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關鍵詞:兩權抵押;法律;修改

2015年8月，國務院了《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》(國發(fā)〔2015〕45號)，要求開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(以下統(tǒng)稱“兩權”)抵押貸款試點工作，并提出試點工作要取得法律授權。本文從西安市高陵區(qū)的具體實踐入手，探析制約當前“兩權”抵押貸款工作的制度因素，期望能夠為進一步推進農(nóng)村金融改革創(chuàng)新提供借鑒與啟示。

一、農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的高陵實踐

高陵①地處陜西省關中平原腹地，2011、2012年先后被農(nóng)業(yè)部確定為“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點區(qū)”、“土地承包經(jīng)營權流轉規(guī)范化管理和服務試點區(qū)”;2012年被國土資源部確定為“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點區(qū)”和“完善土地權利制度、促進土地統(tǒng)一登記試點區(qū)”;2014年被農(nóng)業(yè)部等13部委確定為全國第二批農(nóng)村改革試點區(qū)，被國家發(fā)改委等11部門確定為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點區(qū);2015年被國土部確定為農(nóng)村宅基地制度改革試點區(qū)，被農(nóng)業(yè)部等3部門確定為農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革試點區(qū)。高陵率先實施金融支持農(nóng)村土地流轉試點工作，初步形成了土地流轉抵押貸款的高陵模式。2010年以來，高陵地方政府出臺了《高陵縣土地流轉管理辦法》、《高陵縣土地流轉抵押登記辦法》、《高陵縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款政府貼息辦法》等文件，制定了土地流轉及土地承包經(jīng)營權抵押貸款的運作規(guī)則。隨后，高陵開展了“四權”即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、農(nóng)村集體土地所有權、集體建設用地使用權、集體建設用地上房屋所有權確權的登記頒證。成立了由農(nóng)村產(chǎn)權價值評估市場中心、農(nóng)村產(chǎn)權抵押擔保中心、農(nóng)村產(chǎn)權收儲中心、農(nóng)村產(chǎn)權交易中心四個中心組成的農(nóng)村土地流轉中心，其主要職能是對需要貸款的農(nóng)村產(chǎn)權進行價值評估，通過擔?；鸾o產(chǎn)權抵押貸款進行增信，對抵押物先收購、再拍賣，拍賣所得優(yōu)先償還金融機構貸款，剩余部分返還給債務人，并為農(nóng)村產(chǎn)權管理、抵押、評估、擔保、收儲及掛牌交易提供綜合服務平臺。2014年末，高陵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記、農(nóng)村房屋確權登記工作已基本結束，土地承包經(jīng)營權登記農(nóng)戶44853戶，登記面積19．56萬畝，確權率100%;農(nóng)村房屋確權登記農(nóng)戶47305戶，確權率達到95%。至2015年9月，全區(qū)共流轉土地承包經(jīng)營權10．8萬畝，占全區(qū)可流轉土地的60%;累計發(fā)放“兩權”抵押貸款8653萬元，其中土地承包經(jīng)營權抵押貸款累放8522萬元。從具體的運行程序看，如全國其他地區(qū)一樣，高陵土地流轉貸款的制度安排主要特點是:土地承包經(jīng)營權作為合格抵押標的，以基層政府出臺政策性文件的形式予以認可，但在法律層面上面臨較大障礙。

二、農(nóng)村“兩權”抵押貸款中存在的制度問題

現(xiàn)行法律制度中，規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權流轉及抵押融資的制度主要是《擔保法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權法》等，上述制度中對農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資做出了諸多限制。

(一)三權分置的法律界定尚不清晰

《國務院關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》指導思想中提出“所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置和經(jīng)營權流轉”。在承包土地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務中，作為抵押物的是承包土地的經(jīng)營權，而不是承包權。但我國《物權法》第十一章及《土地承包法》中的表述均為“土地承包經(jīng)營權”，并沒有將承包權和經(jīng)營權加以明確區(qū)分，不利于承包權的保護和經(jīng)營權的流轉，在抵押登記及抵押物處置時也存在法律界定不明晰的問題，農(nóng)村土地集體所有權、農(nóng)戶承包權、土地經(jīng)營權三權分置在法律上沒有明確界定。

(二)土地承包經(jīng)營權抵押存在制度制約

分別體現(xiàn)在:一是有條件允許?！段餀喾ā贰ⅰ稉７ā泛汀掇r(nóng)村土地承包法》中通過招標、協(xié)商、拍賣等形式來實現(xiàn)農(nóng)村土地的承包，經(jīng)法定程序鑒定后，可以授權經(jīng)營證，完成土地承包的全部手續(xù)，而抵押人則需依法承擔相應的司法責任，而用于抵押的荒山、荒溝等，均屬于抵押物品。二是明令禁止?！段餀喾ā返?84條、《擔保法》第37條中的相關規(guī)定直接明令禁止，對農(nóng)用耕地、自留地、自留山等多種集體所有權限土地不得設定抵押。三是尚有不明確。如《農(nóng)村土地承包法》第32條對家庭承包所取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，其他方式流轉是否包含抵押不得而知，在實際經(jīng)營中進行抵押就會越權，現(xiàn)有的司法解釋亦不認可該抵押合同的法律效力。

(三)農(nóng)村宅基地抵押存在法律制度限制

《國務院關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》中提出:“農(nóng)民住房財產(chǎn)權設立抵押的，需將宅基地使用權與住房所有權一并抵押?！痹谡氐氖褂脵嗟盅悍矫?，現(xiàn)行依據(jù)主要是《擔保法》第37條以及《物權法》第184條，其主要規(guī)定是在權限使用上宅基地不得進行抵押。在《土地管理法》中對農(nóng)民的宅基地限制上，主要在第62條中有明確規(guī)定，一戶一宅，其中第四款規(guī)定中，又明確指出，相關機構不允許批準農(nóng)戶進行宅基地出租或轉讓，在已有宅基地的基礎上，不得進行二次申請宅基地。該規(guī)定的意圖在于限制農(nóng)民對宅基地的處置權能。按照房地一體原則，對現(xiàn)在農(nóng)民的房屋抵押形式進行控制，需要同時將所占有的宅基地抵押才符合法律規(guī)定，但按照《擔保法》、《物權法》等規(guī)定，宅基地不得抵押，這就導致了在宅基地抵押實踐中，無法完全履行現(xiàn)行法律法規(guī)，從而使得宅基地抵押融資行為的效力欠缺，得不到法律保護。

(四)農(nóng)村“兩權”權屬識別、抵押處置難

按照《物權法》規(guī)定，不動產(chǎn)在抵押時應當辦理抵押登記，抵押權自登記時設立。但因條件限制或歷史原因，目前，在一些地區(qū)沒有辦理農(nóng)村土地抵押登記備案的部門，或是抵押登記部門不明確，抵押合同多存在要素不全、與事實不符等情況，農(nóng)村“兩權”抵押貸款業(yè)務面臨抵押權無效的法律風險。另外，土地流轉自發(fā)性強，私下協(xié)議轉讓比例高，轉讓后普遍存在戶名未更改現(xiàn)象，導致銀行無法準確、及時界定土地的權屬，信貸資金缺乏安全保證。此外，土地流轉市場缺乏專業(yè)的土地評估機構，土地實際價值無法合理確定。受傳統(tǒng)觀念、習俗的影響，宅基地轉讓、拍賣很少有人接手，處置變現(xiàn)十分困難。金融機構取得上述抵押權后，當出現(xiàn)借款人未按要求履行借款合同時，如何處置抵押物客觀上存在較大困難。

三、完善農(nóng)村“兩權”抵押融資工作的立法建議

如高陵模式，“兩權”抵押融資的做法已在全國多地開展并取得了積極效果。事實在先、立法隨后，法律的制定應順應實踐的需要。建議按照依法自愿有償原則，在不改變土地集體所有性質、不改變土地用途和不損害農(nóng)民土地承包權益的前提下，修改相關法律制度，或者按照《國務院關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》，先允許試點地區(qū)在試點期間執(zhí)行部分修改的法律。

(一)修改《物權法》的有關規(guī)定

一是建議刪除《物權法》第184條第二款。二是建議將《物權法》第180條修改為:“債務人或者第三人有權處分的下列財產(chǎn)可以抵押:1．建筑物和其他土地附著物;2．建設用地使用權;3．依法取得的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權;……。抵押人可以將前款所列財產(chǎn)一并抵押。”

(二)修改《擔保法》的有關內(nèi)容

一是建議刪除《擔保法》第37條第二款。二是建議將《擔保法》第34條修改為:“下列財產(chǎn)可以抵押:(一)抵押人所有的房屋和其他地上定著物;(二)抵押人所有的機器、交通運輸工具和其他財產(chǎn);……(五)抵押人依法取得的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權;(六)依法可以抵押的其他財產(chǎn)。抵押人可以將前款所列財產(chǎn)一并抵押?！比墙ㄗh將《擔保法》第42條修改為:“辦理抵押物登記的部門如下:(一)以無地上定著物的土地使用權抵押的，為核發(fā)土地使用權證書的土地管理部門;(二)以城市房地產(chǎn)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，為縣級以上地方人民政府規(guī)定的部門;(三)以承包土地經(jīng)營權抵押的，為縣級以上地方人民政府規(guī)定的部門;……”

(三)修改《農(nóng)村土地承包法》的有關內(nèi)容

一是建議將《農(nóng)村土地承包法》第16條修改為:“承包方享有下列權利:(一)依法享有承包地使用、收益和承包土地的經(jīng)營權流轉、抵押的權利，有權自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品;(二)承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償;(三)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權利?！倍墙ㄗh將《農(nóng)村土地承包法》第二章第五節(jié)的標題修改為:“承包土地經(jīng)營權的流轉、抵押”。三是建議將第32條修改為:“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、抵押、轉讓或者其他方式流轉?！?/p>

(四)建議就《土地管理法》的相關內(nèi)容作擴大解釋

《土地管理法》規(guī)定了村民可以出賣、出租住房，但出賣、出租后再申請宅基地的不予批準。雖然沒有明確列舉可以以抵押方式處置，但“出賣”的處置方式比“抵押”還徹底，建議就相關規(guī)定作擴大解釋，既然法律允許“出賣”，那么也應當允許“抵押”。

(五)明確抵押合同的法律效力

如前文分析，法律對農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資采取禁止態(tài)度，雖然在改革的名義下得到了國家的默許，但糾紛一旦訴至法院，抵押合同的法律效力就會成為困擾各方的難題。雖然各地在改革中都加入了一些技術性的保障措施，但畢竟其法律效力層級太低，無法成為法院據(jù)以采信的判決依據(jù)。在當前《擔保法》、《物權法》等法律關于農(nóng)村產(chǎn)權抵押問題短期內(nèi)不可能做出修訂的前提下，建議可通過出臺司法解釋的方法明確抵押合同的效力，保障“兩權”抵押各方的法律權益，特別是要充分尊重當?shù)剞r(nóng)民的意愿，在實踐中促進“兩權”抵押融資的發(fā)展。

(六)完善“兩權”抵押融資的配套制度

農(nóng)村社會保障體系是否健全，是農(nóng)村“兩權”從社會保障功能向經(jīng)濟功能轉化的重要保障，健全的農(nóng)村社會保障體系可以減少農(nóng)民對土地的生存依賴，打消農(nóng)民流轉土地的疑慮，強化農(nóng)村“兩權”的財產(chǎn)權定位。同時，農(nóng)民、銀行等各方的利益關系都需要兼顧，對于因抵押物償債而失地失房的農(nóng)民，建議統(tǒng)籌考慮完善“兩權”抵押融資的配套制度，以救金融或其他社會保障方式給予扶持，而不是固守農(nóng)民不可失地失房從而限制農(nóng)地農(nóng)房的抵押融資。

作者:王婷 單位:中國人民銀行西安分行營業(yè)管理部

［參考文獻］

［1］周學東．農(nóng)村土地“兩權”抵押法律問題研究［J］．中國金融，2014(11)．

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長期以來，以土地這一基本生產(chǎn)要素流轉為基礎的農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款一直是農(nóng)村金融創(chuàng)新關注的熱點。然而，面對相關法律的制約和諸多問題的困擾，除了金融管理部門提供政策支持外，更需各方積極推動，才能使復雜而敏感的問題得到積極穩(wěn)妥的解決。

目前看來，農(nóng)地承包權和宅基地抵押貸款推行的制度障礙主要來自法律，只有盡快破除土地承包經(jīng)營權抵押的法律障礙，把農(nóng)民土地承包權益具體化、法制化，賦予農(nóng)民更加充分，完整且有保障的土地承包經(jīng)營權，確?，F(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變，才能使農(nóng)村金融創(chuàng)新的動力得以持久，讓中國農(nóng)村蘊藏的大量經(jīng)濟潛能得以釋放。

農(nóng)戶貸款依然難

縱觀我國農(nóng)村金融改革歷程，其金融創(chuàng)新的思路和方法是一個步步深化的過程。

從1 996年國務院下發(fā)的《關于深化農(nóng)村金融體制改革的決定》，到2008年10月15日中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關于加快推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新的意見》，從2009年3月18日出臺《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，直至此次《意見》印發(fā)，可以看出，隨著改革的深化，我國對金融改革的認識也在深化。

但從近幾年的實際情況來看，農(nóng)村金融體系中的短板依然存在，那就是農(nóng)戶“貸款難”，而農(nóng)戶貸款難的主要原因就是農(nóng)戶缺乏抵押品。

雖然按照我國《物權法》第181條和《(擔保法)解釋)第51條的規(guī)定，企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者可以現(xiàn)有的以及將有的生產(chǎn)設備、原材料，半成品、產(chǎn)品甚至農(nóng)作物進行抵押，但是，這些財產(chǎn)十分有限。

除此之外，雖然土地產(chǎn)權證可以作抵押，但是現(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民，有的只是土地承包經(jīng)營權而沒有所有權，而沒有所有權就沒有產(chǎn)權，這樣一來，規(guī)定土地產(chǎn)權證可以作抵押等于對農(nóng)民沒有效。

單從價值而言，農(nóng)村土地經(jīng)營權和宅基地使用權，仍是一般農(nóng)戶擁有的最主要的財產(chǎn)權益。如果農(nóng)村土地經(jīng)營權和宅基地使用權能夠像其他權利一樣自由流通轉讓，成為金融債權的抵押物，就能夠在一定程度上彌補農(nóng)戶可用于抵押的財產(chǎn)的有限性，滿足農(nóng)戶對資金的需求。于是這一問題就成為目前農(nóng)村金融改革應該立即解決的問題。

地方試點回避政策藩籬

其實在實踐中，對于土地經(jīng)營權和宅基地抵押貸款的嘗試一直沒有停止。2008年，以遼寧省法庫縣秀水河子鎮(zhèn)長崗子村農(nóng)村合作社的151戶農(nóng)民用922.37畝耕地承包權作抵押為首，各個地區(qū)對土地承包經(jīng)營權和宅基地貸款的實踐也逐步推開，并為進一步推廣打下了現(xiàn)實基礎。

在浙江的不少市縣，早在2006年就已全面開辦農(nóng)房抵押貸款業(yè)務。2008年后，又有很多宅基地抵押貸款的新形式不斷出現(xiàn)，比如“集體土地房產(chǎn)抵押+房產(chǎn)所在地村民保證”模式；還有土地使用權經(jīng)過評估后，可以作為新企業(yè)的注冊資本等變通方法。

東莞衣商行在《物權法》出臺之前，已經(jīng)做了16億元左右的宅基地抵押融資貸款。后因《物權法》所限，該業(yè)務一度停滯，但在今年3月，東莞農(nóng)商行又引入擔保公司模式，推出創(chuàng)新型對公產(chǎn)品“宅基貸”，不須辦房地產(chǎn)權證，無須辦理抵押登記，無須提供保證金，在擔保公司或者農(nóng)戶聯(lián)保的前提下，最高能貸1 500萬元。

在我國，國家政策往往在很大程度上影響著立法的進程和內(nèi)容，這些政策性規(guī)定，已經(jīng)從黨和國家政策層面上為農(nóng)村土地經(jīng)營權和宅基地使用權用于抵押擔保提供了政策依據(jù)，現(xiàn)在只需要立法機關從法律上作出明確規(guī)定，實現(xiàn)國家政策的法律化，就能為農(nóng)村經(jīng)濟社會的繁榮發(fā)展提供制度支持。

規(guī)范農(nóng)戶宅基地權利

在具體操作上，首先要抓緊修訂，完善相關法律法規(guī)和政策，明確產(chǎn)權邊界，規(guī)范農(nóng)戶的宅基地權利，讓農(nóng)戶享有農(nóng)村宅基地使用權，繼承權，收益權，流轉權，允許土地承包經(jīng)營權用做抵押進行融資。

其次在嚴格保護耕地的前提下，認真做好集體土地所有權的確權登記頒證工作，根據(jù)具體情況把土地所有權明確到戶，為宅基地使用權的可抵押提供制度保障。這樣做不僅可以逐步扭轉我國農(nóng)村宅基地使用權登記不全面、不規(guī)范的現(xiàn)狀，而且也是物權法律制度的基本要求。

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2016年秋季以來，玉米價格一路走低。隨之而來的，備春耕面臨4個新情況和新問題：部分農(nóng)民始終在觀望，不知道種什么；部分農(nóng)民在等待國家惠農(nóng)政策出臺，政策支持什么就種什么；農(nóng)資入戶率僅達30%，與去年同期相比下降了30個百分點，而高粱、谷子、大豆等雜糧雜豆種子銷售量同比增長100%；土地流轉速度加快。

面對新形勢，公主嶺市采取5項措施助力備春耕。

抓督導檢查。成立備春耕生產(chǎn)領導小組和督導推進組，由公主嶺市領導牽頭，督導備春耕生產(chǎn)及農(nóng)業(yè)農(nóng)村重點工作。實行四級包保，即市級領導包片、農(nóng)口部門包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村、村干部包組，保證困難戶、薄弱戶種上地種好地，保證各項工作落實到位，為糧食生產(chǎn)打下堅實基礎。

通過政策引導和項目推進，提高農(nóng)民種地積極性。公主嶺市即將印發(fā)《公主嶺市2017年種植業(yè)調整指導性意見》，并制訂《農(nóng)村土地金融綜合改革試點推進實施方案》《公主嶺市農(nóng)村產(chǎn)權交易管理辦法》《公主嶺市農(nóng)村集體資產(chǎn)流轉交易規(guī)則》《公主嶺市農(nóng)村流轉土地經(jīng)營權登記管理辦法》。通過出臺意見和辦法，大力扶持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，對整村土地流轉的村集體給予政策資金支持。探索土地股權化改造，出臺《關于鼓勵農(nóng)村開展土地股份合作的指導意見》等。在長春會展中心召開項目推介會，公主嶺市政府與中化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司20萬畝功能型玉米種植服務、吉林興農(nóng)大豆科技開發(fā)公司與公主嶺市農(nóng)業(yè)局優(yōu)質大豆訂單、吉林紅糧種業(yè)科技開發(fā)有限公司與二十家子解放合作社高粱制種等17個項目成功簽約。

加大種植業(yè)結構調整力度，大力發(fā)展觀光、休閑、采摘等都市農(nóng)業(yè)。新增園區(qū)6個，重點落實在大嶺、范家屯、響水、環(huán)嶺、葦子溝、龍山、二十家子等鄉(xiāng)鎮(zhèn)（涉農(nóng)街道）。增加蔬菜種植面積，今年計劃增加1200公頃，總量達到1.99萬公頃。其中，棚膜蔬菜種植面積增加2000公頃，總量達3500公頃；露地菜種植面積增加1000公頃，總量達1.64萬公頃；油豆角種植面積新增500公頃以上，落實在懷德、雙龍、永發(fā)、大嶺、范家屯等鄉(xiāng)鎮(zhèn)；馬鈴薯種植面積新增15公頃，總量達85公頃，重點落實在懷德、p龍、雙城堡等鄉(xiāng)鎮(zhèn)；水稻種植面積新增45公頃，總量達2.02萬公頃，重點落實在朝陽坡、大榆樹、秦家屯、八屋、十屋、桑樹臺等沿遼河鄉(xiāng)鎮(zhèn)；新增甜粘玉米種植面積500公頃，總量達1200公頃，重點落實在二十家子滿族鎮(zhèn)、龍山滿族鄉(xiāng)、劉房子街道、陶家屯鎮(zhèn)和朝陽坡鎮(zhèn)；新增大豆種植面積7公頃，總量達2500公頃，落實在黑土地保護項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)；高粱、谷子、花生種植面積各新增2000公頃。

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資金短缺一直是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸。以農(nóng)地作抵押進行融資，讓靜態(tài)的土地“流”起來，使沉睡的資源“活”起來，是拓寬農(nóng)村金融供給渠道、破解農(nóng)村資金短缺的有效途徑。我國從2012年開始在多省市試點農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款的政策。兩年多來，這一惠農(nóng)舉措，呈現(xiàn)出“覆蓋范圍廣、辦理速度快、融資成本低”的優(yōu)勢，深受農(nóng)民歡迎。但一份調查顯示，農(nóng)地抵押貸款出現(xiàn)一些現(xiàn)實難題：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權“再流轉難”，銀行風險大。以F縣為例，試點兩年來，僅有縣農(nóng)村商業(yè)銀行“試水”，其他銀行則擔心：如果借貸農(nóng)戶虧損“跑路”了，銀行手上的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權也很難馬上再流轉，即使流轉掉，也難抵貸款。二是農(nóng)地抵押貸款還缺乏政策及法律層面支持，試點推廣難以施展拳腳。雖然黨的十八屆三中全會提出賦予農(nóng)民對“承包經(jīng)營權抵押、擔保權能”，但在實際操作過程中，物權法、擔保法對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的抵押無明確指導意見。事關敏感的土地流轉，幾大國有銀行的縣級機構雖然有參與的想法，但沒有辦法和依據(jù)參與試點。

【試題】

對于農(nóng)地抵押貸款中出現(xiàn)的難題，你認為應該如何解決？

要求：結合材料，聯(lián)系實際，大膽嘗試寫出切實可行建議，不超過500字。

篇5

 

近些年來，隨著我國對農(nóng)村勞動和農(nóng)村產(chǎn)權的不斷改革與深化，農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權、林權等各類農(nóng)村產(chǎn)權的流轉交易需求都有了明顯增長，我國許多地區(qū)都建立了各種形式的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場或管理服務等平臺，以便為農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易提供更好的服務。但是，我國的地區(qū)差異化是依然嚴重存在的問題，各地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展不平衡，相關的設立、運行、監(jiān)管體制有待規(guī)范。國務院辦公廳于2015年1月22日正式了《關于引導農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》。意見中主要強調以公益性為主、公開公正規(guī)范、因地制宜、穩(wěn)步推進四項基本原則在新型城鎮(zhèn)化的背景下，主要針對農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場提出了針對性的指導意見，引導農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場健康發(fā)展。

 

我國作為農(nóng)業(yè)大國，其農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場的制度建設占有主要地位。針對當前的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易現(xiàn)狀，當前的重點改革成果主要表現(xiàn)在以下的幾個方面：首先，建立契合長春市當?shù)剞r(nóng)村金融狀況的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易制度，支持和保護農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權股份合作等形式的土地流轉方式。其次，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的規(guī)模，保障農(nóng)村土地的有序流轉，嚴格按照流轉程序的基本要求，建立合理的土地流轉交易平臺。在農(nóng)村地區(qū)，覆蓋土地流轉交易的網(wǎng)絡服務平臺，尤其可針對當?shù)剞r(nóng)村地區(qū)的局限性，創(chuàng)新出一系列新型農(nóng)村網(wǎng)絡小額信貸機制，以便于推動當?shù)剞r(nóng)村的產(chǎn)權流轉交易制度的改革。最后，創(chuàng)新提出新型土地開發(fā)模式，為構建當?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場奠定基礎。我國的農(nóng)村產(chǎn)權改革工作循序漸進，逐步深入人心，在初步實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權流轉的基礎上，有效地推動當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟快速發(fā)展。

 

我國社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和完善需要一個穩(wěn)定、自由的社會主義市場經(jīng)濟的經(jīng)濟空間，與此同時，我們則需要一個構建完善的關于農(nóng)村產(chǎn)權流轉的交易平臺體系，在此之上形成農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易的雛形，從而加速城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村的初步構想?；谖覈r(nóng)村地區(qū)的基本情況，近幾年逐步完成了對農(nóng)村集體土和房屋的確權工作，基本完成了農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的初期階段，我省同時還創(chuàng)新提出新型的耕地保證金制度，組建成了各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)流轉的交易平臺。在農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易制度改革的過程中，始終秉持“摸著石頭過河”但是堅持原則性問題不變，例如嚴格執(zhí)行耕地保護制度，確保農(nóng)村耕地的總量和質量。

 

當前我國農(nóng)村地區(qū)土地流轉市場的制度方面仍有以下些問題有待解決：1.產(chǎn)權不明晰。由于歷史、土地分配問題等原因造成承包權不明晰，同時存在農(nóng)民自己開發(fā)土地時為了躲避農(nóng)業(yè)稅而不進行申報確權，使大量土地成為“黑地”，這些都為產(chǎn)權的確認造成困難;2.確權成本問題。農(nóng)村土地占地范圍廣，面積大，農(nóng)村人口眾多等因素，確權登記等程序所需人力物力成本消耗較大;3.法律瓶頸。集體土地的流轉過程中由于土地產(chǎn)權不明晰，在法律程序上無法確認土地的產(chǎn)權歸屬，一旦進入流通體系，無法確定產(chǎn)權歸屬等一系列問題，利益分配環(huán)節(jié)必然存在各種矛盾;4.維護農(nóng)村穩(wěn)定問題。土地流轉過程中，土地的集約化是不可避免的趨勢，必然有大量的農(nóng)民失去土地走向城鎮(zhèn)，面臨重新選擇生存方式的現(xiàn)實問題，此過程中，如何保障農(nóng)民生活的平穩(wěn)過渡的各種問題將會集中暴露，一旦處理不力，很容易引發(fā)群體性事件;5.利益分配問題。土地流轉過程中，政府的職能相對弱化，逐步喪失對土地的控制權，而政府目前嚴重依賴土地財政。如果不解決好農(nóng)民和政府的利益分配問題，政府對此項工作的財政撥款和支持力度都將弱化。

 

目前我國對農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易制度的改革依舊處于初級的探索階段，制度還不完善和成熟，為此，我們本次項目提出了以下幾個主要觀點：第一，建立適合我國農(nóng)村各地區(qū)具有本地特色的農(nóng)村產(chǎn)權交易流轉制度，支持和保護農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權股份合作等形式的土地流轉方式;第二，提升農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的規(guī)模，嚴格按照農(nóng)村土地流轉的基本程序要求，保證農(nóng)村土地在市場中的有序流轉，建立規(guī)范的農(nóng)村土地流轉交易平臺，同時在農(nóng)村地區(qū)覆蓋土地流轉網(wǎng)絡服務平臺，尤其針對農(nóng)村、農(nóng)民自身的局限性，創(chuàng)新提出一系列新型網(wǎng)絡小額信貸機制，適時地退出這種機制有助于推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易的制度改革;第三，在原有的農(nóng)村流轉交易制度的基礎上不斷創(chuàng)新和完善，積極探索推出新模式。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的前提下，積極探索新型土地開發(fā)模式，探索城市與農(nóng)村的結合點，使農(nóng)村的土地資源與城市的開發(fā)實力相結合，促使農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易加快發(fā)展，促使農(nóng)民快速致富，逐步建成中國特色社會主義小康社會。

 

目前我國一些省份地區(qū)正在積極探索設立使用農(nóng)村耕地的保護基金制度，同時保障農(nóng)民養(yǎng)老基金的準時發(fā)放，根據(jù)當?shù)卣南嚓P政策加快城鄉(xiāng)建設用地流轉項目，旨在規(guī)劃城鄉(xiāng)建設用地的整體布局，提升農(nóng)村的土地利用率，保障不濫用不濫用建設用地，同時也不能減少耕地面積，積極探索發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場的制度改革。當前農(nóng)村地區(qū)大多數(shù)農(nóng)民除了土地承包權以外，并沒有其它財產(chǎn)可以用于設立抵押權，建議一方面放寬乃至取消對農(nóng)村集體建設用地的用途管制，另一方面金融機構也需要針對農(nóng)民需求進行業(yè)務創(chuàng)新，由市場機制來兌現(xiàn)其本源和潛在價值，把農(nóng)民理論上的財產(chǎn)轉變?yōu)樨泿藕唾Y本形態(tài)的財富。目前我國部分地區(qū)村鎮(zhèn)銀行正在探索放寬對農(nóng)民貸款門檻，但目前形式還相對單一，范圍也比較小，仍需進一步加強。

篇6

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷的動因分析

(一)從制度需求方面分析我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變遷

1　傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保險制度的弱化增強了農(nóng)村對養(yǎng)老保險制度需求的愿望。自上世紀70年代以來計劃生育的成功推行，我國農(nóng)村人口出生率下降，家庭結構發(fā)生了改變，老齡化速度加快，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到巨大的沖擊，再也不能滿足農(nóng)村養(yǎng)老的需求。

2　土地養(yǎng)老保障功能弱化增強了農(nóng)村對養(yǎng)老保險制度需求的愿望。我國農(nóng)村土地被占用的現(xiàn)象越來越嚴重，造成人多地少的矛盾日益突出。再加上農(nóng)村土地分散化經(jīng)營，土地生產(chǎn)效率越來越低下，土地養(yǎng)老保障已無法適應目前的需求。

3　城市化進程的加快增強了農(nóng)民對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度需求的愿望。城市化建設過程中，一方面直接造成農(nóng)村土地的減少，使農(nóng)村土地保障功能弱化。另一方面，解放了農(nóng)村勞動力，使得大量農(nóng)民工涌向城鎮(zhèn)，而由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的限制，農(nóng)民工要么無法參加養(yǎng)老保險制度，要么不能放心地參加養(yǎng)老保險制度。

(二)從制度供給方面分析我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變遷

1　我國農(nóng)村養(yǎng)老保險政策不完善。我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度從上世紀80年代開始探索，到90年代的初步發(fā)展，再到90年代后期的衰退，以及到21世紀初的重新發(fā)展，無不說明我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展道路的曲折，政策的不完善。作為制度供給方的國家，應積極介入農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。

2　我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律體制不健全。一直以來我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立、撤銷，費用的籌集、運用以及保險金的發(fā)放，不是按照嚴格的法律程序，而是按照地方政府部門制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行。這些地方性養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部的基本方案的基礎上稍作修改而形成的，普遍缺乏法律效力，不是農(nóng)民與政府的一種規(guī)范性、持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。

3　我國農(nóng)村養(yǎng)老保險缺乏財政支持。我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平低下，農(nóng)民收入非常有限，而我國農(nóng)村養(yǎng)老保險在籌資上過分強調個人和集體的責任，使得政府的責任嚴重缺失。因此，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展面臨籌資的困難。

總之，我國農(nóng)村對養(yǎng)老保險制度強烈的需求源自我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展以及計劃生育的成功實行，農(nóng)村家庭結構的變化，老齡化問題的日益突出，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障和土地保障的不斷弱化。而我國目前的養(yǎng)老保險制度明顯地偏向于城市，導致農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度供給嚴重不足，因此，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在嚴重的供需不平衡?？梢哉f，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的出臺是我國農(nóng)村養(yǎng)老制度供給與需求共同作用的結果。

二、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度(以下簡稱新農(nóng)保)的實際意義

(一)構建新農(nóng)保制度對于有效應對金融危機，擴大國內(nèi)消費需求具有重要的現(xiàn)實意義

通過建立完善新農(nóng)保制度，使更多的農(nóng)村居民能夠納入到制度化的保障軌道，對于穩(wěn)定社會公眾的預期，減少對未來保障不確定性的壓力，對于應對儲蓄向投資的轉化，對于拉動國內(nèi)消費需求，促進經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展都具有積極的政策效益。所以，構建新農(nóng)保制度，不僅有利于和諧社會的構建，而且有利于提振國際金融危機背景下的農(nóng)村消費者的信心。

(二)構建新農(nóng)保制度，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的重大戰(zhàn)略部署

長期以來，我們中國的社會保障制度更多的是關注城鎮(zhèn)領域，而對于農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度的關注不夠。隨著我國經(jīng)濟形式多樣化格局的發(fā)展，尤其是農(nóng)民工群體靈活就業(yè)的形成，傳統(tǒng)意義上只重視城鎮(zhèn)社會保障制度構建的思路就受到質疑，政府及時推進新農(nóng)保制度不但意義重大，而且恰逢其時，新農(nóng)保制度的全面啟動，標志著我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度構建邁出了新的重大戰(zhàn)略步驟。

(三)是解決農(nóng)村人口老齡化問題的重要措施

由于實施多年的計劃生育，中國的人口老齡化趨勢不斷加速，農(nóng)村人口的老齡化趨勢又因勞動力外流等因素更為迅猛。有項研究認為，2020年時中國農(nóng)村、城鎮(zhèn)65歲及以上老年人口的比例將分別達到14.6％和10.4％，2050年時更將分別達到26.4％和22.2％。因此，實施農(nóng)村養(yǎng)老保險不僅是解決人口老齡化問題的必然要求，而且對于確保國安民康、社會穩(wěn)定也有重大的意義。

(四)有利于加速農(nóng)村土地流轉

農(nóng)村土地流轉進程緩慢，部分農(nóng)民不愿把自己的土地流轉出去，就在于對土地的依賴，土地保障是他們的最后一道防線。開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，解決了農(nóng)民的后顧之憂，加速了土地流轉的進程，便于土地集約化經(jīng)營，提高土地的利用價值，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

三、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的進步之處

(一)明確了中央財政和地方財政對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的投入

這種投入分為兩個層次：一是基礎養(yǎng)老金，中央財政保證最低限度的基礎養(yǎng)老金；二是地方財政，是對農(nóng)民的繳費進行適當?shù)难a貼，這樣的制度在中國歷史上是從未有過的一個大的歷史跨越。中央財政對農(nóng)村養(yǎng)老保險進行投入，體現(xiàn)出中央政府關注民生，構建和諧社會，在這方面做出的一個非常重大的惠民舉措，也標志著政府在承擔農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的責任方面邁出了非常大的步伐。

(二)在機制設計上，采用基礎養(yǎng)老金和個人賬戶相結合的模式

基礎養(yǎng)老金部分采取普惠制，使得60歲以上的農(nóng)民可以在政府的財政補貼基礎上得到實惠。通過個人帳戶的繳費機制，明確農(nóng)民在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設過程當中自己承擔的一份責任。這和我國城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險模式有一定的結合度，從長遠看，有利于我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌發(fā)展。

(三)覆蓋面廣且有不同選擇檔次，收入水平不同的農(nóng)民可以根據(jù)自身的情況選擇適宜自己的社保檔次

參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費，繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方還可以根據(jù)實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇繳費檔次，多繳多得。國家依據(jù)農(nóng)村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。靈活的繳費方式，解決了貧困地區(qū)農(nóng)民想?yún)⒈５徊黄鹕绫ＹM的難題，使得農(nóng)村社會保障更具公平性。

四、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在試點推廣過程中需注意的問題

(一)如何化解中西部一些地方政府財政壓力的問題

由于中西部相對落后的經(jīng)濟發(fā)展水平，中西部地方政府的財政補貼將面臨困難，按要求每人每年的補貼不低于30元，把所有的農(nóng)村居民算總，這個數(shù)目對一些地方政府將造成較大的財政壓力，到時農(nóng)民的社保資金能否按時發(fā)放、或僅依

靠中央政府和本人上繳的養(yǎng)老保險費，能否滿足日常開支都是亟待解決的問題。

(二)如何加強農(nóng)村養(yǎng)老保險金管理、監(jiān)督以及保值增值的問題

新農(nóng)保養(yǎng)老保險金的管理權還是由縣一級來統(tǒng)籌管理，從過去的老的農(nóng)保制度看，縣的統(tǒng)籌管理也存在很多問題，例如資金的安全性，資金被擠占、挪用的問題。其次，資金如何能夠保值增值也是值得注意的問題，由于通貨膨脹，老百姓存在銀行里的錢會面臨貶值的問題。另外，如何妥善地利用這筆養(yǎng)老金的問題，全社會農(nóng)民的養(yǎng)老金由小積大，數(shù)目不小。如果不能更好地利用，那這一部分資金將成為閑置資金，但如果利用不當，將損害農(nóng)民的切身利益。

(三)如何培養(yǎng)農(nóng)民自愿、長期繳納社會保障金意識的問題

起源于上世紀90年代的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策，由于資金安全和管理上的混亂等問題使得農(nóng)村社會養(yǎng)老保險面臨停滯；農(nóng)民養(yǎng)老保險金被挪用等問題的出現(xiàn)增加了農(nóng)民對繳納養(yǎng)老保險金的疑慮。因此，只有加強管理、根據(jù)實際情況及時調整養(yǎng)老保險政策，使農(nóng)民享受到實實在在的政策優(yōu)惠，解決農(nóng)民養(yǎng)老保險的后顧之憂，才能在全社會形成普遍的養(yǎng)老保險意識，讓農(nóng)民能自愿選擇并長期繳納社會養(yǎng)老保險費，使養(yǎng)老保險政策也可持續(xù)地開展下去。

(四)新農(nóng)保制度如何與其他制度有效銜接的問題

近年來，我國農(nóng)村社會保障制度的改革探索中，出現(xiàn)了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險，還有農(nóng)村低保制度。有些地方農(nóng)村還探索了城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度。所以，如何實現(xiàn)新農(nóng)保，包括老農(nóng)保制度在內(nèi)的這些制度的有效銜接，這是在工作當中需要認真探討的一個問題，也有相當?shù)碾y度。

篇7

新型城鎮(zhèn)化呼喚新

城鄉(xiāng)土地二元制難以為繼，土地資源束縛和城鄉(xiāng)收入差距擴大制約現(xiàn)有發(fā)展模式。在中國現(xiàn)有土地制度下，按所有權分類，實行城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有的二元制度。其中，集體土地禁止直接入市，主要通過政府征用，轉為國有建設用地后，再通過“招拍掛”的機制進行出讓。在此制度安排下，政府壟斷了建設用地的供給，一方面導致城市建設用地緊張，部分城市面臨無地可用的局面，同時土地價格持續(xù)上漲，政府對土地財政形成依賴。另一方面，通過實行土地二元制，土地價格機制扭曲，農(nóng)民無法享受土地增值的收益，城鄉(xiāng)收入差距進一步加大。隨著城鎮(zhèn)化的推進，城市土地資源瓶頸凸顯，城鄉(xiāng)利益矛盾進一步加劇，現(xiàn)有發(fā)展模式難以為繼。

新是大勢所趨，且歷次均推動中國經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段。改革開放以來，中國經(jīng)歷了兩次具有標志性意義的，每次都推動經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段。第一次以1980年代初期的為代表，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。第二次以1987年深圳開啟的土地拍賣制度為代表，通過土地市場化形成原始積累，推動了城鎮(zhèn)化進程。

新型城鎮(zhèn)化呼喚新。受中國戶籍制度和土地制度的約束，過去十幾年來，中國所推動的城鎮(zhèn)化更大程度上屬于土地城鎮(zhèn)化，農(nóng)村人口并未真正享受到城鎮(zhèn)化所帶來的福利，更多程度上成為城市里的“農(nóng)民工”。為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，就必須進行。一方面通過，實現(xiàn)集體土地的流轉，將產(chǎn)生土地增值收益和相關流轉稅費收入，為新型城鎮(zhèn)化建設提供資金來源。另一方面，只有通過宅基地的流轉，讓農(nóng)村人口獲取土地增值收益，才能真正提高農(nóng)村人口的購買力，使農(nóng)村人口能夠進城，從農(nóng)民變成市民。

地方試水，“新”意有限

整合置換+盤活資源，各地積極試水。土地資源總量控制，資源約束日益凸顯。嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，對耕地實行特殊保護，對建設用地采取總量控制的措施，耕地保有量不得低于上一級確定的控制指標。通過嚴格的土地供給控制，一方面使中國耕地面積得到有效保護；另一方面也因此導致土地供應無法根據(jù)市場需求做出及時調整，導致部分城市，特別是一線城市土地供應明顯緊張，地價、房價高漲，制約了城市的發(fā)展。

整合置換+盤活資源，各地積極試水。在土地總量控制的背景下，為解決建設用地需求，多地采取了一系列措施進行嘗試?？傮w來看，目前各地的試驗主要分為以下兩類：1.整合置換。該模式主要通過“以土地承包經(jīng)營權置換社會保障”和“以宅基地置換城鎮(zhèn)住房”的模式，盤活宅基地資源，將宅基地進行復耕，以換取建設用地指標。一方面解決了宅基地閑置，城市建設用地緊張的矛盾；另一方面也使農(nóng)民真正受益財產(chǎn)增值，實現(xiàn)了由農(nóng)民向市民的轉變。此類試驗以重慶“地票”模式和嘉興“兩分兩換”模式為代表。2.盤活資源。該模式主要著眼于提高現(xiàn)有土地使用效率，通過搬遷、收回等手段將現(xiàn)有工業(yè)用地和閑置土地進行優(yōu)化配置，以增加建設用地。將工業(yè)用地轉為商、住用地，一方面可以獲取土地增值收益，同時獲取各種稅收；另一方面搬遷企業(yè)在新建廠房時一般會進行技術改造，也促進了產(chǎn)業(yè)升級。此類試驗以廣東“三舊改造”和深圳“集體工業(yè)用地流轉”模式為主。

受限現(xiàn)有框架，“新”意有限。受限現(xiàn)有框架，試水未有實質性突破。無法實現(xiàn)“同地、同權、同價”。目前各地的試點政策均在現(xiàn)有框架下，主要還是通過各種手段增加建設用地指標，并未實行集體土地的自由流轉。深圳模式相對有所突破，允許集體用地中的工業(yè)用地流轉，但上市流轉的僅為集體建設用地中“部分土地權益有爭議，政府拿不回，集體用不了”的工業(yè)用地。另外，部分地區(qū)在試點集體建設用地使用權的流轉，但一般都限制宅基地使用權的流轉，且一般禁止用于商品房等形式開發(fā)。

溫州力圖破冰，改革紅利值得期待

溫州：宅基地流轉邁出重要一步。宅基地流轉邁出重要一步，產(chǎn)權交易實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)價值重估。近日，溫州出臺《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權交易管理暫行辦法》。管理辦法的出臺為溫州的農(nóng)地使用權流轉提供法規(guī)依據(jù)，有望規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權交易行為，推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動，盤活農(nóng)村閑置資源，優(yōu)化農(nóng)村資源配置，維護農(nóng)民權益、增進農(nóng)民利益。此次溫州市出臺的暫行辦法規(guī)定有11類農(nóng)村產(chǎn)權，外加這些產(chǎn)權衍生出的收益權和處置權，能夠在溫州市的農(nóng)村產(chǎn)權服務中心和分支機構進行交易，這其中包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權、依法可以交易的農(nóng)村房屋所有權等類別。

其中，最大的亮點在于農(nóng)村房屋所有權的交易。盡管根據(jù)市政府的解讀，農(nóng)房交易仍僅限于本村居民之間進行，但農(nóng)房可以在縣域內(nèi)抵押貸款，涉及處置不良抵押的農(nóng)房，可在縣域范圍內(nèi)置換交易。盡管此次政策并未突破法規(guī)紅線，農(nóng)房交易范圍仍限于本村，但在縣域的抵押貸款和置換交易功能依然實現(xiàn)了農(nóng)房價值的重估，為農(nóng)房交易打開了突破口。我們認為，作為國家級農(nóng)村改革試驗區(qū)和金融綜合改革試驗區(qū)身份的溫州，此次釋放的信號意義非凡，或成為農(nóng)村的新樣本。

頂層設計加速，改革紅利值得期待。自2008年中央1號文件允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權以來，中國農(nóng)村土地流轉政策進一步深化。2013年以來，進度有望加速。政策方面，原國土資源部部長徐紹史在2013年初表示，將研究出臺集體經(jīng)營性建設用地流轉指導意見，部署開展宅基地制度改革試點，總結推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗和做法。其中，指導意見有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。同時，2013年中央1號文件提出，要用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權、登記、頒證工作，為農(nóng)地改革推進鋪路。

立法方面，2012年底人大審議的《土地管理法修正案草案》刪除了現(xiàn)行法第47條中按照被征收土地的原用途給予補償，以及土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值30倍的內(nèi)容，為集體土地補償解除了桎梏。另外，《農(nóng)村集體土地征收補償條例》已上報人大常委會審議，預計年內(nèi)有望出臺。

布局：關注土地資源價值重估

上海自貿(mào)區(qū)的設立，讓我們看到政府改革的信心和決心。我們相信，作為新型城鎮(zhèn)化建設的重要突破口，有望在十八屆三中全會迎來破局，制度紅利值得期待。

篇8

關鍵詞：家庭農(nóng)場；規(guī)模經(jīng)營；推廣因素

2014年5月上海市農(nóng)委在松江區(qū)泖港鎮(zhèn)召開家庭農(nóng)場現(xiàn)場推進會，將松江發(fā)展家庭農(nóng)場的經(jīng)驗與做法推廣到金山、奉賢、嘉定乃至崇明等區(qū)縣。各地也正加緊加快規(guī)范土地流轉，積極試點發(fā)展家庭農(nóng)場以及其他多種形式的新型經(jīng)營主體。而就松江糧食生產(chǎn)家庭農(nóng)場目前所取得的成效來看，發(fā)展前景十分看好，基本發(fā)展模式趨于成熟，其發(fā)展經(jīng)驗值得其他省市分析借鑒。推廣考慮的利弊因素主要有以下幾點。

一、推廣有利因素

1.勞動力大量轉移是必要前提

勞動力與土地是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)要素，兩者缺一不可。而土地的流轉與規(guī)模經(jīng)營要求農(nóng)業(yè)勞動力提前轉移出土地，將人地關系由“人多地少”轉變?yōu)椤叭松俚囟唷保徑馊丝趯r(nóng)地的長期壓力，分離土地承包權與使用權、經(jīng)營權，擴大農(nóng)業(yè)從業(yè)者的耕地適度經(jīng)營規(guī)模。這就要求地區(qū)的第二、第三產(chǎn)業(yè)能夠有充分的就業(yè)吸納能力。松江區(qū)之所以能夠探索家庭農(nóng)場，不僅跟當?shù)卣姆鲛r(nóng)優(yōu)惠政策有關，跟其地處上海這個超大型城市的市郊，具有巨大的非農(nóng)就業(yè)機會也有很大關系。因而我們在考慮家庭農(nóng)場推廣可能性的時候必須先分析農(nóng)業(yè)勞動力轉移的潛在規(guī)模與速度等因素。

筆者認為，家庭農(nóng)場的推廣首先必須具備的條件是非農(nóng)就業(yè)比例高，勞動力轉移充分。上海市農(nóng)村富余勞動力實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)每年保持在10萬人以上。一般工業(yè)化城鎮(zhèn)化速度較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更容易引導農(nóng)村剩余勞動力的轉移。在產(chǎn)業(yè)調整的大背景下，勞動力持續(xù)從第一產(chǎn)業(yè)流入其他，特別是第三產(chǎn)業(yè)，因而總體趨勢是有利于家庭農(nóng)場的普及推廣的。

2.土地規(guī)范有序流轉是基礎

目前上海市農(nóng)村土地承包合同簽訂率為9977%，權證發(fā)放率為9966%，流轉的土地凡具條件的已納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營權流轉管理服務中心實行統(tǒng)一流轉，確保了流轉的規(guī)范有序，保障了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權不受損害。2013年全市農(nóng)村承包土地流轉率已達到658%。全國各地土地流轉也正漸入軌道，政策法規(guī)不斷出臺，未來會更加規(guī)范合理。農(nóng)民承包權與經(jīng)營權的分離要求政府層面的頂層設計要有前瞻性、特別是注重公平公正，做好利益的平衡。目前松江土地流轉期限較長，大都在10年以上。流轉費以500公斤稻谷收購價計算總價，可隨市場價格浮動。這就很好地保障了流出地農(nóng)民的收益預期。減少了流出地農(nóng)民毀約從而索要承包地的風險。

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務業(yè)的興起

發(fā)展家庭農(nóng)場的基本條件除了勞動力轉移充分，還有農(nóng)業(yè)機械化達到一定水平。從松江的經(jīng)驗看，100%的水稻小麥良種覆蓋率、化肥農(nóng)藥等農(nóng)資配送、播種機、收割機等農(nóng)業(yè)機械的操作、烘干服務的提供形成了支持家庭農(nóng)場運營的必不可少的社會化服務體系。這些體系在穩(wěn)定農(nóng)場運作過程中起到了支撐作用。而目前上海市范圍內(nèi)主要農(nóng)作物綜合機械化水平已達到78%，其中機耕率達99%，水稻機械化種植率為407%，水稻和二麥機收率近100%，秸稈綜合利用率達89%，測土配方技術覆蓋率近100%，完全已具備推廣糧食家庭農(nóng)場的客觀條件。[1]

二、推廣瓶頸因素

1.地方財政支撐

松江家庭農(nóng)場從一開始的發(fā)起到現(xiàn)在的成熟運作，從農(nóng)作物的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后，全程由中央財政、市級財政與松江區(qū)財政投入大量資金，實行全方位補貼，而此財力在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不一定具備，這就要求地方政府在推進過程中循序漸進，不可“大貼大補”，否則財政吃不消，也不利于后期的長期穩(wěn)定發(fā)展。同時需要監(jiān)督資金的使用與發(fā)放，理智判斷是否存在“換湯不換藥”套取政府補貼資金的情況。故而，家庭農(nóng)場推廣時，地方財政的“反哺”能力也是一大瓶頸因素。

2.農(nóng)業(yè)人才的培育

目前松江家庭農(nóng)場經(jīng)營者的年齡主要分布在44-55歲之間。即使基于松江現(xiàn)在家庭農(nóng)場申請堪稱火爆的情形下，出現(xiàn)第二代農(nóng)民加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，經(jīng)營蔬菜或其他農(nóng)作物等，平均也只年輕5歲左右。80，90后的，青年一代，除個別特例，仍然很少考慮回鄉(xiāng)發(fā)展，即使收入并不一定有家庭農(nóng)場高，但出于職業(yè)發(fā)展或者其他社會心理因素考慮，仍然盡力留在城里上班。農(nóng)業(yè)相關專業(yè)的大學本科生或研究生不是跨專業(yè)就業(yè)就是留在研究所或高校等事業(yè)單位做理論研究，很少會去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一線的。這就意味著，當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“后繼乏人”的問題只在一定程度上緩解了，并沒有根本解決。我們還是要逐漸改變農(nóng)業(yè)地位在第二、第三產(chǎn)業(yè)之下的一種國民意識，應該意識到不管是腦力勞動還是體力勞動都是光榮的，值得作為自身事業(yè)奉獻一生的。這方面的意識轉變遠比給農(nóng)業(yè)人才就業(yè)優(yōu)惠政策等更需要長期努力，影響也會更深遠。培養(yǎng)有文化、懂技術、會經(jīng)營的職業(yè)農(nóng)民，吸引年輕人才投身農(nóng)業(yè)，是建設都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一項緊迫任務，也是一項長期任務。

3.家庭農(nóng)場自身可持續(xù)發(fā)展能力有限

松江當前的發(fā)展模式，有幾大問題亟需解答：第一，土地流轉享受國家補貼，若補貼取消，在租用承包田的成本方面，農(nóng)民是否有能力自行負擔？第二，由于水稻良種全區(qū)統(tǒng)一，沒有鼓勵其他高經(jīng)濟價值的優(yōu)良品種，在銷售方面也是糧管所統(tǒng)一收購，按統(tǒng)購價銷售。家庭農(nóng)場并未開展品牌化經(jīng)營，賣方議價能力低。如果其他經(jīng)營不同農(nóng)作物的家庭農(nóng)場，在政府無法確保統(tǒng)一收購的情況下，如何確保市場銷路？第三，由于農(nóng)民“看天吃飯”的本性，在其他地區(qū)受氣候地理等不同環(huán)境條件影響，家庭農(nóng)場經(jīng)營風險如何保障？第四，家庭農(nóng)場的經(jīng)營面積始終受土地流轉戶意愿影響，如何確保穩(wěn)定長期的流轉以及合同執(zhí)行保障？這些都是擺在當?shù)卣c經(jīng)營主體面前的長遠問題。

三、結論與建議

我國地大物博，各地氣候地理等資源條件不一，探索適宜當?shù)氐男滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，因地制宜推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是保證未來我國糧食安全的首選路徑。由于上海松江主打糧食生產(chǎn)家庭農(nóng)場，輔以種養(yǎng)結合與機農(nóng)結合，在農(nóng)作物范圍上經(jīng)驗借鑒有限。各地在推廣家庭農(nóng)場過程中，一定要結合當?shù)貙嶋H，摸清需求，因地制宜，不可強制性的行政推進，而是多方面借鑒經(jīng)驗，探索多種模式的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。（作者單位：上海外國語大學）

參考文獻

[1]孫雷.在全市發(fā)展家庭農(nóng)場現(xiàn)場推進會上的講話提綱.2014.5.14.

[2]袁以星.推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化需要關注的幾個問題[J].科學發(fā)展，2012，05：18-23.

篇9

關鍵詞:農(nóng)村土地使用權;土地流轉;金融支持

Abstract:Via investigation and research on the practice of reform on assignment of the land-use rights and financial support in Shandong and Henan province, this paper, by comparing the differences and sameness among the typical cases of assignment of the land-use rights, indicates that the case in Zaozhuang is the most practical one and should be popularized. On analyzing the main problems in the present transference of land-use rights, this paper gives suggestions on how to promote reform on the transference of land-use rights.

Key Words:land-use rights,assignment of the land-use rights,financial support

中圖分類號:F830.6文獻標識碼:A文章編號:1674-2265(2009)07-0003-04

農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟的核心,建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度,需要毫不動搖地推進農(nóng)村改革發(fā)展,加強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場,加大金融支持三農(nóng)的力度,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。筆者在對山東、河南兩省推進土地使用權流轉的改革實踐進行深入調研的基礎上,總結歸納了土地使用權流轉的典型案例和經(jīng)驗,分析了存在的主要問題,提出了進一步推進土地流轉和加大金融支持的政策建議。

一、案例基本情況

近年來,山東、河南兩省各級地方政府按照“依法、自愿、有償”原則,鼓勵農(nóng)民因地制宜,以股份合作、轉包、出租、轉讓等多種形式流轉土地承包經(jīng)營權,推進適度規(guī)模的農(nóng)村,取得了較大成效。從各地實踐看,土地承包經(jīng)營權流轉的典型案例主要包括棗莊案例、泰安寧陽案例、濰坊案例、青島膠州案例和信陽案例。

(一)棗莊案例

1. 以農(nóng)村土地合作社為發(fā)展平臺,形成規(guī)模優(yōu)勢。在認真總結農(nóng)民自發(fā)進行土地流轉經(jīng)驗的基礎上,棗莊市以土地合作社作為土地流轉的基本平臺加以推廣,2008 年5 月以來已成立山亭徐莊、滕州龍珠等多家農(nóng)村土地合作社。土地合作社的運作模式是:農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權入股加入土地合作社,合作社發(fā)給入社農(nóng)民《合作社成員證》予以確認,農(nóng)民憑證按股份獲得土地收益。

2. 發(fā)放土地使用產(chǎn)權證,明晰權利邊界。為明晰流轉土地產(chǎn)權邊界,棗莊市創(chuàng)設了全國首批農(nóng)村土地使用產(chǎn)權證。截至2008年底,棗莊已核發(fā)土地使用產(chǎn)權證686個,涉及土地4560畝。持證人在3年的產(chǎn)權期限內(nèi),可以作價入股、合作經(jīng)營或向銀行業(yè)機構辦理抵押貸款。

3. 建設農(nóng)村土地使用權交易立體市場,搭建流轉平臺。棗莊建立了市、區(qū)(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級農(nóng)村土地使用權市場網(wǎng)絡,農(nóng)民、合作社或銀行可憑土地使用產(chǎn)權證到土地使用權交易所進行土地使用產(chǎn)權交易,土地交易所對涉及土地進行評估。

4. 主動創(chuàng)新信貸產(chǎn)品,金融跟進配套服務。為滿足融資需求,人民銀行棗莊市中心支行出臺了《關于金融支持農(nóng)村土地合作社發(fā)展的指導意見》,引導棗莊市金融機構主動創(chuàng)新信貸產(chǎn)品,按照“多行進入、分類抵押、一證多貸”的方式積極加大信貸力度。目前,該市金融機構累計向土地合作社社員或理事發(fā)放聯(lián)戶聯(lián)保貸款354 萬元。

(二)泰安寧陽案例

1. 健全土地流轉配套機制。寧陽縣出臺《關于完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理促進規(guī)模經(jīng)營的意見》等,鼓勵開展土地經(jīng)營權流轉、工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)、龍頭企業(yè)建設農(nóng)產(chǎn)品基地的政策,先后建立土地流轉管理體制、縣、鄉(xiāng)村三級土地流轉服務機制、土地流轉財政扶持機制和土地開發(fā)整理機制,規(guī)范土地流轉。

2. 土地流轉形式多樣化。一是按照“公司+基地+農(nóng)戶”的模式,依托農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動土地流轉,全縣年銷售收入過100萬元的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)達到68家。二是按照“股份+合作”模式,借助農(nóng)民專業(yè)合作社平臺助推土地流轉,全縣農(nóng)民專業(yè)合作組織總數(shù)達到364個,入社(協(xié)會)農(nóng)戶9萬戶,流轉土地1.8萬畝。三是加大勞務輸出,促進5萬畝農(nóng)田以“托管”方式進行流轉。

3. 土地流轉規(guī)模較大。截至2008年10月底,寧陽縣開展土地流轉的村莊共302個,占全縣的53.36%,參與農(nóng)戶3.7萬戶,流轉面積7.6萬畝。

(三)濰坊案例

在農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營基礎上,濰坊市形成了多種較具特色的土地使用權流轉形式。三種有代表性的模式如下:一是“農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+自屬種養(yǎng)基地+農(nóng)戶”模式。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)以租賃承包形式向農(nóng)戶或村集體取得一定時期的土地使用權,與基地農(nóng)戶按比例共同投資生產(chǎn)。二是“農(nóng)民專業(yè)合作社+種養(yǎng)基地+農(nóng)戶”模式。農(nóng)村專業(yè)合作社以租賃承包形式向農(nóng)戶或村集體取得土地使用權,由社員農(nóng)戶分別投資生產(chǎn)。三是“農(nóng)民土地股份合作社+自屬專業(yè)公司+職工農(nóng)戶”模式。合作社以入股形式取得農(nóng)戶和村集體土地使用經(jīng)營權,成立專業(yè)公司經(jīng)營入股土地。目前,農(nóng)地使用權流轉改革成效顯著,全市農(nóng)地流轉面積已占總面積的5%。

(四)青島膠州案例

膠州市著力推動和規(guī)范土地流轉、促進規(guī)模經(jīng)營。據(jù)調查,該市土地流轉面積達11萬畝,占總耕地面積的13.7%;參與流轉的村莊563個,占村莊總數(shù)的69.4%;參與農(nóng)戶3.6萬戶,占農(nóng)戶總數(shù)的18%。

1. 以專業(yè)合作社為土地流轉的主要載體。2008年2月以來,膠州市通過農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)出資設立和農(nóng)民自發(fā)成立等方式成立土地股份合作社36家,土地流轉面積4.9萬畝,占全市流轉面積的44.5%,涉及農(nóng)民9000戶,占全部流轉農(nóng)戶數(shù)的25%。

2. 地方政府建立三級土地流轉市場,加強規(guī)范引導。膠州市搭建政府主導、市場運轉、規(guī)范長效的市、鎮(zhèn)、村三級土地流轉平臺,實行土地流轉一站式服務,保證土地流轉健康、有序地進行。

(五)信陽案例

信陽市作為河南省“農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗區(qū)”,積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉工作,取得了一定成效。

1. 積極搭建農(nóng)村土地經(jīng)營流轉平臺,規(guī)范、服務土地流轉行為。如羅山縣建立了縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉交易市場和服務網(wǎng)絡,健全了土地流轉登記備案制度、流轉合同管理制度、流轉檔案管理制度,進一步規(guī)范了土地流轉工作。

2. 農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉取得初步成效。信陽市吸引“城市工商資本下鄉(xiāng)” 參與土地流轉,已扶持、培育各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織3500多家,其中市級以上重點龍頭企業(yè)117家,共帶動了全市50%左右的農(nóng)戶參與土地流轉。

3. 金融機構豐富支農(nóng)信貸產(chǎn)品,加大金融支持。金融機構積極加強信貸產(chǎn)品創(chuàng)新,為農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉提供信貸資金和金融服務支持。如,截至2008年底,僅羅山縣楠桿鎮(zhèn)就利用368公頃土地的承包經(jīng)營權作抵押共向農(nóng)村信用社辦理貸款876萬元。

二、對幾個土地流轉典型案例的比較分析

土地流轉是指土地使用權的流轉,擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地使用權轉讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織,即保留承包權,轉讓使用權。因此,推行土地使用權流轉,其前提是清晰農(nóng)民的土地產(chǎn)權,否則流轉就無法保障;其活力在于建設土地流轉交易市場,否則流轉就無法實現(xiàn);其動力在于政府的積極推動和監(jiān)管,否則就不能保證土地流轉的健康、有序、規(guī)范進行;其核心在于金融機構的大力支持,否則規(guī)?；?、資本化的目的就很難實現(xiàn)。對幾個典型案例進行分析比較(詳見表1),有助于研究確定土地流轉改革的發(fā)展路徑。

(一)幾個典型案例的共同特點

一是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權利進行了確權。幾個地方政府部門都向農(nóng)民發(fā)放了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》,有助于明確農(nóng)民權利界限,一定程度上解決土地流轉行為和土地合作社融資面臨的產(chǎn)權界定難題。

二是政府建立了土地流轉交易市場。棗莊、泰安寧陽、青島膠州、信陽均建立了不同層次、不同形式的土地流轉交易市場,農(nóng)民、合作社可以到交易市場進行土地經(jīng)營權交易,貸款銀行也可以通過市場將設定抵押的土地經(jīng)營權進行變現(xiàn)。

三是政府對土地流轉積極推動,正確引導。地方政府通過建立土地流轉制度,加強監(jiān)管,積極推動土地流轉健康、有序、規(guī)范地進行。在流轉形式上,因地制宜,鼓勵流轉形式多樣化。

四是金融支持“三農(nóng)”力度逐步加大。農(nóng)村土地流轉一定程度上解決了金融支農(nóng)擔保難的問題,解決了“三農(nóng)”貸款難的問題。特別是棗莊市創(chuàng)設了農(nóng)村土地使用產(chǎn)權證,得到了法院的認可,調動了銀行參與的積極性。金融機構主動創(chuàng)新信貸產(chǎn)品,探索創(chuàng)新土地產(chǎn)權證抵押貸款、合作社創(chuàng)業(yè)帶頭人貸款等七類信貸支持模式,信貸支持力度不斷加大。

(二)幾個典型案例的差異比較

一是土地產(chǎn)權證明有所區(qū)別。與其他地方相比,棗莊市創(chuàng)設了全國首批農(nóng)村土地使用產(chǎn)權證,向加入土地合作社的農(nóng)民頒發(fā)了《農(nóng)村土地使用產(chǎn)權證》,進一步明晰了流轉土地的產(chǎn)權,有效解決了土地使用權量化入股和融資困難等問題。

二是交易市場的模式和完善程度不一。棗莊市建立了市、區(qū)(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級農(nóng)村土地使用權交易市場,膠州市建立了市、鎮(zhèn)、村三級土地流轉服務中心,有的只有二級或一級。其中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成為主要交易市場。相比較而言,棗莊市的土地流轉交易市場比較完善、規(guī)范。

三是土地流轉發(fā)展的側重點不同。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉形式主要包括入股、租賃、轉讓、互換等幾種,但近年來以土地入股成立專業(yè)合作社逐漸成為主要的模式。其中,棗莊、膠州和濰坊的專業(yè)合作社發(fā)展勢頭更為強勁。

通過比較,棗莊案例的明顯優(yōu)點在于清晰界定了權利邊界,完善了交易市場,有利于土地的流轉和金融機構抵押權的實現(xiàn),其以合作社為平臺的“四位一體”做法也是目前各地典型案例探索的主要方向。因此,筆者認為棗莊案例有較強的借鑒和推廣價值,如果吸收膠州的政府扶持、濰坊的市場化經(jīng)驗,其發(fā)展前景可以更加寬廣。

三、存在的問題

目前,各地推進土地流轉和規(guī)模經(jīng)營的改革舉措取得了一定的成果,農(nóng)村“融資難”的問題得到了緩解。但是總體上看,該項改革仍處于試點階段,在實踐中還存在著各種困難和問題。

(一)土地承包經(jīng)營權抵押融資面臨法律障礙

《物權法》第184條和《擔保法》第37條均規(guī)定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得設定抵押,《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條進一步明確,“承包方以其土地承包經(jīng)營權進行抵押或者抵償債務的,應當認定無效”。雖然《物權法》規(guī)定“法律規(guī)定可以抵押的除外”,為土地流轉改革預留了出口,但是目前尚無明確的相應法律規(guī)定。即使棗莊市政府向參與土地流轉的農(nóng)戶發(fā)放了《農(nóng)村土地使用產(chǎn)權證》,其抵押的合法性還值得商榷。對土地承包經(jīng)營權抵押的禁止性規(guī)定,一方面造成“抵押難”問題,影響了金融支持“三農(nóng)”工作的順利開展;另一方面影響了農(nóng)民的權益,因為耕地承包經(jīng)營權是農(nóng)民手中最具有價值的財產(chǎn),不允許其進行抵押融資,就是限制了農(nóng)民土地使用產(chǎn)權的擔保權能。

(二)一些地方土地流轉存在不規(guī)范的現(xiàn)象,管理機制不完善

由于缺少具體操作制度,土地流轉過程中不規(guī)范的問題日益突出。一是農(nóng)戶之間的土地承包經(jīng)營權流轉多采取口頭協(xié)議的形式,留下糾紛隱患。二是有的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織未經(jīng)農(nóng)戶同意,便將土地流轉給第三方經(jīng)營。三是部分鄉(xiāng)村干部越權直接充當土地流轉主體。四是個別鄉(xiāng)村組織隨意改變土地承包關系,違反規(guī)定借承包經(jīng)營權流轉之機改變土地的農(nóng)業(yè)用途。

(三)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的流動性不強

一些地方尚未建立統(tǒng)一的土地交易市場,缺乏完善的市場規(guī)則,影響了土地流轉的順利開展。部分地方政府部門未能按規(guī)定對所有農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權進行確權、登記、頒證,導致土地流轉無法有效流動。而土地承包經(jīng)營權流轉必須遵循的“不得改變土地集體所有性質,不得改變農(nóng)業(yè)土地用途”的原則,一定程度上限制了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的可流通性、可交易性。

(四)土地承包經(jīng)營權抵押評估制度有待完善

一是評估機構缺乏法定資質。當前,土地承包產(chǎn)權的評估認定主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所、經(jīng)管站及土管所進行,而這些機構缺乏法定資質。二是土地使用權貸款抵押評估的科學性、準確性有待提高。三是評估登記缺乏有效監(jiān)督,其公正性、準確性缺乏公信力。

(五)金融機構難以有效行使抵押權

一是違約處置難。如果貸款出現(xiàn)違約風險,鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的特殊性,由哪個部門來處置、如何執(zhí)行、如何再流轉等問題存在操作難度。二是土地流轉期限過短。棗莊等地方的土地使用產(chǎn)權證期限暫定為3 年。但3 年有效期較短,如果抵押人在合同期內(nèi)不履行或不能履行債務,抵押權人面臨抵押權到期滅失的風險,無法予以變現(xiàn)。

四、對策建議

(一)健全完善土地流轉配套法律制度

應當充分總結各地的土地流轉經(jīng)驗,修改《物權法》、《擔保法》等相關法律,取消對土地承包經(jīng)營權抵押的限制,允許其依法進行流轉和設定擔保。為提高法律的可操作性,盡快制定規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的行政法規(guī)和規(guī)章,明確土地流轉具體操作程序,探索建立農(nóng)村土地承包合同糾紛仲裁、調解制度。

(二)以專業(yè)合作社為突破口推進土地流轉改革

土地經(jīng)營權流轉改革的實踐表明,必須在堅持“三不變”原則的基礎上因地制宜進行積極探索。鼓勵各地方政府從本地實際出發(fā),創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉形式和規(guī)模經(jīng)營方式,為進一步推進農(nóng)村土地流轉改革提供充分的實踐支撐?？梢越梃b棗莊、膠州、濰坊等案例經(jīng)驗,在有條件的地方推廣建立土地合作社。各級政府應加快培育良好的外部環(huán)境,給予適當?shù)呢斦a貼,促進各類土地合作社的發(fā)展壯大。

(三)優(yōu)化土地流轉交易市場環(huán)境

鼓勵地方政府建立土地流轉服務組織,搭建土地流轉和交易市場,為流轉提供有關法律政策宣傳、流轉信息、流轉登記、價格評估、合同簽訂指導、利益關系協(xié)調等服務,逐步建立完善流轉服務平臺和網(wǎng)絡,培育良好的流轉市場環(huán)境。

(四)優(yōu)化土地流轉金融生態(tài)環(huán)境

一是適當引入競爭機制。要在發(fā)揮農(nóng)村政策性金融作用的基礎上,形成多種金融機構并存、分工合理、功能互補、可持續(xù)發(fā)展的多層次農(nóng)村金融組織體系,維護適當競爭。二是發(fā)揮政策優(yōu)勢,加強窗口指導,研究制定金融支持農(nóng)村土地流轉和規(guī)模經(jīng)營的指導意見,加大對土地流轉經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營的信貸支持力度。三是科學設計農(nóng)村土地抵押貸款制度。制定土地流轉貸款操作指引,鼓勵、引導農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權合股方式連片集中經(jīng)營。

(五)完善土地承包經(jīng)營權抵押評估制度

一是建立完善土地承包經(jīng)營權抵押評估準入制度,明確抵押評估中介機構的資質條件,增強土地使用產(chǎn)權評估抵押的合法有效性。二是科學確定評估依據(jù)和標準。通過建立土地評估信息數(shù)據(jù)庫,跟蹤分析、加工交易信息,不斷調整、完善評估依據(jù)和標準,切實維護銀行和農(nóng)民的合法權益。三是加強農(nóng)村征信系統(tǒng)的建設。擴充和完善征信信息來源,提高數(shù)據(jù)的準確性、實用性和及時性,為各金融機構投放信貸提供服務。

(六)健全土地使用權抵押貸款配套機制

一是合理確定土地使用產(chǎn)權期限。既要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期和貸款償還,又要防范農(nóng)民失地風險,在設定土地流轉及抵押時,土地使用產(chǎn)權期限以5-10年為宜。二是建立貸款風險防范補償機制。由農(nóng)村土地合作社建立風險基金,政府部門建立還貸周轉金、風險補償基金,按一定比例分擔土地合作社的貸款損失。三是引入商業(yè)性保險保障機制,通過政策性和商業(yè)性保險的介入,有效降低合作社土地使用產(chǎn)權的抵押貸款風險。

參考文獻:

[1]楊子強.山東棗莊農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營和金融創(chuàng)新調查[J].中國金融,2009,(4).

篇10

自去年以來，我縣認真貫徹落實中央和省市關于推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的各項部署要求，建立健全工作體系，精心安排部署，緊扣關鍵環(huán)節(jié)，細化目標任務，明確時間表、路線圖，狠抓工作落實，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作扎實有序開展。

一、工作開展情況及成效

一是加強組織領導，靠實工作責任?？h上成立了由縣委、縣政府主要領導任組長、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立了由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主要領導任組長的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作領導小組，各村成立了由村支部書記任組長的工作小組，層層壓實了工作責任，形成了縣委縣政府主抓推動、行業(yè)部門牽頭指導、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織實施、村組具體操作的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作體系。

二是強化宣傳培訓，營造良好氛圍。至目前，共計發(fā)放《致農(nóng)民朋友的一封信》宣傳資料1萬余份，通過靜寧農(nóng)經(jīng)公眾號、海報、產(chǎn)改宣傳橫幅等舉措，積極廣泛宣傳農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重要內(nèi)容和意義，有效提高了干群政策的知曉率。舉辦了五期以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）會計和村級報賬員為主要培訓對象的產(chǎn)權制度改革工作業(yè)務培訓班，培訓人員1721人（次），提升了業(yè)務人員的工作素質和能力；組織業(yè)務骨干深入鄉(xiāng)村一線，面對面，點對點講解農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革政策，培訓達30場1.2萬人次，有效提高了群眾參與改革的積極性。

三是摸清核實家底，明晰產(chǎn)權歸屬。始終把清產(chǎn)核資作為推動產(chǎn)權制度改革的前提和基礎。重點清查未承包到戶的資源性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)以及現(xiàn)金、債權債務等內(nèi)容，查實存量價值和使用情況，采取財務清理、盤點清理實物資產(chǎn)、歸集清理資源型資產(chǎn)、民主審議、張榜公示、審核備案等措施，截止2017年12月31日前，共清理核實24鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）333個村集體2310組集體資金869.02萬元，資產(chǎn)71617.0257萬元，資源323.8078萬畝。進一步明確了清產(chǎn)核資結果現(xiàn)狀、產(chǎn)權，為推進產(chǎn)權制度改革奠定了良好的基礎。

四是深入摸底調查，界定成員身份。組織村產(chǎn)權制度改革工作小組深入農(nóng)戶，摸底填寫農(nóng)戶入戶調查摸底表，詳細登記人口、土地承包關系及戶籍變動情況等信息，按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”的原則，依據(jù)有關法律法規(guī)，統(tǒng)籌考慮戶籍關系、農(nóng)村土地承包關系和對村集體積累貢獻率等因素，指導各村制定了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份界定辦法》，經(jīng)4榜公示后，確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。截止目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份摸底調查333個村10.1422萬戶41.2309萬人口，全縣333個村都完成了村集體經(jīng)濟組織成員身份界定工作，界定集體成員10.0428萬戶40.2695萬人。

五是探索產(chǎn)改路徑，加快改革步伐。全力抓好防疫與中心工作兩不誤，利用疫情期間不能入戶的有效時間，縣農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作領導小組辦公室制定了《靜寧縣農(nóng)村集體股份經(jīng)濟合作社股份股權管理辦法（試行）》《靜寧縣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記管理辦法（試行）》《靜寧縣農(nóng)村集體股份合作社股權設置與量化指導意見》《靜寧縣農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社組建工作指導意見》《靜寧縣農(nóng)村集體產(chǎn)權交易管理辦法（試行）》《靜寧縣農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革資產(chǎn)清查移交辦法（試行）》《靜寧縣農(nóng)村集體資產(chǎn)價值評估辦法（試行）》《靜寧縣村級集體經(jīng)濟收益分配管理辦法（試行）》等8個文件。分有經(jīng)營性資產(chǎn)和無經(jīng)營性資產(chǎn)的村，分別制定了《農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革股權設置折股（量化）方案》，以上文件已經(jīng)縣產(chǎn)權制度改革工作領導小組審議通過，下發(fā)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）指導開展折股量化及村股份經(jīng)濟合作社組建工作。

六是優(yōu)化思路舉措，推進項目建設。按照省市農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場建設的要求，優(yōu)化工作思路，全面謀劃，主動出擊，積極爭取項目資金，擬申請中央投資1320萬元，地方自籌120萬元，建設建筑面積為3000平方米并配套附屬工程為一體的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易中心，目前正在項目申報階段。

二、存在的困難和問題

總體來看，我縣貫徹落實農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作開局良好、進展順利、成效明顯，但與上級部門的要求和農(nóng)民群眾的期盼相比還存在一定的差距。一是村集體經(jīng)濟基礎差底子簿。由于自然資源匱乏，絕大多數(shù)行政村都沒有較好的集體經(jīng)濟項目，有些村即使引進了集體經(jīng)濟項目也無法產(chǎn)生效益，影響了村集體經(jīng)濟發(fā)展，從而限制了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革步伐。二是機制體系不夠健全。我縣在集體資產(chǎn)評估、經(jīng)營主體運行管理、投融資機制和產(chǎn)權交易平臺搭建、風險防范等機制體系創(chuàng)建方面還不夠健全完善。三是集體“三資”管理力量薄弱。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革、產(chǎn)權交易市場建設等工作，必須要有一支素質過硬的農(nóng)經(jīng)隊伍作保障。但目前我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)經(jīng)機構缺失，農(nóng)經(jīng)人員均為兼職，人員隊伍不穩(wěn)定，整體素質偏低，影響了改革進程和質量。