導(dǎo)語：如何才能寫好一篇水環(huán)境治理成果，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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1城市污水及治理的相關(guān)介紹

想要做好污水治理工作，首先要了解什么是城市污水，本文要介紹的主要有兩種，主要是從污染源頭來區(qū)分，一種是工業(yè)污水，一種是生活污水。顧名思義，工業(yè)污水是有工業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的，比如工業(yè)廢水排放到河水中，就造成了河水的污染，而生活污水就是指由生活產(chǎn)生的水污染，比如人們在生活中排放家用洗碗洗衣服的水到自然河流中，也會造成水污染。針對城市污水的定義和分類，常用進行污水治理的方法主要有三種：第一種是生物方法，這是最環(huán)保的一種，主要是通過生物作用凈化水質(zhì)，比如有些生物在水中能夠消耗污染水源的有機物質(zhì)，所以在水中多種植一些這樣的生物就能夠采用自然的方式凈化污水。第二種是物理方法，通過水分的物理屬性對污水進行處理，但是這種方法采用的比較少，因為他的局限性比較大，可適用的范圍小。第三種是化學(xué)方法，在水中加入化學(xué)物質(zhì)，使這些化學(xué)物質(zhì)和水中原有的污染水源的化學(xué)物質(zhì)產(chǎn)生反應(yīng)，從而消解污染物。

2城市污水處理所面臨的問題

上文也介紹了我們?yōu)槭裁匆卫砦鬯驗樗廴疽呀?jīng)到了一個非常嚴重，不可不治理、不可不解決的階段，所以要治理水污染，尤其是城市水污染。究竟如何做好城市水污染治理，首先要了解目前的水污染存在什么樣的問題，已經(jīng)嚴重到了什么程度，下面具體分析一下目前的城市水污染存在哪些具體的問題。

2.1缺乏合理的規(guī)劃。

這方面體現(xiàn)為兩點，第一點是取法完善的污水回收設(shè)備，現(xiàn)在在城市中對污水的回收處理缺乏技術(shù)上的支持，這是在城市規(guī)劃時就出現(xiàn)的漏洞，所以在之后的污水處理時就沒有跟進措施，很難處理好。第二點是后期維護工作跟進不好。即使有的城市在初期的規(guī)劃時設(shè)計了完善的城市排污管網(wǎng)，但是在后期的監(jiān)督和維護方面的工作做得不到位，所以很多設(shè)施都是擺設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.2缺乏完善的污水處理體制。

這一方面的問題主要體現(xiàn)在幾個方面。一是缺乏準備工作。目前我國的污水處理體系準備工作做得很差勁，在進行污水設(shè)施建設(shè)之前根本就沒有做好相應(yīng)的考察工作，很多時候都是形式主義，走過場，沒有真正開展工作。二是缺乏市場規(guī)范。目前市場上對這方面工程的規(guī)范是很不合理的，和國際市場差距很大，很多污水處理設(shè)備沒有統(tǒng)一的定價，甚至差距很大，市面上售賣相關(guān)設(shè)備的商家也不多，整體上沒有形成競爭的機制和格局，所以想要在市場上進行比較和精挑細選不大現(xiàn)實。三是大眾的觀念還不能夠跟上社會這樣的進步，有很大一部分企業(yè)還不能夠接受花大價錢接受這樣的污水處理工程，因為它的投入產(chǎn)出回報率低，而且回報會比較久遠，很難在短時間內(nèi)看到回報，所以很多企業(yè)是不愿意對這樣的工程進行投入的。這也是目前污水處理體制中面臨的最大的難題之一。

2.3投入不足，污水處理能力不足。

相對于目前城市的污水量，污水處理廠的數(shù)量及現(xiàn)有的處理設(shè)施表現(xiàn)出嚴重不足的情況。就我國大部分城市而言，污水處理的投入基本依靠政府撥款和國際援助貸款。而這只能是杯水車薪，遠遠不足以解決這一問題。國家經(jīng)濟實力使城市污水處理廠區(qū)和設(shè)備短缺是一個普遍現(xiàn)象。此外，污水處理的達標率很低，很多時候做了大量的工作，但是質(zhì)量不合格。尤其是和國際上的標準相比，我們的標準本來就不高，然后執(zhí)行起來就自己降低了標準，這樣導(dǎo)致差距越來越大，最后和規(guī)定的標準相去甚遠。

3城市環(huán)境治理中污水治理的一些措施

3.1加強整體規(guī)劃，資源合理利用。

在規(guī)劃污水治理時，要考慮到城市現(xiàn)狀及未來的發(fā)展趨勢，結(jié)合各地的水體和環(huán)境特征，合理地規(guī)劃污水處理廠的廠址選擇、處理規(guī)模。同時做好污水輸送管道及收集系統(tǒng)的配套設(shè)施的建設(shè)，合理安排施行過程。后期的維護也要做好，堵塞要及時疏通，破損地方及時補救。

3.2加強法律法規(guī)的建設(shè)。

首先在立法方面，要完善法律法規(guī)，爭取可以有更多的法律規(guī)范污水治理工作，發(fā)現(xiàn)問題的時候能夠有法可依；其次要嚴格執(zhí)法，有了法律依據(jù)作為參考，在發(fā)現(xiàn)污水處理企業(yè)存在違法違規(guī)現(xiàn)象的情況時，執(zhí)法部門要做到執(zhí)法必嚴、違法必究，加強執(zhí)法力度，絕不縱容；再次對于那些嚴重違反公眾利益，嚴重破話水源環(huán)境的行為，要追究刑事責(zé)任，絕不姑息，只有用最嚴格的法律制裁，才能真正約束那些污染水源的不良企業(yè)，還公眾一個干凈的水環(huán)境。

3.3加強資金與人才的投入。

污水處理并不是一項無關(guān)緊要的工作，它關(guān)系著國計民生的長遠未來，所以對于這項工作一定要舍得投入，不要舍不得花錢，不僅要多花錢，還要千方百計的畫好每一分錢，讓所有的投入能夠全部用在刀刃上。

結(jié)語

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[關(guān)鍵詞]城市 水環(huán)境 治理

[中圖分類號] X52 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2013）-11-141-1

1緒論

隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，城市生態(tài)形勢壓力也與日俱增，水環(huán)境問題已成為制約社會發(fā)展的大問題，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重落后，城市生活污染物未得到有效控制，工業(yè)污染源未得到嚴格治理，農(nóng)業(yè)污染日益突出，部分河段水質(zhì)受污染嚴重，河水發(fā)黑發(fā)臭，完全失去水質(zhì)功能。雖然政府及各部門開展了河道整治、工業(yè)污染源治理、生活污水處理，并取得了一定效果，但水污染依然嚴峻，治理任務(wù)仍十分艱巨。

2概況

自2011年以來，為從根本上改善天津市水環(huán)境質(zhì)量，增創(chuàng)環(huán)境新優(yōu)勢，維護和實現(xiàn)廣大市民的根本利益，我市水務(wù)局全面開展水環(huán)境綜合治理整治工作。全市各級水務(wù)部門正抓緊時間，加大人力物力投入，全力推進清水工程建設(shè)，確保實現(xiàn)天津水清。全市已綜合治理河道66條（71段）、591公里，鋪設(shè)截污管道401公里，封堵各類排污口門703座；新建成污水處理廠16座，新增污水處理能力42.5萬噸/日，濱海新區(qū)、中心城區(qū)及環(huán)城四區(qū)水環(huán)境面貌得到大幅提升，全市各主要河道基本達到消除黑臭、實現(xiàn)水清的治理目標，為本市生態(tài)宜居城市建設(shè)發(fā)揮了重要作用。在近年來治理的基礎(chǔ)上進一步鞏固和和完善中心城區(qū)、濱海新區(qū)及環(huán)城四區(qū)河道水環(huán)境質(zhì)量，全力推進兩區(qū)三縣水環(huán)境整治工作開展，確保實現(xiàn)大天津水清，為全市節(jié)能減排及生態(tài)宜居城市建設(shè)打下良好的基礎(chǔ)。

3城市水環(huán)境綜合治理方法

3.1以人為本，科學(xué)發(fā)展

把維護廣大人民群眾的根本利益作為第一點，把群眾最關(guān)心、最直接和現(xiàn)實的水環(huán)境保護問題為重點，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，重視生態(tài)文明建設(shè)，加快建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好社會，走科學(xué)發(fā)展道路。

3.2優(yōu)先保護飲用水源

合格的安全飲用水源是人民生活的必需品，水環(huán)境治理應(yīng)突出重點，優(yōu)先保護飲用水源，確保群眾飲水安全。

3.3強化節(jié)能減排、效益原則

與區(qū)縣減排工作掛鉤，把COD削減量考核指標納入到區(qū)縣水環(huán)境治理目標體系中，明確各區(qū)縣污水處理率、污水處理廠運行負荷率等量化指標。切實保障三個達標，即污水處理率必須達標、污水處理廠的運行負荷率必須達標、COD的減排必須達標。合理安排資金，對節(jié)能減排效果明顯，有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)，技術(shù)條件成熟，符合國家和行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的項目優(yōu)先考慮。

3.4治本方針

突出截污治污。河道沿線村鎮(zhèn)、企業(yè)密集，污染來源復(fù)雜。為此，河道治理將堅持“先截污、后清淤、先治理、后換水”的原則，周密排查河道沿線污染來源，大力實施清淤、截污、生態(tài)護坡、河岸綠化等措施，加強河道水體自凈和生態(tài)修復(fù)功能；在突出截污治理的同時，各區(qū)縣還將堅持污水處理廠、配套管網(wǎng)同步建設(shè)，大力提升現(xiàn)有污水處理廠運行負荷率，妥善解決污水出路，切實提高河道水環(huán)境質(zhì)量。

3.5加強協(xié)作，落實責(zé)任

市水務(wù)局于去年成立了河道水環(huán)境考核辦公室，將清水工程已治理河道納入考核范圍，各區(qū)縣按照屬地管理原則在本轄區(qū)內(nèi)建立水環(huán)境管理機構(gòu)和相關(guān)管理機制，有效鞏固水環(huán)境治理成果。此外，目前市政府已正式批準本市河道水環(huán)境實施“河長制”管理意見，即將公布全市主要河道“河長”名單，構(gòu)建完善的河道水環(huán)境管理長效機制，為今后本市水環(huán)境由加強治理向強化管理轉(zhuǎn)變打好基礎(chǔ)。

4總結(jié)

今后，城市水環(huán)境治理是一項長期艱巨的任務(wù)，進一步加大水環(huán)境建設(shè)力度，努力建立完善的防汛體系，合理的水資源配置體系，優(yōu)美的水環(huán)境體系，向著水生態(tài)城市建設(shè)邁進。

參考文獻

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Abstract: river regulation work, to people's lives and property safety, matter to rural and urban flood control and disaster reduction ability, matter to economy construction smoothly. City river training works at home and abroad has been the focus of research, after years of effort, whether it is from the river structure or function have been fundamentally changed, flood control and drainage system improvement, water environment is getting more and more beautiful. But there are still some problems in channel management.

關(guān)鍵詞： 河道治理 現(xiàn)狀 措施

Key words: river management current situation measures

一、河道的功能簡介及現(xiàn)狀分析

1河道的功能

（1）防洪排澇

我國大部分位于北半球環(huán)流季風(fēng)帶，很多地方汛期降水量大，汛期長。在我國北方地區(qū)汛期主要集中在7—8 月份，容易形成夏澇，導(dǎo)致江河的汛期洪水，因此，河道能在汛期內(nèi)發(fā)揮的最基本也最重要的功能是行洪排澇。

（2）航運

河道的航運功能在陸地運輸條件改善以前，占有非常重要的地位。尤其是在南方，河流眾多，為當?shù)氐慕煌ㄟ\輸提供了不少的便利。

（3）調(diào)節(jié)局部氣候

河流中的水蒸發(fā)吸熱，能小幅度降低附近溫度，蒸發(fā)的水蒸氣可以增加鄰近區(qū)域的空氣濕度，提供舒適宜人的空間，也是多種生物群落賴以生存的基本條件。

（4）農(nóng)業(yè)灌溉，生活供水

河道中的蓄水、滯水，可以對農(nóng)田進行灌溉，有效緩解旱情。同時，能解決工業(yè)和生活用水。因此，要保障水資源持續(xù)供應(yīng)就必須保護好河流的水資源環(huán)境。

（5）景觀功能

碼頭、護岸、水流、水閘、丁壩、高河灘等都是河流景觀的組成部分，良好的河流景觀有益于居民的生活。人們可以更好的休息，觀賞景物，散步和進行集會輕微的球類運動。

2、河道現(xiàn)狀及分析

河道淤積嚴重是防洪能力下降的最主要因素。另外，流域表面和河道面變硬導(dǎo)致水流下泄速度加快，河道的保水、滯水能力降低。對地下水過量開采，使得地下水位降低，地下水交換變?yōu)榕c自然相反的方向，導(dǎo)致河道流量較自然狀態(tài)下減少，部分河段斷流。人為設(shè)障也會致使防洪能力下降，河流經(jīng)的主行洪區(qū)內(nèi)栽植速生林,造成水流速變慢,延長了堤防浸泡的時間,降低了河道的防洪能力。

目前，我國河流普遍受到污染，污染程度還在加劇。水污染不僅直接威脅著飲用水的安全和人民的健康，還加劇了水資源短缺的矛盾，約束了工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)作物安全，造成了重大的經(jīng)濟損。河道，尤其是城市河道的富營養(yǎng)情況非常嚴重，這和城市的經(jīng)濟發(fā)展，工業(yè)化、人口多，環(huán)境負荷大直接相關(guān)。而我國對河流生態(tài)環(huán)境的正確還不夠，只注重經(jīng)濟建設(shè)，先污染，后治理，導(dǎo)致生物多樣性條件被破壞，天然食物鏈脫節(jié)，許多河流生態(tài)系統(tǒng)逐漸退化，生物種類和數(shù)量銳減。不重視對生態(tài)環(huán)境的維持，致使河流生態(tài)環(huán)境惡化，對生態(tài)環(huán)境，居住環(huán)境和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展等構(gòu)成了極大的威脅。城市建設(shè)快速發(fā)展，為了擴大土地面積或獲得方便的施工和交通運輸條件， 很多河道被填埋板覆蓋，河道變窄甚至完全消失。

二、河道治理中的問題

1 對河道認識和整治投入不足

其主要表現(xiàn)為資金短缺,技術(shù)力量弱,缺乏對河段進行長期的、科學(xué)系統(tǒng)的研究。另外,沒有科學(xué)的規(guī)劃整治工程,工程建設(shè)不配套,沒有完善一套完備的防洪體系。尤其是研究資料少,研究手段落后,對河道特性與河床演變的規(guī)律認識不清,缺乏可直接借鑒利用的經(jīng)驗和方法。

2 沒有明確治理思想

對河道缺乏深入的研究和明確的指導(dǎo)思想與系統(tǒng)的整治方案，不能均衡國民經(jīng)濟各部門的需求，達不到綜合整治，綜合利用的目標。整治的工程只是為了應(yīng)急搶險，造成背著石頭追河的被動局面。無法考慮左右岸、上下游的關(guān)系，進行統(tǒng)一治理。

3、工程設(shè)計不科學(xué)

由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃，也沒有形成合理的工程格局，沒有控制河勢流路，河道處于自然狀態(tài)。另外，整治工程布點少，控導(dǎo)主流的能力差，工程不配套，無法改善河勢，使得河道處于自然狀態(tài)，水流散亂，主槽游蕩不定，防洪壓力大。另外，河岸塌岸嚴重，對工農(nóng)業(yè)取水和當?shù)厝罕姷纳钣绊憳O大。同時，岸堤出險機率增大，搶險費用大，卻效果不明顯，造成很大的經(jīng)濟損失。

4、防洪安全隱患多

沒有有效的控制工程，主流擺動頻繁，堤防受沖塌垮嚴重，防洪大堤、村莊及水利工程、 交通、通訊線路等設(shè)施受到嚴重威脅，制約了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展和穩(wěn)定。

三、河道治理有效的控制措施

1 科學(xué)規(guī)劃

科學(xué)規(guī)劃是工程項目實施的前提和基礎(chǔ)，針對以往河道治理中存在的問題，在新的規(guī)劃設(shè)計中應(yīng)克服單一性的傳統(tǒng)觀念，強化生態(tài)、環(huán)境要求，以生態(tài)型、高起點、前瞻性為目標，達到安全、資源、環(huán)境的有機結(jié)合。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，新城市建設(shè)中還需制定污水治理專項規(guī)劃，為近、遠期河道治理和水環(huán)境保護目標的實現(xiàn)提供技術(shù)支撐。

2河道水質(zhì)治理

（1）人工濕地治理。修建一些人工濕地，利用自然生態(tài)系統(tǒng)中的物理、化學(xué)和生物的三重共同作用，為微循環(huán)、小循環(huán)、中循環(huán)、大循環(huán)提供條件，以充分發(fā)揮濕地中的土壤和生物對污染物與水體的凈化作用， 實現(xiàn)對污染水體的凈化。

(2)土地治理。該技術(shù)是以土地為處理設(shè)施,利用植物系統(tǒng)的吸附和過濾,對水體進行凈化,該法一般用于污水處理。一些岸邊的挺水植物生命力極強,能很好的與土壤融為一體,過濾和吸收能力強,對污染物,懸浮物的吸附能力強。比如蘆葦對于磷的去除效果很好,其去除率可達 65%。另外,河道邊要多建設(shè)一些自然的,生態(tài)型的護岸或者利用透水材料建成的岸邊,并保留適當臨水的灘地,為岸邊動物和兩棲動物提供生長和繁殖的場所,保證河流生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性。

（3）水生態(tài)治理。利用水中生物的食物鏈，將有機污染物層層分解，從而達到凈化水體的目的。增加水中植物的多樣性，這樣能為水中生物提供良好的繁殖和生長條件，而且能最大限度的發(fā)揮其水質(zhì)凈化作用。水生植物，才保持和創(chuàng)造了潔凈的水質(zhì)及一派江南水鄉(xiāng)的自然風(fēng)貌。對水葫蘆等水中飄浮植物和藍藻等浮游藻類也要正確對待，揚其所長，避其之短。人為控制水葫蘆等水中飄浮植物，充分發(fā)揮降解污染物、吸收重金屬和點綴環(huán)境的長處。同時，要充分發(fā)揮水生動物對水體的凈化作用。

3、實施清淤

河底淤泥污染也是水污染的重要內(nèi)容之一，是影響水環(huán)境質(zhì)量的一個突出問題。河道淤積不僅減小了河網(wǎng)的調(diào)蓄容量， 影響河道行洪排澇功能的發(fā)揮， 而且還減小了灌溉供水量， 降低了河網(wǎng)水體的自凈能力。同時污染附著于水體，對水體造成危害，因此清淤是增加河道行洪斷面和調(diào)蓄水量與清除河床污染沉積物的有效措施。

4、做好丁壩防沖措施

丁壩在河道整治效果明顯， 它能束窄河床、調(diào)整水流、保護河岸。丁壩一般由壩頭、 壩身和壩根分組成，在平面上呈丁字形，故謂之丁壩。丁壩一般可分為淹沒式和非淹沒式兩種。 淹沒式丁壩經(jīng)常處于水下，主要用于航道枯水整治; 非淹沒式丁壩的壩頂高程有的稍低于堤頂，難以被洪水淹沒。丁壩能束窄壩前水流，使流場發(fā)生變化，將水流分成主流區(qū)、上回流區(qū)和下回流區(qū)三個區(qū)。其中，回流區(qū)與主流區(qū)的交界面不穩(wěn)定，形成泡漩等復(fù)雜流態(tài)。丁壩使水流單寬流量增大，形成沖刷坑，沖刷坑在發(fā)展過程中，常造成根石流失及壩頭坍塌破壞，因此在設(shè)計丁壩時，正確估計沖刷坑的最大可能沖刷深度

5、加大生態(tài)護岸技術(shù)的推廣應(yīng)用

生態(tài)護岸是指恢復(fù)后的自然河岸或具有自然河岸“可滲透性”的人工護岸。在近幾年東麗區(qū)開展的清水河道建設(shè)中，在以后的河道治理工程中，還需積極借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，針對不同功能定位的河道研究相關(guān)生態(tài)護岸技術(shù)，推廣應(yīng)用各種生態(tài)護岸新技術(shù)，在滿足河道基本功能的前提下，恢復(fù)和保持河道及其周邊環(huán)境的自然景觀， 改善水域生態(tài)環(huán)境，改進河道親水性，更好地保護水生態(tài)環(huán)境。

6、截污治污，加快污水處理廠建設(shè)步伐

在河道水環(huán)境治理中堅持以治污為本、截污為先、按水系分片整治的原則， 注重水的“安全、資源、環(huán)境”相協(xié)調(diào)，根據(jù)規(guī)劃加快污水處理設(shè)施建設(shè)步伐，加強截污治污，局部地區(qū)實現(xiàn)雨污分流，對于城鎮(zhèn)村集居地要加快生活污水收集管網(wǎng)建設(shè)，將沿河兩岸的企業(yè)單位及居民區(qū)的排放污水納入污水管線內(nèi)，同時規(guī)范生活垃圾收集處理。通過污水集中統(tǒng)一排放、雨污分流等措施的實現(xiàn)，可大大改善河網(wǎng)水質(zhì)狀況，有效提高水環(huán)境質(zhì)量。

7、充分利用現(xiàn)有水利工程調(diào)度水資源，改善水環(huán)境

河道水環(huán)境治理的核心是截污治污和控制污染物排放，在當前污染源還沒有得到有效控制，河道水污染還比較嚴重的情況下，可以充分利用現(xiàn)有水利工程調(diào)度水資源，緩解水污染，改善水環(huán)境。一是在已溝通水系中加大引水調(diào)水力度，增加水量，加大水體的稀釋能力，提高水體置換速度，加快污染物外排；二是充分利用已建泵閘工程，增加河道水動力，加快水體流動，增強水體自凈能力。

8、加強長效管理，鞏固提高河道水環(huán)境治理成果

長效管理工作是做好河道水環(huán)境治理和水資源保護工作的保障，河道整治與管理并舉才能達到綜合整治成效和水環(huán)境保護的目的。要真正實現(xiàn)“藍天碧水”的水生態(tài)環(huán)境，還需強化河道管理的措施和手段，加大排污執(zhí)法檢查和監(jiān)督力度，有效控制污染源，加強水務(wù)、建設(shè)和環(huán)保等部門的溝通配合，鞏固和提高河道水環(huán)境治理和水資源保護的工作成果。

9、加強宣傳力度，提高全社會水環(huán)境保護意識

河道治理和水環(huán)境保護是一項涉及面廣、 綜合性強的工作，需要各部門充分認識水環(huán)境保護的重要性、緊迫性，發(fā)揮各類媒體的作用，加大宣傳力度，爭取政府對河道整治工作的重視，同時要提高全社會的水環(huán)境保護意識，取得各部門和老百姓的理解、關(guān)心、支持和配合共同維護水環(huán)境安全，打造良好的水生態(tài)環(huán)境。

五、結(jié)語

總之，目前我國河道的污染嚴重，河流生態(tài)結(jié)構(gòu)破壞程度逐步加重，河水經(jīng)常沖塌堤防， 形成險情，河道整治工作迫在眉睫，需要加大投入，進一步研究河道的治理，切實解決河道的一系列問題，努力創(chuàng)建一個穩(wěn)定和諧的生存環(huán)境。

參考文獻：

[1]豐華麗. 河流生態(tài)環(huán)境需水理論方法及應(yīng)用研究[D]. 河海大學(xué), 2002

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改革開放以來，特別是新世紀以來，杭州經(jīng)濟社會有了飛速的發(fā)展，城市化進程快速推進，城區(qū)面積不斷擴大，城市河道水資源不足、水體污染嚴重、水生態(tài)系統(tǒng)惡化等問題相繼出現(xiàn)，河道的綜合功能效益難以有效發(fā)揮，城市河道水質(zhì)改善的壓力愈來愈大。從水質(zhì)監(jiān)測情況看，Ⅱ類水占2.13%；Ⅲ類水占10.91%；Ⅳ類水占13.11%；Ⅴ類水占11.12%；劣Ⅴ類水占62.73%。從監(jiān)測指標情況看，氨氮劣Ⅴ類百分比最高，占67.5%，總磷次之，占48.75%，化學(xué)需氧量占26.2%，目前城市河道最主要的污染因素為氨氮、其次為總磷，城市河道富營養(yǎng)化趨勢嚴重。從片區(qū)水質(zhì)情況看，運河西片水質(zhì)改善幅度最大，半山片次之，上泗片水質(zhì)下降幅度較大，江南片水質(zhì)有所下降，下沙片仍不樂觀。主城區(qū)河道水質(zhì)改善明顯，城郊結(jié)合部的河道（上泗片、下沙片、江南片）水質(zhì)依舊較差。為了徹底改善城區(qū)河道水環(huán)境的面貌，適應(yīng)城市對外開放的需要，杭州市委市政府從2007年起，大力實施城市河道水環(huán)境治理，著力促進人與自然和諧發(fā)展，工作治理成效明顯。主要做法有：

一、轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新水質(zhì)治理模式

突破現(xiàn)有河道治理的理念和模式，實現(xiàn)從按條（段）向按流域水系治理、從已整治河道到未整治河道治理、從統(tǒng)一管理到分級治理的轉(zhuǎn)變。

堅持向水系、流域治理轉(zhuǎn)變。針對城市河道流經(jīng)多個城區(qū)的情況，轉(zhuǎn)變以往各個區(qū)單打獨斗的治理策略，以整個水系、流域水質(zhì)的改善作為主要目標，制定河流水系整體的整治規(guī)劃和治理措施，除將交接斷面的水質(zhì)作為各城區(qū)整治工作的考核依據(jù)外，強化水系流域整體指標在考核中的權(quán)重，具體實施時，按水系、流域為單位進行綜合治理，做到整治一片，改善一片，鞏固一片。

堅持向未整治河道治理轉(zhuǎn)變。將一些處在城市重點發(fā)展區(qū)域、市民熱切關(guān)注、對周邊環(huán)境影響重大的未整治河道納入優(yōu)先治理的計劃，優(yōu)先安排資金，優(yōu)先動工整治，努力消除河道黑臭；對已整治和消除黑臭、水質(zhì)達標、生態(tài)環(huán)境良好的河道則重點在鞏固水質(zhì)提升成果，總結(jié)治理經(jīng)驗，落實長效舉措。

堅持向分級治理模式轉(zhuǎn)變。對于流程長、流域面積大、流經(jīng)城區(qū)多、污染嚴重和群眾反映強烈的河道，以市級河道管理部門為牽頭單位，整合建設(shè)、環(huán)保、林水和各有關(guān)部門力量進行治理，對于流程短、對市容市貌影響相對較小的河道，以區(qū)級河道管理部門為牽頭單位進行治理。同時相關(guān)職能部門按照法定職責(zé)做好協(xié)同配合，共同做好城市河道水環(huán)境治理工作。

二、綜合治理，促進水質(zhì)全面達標

在河道水質(zhì)、水位及流量在線監(jiān)測系統(tǒng)基礎(chǔ)上，不斷完善河道水質(zhì)模型，通過水質(zhì)模型實時模擬，改變以往單一的治理手段，合理安排截污、清淤、生態(tài)、配水等多種組合手段和措施，恢復(fù)水生動植物群落結(jié)構(gòu)，增強水體自凈能力。截至目前，共有45條（段）城市河道已摘掉劣Ⅴ類水質(zhì)帽子，城市河道總體水質(zhì)呈現(xiàn)逐年好轉(zhuǎn)的可喜變化。

尋源截污嚴控污染源。有重點地推進河道截污納管，爭取截污一片、水質(zhì)好轉(zhuǎn)一片，按照“能截盡截、突出重點、遠近統(tǒng)籌、多項結(jié)合”原則，堅持大市政管網(wǎng)建設(shè)與截污收集同步實施。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動污水設(shè)施建設(shè)，加快主次干道、支小路改造和泵房建設(shè)，新建道路污水管網(wǎng)與道路做到同步實施、同步到位，不斷完善污水管網(wǎng)系統(tǒng)。進一步實施城市雨污分流工作，在地塊開發(fā)、項目建設(shè)中要嚴格按照有關(guān)規(guī)劃、標準實行雨污分流同步建設(shè)，確保不欠新帳。近三年來累計下達并完成截污納管工程項目計劃1472個，新增污水量15.39萬噸/日。

清淤疏浚消除污染物。開展城市河道淤泥成因、沉積規(guī)律分析，統(tǒng)籌清淤河段和方式，引進使用高科技淤積及清疏測量檢測技術(shù)。嚴格按照清淤工作程序和實施細則的要求，嚴抓清淤的質(zhì)量、進度和安全文明施工各項措施。加強清淤工作機制方法創(chuàng)新，在夏季高溫季節(jié)適時適地開展清除浮泥工作，采用人工罱泥、環(huán)保清淤等手段清除影響水質(zhì)的浮泥。采取治理與開發(fā)相結(jié)合、集中利用與分散利用相結(jié)合、長遠利益與近期利益相結(jié)合的原則，開展底泥的減量化、無害化與資源化利用研究，充分利用河道底泥的資源價值，將底泥變廢為寶。近三年來累計完成107條（段）、108.2萬立方米河道清淤。

優(yōu)化配水增強水循環(huán)。根據(jù)“一軸（錢塘江）、三片（運東片、運西片、運南片）、三區(qū)（上泗、下沙、江南）”的總體格局，按照“科學(xué)引水、最優(yōu)配水”的要求，不斷優(yōu)化配水方案，完善城市河道引水配水調(diào)控體系。加大錢塘江水引入力度，擴大配水覆蓋范圍，對西湖沿線閘門，珊瑚沙引水入城工程，西溪濕地沿線閘門等進行統(tǒng)一調(diào)度。采取“以動治靜，以清釋污”的方法，嚴格引水標準，提高引水水質(zhì)，實施科學(xué)配水，加快水體置換，增加水環(huán)境容量。各區(qū)落實分片區(qū)河道配水詳細規(guī)劃，充分挖掘小泵站、閘門及其他配水設(shè)施的潛力，在照顧重點區(qū)域的前提下盡量形成活水，調(diào)活各個區(qū)域河道配水。近三年來累計完成主城區(qū)城市河道引配水15.39億立方米。

生態(tài)治理保持水平衡。緊緊抓住消除河道黑臭、改善水質(zhì)這一主題，探索和引進實用性、適用性、科學(xué)高效的生態(tài)修復(fù)技術(shù)和方法，制訂城市河道生態(tài)處理計劃，組織、監(jiān)督、指導(dǎo)相關(guān)單位開展各項水生態(tài)處理工程實施工作，構(gòu)建健康穩(wěn)定的城市河道水生態(tài)系統(tǒng)，降解水中主要污染物，提高水體自凈能力。針對城區(qū)黑臭和嚴重富營養(yǎng)化兩大污染類型河道，結(jié)合河道特點，提出配水型、城郊型和斷頭型河道治理模式，對每種模式采用的生態(tài)技術(shù)，推出2—3種經(jīng)濟、高效的配套設(shè)備及材料產(chǎn)品，加快了生態(tài)治理技術(shù)在城市河道的鋪開。近三年來累計在30條河道上實施生態(tài)修復(fù)，工程實施得到了居民和媒體的關(guān)注好評。

三、落實長效，保障水環(huán)境治理

城市河道水環(huán)境治理是一項長期的系統(tǒng)工程。杭州市注重水質(zhì)治理與日常養(yǎng)護相結(jié)合，短期突破與長效管理相結(jié)合，保障了水環(huán)境治理的扎實開展。

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水安排，嚴格執(zhí)行水庫控制運行計劃。順應(yīng)天時、地利，取得了安全供水增量增價，水庫發(fā)電效益顯著提高，灌區(qū)二項工程節(jié)水效益明顯提升，供水能力明顯增強的良好局面。

一、爭優(yōu)創(chuàng)先創(chuàng)新發(fā)展

水庫管理處黨支部，擁有正式黨員名，預(yù)備黨員人。過去的一年，庫黨支部憑著一股韌勁，真抓實干、開拓創(chuàng)新、奮力拼搏，出色完成局交辦的各項管理任務(wù)，完成水庫年初制定的各項目標。全年共完成全年供水萬噸，發(fā)電量萬度。安排農(nóng)業(yè)用水萬立方米。組建精干人員，確保萬畝林場安全防火。爭取電站改造、河道水環(huán)境治理、水庫與灌區(qū)維修養(yǎng)護各項補助經(jīng)費，及時完成各項建設(shè)任務(wù)。開創(chuàng)的黨建工作與經(jīng)營業(yè)務(wù)的雙豐雙收。

二、適應(yīng)新形勢真抓實干

年我?guī)旆e極參與水價調(diào)整核算，實現(xiàn)供水電子遙測計量，大壩水庫安全供水實時電腦監(jiān)控，安排專項經(jīng)費，實施庫面保潔工作常態(tài)化、責(zé)任化。承擔原引水管道供水同時，配合水廠擴建工程，積極落實城市年供水量萬噸的綜合調(diào)度方案研究，確保城市供水，兼顧農(nóng)業(yè)與近庫村的生活用水供給。上旺水庫劃歸我?guī)旃芾砗?，水庫管理處研究制定兩庫連調(diào)供水方案的實施計劃，灌區(qū)用水管理向科學(xué)調(diào)度、一體化管理的工作目標邁進。以農(nóng)綜開發(fā)與千萬畝十億方節(jié)水灌溉為平臺的灌區(qū)節(jié)水配套工程建設(shè)全面鋪開，目前已完成節(jié)水干渠襯砌加固工程千米，建設(shè)目標任務(wù)完成過半，在建設(shè)過程中，落實局制定的水利惠民、水利富民的各項政策，克服各種困難，精心組織、科學(xué)管理，得到沿線群眾的好評與支持。

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鎮(zhèn)海區(qū)地處**市的東北部，是典型的**港口城市，全區(qū)河道總長325公里，其中有280多公里為鎮(zhèn)村級河道。20世紀九十年代初以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的迅速發(fā)展以及新農(nóng)村建設(shè)進程的加快，農(nóng)村河道淤積、水質(zhì)惡化、兩岸綠化景觀落后于新農(nóng)村建設(shè)等問題日益突出，給農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和人民群眾生活帶來了極大的影響

，成為制約農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的瓶頸因素。21世紀初葉，為切實改善全區(qū)農(nóng)村河道水資源環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，隨著萬里清水河道建設(shè)的實施，我區(qū)按照“生態(tài)立區(qū)、科學(xué)治水、統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施”的原則全面展開農(nóng)村河道水環(huán)境建設(shè)。建設(shè)以提高農(nóng)村地區(qū)人民的生活環(huán)境質(zhì)量為目的，著重強調(diào)功能與生態(tài)并重、建設(shè)與管理保護并舉，堅持高起點規(guī)劃、高品味設(shè)計、高標準建設(shè)的方針，把農(nóng)村河道水環(huán)境建設(shè)作為建設(shè)社會主義新農(nóng)村、整治農(nóng)村環(huán)境的重要切入點，貫徹“以人為本、環(huán)境為重、生態(tài)治水、點面結(jié)合”的治水思路，重點突出“清水”、“生態(tài)”理念，將農(nóng)村河道水環(huán)境建設(shè)與保護工作引向深入。

二、農(nóng)村河道水環(huán)境建設(shè)的實踐

農(nóng)村河道水環(huán)境綜合治理面廣量大，河道大小、功能、層次不一，沿河環(huán)境復(fù)雜，治理措施也因地而異。我區(qū)在農(nóng)村河道水環(huán)境建設(shè)中，也開展了各個層面的試點，樹立典型，積累經(jīng)驗，通過對農(nóng)村河道進行分類分級治理，逐步推進農(nóng)村河道水環(huán)境建設(shè)。目前主要有以下四種典型的河道建設(shè)模式。

1、骨干河道

骨干河道的主導(dǎo)功能是行洪排澇，這類農(nóng)村河道原本灘地較開闊，洪水期水流漫灘，利于行洪滯洪。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，河道淤積、灘地被占、污水直排入河現(xiàn)象普遍，嚴重影響了原有的蓄洪排澇能力。針對這一情況，該類河道設(shè)計以保障20年一遇洪澇排水能力為前提，重點突出“生態(tài)”與“休閑”功能。采取的主要整治措施有：①清淤疏浚。采用機械及人工開挖等方式，增加河道水深及過船能力。②河道拓寬。根據(jù)行洪排澇要求，通過地形地質(zhì)條件踏勘，對河道進行單邊拓寬，增加河道過流斷面，以降低洪水位，減少洪峰壓力。③砌石護坡。骨干河道汛期洪水量大流急，因而河岸采用漿砌塊石護坡，以提高抗沖刷能力， 保證行洪安全。④恢復(fù)灘地，實施綠化。河道拓寬后，順應(yīng)河勢，恢復(fù)兩岸河灘，并實施綠化景觀工程。盡量恢復(fù)河道的天然形態(tài)，保留彎道，彎曲的河流及灘地非常有利于生物多樣性發(fā)展，為各種生物創(chuàng)造了適宜的生存環(huán)境。⑤綜合開發(fā)利用。在維持灘地行洪功能的同時，利用灘地設(shè)置河濱公園、交通輔道和小型野外活動場所，開發(fā)其休閑、親水功能，使其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值得到全面發(fā)揮，成為人們娛樂、健身、垂釣、游玩的好地方。

2、景觀河道

景觀河道是指位于主要公路兩旁或流經(jīng)農(nóng)村集中居住小區(qū)和生活區(qū)的河道。對于景觀河道的建設(shè)，重點突出“景觀”與“親水”功能，堅持河道建設(shè)與景觀建設(shè)有機結(jié)合，為廣大居民創(chuàng)造一個休閑舒適的生活環(huán)境，展現(xiàn)典型的江南水鄉(xiāng)特色。采取的主要整治措施有：①疏浚展寬。對河道淤積進行疏浚，對狹窄而有展寬條件的河段進行適當拓展。②修建構(gòu)筑物，創(chuàng)造水景觀。在河道中設(shè)置潛壩、翻水坡及導(dǎo)流壩等，其使用材料，多為土石料、混凝土等。通過改變水流形態(tài)，豐富水體景觀。③生態(tài)型護坡。主要采用大塊鵝卵石堆砌、干砌塊石、松木樁等護岸方式，使河堤趨于自然形態(tài)。④設(shè)置親水平臺。通過建設(shè)河埠頭及親水平臺，拉近人們與水的距離，還原人水親密接觸場景，營造人水和諧的自然狀態(tài)。⑤配套景觀建設(shè)。在河道兩岸設(shè)置綠化景觀帶，并配套建設(shè)娛樂活動設(shè)施，為人們提供健身、休閑、娛樂的最佳場所。

3、進村河道

進村河道是指進出村莊的主要河道。對于進村河道的建設(shè)，重點突出“清水”與“生態(tài)”功能，堅持河道建設(shè)與周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)，為村容村貌的改善錦上添花。采取的主要整治措施有：①綜合清理。這類河道原本管理薄弱，通過對河道進行清淤、清障、清垃圾的綜合治理， 河道環(huán)境狀況很大改觀，群眾對河道保護意識也有提高。②復(fù)合型護坡。正常水位以下采用干砌石擋土墻，正常水位以上采用毛石堆砌斜坡、自然植被土坡、松散拋石等護坡形式，豐富水生動植物生存空間。③綠化美化。結(jié)合河道周邊環(huán)境狀況，因地制宜實行兩岸綠化，美化河道環(huán)境，突出鄉(xiāng)村風(fēng)貌。

4、田間河道

田間河道是指分布于田間地頭的各類小河道。對于田間河道的建設(shè)，是在發(fā)揮防洪排澇、蓄水灌溉等功能的前提下，重點突出“自然”與“生態(tài)”。盡量維持河道原貌，減少由于工程對自然面貌和生態(tài)環(huán)境的破壞。采取的主要整治措施有：①自然護坡。在進行清淤清障和建設(shè)護坡時，除個別沖刷嚴重河岸需筑堤護坡外，盡量維持原有的自然面貌，保持天然狀態(tài)下的河灘、岸線形態(tài)。②裁彎取值。對于田間一些蜿蜒性河型采取適度地截彎取值，既增加河段排澇能力，又能滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要。③植物加固。對個別受沖嚴重的天然河堤內(nèi)側(cè)可采用種植水杉、蘆葦?shù)戎参?，加固自然護坡，滿足水土保持和美化環(huán)境的需要。

三、農(nóng)村河道水環(huán)境保護的實踐

河道水環(huán)境建設(shè)與保護是一個系統(tǒng)工程。為了鞏固河道整治成果，發(fā)揮河道綜合效益，我們堅持建管并重的理念。在搞好河道水環(huán)境建設(shè)的同時，十分注重水環(huán)境的長期管理與保護，并采取了一系列的措施。

1、截污治污，加強管護

廢

污水的無序排放是農(nóng)村河道水質(zhì)惡化的主要原因。要徹底改善水質(zhì)，必須嚴格控制點源污染、減少面源污染、治理內(nèi)源污染。針對實際情況，我們采取截污措施來削減進入河道的污染物總量，以改善河網(wǎng)水質(zhì)。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、養(yǎng)殖場等污水集中收集到污水管網(wǎng)，并實施了集居地生活污水收集管網(wǎng)建設(shè)，同時加強宣傳教育，規(guī)范生活垃圾收集處理，改變?nèi)藗儗⒗拥纼A倒的陋習(xí)。在截污的同時，充分利用現(xiàn)有河道的灘地、水面(濕地)，保護河道水生態(tài)環(huán)境，提高河流水體自凈能力，達到吐舊納新、流水不腐的效果。

2、植物種植，生態(tài)放養(yǎng)

通過采取截污、保潔等措施后，河流中的富營養(yǎng)化、渾濁、透明度難以提高等問題依然存在。而植物種

植、生態(tài)放養(yǎng)措施的實施，對改善河道水生生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，調(diào)節(jié)水生生態(tài)系統(tǒng)的平衡，凈化河道水質(zhì)起到了很好的作用。通過種植一定面積的高等水生植物，如美人蕉等，在水陸交錯帶，配備其他的水生植物群落，包括沉水植物、挺水植物(如蘆葦)、浮水植物等，同時在河中放養(yǎng)魚、蚌、螺等濾食性及觀賞性魚類。通過動植物對水體進行的過濾、吸附、沉淀、離子交換、吸收和微生物分解，一方面對污染水體進行高效凈化，使富營養(yǎng)化的水體變清；另一方面營造了良好的水生態(tài)景觀，水生動植物多樣性得到自然恢復(fù)，出現(xiàn)了水草整齊蔥郁、水質(zhì)明顯改善、魚兒暢游成趣、居民垂釣休閑、漁民收入增加的喜人景象。

3、定期維護，落實保潔

為保持已治理河道的水面清潔，鞏固河道治理成果，我區(qū)專門成立了河道保潔中心，負責(zé)河道日常保潔及水生植物的管護工作。通過配備專業(yè)保潔人員、落實專項資金、制定相關(guān)考核制度，保證河道保潔工作的順利開展。保潔中心的成立給群眾參與河道管理提供了平臺，農(nóng)民群眾對河道保潔監(jiān)督踴躍，自身環(huán)保意識提高，有效促進了河道保潔工作。保潔工作的順利開展對改善河道水質(zhì)、維護水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、提高水環(huán)境承載力都起到了很好的作用。

四、農(nóng)村河道水環(huán)境建設(shè)與保護的體會與探討

鎮(zhèn)海區(qū)從2003年開始探索并實施農(nóng)村河道水環(huán)境建設(shè)與保護工作，結(jié)合自身的地域、經(jīng)濟、環(huán)境特點，因地制宜，尋找適合本地區(qū)的水環(huán)境治理措施。經(jīng)過幾年的探索和實踐，農(nóng)村河道水環(huán)境及人居環(huán)境條件明顯改善，已經(jīng)治理的河道基本上達到了清水河道建設(shè)的總體目標----“水清、河暢、岸綠、景美”。

1、科學(xué)規(guī)劃設(shè)計，充分發(fā)揮河道治理的綜合效益

根據(jù)農(nóng)村河道的不同層次、不同功能，堅持科學(xué)規(guī)劃，實行綜合治理，合理利用水土資源。把農(nóng)村河道治理與土地復(fù)墾、路橋建設(shè)、環(huán)境整治、植樹造林、發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖、新農(nóng)村建設(shè)等有機結(jié)合起來，統(tǒng)籌解決好水安全、水資源、水環(huán)境問題，充分發(fā)揮農(nóng)村河道整治的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，營造良好的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境和人居環(huán)境。

2、給河道以生命，突出親水、生態(tài)、休閑功能

水是江南獨特魅力所在，河道的建設(shè)始終貫穿生態(tài)治水理念，以“回歸自然”和“人水和諧”的設(shè)計理念精心打造特色農(nóng)村水環(huán)境。對于骨干河道，工程的平面布置與綠化園林建設(shè)結(jié)合，因地制宜，采取植物種植、植被保護等生態(tài)工程措施，防止水土流失，確保河道行洪排澇及生態(tài)功能。對于穿越農(nóng)村集居地段的河道，充分考慮村民對河道景觀和環(huán)境和諧的要求，打造具有親水理念的景觀河道，通過建造戲水池、河埠頭、涼亭等親水、休閑設(shè)施，提高河道兩岸環(huán)境和品位，營造人與自然和諧的氛圍。進村河道及田間河道的建設(shè)突出自然和生態(tài)，使河道防洪工程與河道兩岸融為一體。通過這一系列的措施，河道面貌極大改觀，沿河兩側(cè)已成為人們娛樂休閑的理想場所。

3、回歸自然，突出簡潔之美

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【關(guān)鍵詞】 水環(huán)境治理；水資源保護；措施；水質(zhì)

1. 基本情況

（1）四明湖水庫位于浙江省余姚市境內(nèi)梁弄鎮(zhèn)，甬江流域姚江上游。壩址以上集水面積103.1Km2，總庫容1.2272億方，正常水位16.28m（85高程，下同），相應(yīng)庫容0.7946億方，是一座結(jié)合防洪、供水、灌溉、發(fā)電、養(yǎng)魚等綜合利用的大（二）型水庫，流域內(nèi)常住人口三萬多人，大部分人口和工業(yè)廠房集中在環(huán)水庫庫區(qū)周遍。建庫五十年來水庫發(fā)揮了很好的經(jīng)濟和社會效益，為下游人民生活及工農(nóng)業(yè)發(fā)展作出巨大貢獻。1996年起，水庫開始向余姚城區(qū)和姚西北地區(qū)通過管道供應(yīng)生活用水，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及經(jīng)濟社會發(fā)展，供水量現(xiàn)在已增加到每天20萬噸左右，成為余姚城區(qū)和姚西北平原地區(qū)的重要飲用水源。

（2）經(jīng)濟社會高速發(fā)展的同時，人類活動加劇，對水資源水環(huán)境的影響和損害也加重，雖然各級政府、部門及水庫管理單位做了大量工作，但四明湖水庫水質(zhì)自上世紀九十年代后期還是開始變差，從1994年的一類水到1999年前后的二類水，2003年前后高溫期間甚至達不到二類水標準。水質(zhì)變壞期間，也引起各方面的重視，先后投入大量人力物力進行有效治理。2005年以后水庫水質(zhì)逐年好轉(zhuǎn)，至2008年7月水庫水質(zhì)為優(yōu)質(zhì)二類水。

2. 影響四明湖水庫水質(zhì)的因素分析

影響四明湖水庫水質(zhì)的因素眾多，可歸納為以下主要幾種：

2.1 工業(yè)污染。水庫上游梁弄鎮(zhèn)為中國燈具之鄉(xiāng)，大小燈具廠數(shù)十家，以及消防廠、鍍鋅廠和農(nóng)產(chǎn)品加工廠等，早期排污沒有等到有效處理，甚至直排。近幾年逐漸得到控制，但未能徹底治理，一些農(nóng)產(chǎn)品加工小廠因點散而沒有治理還是直排。

2.2 生活污染。流域內(nèi)常住人口三萬多人，加上暫住人口，大部分集中在水庫上游周遍。其生活污水基本上直排水庫。

2.3 農(nóng)業(yè)種植、禽畜養(yǎng)殖污染。流域內(nèi)農(nóng)作物除水稻外，還有大量經(jīng)濟作物，如雷竹、果桑、楊梅、櫻桃、板栗、茶葉、苗木等，施用化肥和農(nóng)家肥，部分隨地表水流入水庫。流域內(nèi)竹林和山地適宜土雞、家豬等禽畜散養(yǎng)散養(yǎng)，產(chǎn)量較大，產(chǎn)生的糞便部分隨地表徑流帶入水庫。

2.4 山沙開采、盜采引起的水土流失。隨著建筑用沙市價增長，山沙開采變得有利可圖，2000年前后，山沙開采、盜采現(xiàn)象較多，破壞了植被，造成土壤松散，為水土流失創(chuàng)造了條件。

2.5 旅游、餐飲、垂釣方面污染。上游旅游發(fā)展迅速，旅游活動帶來了新的污染源，四明湖度假村游艇造成水面一定程度的油污。酒家飯店餐飲規(guī)模的擴大及遍地開花的農(nóng)家樂排放的污水成為生活污水重要部分。水庫非法釣魚投放的餌料也對水庫水質(zhì)產(chǎn)生一定負面的影響。

3. 治理和保護措施

為了保護和治理四明湖水庫水質(zhì)，確保人民群眾飲用水安全，針對水庫水質(zhì)的變化和污染因素，各級部門采用的措施主要有工程措施、日常管理措施以及生物措施等。

3.1 管理措施。

（1）停止流域內(nèi)工業(yè)企業(yè)審批，控制工業(yè)污染源。自四明湖水庫開始向余姚供應(yīng)生活用水開始，余姚市政府及有關(guān)部門就規(guī)定在水庫上游周遍停止一切新增工業(yè)企業(yè)的審批工作，控制工業(yè)污染源。流域內(nèi)梁弄鎮(zhèn)政府也轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，依靠科技進步、加大環(huán)保力度，把"生態(tài)立鎮(zhèn)"和"工業(yè)強鎮(zhèn)"有機結(jié)合起來，在發(fā)展經(jīng)濟的同時保護好優(yōu)美的山水環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)實施清潔生產(chǎn)。

（2）上游水資源保護費的落實。自水庫開始管道供水以來，以每方2分的水資源保護費分配落實到上游有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村，作為相關(guān)環(huán)保設(shè)施建設(shè)資金，改善便民設(shè)備，鼓勵村民自覺參與到水資源水環(huán)境保護中來。

（3）生活垃圾集中處理。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，近幾年居民居住環(huán)境得到了顯著改善，衛(wèi)生設(shè)施的整治及生活垃圾的集中處理，使得隨雨水入庫的生活垃圾大為減少，環(huán)湖水環(huán)境得到較大改善。

（4）建立一級飲用水源保護區(qū)，加大保護宣傳力度；限制水庫庫區(qū)旅游開發(fā)。余姚市政府1996年將四明湖水庫定為一級水源保護區(qū)，水利、環(huán)保、上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)等有關(guān)部門不斷加強有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度的宣傳力度，讓上游群眾了解、明白保護水資源水環(huán)境的重要性，日常生活中自覺培養(yǎng)環(huán)保意識，為保護水庫水質(zhì)，形成共識。限制庫區(qū)旅游，防止游船對水體的有機污染。

（5）加強水管單位庫面清潔，漁政管理、水政巡查等執(zhí)法力度。四明湖水庫管理局水庫水面保潔所，專門負責(zé)水庫庫面保潔，保證水面及各入庫溪流處清潔，確保庫面無漂浮物。嚴格管理水庫內(nèi)釣魚，因環(huán)水庫范圍大、地形復(fù)雜，徹底禁止釣魚難度較大，水庫水環(huán)境保潔所根據(jù)水庫環(huán)庫情況，劃定允許垂釣區(qū)，實行集中管理，對投放餌料和垂釣方式進行嚴格規(guī)定。水庫水政人員加強了對水庫周遍的水政巡查，隨時對突發(fā)水事進行查處打擊，保護庫區(qū)水環(huán)境。

（6）嚴禁山沙開采、保護涵養(yǎng)水土。為水庫流域嚴禁山沙開采，相關(guān)部門成立了山沙治理領(lǐng)導(dǎo)小組，取締采沙點，打擊偷采山沙事件，現(xiàn)山沙盜采基本上得到根治；同時嚴格進行封山育林，對地質(zhì)危害點進行治理，阻止了水土流失。

3.2 工程措施。

（1）上游工業(yè)、生活污水外排工程。2002年余姚市政府投入5000余萬元，建設(shè)環(huán)四明湖水庫上游污水外排工程——四明湖污水處理外排系統(tǒng)，對工業(yè)廢水和村鎮(zhèn)生活污水進行集中外排。污水外排系統(tǒng)確保了污水入庫前控制，污水不入庫有了保障。

（2）上游小流域綜合規(guī)劃、大溪綜合治理。水利部門和當?shù)卣?000年至2006年分期分批投入大量資金對梁弄大溪、橫岙大溪等進行了綜合整治，基本消除了河床淤積嚴重、河道行洪不暢，遇山洪時出現(xiàn)漫堤、決口及山體滑坡等現(xiàn)象，地表徑流帶入水庫的泥沙及雜物明顯減少。

（3）水庫清淤和禁止庫內(nèi)采沙。2002年上半年，水庫管理局利用水庫除險加固之機，對梁弄大溪、橫岙大溪等溪流入庫處庫底進行了清淤，共清理砂石淤泥100多萬 m3，為改善水庫水質(zhì)起到了一定作用，同時還增加了水庫庫容。2001年起水庫取締了在水庫庫區(qū)采沙，庫內(nèi)采沙對水庫庫底長期淤積擾動嚴重，影響水質(zhì)。

（4）環(huán)湖生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程的啟動。四明湖水庫環(huán)湖生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程主是圍繞水庫移民高程線建一條7m寬混凝土道路，沿道路水庫側(cè)建20m寬的濱水綠化帶，以及水庫水質(zhì)自動監(jiān)測和環(huán)湖實時視頻監(jiān)控系統(tǒng)等。通過修復(fù)和建設(shè)水庫濱水地帶，將進一步健全水庫生態(tài)系統(tǒng)，對水資源保護起到積極作用，水質(zhì)監(jiān)測及視頻監(jiān)控系統(tǒng)將為水庫飲用水安全提供有力保障；環(huán)湖生態(tài)工程建設(shè)，將進一步明確水庫管理和保護范圍，同時對改善革命老區(qū)梁弄鎮(zhèn)環(huán)湖的環(huán)境面貌，促進當?shù)芈糜伟l(fā)展將起到積極作用，是一項雙贏工程。

3.3 生物措施——水庫生態(tài)養(yǎng)殖。

（1）四明湖水庫庫面開闊，平均水深11m左右，常年蓄水量在6000萬m3左右。為凈化水體，水庫管理局一直在水庫內(nèi)科學(xué)投放鳙鰱魚，利用魚群吞噬水體中的浮游生物，為防止水體富營養(yǎng)化起了關(guān)鍵作用。水庫管理局進行養(yǎng)殖以凈化水體為目標，保護水質(zhì)為前提，不投飼料。最近八年平均每年投放魚苗3.5萬Kg，每年平均捕撈成品魚16萬Kg，每年25萬Kg增加值，是魚群食用大量庫內(nèi)水體中的藻類等浮游生物和有機物轉(zhuǎn)化而來的，對水庫水質(zhì)凈化起了重要作用。

（2）各種治理措施中，工程措施使入庫源水的水質(zhì)得到有效的梳理，對生活垃圾、泥沙及入庫污水進行了有效攔截。日常管理措施保證了庫面及庫岸的清潔，控制了新的污染源的增加。而生態(tài)養(yǎng)殖又進一步凈化了水體，科學(xué)合理的解決了水體富營養(yǎng)化問題。

4. 綜合治理成果

4.1 水庫水質(zhì)逐年好轉(zhuǎn)。治理效果直接體現(xiàn)在水庫水質(zhì)的變化趨勢上。下表為近幾年水庫5月份水質(zhì)樣本監(jiān)測結(jié)果的幾個主要指標，可以看出水庫水質(zhì)總體逐年好轉(zhuǎn)：溶解氧指標逐年增大，已穩(wěn)定在Ⅰ類水標準7.5以上，化學(xué)需氧量及氨氮指標逐年下降，總磷及總氮指標穩(wěn)定，各指標均符合Ⅱ類水指標標準或好于Ⅱ類水指標標準。現(xiàn)水庫水質(zhì)常年穩(wěn)定在Ⅱ類水標準之內(nèi)，達到集中式生活飲用水地表水源地一級保護區(qū)標準要求。（四明湖水庫水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果表見表1）

4.2 環(huán)水庫水環(huán)境好轉(zhuǎn)。上游庫區(qū)周遍臟、亂、差現(xiàn)象得到根本改觀，垃圾死角、衛(wèi)生死角已得到根治。隨著環(huán)湖生態(tài)環(huán)境工程的實施，水庫生態(tài)林的完善，將進一步對水庫環(huán)庫起到生態(tài)修復(fù)作用，增加水庫的納污能力和水體凈能力。

4.3 上游群眾環(huán)保意識明顯加強。因各級部門宣傳力度加大，工作到位，群眾日常生活中的環(huán)保意識增強，大部分群眾能自覺規(guī)范自己的環(huán)保行為。

4.4 對四明湖水庫飲用源水地保護的建議。進一步重視水源保護工作；做好環(huán)四明湖水庫的綜合規(guī)劃，合理布局居住區(qū)、工業(yè)區(qū)及旅游度假區(qū)；繼續(xù)加大對污染源的綜合整治力度；加強監(jiān)管，建立四明湖水庫水資源保護和治理的長效機制。另外水庫建庫運行已五十年，庫底淤積了大量沉積物對水庫水質(zhì)影響較大，建議進行庫底清淤。

篇8

關(guān)鍵詞：跨界環(huán)境風(fēng)險；風(fēng)險沖突與放大；風(fēng)險溝通；風(fēng)險合作；復(fù)合型風(fēng)險治理

中圖分類號：D922.683.4

文獻標識碼：A

文章編號：16710169（2014）05007808

轉(zhuǎn)型加速期，伴隨著長三角地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的不斷推進，大量原本存在于單一行政區(qū)的環(huán)境風(fēng)險正不斷地超越其行政管理邊界向周邊地區(qū)、整個長三角地區(qū)乃至更大的區(qū)域范圍擴散，導(dǎo)致長三角地區(qū)的各類跨界環(huán)境風(fēng)險由此也進入了高發(fā)階段。與此同時，跨界環(huán)境風(fēng)險所引發(fā)的風(fēng)險沖突和，無論在數(shù)量與規(guī)模上，還是在所造成的社會影響方面，亦都呈現(xiàn)出不斷上升和擴大的態(tài)勢?？缃绛h(huán)境風(fēng)險的突發(fā)性、高危性、人為制造性、不確定性及其極易引發(fā)風(fēng)險沖突和社會放大效應(yīng)的獨特性本質(zhì)，加劇了長三角地區(qū)跨界環(huán)境風(fēng)險的復(fù)雜性和治理的艱巨性，使其成為區(qū)域社會環(huán)境安全和可持續(xù)發(fā)展面臨的極為嚴峻的挑戰(zhàn)和亟待關(guān)注的重要社會問題。

一、跨界環(huán)境風(fēng)險的意涵及主要類型

（一）跨界環(huán)境風(fēng)險的意涵

環(huán)境風(fēng)險通常是指由自發(fā)的自然原因和人類活動引起的，通過環(huán)境介質(zhì)傳播的，能對自然環(huán)境及人類社會產(chǎn)生破壞、損害乃至毀滅性作用等不良后果的事件發(fā)生的概率及其后果[1]（P3）。地球生態(tài)系統(tǒng)是一個不可分割的有機整體，包括人類在內(nèi)的一切生命形式同地球生態(tài)系統(tǒng)相互關(guān)系的實質(zhì)，就是能量、物質(zhì)、信息的交換關(guān)系，它不會受到任何人為疆界的限制和阻隔。例如，大氣環(huán)流作用會使任何一個地方的空氣污染都不可能滯留在一隅之地，而相通水域中的上游的水污染也會對下游的水環(huán)境產(chǎn)生重要影響。生態(tài)系統(tǒng)的這種整體性和傳導(dǎo)性，使得環(huán)境風(fēng)險具有難以抗拒的“跨界”性。

所謂“跨界”，從一般意義上來說，主要包括兩層含意：其一是跨越國家之間的地理和政治邊界，如前蘇聯(lián)的切爾諾貝利核泄漏事故，就使上海地區(qū)受到了輕度核污染；其二是跨越國家內(nèi)部不同行政區(qū)的地域和行政管理邊界，如太湖流域就曾多次發(fā)生蘇、浙兩省的跨界水污染事件。本文對跨界環(huán)境風(fēng)險的討論，將以長三角地區(qū)為例，重點關(guān)注的是跨越兩個及以上行政區(qū)范圍的人為環(huán)境風(fēng)險 跨界環(huán)境風(fēng)險既發(fā)生在跨省級行政區(qū)之間，也發(fā)生在跨市（縣）級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級行政區(qū)之間。總體上說，跨省級行政區(qū)的環(huán)境風(fēng)險及其引發(fā)的社會沖突較為嚴重，治理的難度也比較大。 [ZW）]，亦即源于某一行政區(qū)人們的生產(chǎn)、開發(fā)與生活等各類活動，對除了本行政區(qū)以外的一個（或多個）行政區(qū)的當前或未來的環(huán)境質(zhì)量、人類健康以及經(jīng)濟社會發(fā)展等可能產(chǎn)生的威脅及其后果。

中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）

王 芳：沖突與合作：跨界環(huán)境風(fēng)險治理的難題與對策――以長三角地區(qū)為例

（二）長三角地區(qū)跨界環(huán)境風(fēng)險的主要類型

長三角地區(qū)是中國經(jīng)濟社會最發(fā)達、最具活力的地區(qū)之一，同時也是人口最密集、資源消費最集中、生態(tài)環(huán)境十分脆弱的區(qū)域。隨著區(qū)域經(jīng)濟合作的不斷深入，不同行政區(qū)之間優(yōu)勢互補、資源共享、共圖發(fā)展已漸成共識。但與此同時，區(qū)域經(jīng)濟的一體化在一定程度上也加速了區(qū)域環(huán)境風(fēng)險的一體化，使得區(qū)域內(nèi)跨界環(huán)境風(fēng)險及其引發(fā)的風(fēng)險沖突日益突出。從風(fēng)險的來源來看，近年來長三角地區(qū)面臨的跨界環(huán)境風(fēng)險主要包含以下幾種類型。

其一是上、下游型跨界環(huán)境風(fēng)險。主要是指共享水資源的上、下游不同地區(qū)之間的跨界水環(huán)境污染風(fēng)險。長三角地區(qū)水網(wǎng)稠密、水資源豐富，但由于江、河、湖、海的分布往往跨行政區(qū)域分布，使得區(qū)域內(nèi)跨界水環(huán)境污染風(fēng)險十分突出。以太湖為例，相關(guān)資料顯示，太湖流域省界河流32個監(jiān)測斷面均受到不同程度污染，水質(zhì)無一斷面達到地表水III級標準。其中，IV類占37.5%，V類占12.5%，劣V類更是占到50.0% 資料來源：太湖流域水資源保護局，2013年4月的第188期《太湖流域及東南諸河省界水體水資源質(zhì)量狀況通報》，網(wǎng)址：http：//：89/web/index.jsp。 [ZW）]。位于蘇、浙、滬邊界的江蘇昆山、吳中和吳江，浙江的嘉興、嘉善和平湖，以及上海的青浦和松江等交界地區(qū)是長三角地區(qū)跨界水污染風(fēng)險與風(fēng)險沖突事件的重點發(fā)生地區(qū)。

其二是點源型跨界環(huán)境風(fēng)險。主要是指存在一個或多個潛在污染或事故的來源點，它們威脅到毗鄰的一個（或多個）地區(qū)。此類跨界環(huán)境風(fēng)險的來源在一個或若干個清晰明確的位置集中，無論毗鄰還是距離邊界有一段距離，都會引發(fā)對該種環(huán)境風(fēng)險的問題意識或成為風(fēng)險感知的焦點。長三角區(qū)域范圍內(nèi)的垃圾焚燒廠、危險化學(xué)品倉庫以及長江沿線密布的各類化工廠等均屬于這一類型跨界環(huán)境風(fēng)險的重要來源。

其三是交互影響型跨界環(huán)境風(fēng)險。這一類型跨界環(huán)境風(fēng)險的產(chǎn)生往往與國家和地區(qū)的環(huán)境政策、能源與運輸體系、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和工業(yè)生態(tài)等諸多因素相關(guān)，風(fēng)險的成因多元、間接，甚至隱秘，所產(chǎn)生的影響比較廣泛和分散，利害關(guān)系更趨復(fù)雜。近年來頻繁爆發(fā)的覆蓋整個長三角地區(qū)的霧霾污染是這類跨界環(huán)境風(fēng)險的典型例證。由于地緣關(guān)系上的相鄰，蘇浙滬三地不僅大氣污染問題與污染特征趨同，而且彼此間相互影響和相互疊加，形成了交叉型、復(fù)合型大氣污染風(fēng)險。

二、風(fēng)險沖突與放大：跨界環(huán)境風(fēng)險的本質(zhì)特征

跨界環(huán)境風(fēng)險作為一種發(fā)生在跨邊界區(qū)域的環(huán)境風(fēng)險，與一般環(huán)境風(fēng)險相比，既具有某些共性特征，同時也具有其自身的獨特性特征。一方面，無論是水環(huán)境污染、大氣污染的風(fēng)險，還是工業(yè)事故的危險、化學(xué)危險品和放射性物質(zhì)的移動而產(chǎn)生的對人體健康的損害等，都不會因不同的行政管轄范圍的存在而有所改變。也就是說，環(huán)境風(fēng)險對人類及其環(huán)境的威脅，既不受制于行政管轄權(quán)，也不因政治權(quán)利而發(fā)生改變[2]（P67-68）。從這方面來看，一般環(huán)境風(fēng)險所具有的突發(fā)性、高危性、人為制造性和不確定性等共性特征[3]（P117-122），也是跨界環(huán)境風(fēng)險具有的基本特征，亦即這些共性特征在跨界環(huán)境風(fēng)險中均有比較突出的表現(xiàn)。另一方面，跨界環(huán)境風(fēng)險來源地點的特殊性，即最起碼涉及兩個（或以上）的行政區(qū)域，又使得跨界環(huán)境風(fēng)險無論是在對生態(tài)環(huán)境存在的直接（或潛在）的影響方面，還是在對人類健康和經(jīng)濟社會存在的影響方面，均表現(xiàn)出與一般環(huán)境風(fēng)險的明顯不同，具有其自身的獨特性特征，這種獨特性主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

其一，由于在產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險的地區(qū)與暴露在潛在的有害環(huán)境影響之下的地區(qū)之間存在著空間上的分隔，很可能造成潛在的跨界環(huán)境風(fēng)險一旦爆發(fā)，就會導(dǎo)致嚴重的環(huán)境風(fēng)險沖突事件。這主要是因為“邊界附近或邊緣地帶，無論在地理位置上還是社會政治上，都是環(huán)境退化以及地方權(quán)力部門和管理精英們所實施的遲緩與無效的緩和風(fēng)險措施的主要促成因素”[4]（P198）。 換言之，行政區(qū)邊界附近和邊緣地帶常常是環(huán)境風(fēng)險管理體系不完善、風(fēng)險應(yīng)急反應(yīng)能力不足的地區(qū)。這種狀況的存在，極易造成跨界環(huán)境風(fēng)險會在原先的基礎(chǔ)上進一步放大，甚至?xí)劤蓢乐氐摹懊撚颉杯h(huán)境危機。正如貝克在其風(fēng)險社會理論中所斷言的，“危險越過漠不關(guān)心的圍墻，到處肆虐”[5]（P46）。而如果跨界環(huán)境風(fēng)險的輸出與接受地區(qū)之間曾經(jīng)存在歷史沖突，或者正處于關(guān)系緊張時期，抑或存在文化差異的話，那么，這些因素都會成為阻礙雙方之間進行環(huán)境風(fēng)險信息溝通的“邊界障礙”，并導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險事件可能會進一步升級，甚而引發(fā)雙方之間嚴重的風(fēng)險沖突。

其二，跨界環(huán)境風(fēng)險事件發(fā)生后，常常會與心理、文化、社會、制度等過程相互作用，從而增加（或降低）環(huán)境風(fēng)險的被察覺程度，進而影響到群體和個體的環(huán)境風(fēng)險行為[6]（P57）。這是因為個體和群體的風(fēng)險經(jīng)歷與風(fēng)險行為反應(yīng)存在著“社會嵌入性”，即個體會根據(jù)特定的利益和價值觀的驅(qū)使對風(fēng)險信息進行篩選、加工和傳播，同時個體作為群體或組織的成員進行行動時，遵守的不僅是個人價值模式，還會根據(jù)所在群體或組織的文化規(guī)范要求來感知和構(gòu)造風(fēng)險問題[7]（P251）。而群體和個體的這些行為反應(yīng)，反過來又會造成二級、三級乃至更多層級的次級社會與經(jīng)濟后果，亦即形成跨界環(huán)境風(fēng)險的“漣漪效應(yīng)”，，并且這些后果不僅包含了對生態(tài)環(huán)境和人類健康的直接影響，同時也包含了一系列重大的間接影響，比如對社會制度信心的喪失、對社會事務(wù)的疏離以及對社會價值體系的破壞等。如此一來，即使原本并不太大的跨界環(huán)境風(fēng)險“出口”，經(jīng)過上述社會過程對風(fēng)險信號的感知和處理，也可能會引發(fā)公眾的擔憂，甚至大規(guī)模的集體抗議行動，形成環(huán)境風(fēng)險的社會放大效應(yīng)。以上、下游地區(qū)的跨界水環(huán)境污染風(fēng)險為例，早在上世紀90年代，太湖流域就開始發(fā)生蘇、浙兩省的跨界水污染糾紛事件，隨著時間的推移、兩地經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及人們環(huán)保意識的逐步提高，由跨界水污染引發(fā)的環(huán)境糾紛與社會沖突也日趨嚴重，并最終引發(fā)了浙江嘉興市三千多民眾因不堪忍受江蘇吳江市長期跨界水污染的侵擾和禍害，筑壩封堵邊界河道麻溪港的“零點行動”[8]（P177）。事件發(fā)生時兩地群眾情緒對立，發(fā)生了大規(guī)模的沖突，并且引發(fā)了大范圍的媒體報道和社會關(guān)注，以至于事件發(fā)生后經(jīng)過國家環(huán)保部、水利部和相關(guān)省、市領(lǐng)導(dǎo)的共同出面進行協(xié)調(diào)和處置，才得以最終平息。

跨界環(huán)境風(fēng)險具有的這種易于引發(fā)風(fēng)險沖突及其社會放大效應(yīng)的獨特性特征，也是跨界環(huán)境風(fēng)險的本質(zhì)特征之所在。它使得跨界環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生在加劇相關(guān)地區(qū)環(huán)境風(fēng)險和環(huán)境脆弱性的同時，也加劇了更大區(qū)域范圍內(nèi)的社會風(fēng)險和社會的脆弱性。

三、合作共治：跨界環(huán)境風(fēng)險治理面臨的難題與挑戰(zhàn)

跨界環(huán)境風(fēng)險的基本特性與本質(zhì)特征決定了要實現(xiàn)對跨界環(huán)境風(fēng)險的有效治理，僅僅依靠某一個行政區(qū)的單獨行動很難取得成功，相反，必須依靠各個相關(guān)行政區(qū)之間的信任、互動與合作來達成共同治理的“集體行動”。而“集體行動”要得以生成，依照曼瑟爾?奧爾森“集體行動的邏輯”，必須具備認知統(tǒng)一、利益協(xié)調(diào)和制度約束機制等三個基本條件[9]（P17）。然而，在現(xiàn)實生活中，由于長三角地區(qū)各地在經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境利益結(jié)構(gòu)、環(huán)境風(fēng)險理念和環(huán)境保護意識等方面均存在著差異，加之改革開放以來形成的行政區(qū)劃分割和縱向分權(quán)體制的作用，造成了跨界區(qū)域的各行政區(qū)之間在環(huán)境目標及環(huán)境決策的制定與執(zhí)行等方面常常會出現(xiàn)矛盾與沖突，也使得跨界環(huán)境風(fēng)險合作共治集體行動的達成面臨著諸多難題與挑戰(zhàn)。

（一）“發(fā)展主義”至上，環(huán)境風(fēng)險及其合作治理理念缺失

改革開放以來，長三角地區(qū)作為中國優(yōu)先發(fā)展的區(qū)域之一，在成為經(jīng)濟社會發(fā)展的一個高速增長極的同時，也成為了區(qū)域環(huán)境風(fēng)險的一個高速增長極。長三角地區(qū)不斷加劇的跨界環(huán)境風(fēng)險，在很大程度上與區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)地方政府所秉持的“發(fā)展主義”理念密切相關(guān)。在“發(fā)展主義”情結(jié)的作用和影響下，發(fā)展的目標、主體、過程和績效量度都被等同或者簡化為GDP的增加，“GDP至上”不僅成為各級地方政府及其官員們的一種意識形態(tài)話語和思維定勢，同時也成為一種物化的政策取向、制度設(shè)計和行動偏好[10]（P52-57）。相反，與經(jīng)濟發(fā)展相伴生的環(huán)境風(fēng)險卻被極大地忽視甚至是漠視了。

突出表現(xiàn)之一是環(huán)境風(fēng)險意識的缺失與理念認知轉(zhuǎn)型的艱難。通常而言，“先預(yù)防、后治理”是環(huán)境風(fēng)險治理的一個基本原則。正如戴維?奧斯本所指出的，有預(yù)見的政府要做的根本事情之一就是要使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療[11]（P202）。然而，為了追求任期內(nèi)GDP的不斷增長，拼生態(tài)、拼環(huán)境、拼資源，開足馬力開展GDP錦標賽，已經(jīng)成為地方政府官員的主流觀念和文化共識。而由于環(huán)境風(fēng)險的預(yù)防和環(huán)境狀況的改善不僅需要長期和大量的投入，而且在短時期內(nèi)亦很難顯現(xiàn)出其成果和政績，因而常常會被自覺或不自覺地置于“口頭上重要、行動上可以不要”的位置，甚至有些地方還將其看成是發(fā)展經(jīng)濟的一種阻礙。上述種種情況的存在導(dǎo)致了環(huán)境風(fēng)險的預(yù)防和治理常常被置于地方經(jīng)濟發(fā)展之后，甚至游離在某些地方政府的決策和行動之外。誠然，隨著“科學(xué)發(fā)展觀”的提出和不斷強化，加之生活水平不斷提高后公眾對環(huán)境質(zhì)量日趨強烈的訴求，都在倒逼著地方政府轉(zhuǎn)變“GDP至上”的理念，走出“發(fā)展主義”的誤區(qū)。然而，理念認知系統(tǒng)自身的封閉性和頑固性，常常會使得理念認知的轉(zhuǎn)換難以一蹴而就，往往呈現(xiàn)新舊認知理念的激烈沖突，更何況新舊理念自身亦存在多元價值觀念的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題，也令相關(guān)主體在缺乏充足知識結(jié)構(gòu)的條件下難以適從[9]（P22）。

另一個突出表現(xiàn)則是環(huán)境風(fēng)險合作治理理念的缺失。在現(xiàn)行的政治經(jīng)濟體制和環(huán)境考核制度下，各級地方政府需要同時擔負發(fā)展地方經(jīng)濟和保護地方環(huán)境的雙重責(zé)任。如果說，環(huán)境風(fēng)險意識的缺失導(dǎo)致的是地方政府對于本地環(huán)境問題采取的是“先污染、后治理”策略的話，那么，對于跨界環(huán)境風(fēng)險而言，由于其往往發(fā)生在地理和行政邊界比較模糊的區(qū)域，風(fēng)險的形成又多是企業(yè)、行政管理部門等多個行為主體共同作用的結(jié)果（例如，太湖藍藻的爆發(fā)就是環(huán)太湖區(qū)域各地經(jīng)濟發(fā)展過程中眾多企業(yè)“合力”造成的結(jié)果），亦即風(fēng)險涉及的責(zé)任主體比較廣泛，并且這些責(zé)任主體的權(quán)利和地位等又常常難以明確界定與劃分，因而，在缺乏相應(yīng)的制度機制約束的情況下，基于“搭便車”的社會心理，采取非合作博弈，想方設(shè)法逃避自己的責(zé)任，而將難以界定的跨界環(huán)境風(fēng)險的預(yù)防和治理成本轉(zhuǎn)嫁給他方，以盡可能地降低本地區(qū)環(huán)境風(fēng)險預(yù)防和治理的成本，“多污染、少治理”抑或“我污染、他治理”，則成為各級地方政府對于跨界環(huán)境風(fēng)險治理的一種理性策略選擇。這種狀況所造成的最直接的后果，正如烏爾里希?貝克所指出的，就是“有組織的不負責(zé)任”[12]（P23）。

（二）環(huán)境利益結(jié)構(gòu)不同，跨界區(qū)域環(huán)境目標、決策的制定與執(zhí)行存在矛盾和沖突

伴隨著改革開放后中央政府持續(xù)性的權(quán)力下放，各級地方政府逐漸形成了各自獨特的利益視角和利益結(jié)構(gòu)。具體到長三角地區(qū)跨界環(huán)境風(fēng)險合作治理的實踐而言，表現(xiàn)在各級行政區(qū)地方政府受到自身環(huán)境利益結(jié)構(gòu)的影響和支配，常常以本地區(qū)的利益最大化作為跨界區(qū)域環(huán)境風(fēng)險合作治理的邏輯起點。這種狀況不僅導(dǎo)致了跨界環(huán)境風(fēng)險治理過程中的錯綜復(fù)雜的利益格局，同時也催生了各級地方政府在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、行政區(qū)地方利益與區(qū)域公共利益之間多重交叉重疊的矛盾與沖突，從而嚴重阻礙了區(qū)域環(huán)境風(fēng)險治理整體性目標與合作治理行動的形成。

其一，在跨界區(qū)域的環(huán)境功能區(qū)劃上存在矛盾，造成防范和協(xié)調(diào)治理跨界環(huán)境風(fēng)險在責(zé)權(quán)利等方面的前提和基礎(chǔ)被大大削弱。迄今為止，中國的環(huán)境管理實踐主要是以行政區(qū)劃為環(huán)境管理的行政單元，行政區(qū)地方政府是行政區(qū)環(huán)境管理最主要的主體。然而，由于長三角各行政區(qū)在地理位置、自然資源稟賦、環(huán)境容量以及所處的環(huán)境風(fēng)險接收和輸出的地位等方面均不盡相同，由此就形成了各行政區(qū)在制定跨界區(qū)域的環(huán)境功能區(qū)劃及環(huán)境目標時的“個性化”追求，以及跨界區(qū)域相鄰的行政區(qū)彼此之間的不銜接和不一致，甚至是矛盾和沖突。這一狀況在跨界水環(huán)境風(fēng)險治理中尤為突出，突出的表現(xiàn)是位于上游的行政區(qū)政府所劃定的水環(huán)境功能區(qū)及其相關(guān)的標準，明顯地要寬于位于下游的行政區(qū)政府的劃定[13]，相應(yīng)地，就出現(xiàn)了下游地區(qū)在跨界區(qū)域設(shè)有飲用水源取水口，而上游地區(qū)卻在跨界區(qū)域建設(shè)化工企業(yè)集聚區(qū)的矛盾，從而使下游地區(qū)乃至整個流域的水環(huán)境安全面臨嚴重的風(fēng)險隱患。

其二，經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡導(dǎo)致毗鄰地區(qū)在環(huán)境目標、環(huán)境政策及其執(zhí)行與監(jiān)管的力度等方面存在差異。盡管長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的水平總體而言都比較高，但仍然還存在不少相對落后，對污染產(chǎn)業(yè)和企業(yè)依賴性較高的行政地區(qū)。由此，當牽涉到經(jīng)濟利益、就業(yè)問題、尤其是官員政績時，環(huán)境風(fēng)險的治理就會被這些地區(qū)所忽視。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提升，處于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展龍頭地位的上海對本地環(huán)境保護的投入和要求逐年提高，先后啟動了六輪“環(huán)保三年行動計劃”，制定了日趨嚴格的環(huán)境管理法規(guī)、制度和標準，并率先進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，加大對高耗能、重污染企業(yè)的整治力度。與上海相比，蘇、浙地區(qū)的一些二、三線城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展則尚存一定的差距，其環(huán)境保護標準和環(huán)境治理能力等也相對較低?；诎l(fā)展地方經(jīng)濟的迫切要求，這些地區(qū)不僅對上海遷出或淘汰的污染企業(yè)予以引進和接納，而且對落戶本地區(qū)企業(yè)的環(huán)境污染行為在監(jiān)管上往往采取“睜一只眼閉一只眼”，甚至是包庇和縱容的態(tài)度。然而，地域上的相鄰使得污染企業(yè)在長三角區(qū)域內(nèi)的遷移不僅造成了環(huán)境污染風(fēng)險在長三角不同行政區(qū)間的流轉(zhuǎn)、擴散乃至重新“回歸”，也最終導(dǎo)致了區(qū)域內(nèi)大范圍的連片污染（如長三角地區(qū)近年來持續(xù)爆發(fā)的大范圍的嚴重霧霾污染），從而大大增加了區(qū)域環(huán)境風(fēng)險合作治理的成本與難度。

（三）跨界環(huán)境合作制度機制不完善，運行低效，缺乏穩(wěn)定與可持續(xù)性

為了應(yīng)對不斷加劇的跨界環(huán)境風(fēng)險問題，近年來長三角兩省一市的地方政府開始尋求通過建立一定的制度機制以促進區(qū)域環(huán)境的合作治理。例如，2008年12月建立了長三角地區(qū)環(huán)境保護合作聯(lián)席會議制度，2009年7月共同簽訂了跨界環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動方案，2010年上海世博會期間實施了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制等。然而，日益嚴峻的跨界環(huán)境風(fēng)險的狀況表明，已經(jīng)開展的環(huán)境合作無論是在制度的設(shè)計、還是在機制的運行方面都還難以勝任區(qū)域環(huán)境合作治理的目標與要求。

首先，是地方政府間跨界環(huán)境風(fēng)險合作治理的制度設(shè)計還很不完善。表現(xiàn)之一是目前針對地方政府跨界環(huán)境合作的內(nèi)容還缺乏相關(guān)法律法規(guī)的支持。盡管國家《環(huán)境保護法》規(guī)定了“跨界行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境污染的防治工作，由有關(guān)地方政府協(xié)商解決，或由上級人民政府協(xié)調(diào)解決”[14]（P66-69），但這一規(guī)定只是原則性的，在合作治理的權(quán)限、治理責(zé)任的劃分、污染責(zé)任的追究、合作治理的方式手段等方面不僅存在不確定性，也缺乏可操作性。表現(xiàn)之二是現(xiàn)有的合作機制更多側(cè)重于一些經(jīng)常發(fā)生跨界污染的區(qū)段以及發(fā)生環(huán)境污染事件之后的協(xié)商解決，對于區(qū)域環(huán)境風(fēng)險的整體性、預(yù)防性和深層次的合作機制，如環(huán)境風(fēng)險的聯(lián)合監(jiān)測和預(yù)警、環(huán)境風(fēng)險信息和治理技術(shù)的共享、跨界聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境風(fēng)險事件的損害評估與生態(tài)補償、環(huán)境危機事件的應(yīng)急馳援，以及環(huán)境風(fēng)險影響的情境恢復(fù)等一系列對于跨界環(huán)境風(fēng)險合作治理十分重要的制度設(shè)計，大都還處于起步階段和草創(chuàng)時期，抑或僅僅停留在象征性的宣傳和呼吁階段，亟待建立和完善。

其次，是已有合作機制的運行效率較低，且缺乏穩(wěn)定性與持續(xù)性。已經(jīng)建立的長三角環(huán)境保護合作聯(lián)席會議制度，基本上屬于一種松散型、自愿承諾式的對話協(xié)商機制。由于兩省一市的環(huán)保部門屬于平級機構(gòu)，而各地的環(huán)保工作重點與模式又各不相同，因而經(jīng)聯(lián)席會議協(xié)商達成的協(xié)議往往由于法定約束力不強而難以得到有效執(zhí)行，從而也使得這一制度能夠發(fā)揮的作用被大打折扣。加之在目前的環(huán)境管理中起實質(zhì)作用的地方政府之間的關(guān)系模式，主要是一種垂直的縱向運行機制，跨界環(huán)境風(fēng)險事件發(fā)生后往往是逐級上報，上級政府的決策再逐級下達。在這樣的垂直運作機制下，地方政府間的橫向的環(huán)境信息溝通網(wǎng)絡(luò)往往比較封閉，即使存在聯(lián)席會議機制，也很難及時發(fā)揮協(xié)調(diào)作用[14]，從而大大降低了的機制運行的效率。而其他為數(shù)不多的合作機制大都是針對某一項具體活動而展開的，如長三角區(qū)域內(nèi)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制就是圍繞上海“世博會”制定和實施的[15]，因而往往具有臨時性的特點，活動結(jié)束后，由于受到各地政府的環(huán)保專項資金無法同時到位、聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)水平參差不齊等條件的限制，這些機制的運行很難再取得實質(zhì)性的進展。

四、文化與制度創(chuàng)新：跨界環(huán)境風(fēng)險治理的對策思路

面對長三角地區(qū)跨界環(huán)境風(fēng)險治理中存在的集體行動的困境，要破解跨界環(huán)境風(fēng)險合作共治在理念認知、利益結(jié)構(gòu)和制度機制等方面存在的諸多難題與挑戰(zhàn)，良好的風(fēng)險文化與區(qū)域共識、完善的跨界合作制度規(guī)則以及務(wù)實的跨界合作體制機制的創(chuàng)設(shè)等至關(guān)重要。由此，以文化和制度的創(chuàng)新為突破口，加大力度培育區(qū)域環(huán)境風(fēng)險合作新文化，構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險共擔、環(huán)境利益共享的新型區(qū)域環(huán)境利益協(xié)調(diào)機制，建立和完善多主體、全過程、復(fù)合型環(huán)境風(fēng)險防控和治理的網(wǎng)絡(luò)體系，以不斷提升區(qū)域環(huán)境風(fēng)險合作共治的水平和能力，是實現(xiàn)跨界環(huán)境風(fēng)險有效治理的關(guān)鍵著力點與對策選擇。

（一）培育區(qū)域環(huán)境風(fēng)險合作新文化，凝聚和諧共生、合作共榮的區(qū)域共識

社會的發(fā)展進步與文化的創(chuàng)新發(fā)展密切相關(guān)，需要不斷地由先進的文化加以引領(lǐng)。著力開展文化創(chuàng)新，培育以生態(tài)價值觀為導(dǎo)向，建設(shè)生態(tài)型區(qū)域為核心目標，環(huán)境風(fēng)險意識與風(fēng)險溝通、信任與合作為主要內(nèi)容的區(qū)域環(huán)境風(fēng)險合作新文化，可以為區(qū)域跨界環(huán)境風(fēng)險的合作共治凝聚文化共識，營造良好的社會環(huán)境。

培育區(qū)域環(huán)境風(fēng)險合作新文化，首先要轉(zhuǎn)變“發(fā)展主義”和“GDP至上”的發(fā)展觀，樹立環(huán)境風(fēng)險意識以及人與自然、環(huán)境與社會和諧共生的生態(tài)價值觀與生態(tài)文明理念。對此，一方面要正確地把握跨界環(huán)境風(fēng)險的本質(zhì)特征和社會現(xiàn)實，以防范和減少區(qū)域環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生，避免區(qū)域環(huán)境風(fēng)險及其環(huán)境與社會雙重后果的擴散為治理的主要目標，將發(fā)展理念和戰(zhàn)略的選擇從關(guān)注本地經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)變到關(guān)注更高層次的區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟社會與資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，應(yīng)當加快對地方政府績效評估相關(guān)制度的改革，逐步將政績考核的內(nèi)容從僅僅關(guān)注GDP總量與速度的增長，向更廣泛地考察資源節(jié)約、環(huán)境保護、公眾生活質(zhì)量與滿意度等指標拓展，以綠色GDP（從GDP中扣除表現(xiàn)為市場價格的資源成本和不表現(xiàn)為市場價格的環(huán)境損失代價）核算體系取代單一的GDP指標作為干部政績考核的主要標準；同時，政績考核的范圍也應(yīng)在涉及單個行政區(qū)的同時，兼顧對周圍行政區(qū)抑或整個長三角區(qū)域的資源環(huán)境做出的貢獻或造成的損失，以期通過更為科學(xué)和合理的績效評估制度的設(shè)立和實施，引導(dǎo)和激勵地方政府與官員環(huán)境管理理念的轉(zhuǎn)變與提升。

培育區(qū)域環(huán)境風(fēng)險合作新文化，還應(yīng)增強環(huán)境風(fēng)險溝通意識，樹立相互信任、合作共榮的價值理念和區(qū)域共識。面對大量的環(huán)境風(fēng)險沖突事件，風(fēng)險溝通是解決風(fēng)險沖突的關(guān)鍵。有效的環(huán)境風(fēng)險溝通，不僅能夠確保風(fēng)險信息的順暢流動，更重要的塑造地方政府之間以及政府、專家與公眾等環(huán)境風(fēng)險利益相關(guān)者之間持久和穩(wěn)定的社會關(guān)系，維持相互之間尤其是公眾對于政府的信任。而信任是社會中最重要的綜合力量之一[16]（P178），是開展環(huán)境合作的粘合劑。各地方政府之間以及環(huán)境決策者與施行者之間的相互信任，可以有效地化解彼此間的分歧，減少集體行動的障礙，推動各方在跨界環(huán)境風(fēng)險治理中愿意通力進行配合與合作。為了建立區(qū)域內(nèi)各地方在政府、各社會行動者之間真正的互相信任，需要著力增強人們對區(qū)域的認同感以及合作共榮的價值理念。正如弗郎西斯?福山所指出的：“雖然契約和自我利益對群體成員的聯(lián)屬相當重要，可是效能最高的組織卻是那些享有共同倫理價值觀的社團，這類社團并不需要嚴謹?shù)钠跫s和法律條文來規(guī)范成員之間的關(guān)系，原因是先天的道德共識已經(jīng)賦予社團成員相互信任的基礎(chǔ)?！盵17]（P37）由于地緣關(guān)系及歷史因素，蘇浙滬三地對長期以來形成于長三角地區(qū)的“吳越文化”有著較高的區(qū)域性認同，這對區(qū)域環(huán)境保護共同體的形成能夠發(fā)揮十分重要的作用。由此，弘揚、傳承并不斷豐富具有“和諧、兼容”精神氣質(zhì)的吳越文化，有助于形成區(qū)域合作共贏和共同發(fā)展的價值理念與行為規(guī)范，從而為跨界環(huán)境風(fēng)險的合作共治奠定堅實的文化基礎(chǔ)，提供有力的精神支撐。

（二）強化區(qū)域環(huán)境合作制度設(shè)計，構(gòu)建新型的環(huán)境利益協(xié)調(diào)機制及其制度保障體系

利益問題是長三角地區(qū)開展環(huán)境風(fēng)險合作共治的根本性問題。由于環(huán)境利益結(jié)構(gòu)不同，以及利益平衡制度機制的不完善，長三角各地在發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境管理等方面存在各種利益摩擦與利益沖突在所難免。而要公正地處理好這些存在于各行政區(qū)間的諸多復(fù)雜的利益關(guān)系，制度創(chuàng)新是關(guān)鍵。著力創(chuàng)設(shè)和完善激勵與約束兼容的環(huán)境利益平衡與協(xié)調(diào)機制及其相應(yīng)的組織與法律保障體系，可以為跨界環(huán)境風(fēng)險治理的府際合作提供持續(xù)不斷的動力。

首先，應(yīng)從區(qū)域環(huán)境公共利益最大化出發(fā)，構(gòu)建以利益共享和利益補償為主要內(nèi)容的新型環(huán)境利益協(xié)調(diào)機制，引導(dǎo)和激勵各行政區(qū)地方政府環(huán)境風(fēng)險治理行為輸出的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，這也是區(qū)域環(huán)境合作制度設(shè)計最為核心的議題。通常而言，地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略選擇與資源環(huán)境的消耗密切相關(guān)，也是地方經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域整體發(fā)展規(guī)劃的重中之重。盡管蘇浙滬三地同處一個區(qū)域經(jīng)濟圈內(nèi)，存在許多合作的基礎(chǔ)，但從目前情況來看，各行政區(qū)地方政府為了追求政績和維護本位利益，相互間在產(chǎn)業(yè)以及自然資源等方面仍然存在大量非良性競爭，并且這些競爭已構(gòu)成地方環(huán)境利益沖突的焦點和主要內(nèi)容。對此，應(yīng)以“風(fēng)險共擔、利益共享”為基本原則，以區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載力為基礎(chǔ)和底線，從發(fā)揮各地不同區(qū)位資源環(huán)境特點與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較優(yōu)勢出發(fā)，對區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行統(tǒng)一優(yōu)化與調(diào)整，建立與環(huán)境容量、資源約束相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)新格局，以降低由于各行政區(qū)之間過度的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)所導(dǎo)致的將過多資源集中于某一產(chǎn)業(yè)所帶來的巨大的環(huán)境風(fēng)險與環(huán)境壓力，進而消除地方環(huán)境利益沖突的根源。誠然，在區(qū)域資源組合和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，不可避免地會造成一些地方要讓渡甚至犧牲一部分自己的機會和利益，對此，應(yīng)當本著“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復(fù)、誰排污誰付費、誰受益誰補償”的原則，創(chuàng)設(shè)環(huán)境污染與生態(tài)補償機制以及相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付制度，對利益損失方給予合理的機會與利益補償。以期通過環(huán)境利益的規(guī)范轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)地區(qū)間的利益平衡與環(huán)境公平，通過環(huán)境利益的共享來消除地方保護主義，激勵各方環(huán)境合作的動力，進而促進和實現(xiàn)行政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域環(huán)境保護的雙贏。

其次，新型的環(huán)境利益協(xié)調(diào)機制的有效運行需要完善的組織與法律體系作保障，這是區(qū)域環(huán)境合作制度創(chuàng)新的另一個重要議題。一方面，環(huán)境利益協(xié)調(diào)機制需要實體化的組織形態(tài)作載體。對此，需要加快變革目前地方政府之間“切割式”的關(guān)系模式，通過合作行政建立多層面、多維度、制度化的環(huán)境合作組織體系。在縱向?qū)用?，中央政府?yīng)建立高于地方行政層級的資源環(huán)境綜合管理部門，以有效地杜絕多龍治水、多頭管理造成的政出多門、相互矛盾的局面，同時對省級地方政府的跨界環(huán)境合作與利益協(xié)調(diào)加以約束、監(jiān)督和指導(dǎo)；在橫向?qū)用?，可由蘇浙滬省級政府牽頭建立區(qū)域環(huán)境合作治理權(quán)威性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，全權(quán)負責(zé)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)整體布局、環(huán)境公共投資、生態(tài)環(huán)境補償?shù)纫幌盗袇^(qū)域環(huán)境合作政策的制定和實施，同時對下一層級跨市（縣）級的協(xié)調(diào)機構(gòu)進行督促和指導(dǎo) 跨市（縣）級的協(xié)調(diào)機構(gòu)負責(zé)對其下一級的跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級的協(xié)調(diào)機構(gòu)進行督促和指導(dǎo)。 [ZW）]，使環(huán)境風(fēng)險事件一旦發(fā)生就能迅速啟動對應(yīng)層面的協(xié)調(diào)機制以進行聯(lián)合處置，最大限度地降低環(huán)境風(fēng)險事件的經(jīng)濟損失與社會影響。另一方面，環(huán)境利益協(xié)調(diào)機制還需要有完善的法律法規(guī)體系作保障。對此，一是要在國家《環(huán)境保護法》的修訂過程中補充和完善有關(guān)環(huán)境風(fēng)險的相關(guān)條款和內(nèi)容，對環(huán)境風(fēng)險的防治做出更加明確和具體的規(guī)定。二是探索建立地方政府跨區(qū)域環(huán)境合作的相關(guān)法律法規(guī)，對區(qū)域環(huán)境治理協(xié)調(diào)機構(gòu)的法律地位和管理權(quán)限予以明確界定，賦予其參與區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)環(huán)境與發(fā)展綜合決策以及監(jiān)理跨界環(huán)境污染問題的法定權(quán)限，并保障其環(huán)境執(zhí)法權(quán)；同時對地方政府在跨界環(huán)境治理中的權(quán)力行使、責(zé)任分擔、責(zé)任追溯、費用分攤、損害補償?shù)茸龀雒魑途呖刹僮餍缘囊?guī)定。以期通過法律法規(guī)的有效約束，推動地方政府間的跨界環(huán)境合作治理朝規(guī)范化、法制化和制度化的方向發(fā)展。

（三）激發(fā)市場與社會活力，建立和完善多主體、全過程的復(fù)合型環(huán)境風(fēng)險治理網(wǎng)絡(luò)

前已述及，長三角地區(qū)現(xiàn)行的環(huán)境管理主要是一種基于政府為主體、污染控制為主要目標的“單一型”環(huán)境管理模式。實踐證明，這一管理模式雖然在資源動員、社會整合、市場規(guī)范等方面具有一定的權(quán)威性并在區(qū)域環(huán)境保護中發(fā)揮過積極作用，但由于權(quán)力過于集中，不利于環(huán)境風(fēng)險的分散和責(zé)任的分擔，因而在面對成因復(fù)雜、時空尺度多變、責(zé)任主體廣泛、沖突與放大效應(yīng)明顯的跨界環(huán)境風(fēng)險的治理時已逐漸顯現(xiàn)出其困境和力不從心。由此，在不斷調(diào)整和理順政府內(nèi)部各種關(guān)系的同時，還應(yīng)充分調(diào)動市場智慧，激發(fā)社會活力，著力構(gòu)建一種以政府為主導(dǎo)，政府、市場與公民社會多元主體優(yōu)勢互補、協(xié)同合作的復(fù)合型治理網(wǎng)絡(luò)。

復(fù)合型治理網(wǎng)絡(luò)是一種新型的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，它以多元主體構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)替代以往政府為單一主體的塊狀結(jié)構(gòu)，是由“國家治理機制通過與日益壯大的市場機制、新興的公民社會機制的不斷互動，形成的一個結(jié)構(gòu)緊密、環(huán)節(jié)眾多、相互間能進行反思性監(jiān)控的現(xiàn)代治理形態(tài)”[18]（P64）。建立和完善長三角地區(qū)跨界環(huán)境風(fēng)險的復(fù)合型治理網(wǎng)絡(luò)，首先要進行環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的變革，亦即要將政府部門、環(huán)境非政府組織、企業(yè)、家庭和個人等在內(nèi)的所有社會組織和社會行動者都納入到環(huán)境風(fēng)險治理的網(wǎng)絡(luò)之中并使他們成為參與者，在發(fā)揮多元主體參與環(huán)境風(fēng)險治理各自優(yōu)勢與功能的同時，也讓每一個參與者都享有環(huán)境風(fēng)險治理結(jié)果和利益的權(quán)利，即成為受益者。對此，一方面要善用市場之手，運用市場化手段破除行政區(qū)壁壘，大力提高市場和企業(yè)對環(huán)境風(fēng)險治理的介入性，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、風(fēng)險治理的資金、技術(shù)和服務(wù)中充分發(fā)揮市場機制的作用和環(huán)保企業(yè)的力量；另一方面要在環(huán)境決策、污染監(jiān)管、環(huán)境風(fēng)險影響評估等各個重要環(huán)節(jié)中通過充分、及時的信息公開和搭建溝通與參與的平臺，引導(dǎo)和激發(fā)環(huán)境非政府組織與社會公眾等社會組織和社會力量參與環(huán)境風(fēng)險治理的活力，釋放其在區(qū)域環(huán)境保護中的正能量。通過國家、市場和公民社會三種機制的相互支撐與制衡，以及多元治理主體之間的相互滲透、合作聯(lián)動，共同構(gòu)成一個責(zé)權(quán)分明、分布均衡且富有彈性的預(yù)防、分散和減少區(qū)域跨界環(huán)境風(fēng)險的基本治理框架。

建立和完善長三角地區(qū)跨界環(huán)境風(fēng)險的復(fù)合型治理網(wǎng)絡(luò)，同時也意味著要對區(qū)域環(huán)境治理的方式進行變革，亦即要以“預(yù)防為主，防治結(jié)合”為基本原則，從以往單一維度的以環(huán)境污染控制為目標的末端治理向?qū)缃绛h(huán)境風(fēng)險進行主動預(yù)防、控制和治理轉(zhuǎn)變，力求最大程度地避免跨界環(huán)境風(fēng)險的不斷擴散以及由可能性風(fēng)險轉(zhuǎn)化成后果嚴重的風(fēng)險，降低跨界環(huán)境風(fēng)險與風(fēng)險事件爆發(fā)的概率與可能帶來的損失與危害。對此，一是要從以往只關(guān)注跨界環(huán)境風(fēng)險爆發(fā)后的應(yīng)急處置轉(zhuǎn)變到關(guān)注源頭防范、事中響應(yīng)和事后應(yīng)急的全過程，將跨界環(huán)境風(fēng)險識別、風(fēng)險選擇、風(fēng)險評估、風(fēng)險溝通、風(fēng)險分配、風(fēng)險規(guī)避以及風(fēng)險事件后的環(huán)境情境恢復(fù)、受害方的環(huán)境救助等內(nèi)容一并納入到跨界環(huán)境風(fēng)險的防治過程之中；二是要立足不同區(qū)域與地區(qū)的環(huán)境風(fēng)險事實，建立、完善并實施分類、分區(qū)、分級和多層次、多維度的跨界環(huán)境風(fēng)險的聯(lián)防聯(lián)控機制，在環(huán)境風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警、執(zhí)法和應(yīng)急馳援等各個環(huán)節(jié)中展開對跨界環(huán)境風(fēng)險治理的合作行動。

綜上所述，當越來越多的環(huán)境風(fēng)險跨越地緣邊界成為區(qū)域社會一種潛在的現(xiàn)實，環(huán)境風(fēng)險社會的來臨成為一種理念滲透到人們的思想與心靈的時候，惟有通過文化與制度的創(chuàng)新，促進區(qū)域環(huán)境治理理念的轉(zhuǎn)變、區(qū)域內(nèi)部各種關(guān)系的協(xié)調(diào)以及現(xiàn)代環(huán)境治理體系的構(gòu)建，進而推動多元主體環(huán)境治理能力的提升與風(fēng)險合作共治行動的生成，才是有效應(yīng)對跨界環(huán)境風(fēng)險，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境安全與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的正途。

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一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實黨的精神以及新時代中國特色社會主義思想，積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針，全面落實“水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管”新時代水利改革發(fā)展總基調(diào)，從法制、體制、機制入手，建立一整套務(wù)實高效管用的監(jiān)管體系，為水利改革發(fā)展提供保障。

（二）實施范圍?？h水利行業(yè)實行“強監(jiān)管”全覆蓋。

（三）工作目標。圍繞“水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管”的工作總基調(diào)，主動作為，創(chuàng)新方式，強化措施，嚴格履職，對水利工程建設(shè)管理及運行、資金使用效益發(fā)揮、水資源、河湖、水土保持、農(nóng)村飲水安全、水旱災(zāi)害防御、水利建設(shè)市場監(jiān)管、水利政務(wù)以及水利重大事項、決策部署的貫徹落實等進行監(jiān)督檢查，重在落地落實。堅持以問題追責(zé)問責(zé)為導(dǎo)向，形成嚴管的“強監(jiān)管”態(tài)勢，從而優(yōu)化、發(fā)揮水利行業(yè)監(jiān)督管理職能，有效預(yù)防管控水利行業(yè)可能存在風(fēng)險，確保水利行業(yè)工作務(wù)實高效健康發(fā)展。

二、主要內(nèi)容

（一）強化已建水利工程安全運行管理監(jiān)督檢查(責(zé)任股室：管理所、水旱災(zāi)害防御中心、安辦)

對水利工程安全運行管理、水源調(diào)度和全縣五小水利的行業(yè)檢查指導(dǎo)的履職盡責(zé)情況，特別是水庫安全運行管理、維修養(yǎng)護及除險加固，設(shè)備設(shè)施，防汛“三個責(zé)任人”和“三個重點環(huán)節(jié)”落實情況進行監(jiān)督。

（二）加強對在建水利工程的建設(shè)管理環(huán)節(jié)進行監(jiān)督檢查(責(zé)任股室：建管股、質(zhì)監(jiān)站、法規(guī)股)

一是加強工程招標投標監(jiān)管，依法受理招標投訴舉報工作，嚴肅懲處違法違規(guī)行為。二是加強工程開工監(jiān)管，督促建設(shè)項目，嚴格履行開工備案程序。三是加強工程建設(shè)“四制”監(jiān)管，重點對項目建設(shè)人員組建及履職、安全度汛、農(nóng)民工工資支付、生態(tài)環(huán)境保護、工地食堂管理和常規(guī)疫情防控以及工程質(zhì)量與安全的規(guī)程規(guī)范及技術(shù)標準的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。四是加強工程驗收監(jiān)管，強化階段性驗收技術(shù)把關(guān)，提高驗收工作質(zhì)量，建立未驗收項目臺賬，實行銷號管理，推進驗收工作進程。

（三）加強水利資金使用管理的監(jiān)督檢查（責(zé)任股室：財審股、法規(guī)股、政工股）

督促項目法人嚴格執(zhí)行水利基本建設(shè)財務(wù)制度，強化水利資金申報、撥付、使用和縣級報帳制的全過程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并查處問題，預(yù)防截留、擠占、挪用水利資金等違規(guī)違法行為，確保資金安全和工程效益的發(fā)揮。

（四）加強水資源、河湖庫長制、水土保持、水旱災(zāi)害防御、農(nóng)村飲水安全等的監(jiān)管（責(zé)任股室：水資股、河湖保護中心、水土保持中心、水旱災(zāi)害防御中心、供水總站）。

1.強化水資源和節(jié)水監(jiān)管。深入落實最嚴格水資源管理制度，突出節(jié)水標準和用水定額，強化水資源“三條紅線”監(jiān)管，對水量分配、用水總量控制、取水許可（取水口監(jiān)管）、生態(tài)流量管控、水資源費（稅）征收有關(guān)工作、地下管理、飲用水水源保護以及其他水資源管理重大決策部署、重點工作任務(wù)落實情況進行監(jiān)督檢查，不斷提升水資源、節(jié)水監(jiān)管能力和水平。

2.做實河湖庫長制監(jiān)管。以全面深化河湖（庫）長制為抓手，圍繞水資源保護、水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)督六大任務(wù)，做好河湖劃界，編好河湖規(guī)劃，充分發(fā)揮河湖長作用，加強對郪江、凱江流域“四張清單”落實情況的監(jiān)督，鞏固好治理成果，管好河湖庫水體。

3.做細水土保持監(jiān)管。重點監(jiān)管全縣及重點區(qū)域水土流失狀況、水土保持費征收、水保評審、水土保持項目方案設(shè)計、組織管理、制度執(zhí)行、措施實施、監(jiān)測監(jiān)理，健全制度體系、責(zé)任體系、支撐保障體系，努力提高水土保持率。

4.做牢水旱災(zāi)害防御監(jiān)管。重點對洪水干旱防治規(guī)劃和防護標準、水情旱情預(yù)警預(yù)報、重要江河湖泊和水利工程防御洪水防御旱災(zāi)調(diào)度及應(yīng)急水量調(diào)度方案、防御洪水應(yīng)急搶險技術(shù)支撐工作及責(zé)任落實進行監(jiān)督，將災(zāi)害帶來的損失降到最低。

5.不斷強化農(nóng)村飲水安全監(jiān)管。在抓好農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程建設(shè)進度、質(zhì)量、安全生產(chǎn)等方面監(jiān)管的同時，以水量保證、水質(zhì)提升、水源地保護等為重點，加大對農(nóng)村飲水工程安全規(guī)范運行方面的監(jiān)管。

（五）加強水利建設(shè)市場監(jiān)管（責(zé)任股室：法規(guī)股、建管股）

一是加快信用體系建設(shè)。充分利用省水利信用平臺，上報水利工程建設(shè)各參建單位和工程運行管理主體單位不良信用信息，曝光一批不良企業(yè)單位。二是維護正常市場秩序。更加規(guī)范水利工程招投標，堅決制止暗箱操作、串標、圍標等招投標行為，促進水利建設(shè)市場公平、公正、公開，規(guī)范有序發(fā)展。全面落實和完善水利工程建設(shè)環(huán)節(jié)涉及農(nóng)民工工資支付保障制度，嚴厲打擊惡意拖欠農(nóng)民工工資等違法違規(guī)行為。

三、工作措施

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。成立以局長為組長，各分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長的水利行業(yè)強監(jiān)管工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在政策法規(guī)股，負責(zé)小組的日常工作。

（二）強化督促檢查。按照“誰主管，誰負責(zé)”的原則，確保督促檢查發(fā)現(xiàn)的問題得到有效整改，通過發(fā)現(xiàn)問題、認定問題、整改督辦、責(zé)任追究的有效銜接和閉環(huán)運行，形成水利行業(yè)嚴監(jiān)管、嚴問責(zé)的長效機制。

各責(zé)任單位先進行自評自查，分門別類建立問題臺賬，可立即整改的督促立行立改；需要時限整改的監(jiān)督限時完成整改；對已造成一定社會損失的，由政策法規(guī)股牽頭，組織相關(guān)單位加強調(diào)查，研究整改措施，限時完成整改。對發(fā)現(xiàn)問題嚴重、整改反饋不及時、整改落實不到位的項目，適時組織“回頭看”復(fù)查，督促問題按時整改到位。自查問題及整改情況于每月28日前報領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，辦公室根據(jù)督查情況發(fā)出全局通報,對于水事違法違規(guī)行為將報執(zhí)法大隊立案查處。

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關(guān)鍵詞:環(huán)境污染;管理模式;中國

中圖分類號:F12文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0201-02

一、中國環(huán)境污染的現(xiàn)狀

從20世紀80年代以來,環(huán)境問題引起了人類重視,至今仍然是人類社會討論的一個熱點問題。中國的環(huán)境污染也日趨嚴重,因環(huán)境污染造成的損失成千上萬甚至上億元人民幣。據(jù)國家環(huán)保總局、國家統(tǒng)計局于2006年9月7日首次的《中國綠色國民經(jīng)濟核算研究報告2004》研究報告[1]表明,2004年因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟損失為5 118億元,占GDP的3.05%。其中,水污染的環(huán)境成本為2 862.8億元,占總成本的55.9%;大氣污染的環(huán)境成本為2 198.0億元,占總成本的42.9%;固體廢物和污染事故造成的經(jīng)濟損失為57.4億元,占總成本的1.2%。虛擬治理成本為2 874億元,占當年GDP的1.8%(這次核算沒有包含自然資源消耗成本和環(huán)境退化中的生態(tài)破壞成本,只計算了環(huán)境污染損失)。環(huán)境污染損失成本包括20多項,這次僅核算了其中的10項,①地下水污染、土壤污染等重要部分都沒有涉及。

二、中國環(huán)境污染問題傳統(tǒng)行政管理模式

中國對環(huán)境資源的管理模式基本上停留在行政管制模式上,即具體的管制費用由環(huán)境行政管理部門對為數(shù)眾多的污染源進行直接的管制,這樣就必然過問各種復(fù)雜的問題,從而投入大量的人力、物力從事資訊工作,造成不必要的浪費。另外,在環(huán)境資源的管理上,中國受傳統(tǒng)的發(fā)展觀的影響,過分強調(diào)發(fā)展,單純追求經(jīng)濟發(fā)展,這樣的發(fā)展必然以犧牲環(huán)境為代價而獲得,其結(jié)果只能是“欲速則不達”――未來將受到環(huán)境的更大的報復(fù)。當然,我們也不能為了保護環(huán)境而追求“零增長”的發(fā)展,這樣也是不現(xiàn)實的,這樣將造成極大的貧困,貧困也是最大的污染。因此,必須從中國的現(xiàn)實出發(fā),貫徹環(huán)境保護和經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的管理理念,建立一個符合中國實際情況的環(huán)境管理模式,有利于促進中國經(jīng)濟的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

傳統(tǒng)環(huán)境管理模式主要以行政管理為主,存在著幾個弊端:(1)防治污染成本高。環(huán)境行政管理部門,通過對污染物排放標準的制定和執(zhí)行,進行水環(huán)境質(zhì)量保護,實效很低。忽視企業(yè)之間的成本差別,統(tǒng)一排放標準的收費效果不好。(2)阻礙企業(yè)效益提高,依照現(xiàn)存環(huán)境行政管理模式,企業(yè)污物排放標準是由環(huán)境行政管理部門人為事先規(guī)定的,這種人為排放標準導(dǎo)致一些重污染企業(yè)負擔過重,不利于企業(yè)提高效益。(3)妨礙環(huán)?？萍妓桨l(fā)展。傳統(tǒng)環(huán)境行政管理模式下,企業(yè)缺乏發(fā)展科技,治理污染的內(nèi)驅(qū)力,企業(yè)擔心采用新的科技后,行政主管部門會提高環(huán)境排污標準,從而使其技術(shù)創(chuàng)新收益為零。這樣就存在著企業(yè)在提高環(huán)?？萍妓絾栴}上,跟有關(guān)部門討價還價。(4)不利于商品經(jīng)濟發(fā)展下的公平競爭。中國環(huán)境行政管理模式是與計劃經(jīng)濟時代相一致的。在計劃經(jīng)濟時代,政企不分,企業(yè)安照政府的行政命令運行,這樣違背了市場價值規(guī)律,不利于生產(chǎn)的發(fā)展。(5)容易形成環(huán)保系統(tǒng)的不正之風(fēng)。在當前形勢下,行業(yè)的不正之風(fēng)比較突出,環(huán)境行政管理模式在客觀上,滋生了環(huán)保系統(tǒng)的不正之風(fēng)。

從以上可以看出,傳統(tǒng)的環(huán)境行政管理模式存在著管理費用過高,經(jīng)濟效率低下,阻礙企業(yè)進一步發(fā)展,阻礙環(huán)保科技水平的提高,不利于形成平等、公平的市場競爭環(huán)境,不利于環(huán)保部門更好地發(fā)揮職能,不利于環(huán)境保護和環(huán)境治理工作的開展和實行。

三、環(huán)境市場管理模式的特點

1.環(huán)境市場管理模式的產(chǎn)生及發(fā)展。既然傳統(tǒng)的環(huán)境行政管理模式存在著很多弊病,為了順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求,必須建立以市場為本位的環(huán)境管理模式,本文稱作環(huán)境市場管理模式,用這種模式來取代環(huán)境行政管理模式。具體體現(xiàn)在以下幾個方面:(1)把環(huán)境權(quán)當做產(chǎn)權(quán)。環(huán)境污染成為全球性的公害后,許多國家立法保護人的環(huán)境權(quán),即人類每個人在其生存的自然環(huán)境方面享有權(quán)利和義務(wù)。企業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)中取得排污權(quán)一一排污指標必須付費給國家――全體國民的受托人,就像企業(yè)在取得土地使用權(quán)須付土地使用費一樣。因此,環(huán)境權(quán)作為一種有價值的產(chǎn)權(quán),企業(yè)須為取得這種產(chǎn)權(quán)而付費。這樣,作為環(huán)境資源要素市場化的第一步――明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系確立了。(2)重視企業(yè)的利益導(dǎo)向。企業(yè)作為一個經(jīng)濟理性人,它總是不斷追求自身經(jīng)濟效益最大化。在法律基礎(chǔ)上設(shè)計市場,則是建立一種激勵機制――激發(fā)企業(yè)物質(zhì)上的自利動機,以促使公益的實現(xiàn)。當把環(huán)境權(quán)當成產(chǎn)權(quán)后,企業(yè)生產(chǎn)須為環(huán)境污染付費,即須考慮污染防治費用。否則污染防治費用則會轉(zhuǎn)嫁給社會。(3)主張建立排污機制。在產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確的前提下,企業(yè)排污指標是有償取得的。當然他可以將富余排污指標拿到市場上去做交易,也就是說排污指標可以贈與,租賃和買賣。這樣有利于發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟和企業(yè)間的聯(lián)營、兼并,從而有利于環(huán)境保護。

2.環(huán)境市場管理模式的優(yōu)點。(1)降低污染防治成本和環(huán)境管理費用。環(huán)境管理模式的追求目標應(yīng)該是污染防治邊際成本和環(huán)境管理成本最低化。(2)有利于環(huán)?？萍妓教岣?。在市場管理模式下,由于建立了市場激勵機制,企業(yè)則千方百計地提高科技水平,防治污染,以求得更好的效益。(3)有利于環(huán)境管理一體化。采取環(huán)境市場管理模式會減少環(huán)境管理意識形態(tài)方面的阻力,有利于加強國際社會在環(huán)境問題上的互相協(xié)作,有利于環(huán)境管理的一體化,在環(huán)境問題方面互相合作。(4)有利于經(jīng)濟發(fā)展。國家出售排污指標,可以將防污的繁重任務(wù)轉(zhuǎn)交給企業(yè),建立排污交易市場,企業(yè)可以獲得最佳的經(jīng)濟效益,因為可以通過買賣排污指標,兼并排污指標,發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟。

以市場為本位的管理模式是適應(yīng)商品經(jīng)濟發(fā)展的。它從滿足企業(yè)作為一個經(jīng)濟理性人的欲望出發(fā)而設(shè)計的一種管理模式,即用經(jīng)濟利益誘導(dǎo)企業(yè)主動將環(huán)境保護納入自己的商業(yè)活動。國家環(huán)境行政管理機關(guān)的功能主要在于對各地區(qū)環(huán)境總量的控制,對環(huán)境實行定價等宏觀管理方面。

四、環(huán)境多元管理模式的特點

隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展,單純由市場來管理的環(huán)境模式也不能應(yīng)對環(huán)境問題的復(fù)雜性和綜合性。另外,根據(jù)中國國情和環(huán)境問題的特點,如果單獨只依靠某一種模式都不能很好地解決中國的環(huán)境問題。面對著環(huán)境問題的綜合性、廣泛性和潛在性等特點,有必要探索另一種更適合中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的環(huán)境管理模式,環(huán)境多元化模式順應(yīng)了這種需求。

環(huán)境多元管理模式具有以下幾個特點:

1.講究區(qū)域間橫向緊密聯(lián)系,縱向垂直監(jiān)管以生態(tài)特點作為主要的劃分管理依據(jù),以實現(xiàn)環(huán)境管理組織結(jié)構(gòu)的“扁平化”為目標,遵循“擴省、縮市、強縣”的思路進行環(huán)境管理機構(gòu)改革,即增加省級機構(gòu)數(shù)量、同時減少市級機構(gòu)數(shù)量,加強基層機構(gòu)建設(shè)?！碍h(huán)境是以某一事物為中心的特定地域空間,它受到不同地理位置、氣候條件、資源狀況、社會經(jīng)濟發(fā)展程度以及其他條件影響而呈現(xiàn)出不同特點”,“環(huán)境管理針對不同地區(qū)環(huán)境特點進行,從而具有明顯區(qū)域性?！盵2]

2.公民積極參與,非政府組織健全。環(huán)境問題的復(fù)雜性、多樣性,單純依靠政府來應(yīng)對環(huán)境問題顯得力不從心。傳統(tǒng)環(huán)境管理觀念強調(diào)政府完全負責(zé),把普通民眾排除在外,不利于環(huán)境問題解決。在中國,政府失靈更成為環(huán)境資源問題形成的主要原因 [3]。環(huán)境問題本身所具有廣泛性和社會性,也決定了它的解決必須依靠政府與社會公眾的共同參與。公眾參與環(huán)境管理的眾多途徑中,以社會團體為代表的非政府組織具有極其重要的地位?！霸跉W美國家,非政府環(huán)境保護組織比比皆是,環(huán)境保護群眾運動和活動持久不衰,以各種綠色團體或綠黨為代表的環(huán)境保護社會團體引發(fā)了一場‘綠色革命’?！盵4]有關(guān)環(huán)境保護的非政府組織雖興起較晚,但近年來發(fā)展較為迅速。這類組織在中國以“中國文化書院綠色文化分院”(簡稱自然之友)為典型代表[5]。

3.市場導(dǎo)向,法律為基礎(chǔ)。注重運用法律手段,實現(xiàn)環(huán)境管理法制化法律是國家進行環(huán)境管理的重要手段。法制對國家環(huán)境管理具有極其重要的意義,它不僅要求廣泛運用法律手段實施環(huán)境管理,而且還要求將行政、經(jīng)濟等所有環(huán)境管理手段的運用都統(tǒng)統(tǒng)納入法制的軌道。

4.加強縣鄉(xiāng)兩級為主導(dǎo)的基層管理。在中國環(huán)境管理的現(xiàn)實中,宏觀方面有待加強,而微觀方面卻嚴重不足。目前中國“一些地方的環(huán)境質(zhì)量仍在惡化”,“部分地區(qū)生態(tài)破壞的程度還在加劇”,“環(huán)境污染和生態(tài)破壞在一些地區(qū)已成為危害人民健康、制約經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的一個重要因素?！盵6]造成這一局面的因素眾多,忽視基層機構(gòu)建設(shè)便是其中之一。鑒于中國目前環(huán)境狀況,縣級環(huán)境管理機構(gòu)只能加強不能削弱。加強縣級環(huán)境管理機構(gòu)建設(shè),將有利于環(huán)境監(jiān)督管理的強化,環(huán)境保護法律、法規(guī)的貫徹和遵守以及環(huán)境法制觀念的增強 [7]。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級環(huán)境管理機構(gòu),更是防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的主戰(zhàn)場,在環(huán)境保護任務(wù)重且具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn),建立相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測分站或環(huán)境監(jiān)理所作為縣(市)環(huán)境保護局的派出機構(gòu),擔負監(jiān)測和監(jiān)督雙重職責(zé),以完善環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

綜上所述,中國的環(huán)境管理模式不同,所呈現(xiàn)的特征也不同,實行環(huán)境管理的多元化模式是中國環(huán)境管理模式的主要發(fā)展趨勢,它順應(yīng)了中國經(jīng)濟社會發(fā)展的要求,符合中國和諧社會的建設(shè)需要,因此,對這個問題要繼續(xù)深入研究下去。

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