的一方。鄉(xiāng)村基層法官很有必要向遭遇舉證不能困境的當(dāng)事人釋明，“我不清楚你是不是屬于例外，你很有可能就是特殊的那一個。但是，我只能依據(jù)大多數(shù)人對這類案子一般情況的理解，確定你這個案子的結(jié)果。”這其中，也涉及到司法釋明的技巧問題——熟悉法言法語的基層法官有必要以鄉(xiāng)村案件當(dāng)事人能夠理解的語言形式開展司法釋明。

（三）加強審判公開，提升基層司法的公信權(quán)威

加強審判公開，一是加強審判程序的公開，其代表性做法是巡回審判的形式多樣化；二是加強審判結(jié)果的公開，其代表性做法是裁判文書在互聯(lián)網(wǎng)公開。后者，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)基層法院加強審判公開工作的重點所在。其原因是，伴隨鄉(xiāng)村社會流動性的增加——例如：農(nóng)民工的“外出”、“返鄉(xiāng)”，大學(xué)生村官的“進村”、“駐村”等，鄉(xiāng)村社會的信息傳播渠道日益開放。廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)媒介已經(jīng)實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村地區(qū)的地域覆蓋，手機、電腦等上網(wǎng)工具也逐漸成為鄉(xiāng)村群眾了解外部信息的重要渠道。在這樣一個信息爆炸的時代，巡回審判已經(jīng)很難具有在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會背景下“審理一案，教育一片”的巨大影響力，對行政部門的影響則更加微弱。這就意味著，鄉(xiāng)村地區(qū)基層法院在巡回審判工作上的司法資源投入與社會效果收益，正逐漸失衡。盡管如此，審判程序公開依然在傳播法治精神方面具有不可估量的價值，比如對具有特別重大影響——受到社會輿論專門關(guān)注——的案件的庭審直播，就具有在更大范圍上宣揚司法權(quán)威，提高司法公信的重要意義。

但是，由于具有特別重大影響的案件資源的稀缺，以及案外人對值得關(guān)注案件的偏好選擇，決定了裁判文書上網(wǎng)等審判結(jié)果的公開，能夠更加穩(wěn)定和持續(xù)地推動鄉(xiāng)村社會治理的法治化進程。具體而言，由于權(quán)利意識的提升，在當(dāng)前的鄉(xiāng)村資訊條件下，處于特定糾紛中的當(dāng)事人，無論是否已經(jīng)參與到訴訟中，都會自發(fā)地關(guān)注曾經(jīng)的相關(guān)或相似案件的裁判結(jié)果，進而預(yù)判自身所面臨的糾紛結(jié)果。行政部門雖然可以更為直接地向法院咨詢具體案件的解紛路徑，但一般也不會放棄從外部信息中獲知更有利于自身政策穩(wěn)定的解紛路徑的可能性。因此，糾紛的當(dāng)事人和糾紛涉及的行政部門對糾紛結(jié)果的預(yù)判，都不是以個案為參考依據(jù)的心理預(yù)期，而是在多個案件的比較中得到的自身最為認可的可能性結(jié)果——預(yù)判的可能性結(jié)果通常不止一個。從這個意義上看，加強審判結(jié)果的公開，一方面是方便了當(dāng)事人獲知多個相似案件的具體結(jié)果，使之在案件比較的過程中感性地了解特定類型的案件裁判邏輯；另一方面是降低了個案結(jié)果對當(dāng)事人和行政部門的“誤導(dǎo)”，多個案件所形成的系統(tǒng)性特征更有利于當(dāng)事人和行政部門直觀地感受到司法行為所具有的公信權(quán)威。從這個意義上看，加強審判結(jié)果公開的具體要點，就在于以盡可能方便的形式盡可能多地公開案件的審判結(jié)果。JS

參考文獻：

[1]陳柏峰，董磊明.治理論還是法治論——當(dāng)代中國鄉(xiāng)村司法的理論構(gòu)建[J].法學(xué)研究，2010，（5）：36.

[2]重慶市第二中級人民法院課題組.三峽庫區(qū)和諧發(fā)展與社會矛盾糾紛化解問題研究[EB/OL].[2012-11-29]http：//149.0.0.150/Information/InformationDisplay.asp？rootid=&NewsID=23486.

[3]楊力.新農(nóng)民階層與鄉(xiāng)村司法理論的反證[J].中國法學(xué)，2007，（6）：159.

篇4

關(guān)鍵詞：社會管理 善治 鄉(xiāng)村社會 管理體制

中圖分類號：F320.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）08-044-03

善治是指民間和政府組織、公共部門和私人部門之間的管理和伙伴關(guān)系，以促進社會公共利益的最大化狀態(tài)。我國學(xué)者俞可平認為，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民的合作，共同管理公共生活，它是政治國家與公民的一種新穎社會關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。更進一步說，善治就是治理的理想狀態(tài)，其特征主要表現(xiàn)為政府和政府官員行為的合法性、透明性、責(zé)任性、法治性、準則性、回應(yīng)性和有效性。{1}

善治的本質(zhì)就是追求公民與政府之間的良性互動，在社會管理的過程中，除了強調(diào)政府的重要作用，但同時也離不開公民的積極參與。善治就是一個還權(quán)于民的社會管理過程，它為我們提供了一個可以利用的學(xué)術(shù)資源和理論框架，是民主建設(shè)的又一大理論創(chuàng)新，它要求公民通過政治參與，與政府共同合作進行社會公共管理，從而實現(xiàn)公共利益的最大化，是公民與政府合作的最佳耦合狀態(tài)。

一、當(dāng)前我國鄉(xiāng)村社會管理體制存在的主要弊端

黨的十六屆四中全會從加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度，提出了“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”的要求，并明確提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。這是中國特色社會主義社會管理格局的善治取向，“政府負責(zé)、公眾參與、社會協(xié)同”，是社會管理格局創(chuàng)新的必然選擇，然而在當(dāng)前我國鄉(xiāng)村社會管理體制中存在著一些突出問題，有違于善治的本質(zhì)要求。

1.服務(wù)性不強。首先，由于傳統(tǒng)文化等因素的制約，我國行政主體普遍缺乏服務(wù)意識。官本位思想的存在使得部分官員的現(xiàn)象嚴重，逐漸脫離人民群眾，不能意識到為人民服務(wù)的重要性。其次，在實踐中，許多政府官員忽視了為人民服務(wù)的主旨，過分注重個人升遷，甚至做出有損人民合法權(quán)利的行為。如屢見不鮮的強拆事件，各級官員為了發(fā)展所謂的地區(qū)經(jīng)濟，實現(xiàn)個人升遷，至少數(shù)弱勢群體的利益于不顧，導(dǎo)致了某些悲劇的發(fā)生。

2.透明性不高。從現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村社會管理中推行的村務(wù)公開制度來看。首先，村務(wù)公開整體上缺乏統(tǒng)一規(guī)范，對于公開的內(nèi)容、時間、形式等缺乏統(tǒng)一的明文規(guī)定，這難免會造成“上有政策，下有對策的情況”，導(dǎo)致各地村務(wù)公開五花八門、參差不齊；其次，許多地方在實施過程中重形式，輕效果，為了公開而公開，只是公開一些無關(guān)緊要的規(guī)定或文件，對關(guān)系村民切身利益的內(nèi)容避而不談；再者，村務(wù)公開中尤其是財務(wù)制度的公開，許多地方公開“水分”較多、有章不循，財務(wù)制度村干部說了算，甚至不公開，出現(xiàn)了一些公款吃喝，勞民傷財?shù)雀瘮‖F(xiàn)象，嚴重損害了村民的利益。

3.回應(yīng)性不足。在大力提倡勤政廉政建設(shè)的今天，我們很高興地看到大多數(shù)政府官員能夠以身作則，積極處理政務(wù)，了解人民的需求，及時解決人民的訴求。但仍有些政府官員高高在上、得過且過，對一些民眾關(guān)心的問題充耳不聞，缺失及時地回應(yīng)和處理；對一些關(guān)乎人民切身利益的問題不能及時處理，甚至做出損害人民利益的行為。例如，最近幾年頻發(fā)的農(nóng)村在很大程度上源于基層政府回應(yīng)性的缺失。事實上，許多農(nóng)村屬于“能量積聚型”，當(dāng)能量積累超過所能承受的臨界點后才突然釋放出來，從醞釀到發(fā)生都有一個過程，有各種苗頭和征兆，如果地方政府和相關(guān)部門保持高度的警覺，是可以預(yù)警和防范的。許多基層政府在沖突發(fā)生之初對其重視不夠，往往錯過最佳處理時機，呈現(xiàn)出一種“體制性遲鈍”，即陷入“起因很小——基層反應(yīng)遲鈍——事態(tài)升級爆發(fā)——基層無法控制——震驚高層——迅速處置——事態(tài)平息”的怪圈，從而導(dǎo)致“小事拖大，大事拖炸”。{2}

4.參與性不夠。公民的社會管理參與是善治的基礎(chǔ)，其參與程度是衡量善治的主要標準。我國農(nóng)民參與社會管理決策的形式主要是民主選舉，并在其基礎(chǔ)上發(fā)展成為“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四個方面的民主，在村民自治實施二十多年的過程中，我國農(nóng)民的政治參與有了明顯的提高，但參與鄉(xiāng)村社會管理的意識仍較低，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）中國多年傳統(tǒng)文化的影響，使人民普遍具有權(quán)力崇拜并產(chǎn)生“懼官”心理，害怕官員的打擊報復(fù)而對一些干部敬而遠之；（2）人民的民主意識不強，認為參政議政是干部的份內(nèi)事，大多數(shù)人對村里事務(wù)采取事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度；（3）從現(xiàn)實情況來看，許多、聽證會制度失敗的案例的發(fā)生源于村民對鄉(xiāng)村治理的參與失去了信心，對那些只能在新聞、電視中見到的領(lǐng)導(dǎo)望而卻步，導(dǎo)致許多村民極少關(guān)心社會公共事務(wù)，甚至選擇遠離政治。

篇5

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村精英；村莊治理；東姜村

中圖分類號：C912.82 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2013）01-0138-005

關(guān)于鄉(xiāng)村精英和村莊治理問題的研究，肇始于上個世紀梁漱溟和晏陽初等先生所做的工作。他們的探索，特別是鄉(xiāng)村建設(shè)的實踐活動不僅是一種研究，更是體現(xiàn)了中國知識分子深切關(guān)注大眾生存環(huán)境的歷史傳統(tǒng)，是中國知識分子試圖以自身微薄之力改變貧困民眾生存狀況的杰出代表。自20世紀90年代中期之后，鄉(xiāng)村精英與村莊治理，開始作為研究中國農(nóng)村社會及村民自治的分析框架。村莊治理不僅關(guān)系到農(nóng)村社會的經(jīng)濟發(fā)展和政治進步，而且關(guān)系到整個中國經(jīng)濟現(xiàn)代化和政治民主化的進程。本文是在2006―2012年對安徽省東至縣勝利鎮(zhèn)東姜村持續(xù)調(diào)查、觀察的基礎(chǔ)上，對東姜村“五老會”的緣起、作用及未來走向進行的研究，試圖為鄉(xiāng)村精英治理研究提供一個案例。

一、鄉(xiāng)村精英與東姜村“五老會”

1.鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村變革中的作用。伴隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，我國農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)和政治制度也在發(fā)生變化，這種變化被學(xué)者稱為中國鄉(xiāng)土社會帶有“神奇”色彩的變遷[1]。這種變遷表現(xiàn)在三個方面，即農(nóng)民對社會生活的自主參與，資本對鄉(xiāng)村生活的強力滲透以及國家權(quán)力對農(nóng)村社會及其權(quán)力組織的規(guī)范性重構(gòu)和制度性安排。究其原因，一方面經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化，會催生上層建筑的裂變；另一方面，來自自上而下政治制度設(shè)計和政治運作實踐，村民自治作為官方力主推進的政治制度，在農(nóng)村得到迅速地展開。村民自治作為一項制度安排，首先是整合國家與農(nóng)村社會關(guān)系的政策性探索[2]。在與基層村民的實際交流中發(fā)現(xiàn)，村民自治的運行離不開鄉(xiāng)村精英的積極參與。

鄉(xiāng)村精英具有這樣幾個特征：在村莊中擁有比較優(yōu)勢（如經(jīng)濟資源或人際關(guān)系等），擁有一定地位和支配能力，對村莊的變化和發(fā)展具有較大影響等。鄉(xiāng)村精英擁有諸如經(jīng)濟、文化、社會等方面的優(yōu)勢資源，處于國家與村民互動之結(jié)點上，有著很強的內(nèi)聚力和對村莊政治的控制力。[3]1978年開始的農(nóng)村社會改革致使傳統(tǒng)的、單一形式的政治精英形態(tài)的構(gòu)成基礎(chǔ)瓦解，然而在經(jīng)濟生活和社會生活領(lǐng)域，經(jīng)濟體制改革卻導(dǎo)致了一些新的群體開始形成，他們或是憑借自己的經(jīng)濟實力、或是憑借個人的人格力量、或是借助于農(nóng)村社會中正在復(fù)活的各種傳統(tǒng)力量來影響當(dāng)?shù)氐纳鐣?，從而成為鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟精英和社會精英。[4]他們在社會轉(zhuǎn)軌時期對農(nóng)村社區(qū)發(fā)展起到關(guān)鍵作用，包括推動農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)村社會整合、帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，等等。鄉(xiāng)村精英對民主制度的理解如何，政治參與的能力怎樣，極大地影響普通村民。同時，鄉(xiāng)村精英的態(tài)度和要求也在很大程度上影響了村莊的政治面貌，并將主導(dǎo)村民自治的運行過程和實效。發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的正向帶動作用正是由形式化民主轉(zhuǎn)為實體性民主的關(guān)鍵一步。[5]

2.東姜村基本情況。東姜村地處華東最大的濕地保護區(qū)安徽省東至縣的升金湖畔，由原姜壩和衛(wèi)東兩村合并而成，全村4612人，在外務(wù)工有1489人。東姜村村民以周姓為主，村上有據(jù)說建于明代的周姓祠堂，上個世紀40年代曾經(jīng)大規(guī)模翻修過。村民介紹說，過去每年這里的祭祀活動都很隆重，但解放后，祠堂日趨衰敗，破舊傾斜，雜草叢生，上世紀80年代曾經(jīng)成為多家村民的豬欄。這個祠堂在2005年由“五老會”發(fā)起村民捐資改建，現(xiàn)在里面除供奉據(jù)說是周姓最早遷移本地的祖先，還供奉宋姓、李姓、王姓等姓氏的祖輩，這是一個非常奇特的現(xiàn)象。在中國的其他地方恐怕很難發(fā)現(xiàn)一個姓氏的宗祠還能供奉其他姓氏的祖先！大量的研究和實證都說明，中國村莊的糾紛往往緣起于宗族矛盾，但在東姜村卻沒有，各個姓氏都和平相處，據(jù)說從大姓周姓祖先來這里定居以來，這里就沒有發(fā)生過宗族之間的沖突。

3.“五老會”基本情況?！拔謇蠒笔怯纱謇锏睦细刹?、老黨員、老族長、老教師、老村民組長等鄉(xiāng)村精英自發(fā)組成的自治組織。東姜村的“五老會”成立于1995年，到2011年“五老”共有11人，平均年齡72歲?！拔謇蠒彼龅拇蟛糠止ぷ鞫寂c文化、教育有關(guān)?！拔謇稀背蓡T基本上是按照城里人的上下班作息制度，村文化室是他們的辦公場所。村里發(fā)生的大事小事，“五老”們也一清二楚。老支書說自從成立“五老會”，他有事做了，感覺比做支書時還有勁。另一老干部說，過去我們做事經(jīng)常沒有譜，現(xiàn)在不做干部了，我們還可以看著村委那幾個人別做壞事。“五老”中以老教師最有號召力，所做的工作也最多?！拔謇稀眰儾粌H見多識廣有威望，具有管理經(jīng)驗和專業(yè)知識，而且有的還有較高的退休金收入，還有充足的閑暇時間。由于“五老”的無私、熱心，而贏得村民尊敬；“五老”因為公正、辦事實在，擁有廣泛的社會資本而成為村莊治理和影響村莊民主進程的重要力量。

二、“五老會”在村治中的作用和影響

1.組織文化和教育活動

組織文化體育活動。1996年，“五老”們不忍心看到原先的村民文化活動室瀕臨消失，牽頭并發(fā)動村民們捐資3萬多元，對房屋進行了清空和加固維修，但其功能一直未能發(fā)揮。2006年春節(jié)前后，見到村民們無正常、健康的活動場所，閑暇無去處時，只能靠打牌賭博、看電視打發(fā)空閑，歷史上沿襲下來的淳樸、團結(jié)、積極、健康、文體活動多的鄉(xiāng)風(fēng)村俗正受到威脅，“五老”們聚在一起，并召集村民代表座談，商談復(fù)興村文化活動室。他們首先成立文化室自治管理組織，并利用自己的威望，再次發(fā)動村民捐資。村民們自覺踴躍捐了4萬多元款，為文化室添置了桌椅、電器、健身器材，“五老”又發(fā)動村民捐書，還到鎮(zhèn)上、縣城等地方，通過各種努力，尋求各方支持，建立起東至全縣活動場所最大、活動內(nèi)容最多、管理最為規(guī)范的村級文化室。文化室內(nèi)設(shè)閱覽室、陳列室、文藝室、臺球室，屋外的水泥場地上設(shè)有燈光戲臺、乒乓球桌、羽毛球場、籃球場、老年垂釣樂園。

組織為留守兒童輔導(dǎo)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。由于父母雙雙在外務(wù)工，東姜村14歲以下的留守兒童有200多名。一到假期，這些無人照看的孩子就成了在外務(wù)工家長們最大的心病。該村的黃梅戲演出流傳較久，群眾基礎(chǔ)較好，村里的文化活動室建起來后，“五老”中的幾位老教師、老藝人就將這些孩子們召集在一起，免費教授他們戲曲、樂曲演奏、腰鼓打擊。村民們都對這幾位老人在短短的時間內(nèi)把一幫“野”孩子管住非常贊嘆，更慶幸這些留守的孩子不但安全有了保障，還能學(xué)有所得。從2006年暑期開始，在家長們的配合下，“五老會”決定辦暑期文化課集中學(xué)習(xí)班，由4名返鄉(xiāng)度假的大學(xué)生義務(wù)授課。2010年暑假開設(shè)了六年級、七年級、八年級3個班，有語文、數(shù)學(xué)、外語等課程，共有60多名學(xué)生入班學(xué)習(xí)。2011年，姜壩中學(xué)有100名學(xué)生參加中考，有30多名學(xué)生考取了省重點高中。

2.對典型事件的處理

對典型事件的處理反映了“五老會”在村莊治理中的獨特作用。

水利問題或由此引發(fā)的矛盾在全國很多地方都時有發(fā)生。東姜村是由原姜壩、衛(wèi)東兩村合并而成的，原姜壩村屬丘陵地區(qū)，有耕地1670畝，其中旱地780畝。由于旱地多，在干旱的夏季，用水澆地花費很大。該村有民主、羅壩兩個抗旱站。民主抗旱站始建于1967年，渠道長1000米，有效灌溉旱地面積300余畝，負擔(dān)民主等8個村民組。1982年前，抗旱工作主要是由村組織統(tǒng)一抗旱，統(tǒng)一用水，統(tǒng)一管理；l982年實行以后，村組統(tǒng)的功能逐漸削弱，抗旱主要由村民自己解決。1989年，民主抗旱站的機泵設(shè)備被盜，1995年，站房倒塌。村委會認為該站已名存實亡，溝渠亦無修復(fù)可能，經(jīng)村民代表會議表決通過對糧站東邊的部分廢棄渠道進行了規(guī)劃，建房6幢。這為民主村民組的夏季旱地用水問題帶來了隱患，村民多次上訪。這時，“五老會”的作用開始顯現(xiàn)?！拔謇蠒敝械睦献彘L，利用長輩和族長身份，與其中的怨恨最大的村民溝通；老書記出面幫其中的困難村民聯(lián)系做生意的門路；而老村長出面做在外經(jīng)商致富的村民工作，捐助困難家庭的孩子上學(xué)，使受損村民怨氣得以化解。并且，“五老”們一直奔波于縣鄉(xiāng)兩級，聯(lián)系改變種植模式，為留守的村民栽培耐旱經(jīng)濟果樹提供技術(shù)和市場支持，尋找東姜村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長久之策?，F(xiàn)在東姜村的水利矛盾已經(jīng)基本解決。

3.影響村莊治理

“五老”們的影響力決定了“五老會”在村治中的作用，而且以我們的觀察，其對村莊各個方面的影響還處在自我強化之中。一方面“五老”們的超脫和無私，越來越受村民尊重；另一方面，由于“五老”作為村莊的長輩或族長等身份被默認，其在具體事件處理中正面效應(yīng)進一步顯現(xiàn)，其威嚴和威信得到繼續(xù)強化。因此，他們對村委會的影響力越來越大，甚至，“一事一議”從提議、動員到召集實際上都由“五老會”來執(zhí)行了，村兩委往往變成旁聽者。有村民向筆者反映，現(xiàn)在的村兩委很怕“五老”們，這也許是村民對“監(jiān)督”的一種樸實和善良的理解。

塑造村莊價值。村文化室實際上成為東姜村的公共空間，村民們特別是老年村民在這里因為溝通娛樂而重新發(fā)現(xiàn)生活的意義。這種意義有意想不到的作用。暑期回鄉(xiāng)的大學(xué)生重新找回他孩提時期的樂趣，同時也體驗了在城里沒有的鄉(xiāng)村美學(xué)價值；在外打工的村民很吃驚地發(fā)現(xiàn)他們的父母居然已經(jīng)離不開村文化室了。他們原來一直擔(dān)心年老父母無人照應(yīng)，接到城里，自己還立足未穩(wěn)。從這個意義上，“五老會”的工作是在塑造村莊的價值，形成對村莊的一種正面的評價機制，重塑村莊價值和村莊認同。這種村莊價值的重新發(fā)現(xiàn)還為“五老會”帶來新的血液，吸引更多村莊在外工作的退休干部、教師返回鄉(xiāng)村。

影響村莊輿論。“五老會”對村莊輿論的影響表現(xiàn)在兩個方面：一個方面是對村民認知的影響，即對村民的示范、價值導(dǎo)向作用，形成共同出力為村莊做事的共同價值取向，增強了村莊的共同體意識。比如，翻建文化室的資金，首先是“五老”們拿，這一正面示范的結(jié)果是村民有錢的出錢，沒錢的出力。后來修路，據(jù)說有的村民家因為孩子多，上學(xué)負擔(dān)重，拿不出多少錢，就主動提出自己包下多少土方，作為自己的責(zé)任。還有的村民只拿出兩塊錢，大家也不怪罪他。這種動員作用的穿透力非常強大――那些長年不歸家的在外積累了一定資產(chǎn)的村民，主動回來捐款。另一方面，是對村兩委的輿論監(jiān)督。“五老會”成員內(nèi)生于農(nóng)村“草根社會”，在農(nóng)村社會生活中非?；钴S，有較強的組織動員能力，在鄉(xiāng)村之外也有著比一般農(nóng)民大得多的人際關(guān)系等社會資源，有“敢站出來說話”的膽量和勇氣，敢于出面“代表”農(nóng)民利益直接面對各種權(quán)威，在村民中擁有較高的威望和號召力，往往自覺或不自覺地成為村民利益群體的代言人。矛盾的另一端主要是鎮(zhèn)政府和村兩委?！拔謇稀敝械囊粋€老書記說，過去我們只知道滿足上級的要求，經(jīng)常害苦了村民，而且自己也不自覺地滋生了盤剝村民的惡習(xí)?，F(xiàn)在退下來了，成為局外人，看事情更清楚了，更知道鄉(xiāng)親們需要什么，也就不怕得罪人了。另外，相比其他村民，“五老”們表達的利益訴求活動又是理性的。因此“五老會”在村莊治理上，發(fā)揮了強有力的調(diào)解村莊糾紛、維系村莊團結(jié)的功能，同時也成為對村莊干部約束和監(jiān)督的主要力量。

三、進一步的討論

1.鄉(xiāng)村建設(shè)思路和角度轉(zhuǎn)換

從某種意義上說，當(dāng)前的鄉(xiāng)村建設(shè)，應(yīng)是農(nóng)村全面綜合改革的更深和更高層次的探索，其根本目的是提高農(nóng)村和農(nóng)民的生產(chǎn)、生活水準或者說福利水平。鄉(xiāng)村建設(shè)并不僅僅是物質(zhì)層面的建設(shè)，更為根本的是鄉(xiāng)村文化建設(shè)，即提高農(nóng)民精神層面的收益，提高農(nóng)民的主觀福利。梁漱溟先生也是主張從文化入手進行鄉(xiāng)村建設(shè)的，他所主張的現(xiàn)代化是以中國傳統(tǒng)文化為本位的現(xiàn)代化，他所倡導(dǎo)的實際上是儒家所主張的生命理念和生活方式，是迥然不同于西方文明的。注重文化建設(shè)的新鄉(xiāng)村建設(shè)與之相通，即重塑一種不同于西方文明的生活方式，走中國本位的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化之路。

當(dāng)前的農(nóng)村正站在新一輪大變革的門檻上，取消農(nóng)業(yè)稅后，催生一種“倒逼”態(tài)勢，把農(nóng)村各項改革的時間表大大提前。當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的問題與城市化和市場化有關(guān)。正是城市化和市場化，使得人財物流出農(nóng)村，從而引起農(nóng)村的嚴重衰敗。東姜村的情況是，一方面全村4612人，在外務(wù)工的就有1489人；另一方面，根據(jù)老會計的說法，近十年間勞務(wù)和經(jīng)商帶回的存款有100萬，除了部分村民建房取回部分存款外，村民做生意或購置農(nóng)機具獲得貸款的機會基本沒有。所以東姜村的年輕人都不愿意回村?？墒窃诔抢铽@得立足的機會非常困難，有好幾個近年畢業(yè)的高中生也進城試圖獲得工作機會，但在碰壁后回到村莊，無所事事。一個老教師說，不到城里給政府添亂也好，但總得有事做才行。在祠堂四周，我們看到有前幾年蓋的樓房人去樓空，已經(jīng)顯露破敗的景象。

中國有9億農(nóng)民，在城市吸納巨量農(nóng)村人口尚需時日的情況下，如何讓農(nóng)民也可以分享到現(xiàn)代化的好處，已經(jīng)成為中國能否實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵。雖然城市化和市場化是當(dāng)前中國發(fā)展的大趨勢，三農(nóng)問題的最終解決要靠城市化吸納農(nóng)村人口，但在中國農(nóng)村人口數(shù)量極其龐大的背景下，城市化是一個長期的需要幾代人努力完成的任務(wù)。一種可能的思路是，在城市化和市場化以外，通過強有力的國家力量（包括財政轉(zhuǎn)移支付，但不僅是財政轉(zhuǎn)移支付）介入鄉(xiāng)村建設(shè)，以使農(nóng)民所依托生存的農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的蓄水池和穩(wěn)定器，避免產(chǎn)生嚴重的政治和社會問題，將農(nóng)村衰敗保持在可以控制的限度內(nèi)，使農(nóng)村成為助推中國現(xiàn)代化的力量。在漫長的轉(zhuǎn)型過程中，鄉(xiāng)村建設(shè)的一個目標就是站在農(nóng)民的角度，為他們提供福利，讓農(nóng)民也能享受經(jīng)濟增長所帶來的好處。

“五老會”發(fā)起的文化建設(shè)，一頭是讓留在鄉(xiāng)村的年齡較大的村民欣賞或參與，另一頭是還在讀小學(xué)的孩子們――因為大都父母不在家，有人把他們組織起來學(xué)吹拉彈唱，孩子們樂意參加。這里的民間文化活動，包括傳統(tǒng)戲劇表演一直沒有間斷，繼續(xù)作為鄉(xiāng)村特別是傳統(tǒng)節(jié)日的重大活動，對傳承文化起到了非常重要的作用?！拔謇蠒痹谖幕ㄔO(shè)方面的實踐，也說明鄉(xiāng)村建設(shè)思路和角度的轉(zhuǎn)換，從單純增加收入之外的角度，考慮新農(nóng)村建設(shè)的方向，即從鄉(xiāng)村社會人文和文化方面增加農(nóng)民的整體福利。在溫飽問題已經(jīng)基本解決的前提下，通過改善人與人、人與自然環(huán)境、人與自己內(nèi)心世界的關(guān)系，通過發(fā)掘中國傳統(tǒng)中“天人合一”的智慧，通過提高生活質(zhì)量，而非提高消費數(shù)量的辦法，建立以人為本的新的生活方式。新鄉(xiāng)村建設(shè)要讓農(nóng)民可以獲得主體性體驗，讓農(nóng)民從文化上和社會關(guān)系中獲得做人的尊嚴。

2.吸引精英回歸和培育新的“草根精英”

市場化、城市化促使大量農(nóng)村優(yōu)秀青年進入城市尋找新的生活，從而導(dǎo)致農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資源的外流。留在農(nóng)村的老人和孩子同時也就成為在城里難以立足的鄉(xiāng)村打工者的心病，也造成了大量的農(nóng)民工鐘擺一樣的在農(nóng)村和城市間擺動。通過美好農(nóng)村建設(shè)，增強農(nóng)業(yè)對農(nóng)民的吸引力，改變農(nóng)村面貌，改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活環(huán)境，讓農(nóng)業(yè)和農(nóng)村成為吸納人口的主要蓄水池，這就具有了國家戰(zhàn)略層面上的意義。但從東姜村的現(xiàn)實來看，年輕人受市場經(jīng)濟大潮的洗禮，特別是對快餐式文化的接受，對所謂的現(xiàn)代生活方式的追求，已經(jīng)使他們的價值觀念與老一代人完全不同。另一方面，進入城市闖蕩的年輕人又普遍生活不如意，即使是務(wù)工和經(jīng)商有些積累的所謂成功者，也需要更長時間的努力才能在城市站穩(wěn)腳跟。更重要的是，鄉(xiāng)村建設(shè)也不可能依靠留守的婦女兒童和老人來建?！拔謇蠒彼龅泥l(xiāng)村文化建設(shè)也需要注入新鮮元素，這樣才能一方面使其有長久生命力，另一方面也才能吸引年輕人。而這都需要年輕一代的加入。筆者與兩位老教師交流過程中，有意引入這個話題，試圖對“五老會”的未來發(fā)展與他們共同探討。他們很焦慮，但更多的是無奈。我們這里所討論的鄉(xiāng)村精英的接替，就是要提高農(nóng)村的吸引力，如何從兩個方面培育鄉(xiāng)村精英的接替力量，即讓走出去的農(nóng)村精英一定程度的回歸，同時培育沒有離開鄉(xiāng)土的年輕村民對鄉(xiāng)村的認同。因為讓村民也感到與城里人一樣，過上體面和尊嚴的生活，對未來有預(yù)期并充滿信心，是精英回歸和新的“草根精英”誕生的關(guān)鍵。讓年輕一代對鄉(xiāng)村生活滿意，也就成為鄉(xiāng)村建設(shè)能否成功的關(guān)鍵。

3.建立鄉(xiāng)村精英治理向民主化、法治化、組織化的轉(zhuǎn)換機制

對“五老會”自身的發(fā)展，“五老”雖然充滿信心，因為陸續(xù)有新的“老”加入，隊伍擴大是沒有問題的。但“五老會”自身的建設(shè)和管理，他們還沒有更多的關(guān)注?！拔謇稀眰冏鍪禄就Ａ粼谧杂X的層面，內(nèi)部沒有考核、激勵機制，也沒有對未來走向的考慮。筆者的建議是，根據(jù)“五老”成員各自情況和特長，將“五老”的工作進行適當(dāng)分工，并考慮適當(dāng)?shù)慕犹嫒诉x，保持“五老會”的長久生命力；另一方面，“五老會”這種建立在正面示范效應(yīng)基礎(chǔ)上，得到村民認可的監(jiān)督，雖然作為村民自我管理的作用是值得肯定的，但發(fā)展到有可能代替由村民選舉的村委會，“五老會”不能發(fā)展成為村民事務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)?！拔謇蠒贝嬖诘拿褚饣A(chǔ)或者進一步的法理基礎(chǔ)，也決定了其更適合作為村莊的議事和監(jiān)督機構(gòu)。目前迫切需要把已經(jīng)成型的一些做法，比如文化建設(shè)、留守兒童的管護、教育培訓(xùn)等制度化。特別是，對村莊事務(wù)的監(jiān)督，也要建立在制度化的基礎(chǔ)上，通過正面的輿論壓力，形成對村兩委的提醒、說服和引導(dǎo)。各級黨委和政府在引導(dǎo)鄉(xiāng)村精英正面作用發(fā)揮的同時，要探索建立對鄉(xiāng)村精英的培訓(xùn)和提升機制，培養(yǎng)他們的民主意識，提高科學(xué)決策、民主決策、依法監(jiān)督的能力，使他們真正成為依法治理的鄉(xiāng)村精英，形成持續(xù)推動鄉(xiāng)村社會事業(yè)發(fā)展和民主進程的精英隊伍。更進一步，要充分研究鄉(xiāng)村精英治理的作用與局限，找尋鄉(xiāng)村精英治理向民主化、法治化、組織化轉(zhuǎn)換的途徑，在現(xiàn)有治理資源的基礎(chǔ)上調(diào)整和重構(gòu)鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)，讓鄉(xiāng)村精英的功能在民主治理中實現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理的權(quán)力主體是村民，要從體制上保障全體村民的政治參與朝著合法化、理性化、規(guī)范化和有序化的方向良性發(fā)展。

參考文獻：

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篇6

[關(guān)鍵詞]“城中村”；研究現(xiàn)狀；總結(jié)與展望

[作者簡介]馬繼遷，江蘇工業(yè)學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院講師，江蘇常州213164

[中圖分類號]C91　[文獻標識碼]A　[文章編號]1672-2728(2008)10-0076-03

“城中村”是我國改革開放以來迅速城市化進程中凸顯的一種社會現(xiàn)象。國內(nèi)學(xué)者從地理、城市規(guī)劃、行政管理、經(jīng)濟、社會等角度出發(fā)，對“城中村”現(xiàn)象，從多方面多視角進行了深入研究。

一、研究領(lǐng)域

(一)對“城中村”現(xiàn)象的認識和詮釋

1　關(guān)于“城中村”的內(nèi)涵?！俺侵写濉北粡V泛運用于學(xué)術(shù)論文、媒體報道、政府文件是在2000年前后，學(xué)者們對“城中村”的內(nèi)涵進行了界定。代堂平從地域、社會關(guān)系角度認為：“城中村”是指從地域角度被納入城市范疇的局部地區(qū)，就其社會屬性來講，仍屬于傳統(tǒng)的“農(nóng)村社區(qū)”，是一種特殊的社區(qū)。李俊夫從土地產(chǎn)權(quán)和土地利用角度認識：“城中村”是指那些位于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，被城市建成區(qū)用地包圍或者半包圍的、沒有或是僅有少量農(nóng)用地的村落。張建明從外部景觀和思想觀念角度認為，“城中村”是位于城鄉(xiāng)邊緣帶，一方面具有城市的某些特征，享有城市的某些基礎(chǔ)設(shè)施和生活方式，另一方面還保持著鄉(xiāng)村的某些景觀，以及小農(nóng)經(jīng)濟思想和價值觀念的農(nóng)村社區(qū)。

2　關(guān)于“城中村”產(chǎn)生的原因。田莉認為，快速城市化過程中城市用地的迅速擴張和政府調(diào)控力度的不足是“城中村”產(chǎn)生的根源。李立勛將原因歸結(jié)為城鄉(xiāng)二元體制和政策所形成的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局，而社會調(diào)節(jié)系統(tǒng)的局限則成為“城中村”形成的社會因素。吳曉則認為，在缺乏資源和遠見的背景下，城市為獲取發(fā)展空間而采取的妥協(xié)性征地政策，造成了“城中村”問題。周大鳴、鄭慶昌等認為，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)隔離的二元管理制度是“城中村”產(chǎn)生的主要原因。李培林指出，“城中村”的產(chǎn)生歸結(jié)于土地和房屋租金收益的刺激以及“類單位制”的塊狀管理。藍宇蘊認為，城鄉(xiāng)二元的土地制度是造成“城中村”問題的根本，村落共同體的利益性內(nèi)聚是形成“城中村”問題的關(guān)鍵，非正式經(jīng)濟是“城中村”賴以興盛的體制外支柱，而村落歷史的認同感則是“城中村”形成的歷史性因素。

3　關(guān)于“城中村”形成演變機制。對于“城中村”的形成演變機制，很多學(xué)者都作了探究。張建明認為，改革開放提供了農(nóng)村城市化的大背景、城市發(fā)展提供了總動力、土地制度成為主要因素、規(guī)劃的失誤和管理的不善成了加速器、傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制是制度壁壘，以上因素共同作用，形成了“城中村”。李立勛認為，城鄉(xiāng)二元體制和政策所形成的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局及社會調(diào)節(jié)系統(tǒng)的局限導(dǎo)致了“城中村”的形成演變。常輝從空間擴張、體制競爭和城鄉(xiāng)文化交流三方面分析其變遷演變的機制。

4　關(guān)于“城中村”的類型。研究者從不同角度對“城中村”進行了分類。張建明根據(jù)廣州市“城中村”的資料，把“城中村”分為三類：基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)越型、集體經(jīng)濟實力型、土地資源充足型。常輝對西安、廣州的“城中村”進行分析對比后，歸納提出了目前“城中村”三種主要發(fā)展階段的形態(tài)類型。李培林按地理位置將“城中村”分為“城中村”、“城邊村”、“城外村”三類。吳曉從社區(qū)構(gòu)成和組織的角度把“城中村”分為兩大類：一類是以同鄉(xiāng)、同村、同業(yè)或同族為群體聚居，以地緣、親緣、業(yè)緣為基本紐帶的緣聚型聚居區(qū)，如北京的“浙江村”；另一類則是沒有形成明確的主導(dǎo)性紐帶或產(chǎn)業(yè)體系、居民來源混雜的混居型聚居區(qū)。

5　關(guān)于“城中村”的文化觀念。李培林、周大鳴等認為，“城中村”的城市化進程具有被動性和激進性，傳統(tǒng)農(nóng)村文化尚未轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代城市文明，村民難以適從；物質(zhì)財富的急速增長并未帶來村民素質(zhì)的提高，中青年村民的城鄉(xiāng)二元性和社會邊緣性凸顯。丘海雄提出“二世祖”等概念。劉鈞演認為村民文化素質(zhì)低下，道德品質(zhì)的沒落，法律意識的淡薄日益成為“城中村”城市化進程中的主要障礙。

(二)關(guān)于“城中村”治理的研究

1　總體性治理思路。田莉、房慶方等從村鎮(zhèn)預(yù)先規(guī)劃、城市發(fā)展統(tǒng)一開發(fā)，出臺規(guī)范“城中村”法規(guī)政策等角度提出了總體性治理建議。李弱通過分析西安市“城中村”改造實例的經(jīng)驗教訓(xùn)，提出目前“城中村”改造應(yīng)注意到城市弱勢群體的居住需要。李培林則認為，“城中村”改造的困難不僅在于生活改善，也不僅在于非農(nóng)化和工業(yè)化的問題，甚至也不單純是變更城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度問題，而在于產(chǎn)權(quán)的重新界定和社會網(wǎng)絡(luò)的重組。韓蕩從政治經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)，對城市發(fā)展的動力“政府的力量”、“市場的力量”和“社會的力量”三者的關(guān)系進行了論述，指出“城中村”改造要調(diào)節(jié)三者之間的相互關(guān)系以達到利益均衡。

2　具體治理模式和策略。張立生認為，可以在新城建設(shè)或城市用地擴展時引入農(nóng)業(yè)景觀，將“城中村”改造成“都市型農(nóng)業(yè)社區(qū)”張建明和李立勛等強調(diào)對“城中村”建設(shè)景觀進行改造，從分散、混雜、設(shè)施不足、居住環(huán)境差的傳統(tǒng)農(nóng)村聚落，轉(zhuǎn)變?yōu)橛行?、設(shè)施完善、環(huán)境宜人的現(xiàn)代化人居環(huán)境，流程為“拆遷一補償一重新安置”。鄭靜、鄭慶昌等提出自上而下的“撤村改制”模式，即直接用城市管理體制取代農(nóng)村管理體制。陳鵬認為，在政府職能上應(yīng)從政府主導(dǎo)向政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，在土地制度上應(yīng)從“農(nóng)村型”向“城市型”轉(zhuǎn)變。在改造模式上應(yīng)從單一化向多樣化轉(zhuǎn)變，在優(yōu)惠政策上應(yīng)從寬建設(shè)向?qū)捰玫剞D(zhuǎn)變，在管理理念上應(yīng)從強制管理向協(xié)調(diào)管治轉(zhuǎn)變。

二、研究視角

梳理學(xué)術(shù)界有關(guān)“城中村”的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)對于“城中村”現(xiàn)象的研究，主要集中在“社會問題”、“共同體”、“社會變遷”等三個視角。

(一)社會問題視角。從這一視角出發(fā)研究“城中村”現(xiàn)象的學(xué)者比較多。他們認為，“城中村”的存在已成了一個嚴重社會問題，在現(xiàn)代大都市中，“城中村”幾乎成了“臟、亂、差、黃、毒、賭”的滋生地，因而多從社會問題的角度，建議政府從不同方面加強對“城中村”的治理或管理。

代堂平、李俊夫等學(xué)者從犯罪、社會治安、人口管理、環(huán)境衛(wèi)生、文化沖突等方面論述了“城中村”存在的問題。目前“城中村”存在的問題，一是社會治安形勢嚴峻。在“城中村”內(nèi)，“發(fā)廊”林立，賭博盛行，吸毒猖獗，黑幫肆虐，各種惡性案件不斷。二是潛伏嚴重火災(zāi)隱患，“城中村”內(nèi)街內(nèi)巷狹窄彎曲，根本無法滿足消防需要，一旦發(fā)生火災(zāi)，后果

不堪設(shè)想。三是規(guī)劃管理嚴重滯后。這些問題的存在，影響了城市形象，制約了城市的繁榮和發(fā)展。

(二)共同體視角。代表性的學(xué)者有李培林、藍宇蘊等。他們從共同體的視角出發(fā)，對“城中村”現(xiàn)象作了“類型化”的研究。李培林認為，“城中村”是一個“村落單位制”社區(qū)，并存有堅固的“社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”?！按迓鋯挝恢啤笔怯蓛煞矫嬖虼俪傻模阂皇谴迓涔芾碇贫认鹿餐畹纳鐣P(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這種“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”也是以往“村落社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”的延續(xù)。二是村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)下的股份分紅(資源分配)。首先是按村籍分配，其次是按工齡分配，這種分配本身體現(xiàn)了“單位制”的某些功能。

藍宇蘊認為，“城中村”是一個“新都市村社共同體”。這種村社共同體是與傳統(tǒng)小農(nóng)村社共同體相對應(yīng)相區(qū)別的一種村社型組織，特指在我國農(nóng)村城市化過程中，一些農(nóng)村社區(qū)以行政村莊為邊界，建立在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，并在非農(nóng)化過程中依賴自身的經(jīng)濟、權(quán)力、歷史、文化和社會心理等資源進一步凝聚起來的共同體組織?！靶露际写迳绻餐w”是弱勢的農(nóng)民村民走向城市的“新社會空間”或“過渡地帶”。

(三)社會變遷視角。代表性的學(xué)者有周大鳴、孫慶忠等。周大鳴對廣州市南景村50年來社會變遷的歷史脈絡(luò)進行了深入研究，認為南景村從一個市郊的農(nóng)村變成現(xiàn)在的“城中村”主要經(jīng)過了三個階段。20世紀40年代末到50年代，南景村是一個“都市邊上的村莊”，農(nóng)村社區(qū)特征明顯，村民全部為農(nóng)民，并與全中國的農(nóng)民一樣，過著“日出而作，日落而息”的田園生活；上世紀60年代到80年代，南景村是一個“都市擴展中的村莊”，由于城市化的發(fā)展，耕地大量被征用，人口增多，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展快，村民的消費習(xí)慣在向城里人看齊；90年代以后，南景村變成了“都市里的村莊”，已基本沒有耕地，同時體現(xiàn)了與一般“城中村”所共有的一些特征。孫慶忠也對南景村50年經(jīng)濟變遷的基本形貌進行了研究，他認為，從城郊聚落到都市村莊的南景村，經(jīng)歷了地主所有制下的小農(nóng)經(jīng)濟、集體化時期的土地公有、村社所有制下的家庭承包和以股份制為標識的經(jīng)濟共有等幾個發(fā)展階段。南景村的變遷軌跡是珠江三角洲地區(qū)鄉(xiāng)村都市化的代表。

三、總結(jié)與展望

篇7

【關(guān)鍵詞】實踐邏輯；法律權(quán)威；政府權(quán)威

一、兩套邏輯的比較

村民在遇到糾紛時是傾向于找政府的，而不傾向于到法院“告狀”的方式來解決，這與郭星華、王平所提供的“農(nóng)民法律意識與行為”的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果的是一致的：“選擇政府部門解決糾紛的結(jié)果達到或超過被訪者期望值的比例要高于司法部門。”

但這種調(diào)查結(jié)果和現(xiàn)實狀況是令法學(xué)家不滿意的，一個法學(xué)家看到農(nóng)民去找政府解決“人命關(guān)天”的大案子，就會為農(nóng)民的法律意識感到遺憾。正如韋伯在《論經(jīng)濟與社會中的法律》指出的一樣：“法學(xué)家總是自認為是現(xiàn)有規(guī)范的代言人，也許，他們是解釋者或適用者。哪怕是最杰出的法學(xué)家也持有這種主觀的看法。這反映了現(xiàn)代知識分子的失望，即他們的信念受到了客觀上各種事實的挑戰(zhàn)，因而總是想把事實納入規(guī)范，進行主觀的評價?！豹?/p>

但從社會學(xué)的角度來分析農(nóng)民的這種選擇就不會關(guān)注村民的法律意識淡薄問題，而是關(guān)注在社會時空的緊迫性和意識有限性的條件下，村民作出的這種選擇是符合“實踐的邏輯”。

實踐中的行動往往沒有我們想象的那樣理性，最多也就是如布迪厄所描述的“對其所處社會世界前反思的下意識?！钡诜▽W(xué)家看到每一個活生生的案例的時候，總是習(xí)慣性地把“理論的邏輯”當(dāng)作了“實踐的邏輯”。因為法學(xué)家看案例思考問題時，運用的是靜態(tài)的理論邏輯，靜態(tài)的理論邏輯沒有時空的限制，可以慢慢琢磨出最完美的解決方案，但回到實踐狀態(tài)中，就不僅要受到時空的逼迫和空間的限制，還受到情緒的干擾。

二、三種力量的制衡

既然找鎮(zhèn)政府來解決矛盾，那么是否意味著我國當(dāng)代法律制度的不完善?其實不然，郭星華先生在《走向法治化的中國社會》一文中談到“法制與法治”兩者之間的區(qū)別時指出：“法制的產(chǎn)生，并不意味著法治的誕生。作為一種社會制度，法制并不必然地排斥人治，法制既可以與法治相結(jié)合，也可以與人治相結(jié)合。當(dāng)法制與人治相結(jié)合時，法律權(quán)威是第二位的，政府權(quán)威是第一位的，法律制度是為人治理念服務(wù)的。在那里，調(diào)節(jié)國家行為的主要是政府權(quán)威，調(diào)節(jié)民間行為的主要是道德權(quán)威，法律權(quán)威只是起一種補充和輔助的作用。當(dāng)法制與法治相結(jié)合時，法律權(quán)威是第一位的，是一種超越所有權(quán)威，包括政府權(quán)威，道德權(quán)威在內(nèi)的社會權(quán)威，法律成了所有社會全體、社會個人的行為準則?！豹?/p>

如以法律的抽象命題來裁剪現(xiàn)實生活，一味強調(diào)遵循法律科學(xué)闡述的“原理”和只有在法學(xué)家想象的天地里才有的“公理”，這種失望是不可避免的。當(dāng)事人的期望是以法律規(guī)定所包含的經(jīng)濟和功利意義來確定的。然而，從法律邏輯來看，這種意義是“非理性的”。這并不是導(dǎo)致這種沖突的現(xiàn)代法理學(xué)所特有的缺陷，在更大的范圍內(nèi)看，這種沖突是形式的法律思想具有的邏輯一致性與追求經(jīng)濟目的，并以此為自己期望基礎(chǔ)的私人之間不可避免的矛盾造成的。

在基層政府，為了應(yīng)對現(xiàn)實的壓力，法律走向了反形式主義的方向，原因在于法律成為協(xié)調(diào)利益沖突的工具。這種推動力包括了要求以基層政府干部的利益（政績）和意識形態(tài)代替實體正義，還包括政府機關(guān)如何將法律目標納入其理性軌道，還包括農(nóng)民對相關(guān)法律制度進行邏輯解釋的要求。正是這種基于自己利益行動的合理準則，每個基層政府干部在行動時，既考慮自己，也考慮到上級政府的行動。這種期望得到了客觀的證偽，雖然缺少法律的保障，這種秩序仍成為基層政府干部行動時思考的主題。

從以上的分析情況來看，農(nóng)民個體的力量和法律的威力、和政府的權(quán)力相比似乎是無法較量的，但在農(nóng)民自愿地將他們的問題呈現(xiàn)給政府來解決的時候，一方面表明了他們接受政府權(quán)威的意愿，但這并不表示他們對自身權(quán)利的完全放棄：他們試圖通過對基層政府的抗議來控制他們所面臨問題的解決過程。行政干部期待更加明確、更加規(guī)范性的文件能幫助他們毫無爭議地去處理地方事務(wù)。事實正如所韋伯指出的“法律制度中的空白區(qū)不可避免：在將一般規(guī)范或者條文‘適用’于具體案件時，司法程序從來都不是一致的，或者說，從來不應(yīng)該一致?！闭欠芍贫攘粝碌目瞻?，才給了糾紛各方產(chǎn)生爭辯的可能性，也給了他們發(fā)揮自身力量來判斷、影響糾紛解決過程的空間。

三、多重關(guān)系的交互

在鄉(xiāng)村社會，龐大的血緣關(guān)系使得農(nóng)民不需要精心策劃、積極動員，就可以獲得巨大的抵制力量來影響基層政府對問題的處理。筆者所調(diào)查的Z村如同中國大部分村莊結(jié)構(gòu)一樣，除了家族內(nèi)部的層次性，還有同一層面及不同層面之間的互動，鄰里關(guān)系在鄉(xiāng)村社會中占有重要地位，且常常與親屬關(guān)系發(fā)生重疊；通婚關(guān)系則將鄉(xiāng)村社會與外部社會連接起來，村莊被納入一個更大的網(wǎng)絡(luò)中。

如果對黑格爾的那個著名的公式稍加改動，指出“現(xiàn)實的就是關(guān)系的”。在社會世界中存在的是各種各樣的關(guān)系——不是行動這之間的互動或個人之間主體性的紐帶，就是馬克思所謂的獨立于個人意識和個人意志而存在的客觀關(guān)系。

篇8

關(guān)鍵詞：文化建設(shè)：農(nóng)村；社會發(fā)展

黨的十六大提出了把社會和諧作為全面建設(shè)小康社會的重要目標，十六屆六中全會又把構(gòu)建和諧社會的能力作為黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容。在和諧社會的豐富內(nèi)涵中，社會穩(wěn)定、安定有序是社會和諧的主要標志。所謂社會穩(wěn)定，是指構(gòu)成社會系統(tǒng)的內(nèi)部諸要素如經(jīng)濟、政治、管理、文化、內(nèi)政外交等方面處于相互協(xié)調(diào)和良性發(fā)展的狀態(tài)，雖然和諧社會是一個動態(tài)的歷史過程，但絕不是一個動蕩的社會。有序、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)是和諧社會的應(yīng)有之意。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，絕大多數(shù)人口生活在農(nóng)村，相對于城市而言，農(nóng)村經(jīng)濟相對落后，文化相對貧乏。在我國現(xiàn)階段，和諧社會的關(guān)鍵和難點在農(nóng)村，農(nóng)村社會的穩(wěn)定與否，關(guān)系到國家穩(wěn)定發(fā)展的大局。沒有廣大農(nóng)村的和諧發(fā)展，和諧社會的構(gòu)建就成為一句空話。在經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、人們的思想觀念深刻變化的背景下，干百年來一向相對平靜的鄉(xiāng)村社會，隨著現(xiàn)代化步伐的加快和各項改革事業(yè)的推進，各種社會矛盾和問題與日俱增。如何統(tǒng)籌好各方的利益關(guān)系，有效化解矛盾糾紛，最大限度地避免不穩(wěn)定事件的發(fā)生，是目前鄉(xiāng)土重建和新農(nóng)村再造過程中必須面對的首要問題。

1文化因素在當(dāng)前農(nóng)村社會發(fā)展中的表現(xiàn)

當(dāng)今的中國社會，處在一個重要的轉(zhuǎn)型時期，三農(nóng)問題是事關(guān)改革發(fā)展的重要問題。農(nóng)村社會穩(wěn)定事關(guān)整個社會穩(wěn)定的大局，也關(guān)系到能否實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的總體戰(zhàn)略目標。因此，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定與和諧對于推進農(nóng)村經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，加快農(nóng)村小康社會進程，營造和諧穩(wěn)定的農(nóng)村社會環(huán)境，確保人民群眾安居樂業(yè)，具有十分重要的意義。

近年來，隨著中央有關(guān)惠農(nóng)政策的不斷出臺和農(nóng)村各項改革事業(yè)的深入推進，農(nóng)村經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，農(nóng)民物質(zhì)和精神生活得到大幅度提高，農(nóng)村村容村貌發(fā)生了巨大變化，社會生活整體呈現(xiàn)出良性發(fā)展的態(tài)勢。隨著改革的不斷深化，農(nóng)村一些地區(qū)也出現(xiàn)了許多不和諧、不穩(wěn)定因素，主要表現(xiàn)在：土地糾紛日益增多，村級財務(wù)管理混亂，村干部工作方法粗放，宗族勢力死灰復(fù)燃，農(nóng)村社會治安存在盲點，民事糾紛此起彼伏，封建迷信大有市場，農(nóng)村社會管理體制不夠健全。仔細分析不難發(fā)現(xiàn)，其核心是圍繞經(jīng)濟利益展開的。造成這種社會現(xiàn)象的原因，既有政治、經(jīng)濟、社會管理方面的因素，也有文化方面的因素，在某種意義上后者更為根本。

篇9

一、全市“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”農(nóng)家店建立狀況

“萬村千鄉(xiāng)市場工程”是2005年始由市商務(wù)局牽頭，市供銷社和眾品公司承辦，我市是全省第一批試點縣（市）之一?！靶戮W(wǎng)工程”是2006年5月國務(wù)院受權(quán)，在全國供銷社系統(tǒng)啟動的“新鄉(xiāng)村現(xiàn)代流暢效勞收集”簡稱“新網(wǎng)工程’。“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”最大一起處，就是建立“農(nóng)家店”或“鄉(xiāng)村超市。”該項任務(wù)啟動以來，不斷被市委當(dāng)局列為全市重點任務(wù)之一。因為市委當(dāng)局指導(dǎo)注重，牽頭和承辦單元通力合作，使“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”獲得了較大成效，當(dāng)前我市共建農(nóng)家店437家，個中日用品店374家、農(nóng)資店63家，供銷社建農(nóng)家店392家、眾品公司建日用品店45家。農(nóng)家店建立在許昌市領(lǐng)先完成行政村全履蓋。市供銷社先后被省商務(wù)廳、商務(wù)部授予“萬村千鄉(xiāng)市場工程優(yōu)異試點企業(yè)”。2006年8月18日許昌市當(dāng)局李亞市長、2008年1月21日省供銷社焦錦淼主任、2008年12月26日省當(dāng)局徐濟超副省長、2009年6月3日省當(dāng)局宋旋濤副省長、2009年6月24日市人大主任趙付軒攜人大代表等，先后實地調(diào)查調(diào)研，賜與高度贊揚。省內(nèi)兄弟單元接踵而至觀賞進修，省市（縣）電視臺和《河南日報》、《河南經(jīng)濟報》、《許昌日報》等新聞媒體先后報道。

二、首要成效

（一）拉動社會投資，帶動了相關(guān)行業(yè)開展。據(jù)查詢，建立一個60㎡以上農(nóng)家店，房子場地、店面裝修、貨架和電腦收銀等根底設(shè)備需投資15萬元，計投入6550萬元；商品資金需投入10萬元，計投入4370萬元。我市配送企業(yè)（商戶）根底設(shè)備和商品資金投入4800萬元。全市“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”建立共投入資金1.5億元，并對拉開工貿(mào)易、修建業(yè)、裝飾業(yè)等開展發(fā)揚了積極的效果。

（二）擴展內(nèi)需，激活了鄉(xiāng)村市場。“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”在完成鄉(xiāng)村便利消費、平安消費和實惠消費的還，對拉動鄉(xiāng)村消費、擴展鄉(xiāng)村需求、減少城鄉(xiāng)市場消費差距的效果逐步出現(xiàn)。據(jù)查詢，革新后的農(nóng)家店發(fā)賣額均有較大幅度添加，低的增進50%,高的增進10培以上，并以年12％增進速度開展。“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”施行以來，全市農(nóng)家店完成農(nóng)人消費達34億元，并使城區(qū)和村莊市場消費增幅差距減少八個百分點。

（三）擴展就業(yè)，促進了社會調(diào)和不變。

“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”不只提拔了連鎖店的層次，使農(nóng)人在家門口也能買到物美價廉的商品，有城市般的超市購物感，更主要的是讓雇主在效勞“三農(nóng)”的還，吸納擴展了閑散人員就業(yè)。據(jù)計算，全市農(nóng)家店建立處理了2300人的就業(yè)，日用消費品和農(nóng)資配送企業(yè)（商戶）處理了360人的就業(yè)，全市“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”共使2660人處理了就業(yè)問題。為緩解社會壓力、進步農(nóng)人收入、促進社會調(diào)和不變做出了主要奉獻。

三、存在的首要問題

（一）雇主本質(zhì)偏低、運營方法掉隊。據(jù)計算，當(dāng)前農(nóng)家店雇主文明水平高中及以下占85%，他們大局部沒有經(jīng)由系統(tǒng)專業(yè)常識進修培訓(xùn)，多為半路“上車”，對國度政策和商品運營治理常識知之甚少。在運營方法上，依然沿用等客上門的傳統(tǒng)習(xí)氣，只稱心商品的一買一賣，在適應(yīng)農(nóng)人需求轉(zhuǎn)變，拓展家電、醫(yī)藥、電信等綜合效勞項目滯后，尤其是商品售后效勞根本照樣空白。

（二）配送堅苦多、本錢高。我市商品批發(fā)配送營業(yè)，在九十年月末跟著供銷和貿(mào)易二大國有批發(fā)企業(yè)的癱瘓死滯而畏縮。之后，多種市場經(jīng)濟成份異軍突起，百花齊放，但商品批刊行業(yè)因為受資金和場地等要素制約，加之當(dāng)時沒有爭奪到國度政策支撐資金，配送批發(fā)營業(yè)步履畏艱，開展遲緩，時至今天還沒有構(gòu)成一家規(guī)劃型龍頭企業(yè)，大多為中小型規(guī)劃，結(jié)構(gòu)渙散，各自為戰(zhàn)，運營才能小，配送車輛少，享用廠家優(yōu)惠政策有限，招致商品配送本錢過高、配送種類少、商品配送率較低、不達標。此外配送企業(yè)（商戶）配送商品的價錢是縣、鄉(xiāng)、村同價，招致了交通不方便、路途悠遠的單個農(nóng)家店商品種類缺少，配送營業(yè)知足不了農(nóng)家店和老庶民的生涯需求。單個農(nóng)家店還受本身運營效勞才能和程度等影響，關(guān)門破產(chǎn)或轉(zhuǎn)行。據(jù)查詢，全市每年大約有十二、三家農(nóng)家店關(guān)門破產(chǎn)，年關(guān)門率在3％左右。

（三）農(nóng)家店運營治理不標準。一些農(nóng)家店內(nèi)部結(jié)構(gòu)不敷合理，商品擺放零亂，食物、藥品、飼料等混放，為農(nóng)人消費平安形成隱患。準則執(zhí)行不標準，局部農(nóng)家店對供銷社一致制造印發(fā)的規(guī)章準則形同虛設(shè)，特殊是進、銷、損、存臺帳不健全。

四、對策與建議

(一）理清開展思緒，促進可繼續(xù)開展

針對換研發(fā)現(xiàn)的問題，借鑒進步前輩經(jīng)歷，瞻望將來開展趨向，以樹立“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”建立長效機制為重點，應(yīng)出力完成“六個打破”，即要在規(guī)范化建立和治理、直營店建立、配送中間建立、電子商務(wù)平臺建立、鄉(xiāng)村社區(qū)綜合效勞中間建立和退出進入機制等獲得打破；構(gòu)建“三大系統(tǒng)”，即組織、政策和人才保證系統(tǒng)，促進我市“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”規(guī)范建立、標準運轉(zhuǎn)、可繼續(xù)開展。

(二）出力“六個打破”，創(chuàng)始我市“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”開展新格式

1、在規(guī)范化建立和治理上獲得打破

對峙規(guī)范化建立。“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”農(nóng)家店的建店方法是連鎖運營。連鎖運營最實質(zhì)的特質(zhì)是規(guī)范化。連鎖運營規(guī)范化，首要顯示在商品效勞和企業(yè)全體形象的規(guī)范化，前提是單店規(guī)范化。要以規(guī)范化要求建立農(nóng)家店，做好農(nóng)家店拾遺補缺任務(wù)。

強化農(nóng)家店治理。力促農(nóng)家店建立做到“六一致一標準”，即一致配送、一致規(guī)范、一致標識、一致質(zhì)量、一致價錢、一致效勞，標準治理。指點配送企業(yè)和農(nóng)家店標準設(shè)置“三簿兩欄”，即預(yù)定注銷簿、缺貨注銷簿、群眾定見監(jiān)視簿和信息宣傳欄、效勞承諾欄；樹立完美“兩帳兩票一卡一書制”，即進、銷貨臺帳，進、銷貨發(fā)票，農(nóng)資商質(zhì)量量諾言卡，農(nóng)資商質(zhì)量量承諾書。

2、在直營店、示范店建立上獲得打破

直營連鎖農(nóng)家店在建立、配送、治理、培訓(xùn)方面均優(yōu)于加盟連鎖店，在全市農(nóng)家店中起著示范帶舉措用。應(yīng)積極鼓舞配送企業(yè)開展直營店，配送企業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建鎮(zhèn)級店準則上只能建直營店，在行政村新建村級直營店的比例不低于10%。積極培養(yǎng)和攙扶開展運營種類多、營業(yè)面積大、效勞才能強、治理標準的鎮(zhèn)村示范店建立，不時提拔效勞質(zhì)量和效勞程度，發(fā)揚引領(lǐng)示范效果。

3、在配送中間項目建立上獲得打破

物流配送企業(yè)的運營情況和任務(wù)效率，是農(nóng)家店在鄉(xiāng)村落地生根的根本保證。從調(diào)研的狀況來看，鄉(xiāng)村居民寓居渙散、物流本錢高、區(qū)域署理準則等均招致了配送率不高，而此類問題則是直接制約“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”開展的瓶頸問題?；诖耍?dāng)局及相關(guān)本能機能部分應(yīng)鼓舞承辦企業(yè)按相關(guān)規(guī)范要求建立和革新配送中間?？山?jīng)過政策指導(dǎo)、目的審核和限日驗收等伎倆，催促加速配送中間建立措施。當(dāng)時，我市最急需做好的等于150畝日用品和農(nóng)資配送中間地盤征租及選址定位任務(wù)。

4、在電子商務(wù)平臺建立上獲得打破

開展電子商務(wù)是現(xiàn)代流暢伎倆的主要表現(xiàn)?！靶戮W(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”配送中間可經(jīng)過電子商務(wù)平臺，確認農(nóng)家店訂購信息，精確便捷地將商品配送到農(nóng)家店。因而，要持續(xù)推進和深化與挪動、聯(lián)通部分的協(xié)作，推進電子商務(wù)平臺在“新網(wǎng)工程“和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”農(nóng)家店中的使用。

5、在鄉(xiāng)村社區(qū)綜合效勞中間建立上獲得打破

近年來，跟著連鎖運營、物流配送等現(xiàn)代流暢方法的開展，市相關(guān)部分和運營企業(yè)，在鄉(xiāng)村社會化效勞系統(tǒng)建立方面作了很多任務(wù)，獲得了必然成效。市商務(wù)局、供銷社、糧食局、體育中間、衛(wèi)生局、文明局、郵政局辨別以“萬村千鄉(xiāng)市場工程”、“新網(wǎng)工程”、“安心糧油店”、“農(nóng)人健身工程”、鄉(xiāng)村衛(wèi)生室規(guī)范化建立、農(nóng)家信屋、郵政效勞“三農(nóng)”等收集建立為抓手，積極構(gòu)建鄉(xiāng)村新型社會效勞系統(tǒng)。

建立鄉(xiāng)村社區(qū)綜合效勞中間是一網(wǎng)多用，拓展效勞范疇，整合各方力氣，最大限制地效勞農(nóng)人的有用路子。“農(nóng)家店”要建得起、立得住、能開展，必需要拓展效勞范疇，應(yīng)整合體育、衛(wèi)生、文明、供銷、挪動、聯(lián)通、郵政、糧食等部分力氣，一起參加展開鄉(xiāng)村綜合社區(qū)效勞中間建立試點任務(wù)。以農(nóng)家店為載體，探究建立功用完備，集日用品與農(nóng)資發(fā)賣、農(nóng)副產(chǎn)物收買加工、文明文娛、科技推行、醫(yī)療保健、休閑健身等一體化的綜合社區(qū)效勞中間。2009年以來，市供銷社已將建立鄉(xiāng)村社區(qū)效勞中間作為效勞新鄉(xiāng)村建立的重點任務(wù)，并進行了有益探究，截止10月底已在全市建成36個鄉(xiāng)村社區(qū)效勞中間。特殊是在本年古橋鄉(xiāng)師莊社區(qū)效勞中間建立中，正值一年一度的“古橋鄉(xiāng)銀杏節(jié)”，市社出資上萬元，為該村添置活動健身器材，為“銀杏節(jié)”增添了光榮，獲得了農(nóng)人群眾的贊譽。

6、在退出進入機制上獲得打破

合時展開“星級農(nóng)家店”評選任務(wù)。對評上星級的農(nóng)家店頒布牌匾予以鼓舞，對名不符實的加盟店果斷予以摘牌。

（三）出力“三大系統(tǒng)”建立，修建開展保證系統(tǒng)

1、修建組織保證系統(tǒng)

為增強對“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)”市場工程任務(wù)的指導(dǎo)，市當(dāng)局可成立分擔(dān)副市長為組長，商務(wù)、財務(wù)、農(nóng)業(yè)、糧食、郵政、供銷、體育、衛(wèi)生、文明、工商、稅務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)局等部分構(gòu)成的我市“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”專項任務(wù)指導(dǎo)小組，每季度或不按期召開部分聯(lián)席會議，處理“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”建立中的問題和難題。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)局應(yīng)連系本地實踐，成立響應(yīng)的專項任務(wù)指導(dǎo)小組，增強對施行“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”任務(wù)的指導(dǎo)。

2、修建政策保證系統(tǒng)

一是加大財務(wù)支撐力度。依據(jù)國發(fā)【2009】40號“抓緊完美新鄉(xiāng)村現(xiàn)代流暢效勞收集工程建立規(guī)劃，擴展施行局限，充分建立內(nèi)容，各級財務(wù)持續(xù)加大資金攙扶力度”、豫政【2009】26號“加大財務(wù)投入力度，支撐商貿(mào)流暢業(yè)開展”、豫政辦【2010】127號“重點支撐農(nóng)資物流、農(nóng)副產(chǎn)物物流、日用消費品物流、郵政物流等行業(yè)開展，鼎力培養(yǎng)現(xiàn)代化貿(mào)易物流配送企業(yè)”、許政【2010】53號“市財務(wù)自2010年起，每年布置必然比例的資金攙扶現(xiàn)代物流業(yè)開展，首要用于重點物流企業(yè)開展和重點物流項目建立、嚴重物流規(guī)劃研討、公共物流信息化和規(guī)范化建立、物流人才培育，物流項目貼息、津貼、獎勵，各縣（市、區(qū)）也應(yīng)布置專項資金，攙扶現(xiàn)代物流業(yè)開展”。建議市財務(wù)每年布置“新網(wǎng)工程”和“萬村千鄉(xiāng)市場工程”專項資金，對配送中間建立借款貼息、配送車輛置辦進行補助；對農(nóng)家店進行晉級革新賜與以獎代補；對農(nóng)家店業(yè)主培訓(xùn)賜與資金支撐；對鄉(xiāng)村社區(qū)綜合效勞中間建立予以鼎力支撐。

二是加大金融支撐力度。一方面，進一步增強與銀行的溝通聯(lián)接，推進銀企對接，協(xié)助配送企業(yè)處理融資問題，協(xié)助農(nóng)家雇主請求小額借款。另一方面，積極探究融資擔(dān)保借款系統(tǒng)的樹立。答應(yīng)并鼓舞經(jīng)過活動資產(chǎn)、應(yīng)收賬款、倉單質(zhì)押等方式供應(yīng)質(zhì)押擔(dān)保，用以新（改、擴）建農(nóng)家店和配送中間建立。協(xié)調(diào)各金融機構(gòu)對配送企業(yè)的擔(dān)保借款執(zhí)行最優(yōu)惠借款利率。樹立完美與金融機構(gòu)的對接機制，促進有融資需求的農(nóng)家店和配送中間能成功融資。

三是加大政策支撐力度。工商部分應(yīng)在處理農(nóng)家店證照改變上予以支撐；稅務(wù)等部分應(yīng)在企業(yè)稅費減免上賜與支撐；公安、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、建立、城管、計算、煙草等相關(guān)部分也在職責(zé)局限內(nèi)積極支撐，營建優(yōu)越的氣氛。

篇10

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理；公共服務(wù)型政府；政府公信力

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2012）03-0048-01

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設(shè)在基層最低一級的行政組織，與農(nóng)民群眾有著最直接最密切、最廣泛的聯(lián)系。它不僅是人民民主和國家行政體系的重要根基，而且是黨和政府聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶。因此，基層政府公信力建設(shè)正日益受到公眾與學(xué)者的廣泛關(guān)注。近年來，沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在保持經(jīng)濟健康發(fā)展的同時，不斷強化公共服務(wù)職能，解決民生問題，在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給方面積極作為，在行政管理中樹立起服務(wù)型政府的理念，并不斷拓寬公眾參與政治的渠道，獲得了公眾的好評和認同。然而，作為改革開放的最前沿，作為市場化水平較高的地區(qū)，市場和社會對政府建設(shè)也提出了更高的要求，與現(xiàn)實要求相比，基層政府公信力建設(shè)還需進一步加強。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的視角分析了當(dāng)前基層政府公信力建設(shè)面臨的主要問題，并提出了提升基層政府公信力的對策建議。

1 當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力建設(shè)中的障礙性因素

（1）體制層面：現(xiàn)行壓力型體制的缺陷。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對上服務(wù)、向下要錢”的職能錯位是導(dǎo)致其公信力不足的主要障礙因素。當(dāng)前縣鄉(xiāng)政府間的政治體制實行的是壓力型行政體制，上級機關(guān)制定各項經(jīng)濟社會發(fā)展目標，并加以具體化和數(shù)字化后，以指標和任務(wù)的形式分派給各個下級行政組織，并以這些指標和任務(wù)的完成情況作為評價和考核的主要依據(jù)，而下級機關(guān)官員的升遷和榮譽都與完成上級下達的任務(wù)掛鉤，承受著來自上級行政機關(guān)的巨大壓力，只能按時完成，否則便會面臨“一票否決”的困境。在這種壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力受到影響。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府窮于應(yīng)付上級政府的各種任務(wù)，承擔(dān)過多事權(quán)，無力也無暇顧及農(nóng)民的公共需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本無法履行其應(yīng)有的職能。而且，在財政壓力加大的時候，為維持自身的生存與運轉(zhuǎn)，首先限制的就是限制公共支出需求比例。因而就出現(xiàn)了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本以公共服務(wù)為主卻轉(zhuǎn)變?yōu)橐詽M足自我利益需求為主，徘徊在“公共物品提供者”與“謀利型政府經(jīng)營者”之間。

（2）行為層面：自利傾向較重。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有自身的利益，已是一個不爭的事實?；鶎诱臋?quán)力源自于“上級”，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就容易忽視鄉(xiāng)村社會自身的利益訴求，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會之間必要的利益共同體無法構(gòu)建，兩者之間常常存在的不是利益一致，而是利益脫節(jié)甚至對立。利益分離狀態(tài)及社會授權(quán)的缺乏，使得基層政府基本上不受鄉(xiāng)村社會的約束，很可能為獲取自身的利益，就以“政府”或“公用”的名義去侵犯鄉(xiāng)村社會的利益。近年來，征地拆遷引發(fā)的利益矛盾比較突出，成為影響基層社會和諧、損害鄉(xiāng)鎮(zhèn)公信力的重要因素。

（3）個體層面：部分基層政府人員服務(wù)能力欠缺。

政府公信力的表現(xiàn)具有三個層面:一是公民對于國家宏觀制度、意識形態(tài)的認可程度，二是公民對于國家具體的政策的認可程度，三是公民對于政府的執(zhí)行主體，也就是各級公務(wù)人員的認可信任程度。在這三個層面中前兩個具有根本的意義，而第三個更具普遍性表現(xiàn)。農(nóng)民群眾對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任不足，許多是從對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)人員的不認可表現(xiàn)出來的。一方面，由于體制上、財政上等一系列原因?qū)е锣l(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的自利性取向加強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在執(zhí)行公共政策時將自身的經(jīng)濟利益夾帶進去。另一方面，當(dāng)前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想作風(fēng)上存在嚴重問題，權(quán)力尋租，腐化墮落，甚至與地方黑惡勢力勾結(jié)，在群眾中造成極壞的影響，敗壞了社會風(fēng)氣，這些因素嚴重破壞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在群眾中的威望和信任。

2 加強經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力的路徑選擇

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)公信力不足的深層次原因，要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力，需要轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的治理模式。筆者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式轉(zhuǎn)型的根本方向是構(gòu)建公共服務(wù)型政府，因為，只有立足于農(nóng)民公共需求和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，并且提供及時服務(wù)的政府，才是有公信力的政府。

2.1 更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理理念

首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中牢固樹立執(zhí)政為民的思想。以人為本，執(zhí)政為民，情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀，是建設(shè)信用政府的思想基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一切工作，都要以維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部要腳踏實地，有諾必踐，講究信用，靠自己求真務(wù)實的作風(fēng)，在群眾面前樹起良好的誠信形象。同時，要著力解決辦事拖沓、相互扯皮、假大空宣傳等問題。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和公務(wù)人員應(yīng)加強自身職業(yè)道德修養(yǎng)，恪盡職守，樹立良好的政風(fēng)，彰顯政府的德性。政府的德性是政府承諾與政府行為的有機統(tǒng)一，是政府的主觀言行與社會客觀評價的和諧一致，是政府的“自利性”屈從于“公共服務(wù)性”的必然要求在當(dāng)前，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理，要從根本上治理基層領(lǐng)導(dǎo)干部的行敗行為，樹立廉潔的政府形象。

再次，樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其行政人員的信用觀念。掃除封建的“官民對立”的政治傳統(tǒng)、思維方式、習(xí)慣和觀念。政府行政人員應(yīng)該按照現(xiàn)代政治委托――關(guān)系的要求自覺履行政府信用，應(yīng)該明白此時政府信用是決定這種委托一關(guān)系存續(xù)的最重要因素。

2.2 創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體制

（1）規(guī)范事權(quán)，重新厘定職能。基于鄉(xiāng)村公共服務(wù)需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能要實現(xiàn)由經(jīng)濟管理與微觀經(jīng)濟運作向社會服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，強化公共服務(wù)能力，積極做好引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、維護和執(zhí)行工作，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級政府的事權(quán)關(guān)系。因此，必須首先明確它該管什么，不該管什么，哪些應(yīng)重點管，哪些要一般管，哪些該直接管理，哪些該間接管理。一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)直接提供公共安全、消防、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社區(qū)醫(yī)療等受益范圍限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品。至于農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護等跨區(qū)域公共品的提供，則應(yīng)由中央和省級政府承擔(dān)相應(yīng)的份額，而計劃生育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫等全國性公共品的提供，則應(yīng)由中央政府來承擔(dān)，通過轉(zhuǎn)移支付委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成。

（2）確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性地位。上級政府要進一步下放權(quán)力，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺權(quán)、少權(quán)狀況，同時要明晰權(quán)力邊界，硬化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力約束；改變“條塊”關(guān)系，將設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣級派出機構(gòu)有選擇的并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一級獨立的治理主體。

（3）建立事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的財政體制。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠很好地履行其職能就必須建立一個完善的財政體制。當(dāng)前，應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的本屬于中央政府承擔(dān)的義務(wù)向上級政府移交，比如義務(wù)教育、計劃生育、外來人口管理等責(zé)任由中央政府或者上級政府承擔(dān)財政成本，可以通過則政撥款的形式委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施；調(diào)整目前的稅收體制，適當(dāng)?shù)貙⒛炒硕惙N留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，增加其鄉(xiāng)村治理的財政能力。

2.3 加大農(nóng)民參與治理的力度

首先，建立農(nóng)民利益表達組織。改革開放以來，市場化取向的改革培育和形成了多元化的利益主體，不同利益主體之間的利益實現(xiàn)在很大程度上依賴于自身的組織化程度。只有制度化了的利益集團才能在市場經(jīng)濟的博弈中起到維護本集團利益的特殊作用。農(nóng)民要具備表達自身利益訴求的渠道和能力，就必須從高度分散的狀態(tài)中組織起來，建立農(nóng)民利益表達組織，比如農(nóng)民非政府組織。農(nóng)民非政府組織不是權(quán)力組織，它是農(nóng)民表達利益訴求的組織，能夠通過制度化的渠道與政府和其他社會強勢集團平等“議價”，在合作與妥協(xié)中平衡各方面的利益，能有效化解矛盾沖突，有利于社會的長治久安。

其次，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策中的農(nóng)民參與。拓寬農(nóng)民參與決策的渠道，全面推廣重大決策事項公示和聽證制度，制定重要經(jīng)濟社會決策事項公示辦法，對事關(guān)全局的經(jīng)濟社會發(fā)展和與群眾利益密切相關(guān)的重大決策事項，可以采用深入交流訪談法、代表參與法、基層意見搜集法、價值取向法等廣泛征求基層民眾的意見。同時，要全面推進政務(wù)公開，保障農(nóng)民的知情權(quán)，增加政府工作的透明度，建立政府與基層民眾的互動回應(yīng)機制，提高政府的反應(yīng)能力和社會回應(yīng)能力，增強公信力。

再次，重視公眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核的話語權(quán)。地方政府績效評估應(yīng)不僅包括政府自身和上級政府的看法，還應(yīng)該把轄區(qū)民眾滿意不滿意作為標準，確立官民二元化的評估主體，形成一種利益主體互動的社會評估體系，使評估結(jié)果盡量真實和客觀。

參考文獻

［1］吳威威.良好的公信力:責(zé)任政府的必然追求［J］.蘭州學(xué)刊，2003，（6）.