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關鍵詞:農(nóng)村土地 征收 補償 制度完善

DOI:10.3969/j.issn.1672-8289.2010.10.068

一.土地征收補償?shù)幕靖艣r

土地,是人類賴以生存和社會經(jīng)濟活動極其重要的自然資源,具有稀缺性、不可再生性和不可移動性。我國有近8 億農(nóng)民在土地上生息、勞作,土地是他們的 “命根子”。由于城市化進程的加快和社會經(jīng)濟飛速發(fā)展的需要,土地征收的范圍逐漸擴大到農(nóng)村,為了保障被征地農(nóng)民在征地過程中的合法權益和解決農(nóng)民失地后的長期生存問題,國家建立了農(nóng)村土地征收補償制度。但《土地管理法》、《土地管理實施條例》及相關法律法規(guī)對補償標準、補償方式、補償救濟程序的規(guī)定存在諸多不足,導致實踐中引發(fā)大量土地征收補償爭議,影響社會穩(wěn)定。從農(nóng)民自身來講,并不希望把土地拿出去,但從經(jīng)濟發(fā)展來講,又需要征地,征地本身又是一個強制行為,農(nóng)民不得不服從,這是一對矛盾。因此,解決好我國農(nóng)村土地的征收補償問題顯得非常重要和迫切。

我國土地征收補償制度總體來說是不斷地進步和合理,比如補償標準逐提高;審批權力不斷上收,基層政府的審批權限越來越小;土地征收補償程序趨于規(guī)范和細化;被征地農(nóng)民的安置辦法也越來越靈活多樣;土地征收補償?shù)姆梢罁?jù)也不斷得到修改,以適應新的時代背景和經(jīng)濟發(fā)展形勢。特別是在04年的憲法修正案中明確了土地征收和征用的補償條款,為土地征收補制度提供了堅實的憲法依據(jù)。

土地問題不僅僅是農(nóng)民的命脈,也是整個國家的命脈,解決好土地問題,不僅能確保農(nóng)民合法權益,保持農(nóng)村和社會穩(wěn)定,而且使國家征地工作走向市場化、法制化的軌道。有利于社會主義和諧社會的建設。

(一)土地征收與征用

1.土地征收的含義及特征

土地征收是指國家為了公共利益的需要,以補償為前提,強制取得其他民事主體土地所有權的行為。其法律后果是土地所有權在國家和集體之間發(fā)生變動。從來沒有哪個制度否認過憲法的征收權,重要的是對征收的法律限制。其法律特征在于:(1)土地征收是強制剝奪集體土地所有權的行為,是物權變動的一種極為特殊的情形。(2)征收主體一方是政府,且政府以行政命令方式從農(nóng)民集體手中取得土地所有權,集體必須服從,沒有任何選擇的余地。(3)土地征收的目的只能是為了發(fā)展公共利益,絕對禁止任何商業(yè)目的的征收,且必須對被征收人以公平合理的補償。

2.土地征收與征用的區(qū)別

《物權法》第44條中規(guī)定了有關征用的概念,即:“因搶險、救災等緊急需要,依照法律規(guī)定的權限和程序可以征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)。被征用的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)使用后,應當返還被征用人。單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的,應當給予補償?！庇纱丝梢钥闯鐾恋卣魇张c土地征用既有共同之處,又有不同之處。二者的共同之處在于都是以共利益為目的,運用國家強制力,經(jīng)過法定的程序,并依法給予補償。土地征收、土地征用雖然都是國家為建設需要征用土地的方法,但它們是有區(qū)別的,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

第一,二者的行為效果不同。土地征收是土地所有權的改變,土地所有權由集體所有轉變?yōu)閲宜?。土地征用由于使用后應當返還給被征用人,因此是土地使用權的改變,而土地的所有權性質不發(fā)生改變。這是兩者最主要的區(qū)別。

第二,二者所征收的對象也有所差別。我國土地的所有制形式只有國家所有和集體所有兩種形式,土地征收的對象為農(nóng)村集體土地。土地征用的對象既可以是農(nóng)村集體土地也可以是城市國有土地。

第三,二者行為的依據(jù)不同。土地征收的依據(jù)和程序必須由法律規(guī)定,這是我國《立法法》第八條第六項所要求的,即“下列事項只能制定法律:……(六)非國有財產(chǎn)的征收。”土地征用的依據(jù)除了法律之外,還可以是法規(guī)。這是因土地征用一般具有暫時性、緊急性,而且強制取得的只是使用權,所以其嚴格度要低于土地征收。

第四,從二者的適用條件看,土地征用一般適用于緊急狀態(tài)下對土地的臨時征用。而土地征收則不同,為了公共利益的需要,即使不存在緊急狀態(tài),也可實施土地征收。

二.農(nóng)村土地征收補償現(xiàn)狀及問題

(一)農(nóng)村土地征收補償?shù)姆秶按嬖诘膯栴}

我國以法律的形式確定了農(nóng)村土地征收補償制度,在一定程度上保護了農(nóng)民的合法權益,然而,征收補償制度也存在諸多問題和缺陷。

1.農(nóng)村土地征收的補償范圍

《土地管理法》第47條規(guī)定的補償范圍和標準是:“征收耕地的補償費用包括土地補償費,安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！?/p>

2.農(nóng)村土地征收補償范圍存在的問題

根據(jù)《土地管理法》的有關規(guī)定可以看出,現(xiàn)行的征地補償范圍只是對征地造成的直接損失進行補償,而對因征地形成的殘地損失及土地使用價值的下降等間接損失并未提及,事實上,這些損失是必然會發(fā)生的,如果不在補償范圍之內必將損害農(nóng)民的合法權益。

(二)農(nóng)村土地征收的補償方式及問題

1.農(nóng)村土地征收的補償方式

早期征收土地補償機制主要采取的是“貨幣補償加安置”的補償形式,即以土地補償費、地上附著物和青苗的補償費作為經(jīng)濟補償部分,在一定程度上彌補了農(nóng)民經(jīng)濟損失后,由征收土地使用者根據(jù)征地項目的需要為失地農(nóng)民進行就業(yè)安置。但是,隨著城市建設速度加快、征地數(shù)量增加以及征地用途和就業(yè)市場的變化,“誰征地、誰安置”的原則已經(jīng)難以執(zhí)行,各地開始探索新的安置模式。20世紀90年代以后,各地普遍采取征地時一次性地支付補償金,讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)的安置模式。從此以后,征收土地補償機制就演化為“一次性給付貨幣補償”的單純經(jīng)濟補償形式。

2.農(nóng)村土地征收的補償方式存在的問題

補償方式單一。目前的補償以一次性貨幣補償為主,一次性補償只能解決農(nóng)民暫時的生存問題,而農(nóng)民失去了土地,就失去了長期生活的保障,生存將會受到極大的威脅。采取此種簡單的補償方式只能暫時解決農(nóng)民生活上的問題,由于缺乏就業(yè)安置引導,無法為社會主義市場經(jīng)濟條件下失地失業(yè)的農(nóng)民提供長久的保障。

(三)農(nóng)村土地征收補償程序及問題

1。農(nóng)村土地征收的補償程序

《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定:“征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后,由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的,由縣級以上地方人民政府協(xié)調;協(xié)調不成的,由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！?/p>

2.農(nóng)村土地征收的補償程序中存在的問題

從現(xiàn)行的土地征收補償程序來看,有些程序制度仍存在缺陷,影響了土地征收的順利實施。(1)征收補償程序可操作性不強。我國有關土地征收程序的規(guī)定對于一些重要事項未予以明確。例如,征收行為何時發(fā)生效力,是批準征收決定作出后、還是支付補償安置費用后;被征收的土地所有權何時發(fā)生轉移;《土地管理法實施條例》第 25條規(guī)定:“征地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起 3個月內全部支付,”但在實踐中,征地補償費的發(fā)放顯得很隨意,基本都是滯后,對于未按期支付補償安置費用的,征收決定是否依然有效等。(2)補償程序不公正,缺乏聽證。法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定,補償方案制定后才公告告知農(nóng)民。而由于補償安置標準早在批準征收補償方案時已確定,雖然規(guī)定要聽取意見,但被征地人只能就獲得補償?shù)拿娣e等提出異議,對補償安置標準無權提出任何意見,補償過程缺乏農(nóng)民實際參與聽證的程序保障。(3)補償糾紛發(fā)生后,救濟程序缺失。對于補償決定,《土地管理法實施條例》中規(guī)定將裁決權交由政府行使,缺乏中立性,更重要的是對補償決定或者補償裁決決定不服能否申請復議或提訟等問題也未作規(guī)定。

三.完善農(nóng)村土地征收補償制度的對策

(一)完善農(nóng)村土地征收補償制度的可行性與必要性

1 完善農(nóng)村土地征收補償制度的可行性

我國的土地征收補償制度形成以來已有幾十年的發(fā)展歷程了,尤其是現(xiàn)行的補償制度是形成于計劃經(jīng)濟時期,隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)行的補償制度越來越不適應時展的要求,對此制度進行修改和完善已經(jīng)到了非常迫切的時期,現(xiàn)在從制度方面、思想觀念和執(zhí)法環(huán)境等各個方面來看都是完善農(nóng)村土地征收補償制度的時候了。

2 完善農(nóng)村土地征收補償制度的必要性

土地征收中存在的種種問題,不僅犧牲了農(nóng)民的當前利益,而且還損害著農(nóng)民的長遠生計。大多農(nóng)民文化程度不高、缺乏勞動技能,打工沒人要,創(chuàng)業(yè)沒本錢,最后導致生活無保障。而農(nóng)業(yè)的發(fā)展會影響到工業(yè)的發(fā)展,農(nóng)村的現(xiàn)代化又會影響到城市的現(xiàn)代化。故此,完善土地征收補償制度對于整個社會的發(fā)展是非常有必要的

(二)如何完善農(nóng)村土地征收補償制度

1.豐富補償制度補償方式

關于補償方式,我國社會各界要求改革的呼聲很高。有學者針對我國一次性貨幣補償?shù)娜秉c,提出留地安置、工作安置等多種形式的復合安置。也有學者借鑒東南沿海征地補償中采用政府、集體與個人共同繳納保險費的辦法,將失地農(nóng)民納入社會保障體系中的成功經(jīng)驗,提出我國應當重視社會保障的安置方式。

(1)采取留地安置方式。即征地過程中,在規(guī)劃確定的建設用地范圍內安排一定面積的建設用地給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民興辦企業(yè)、從事經(jīng)營活動。農(nóng)民可以通過在此土地上發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)來壯大集體經(jīng)濟,解決部分農(nóng)民的就業(yè)問題。同時政府應在在政策、資金、工商、稅務等方面提供必要的優(yōu)惠和支持。

(2)采用工作安置方式。即由政府或用地單位對于被征地農(nóng)民有計劃地安排其就業(yè)。這種主要適用于企業(yè)因生產(chǎn)需要建設用地的情況,如建設大型工業(yè)項目需要征收農(nóng)地,而項目建設過程和建成后會需要大量工人,這種情況下,可以在對失地農(nóng)民進行必要培訓和考核,錄用其為企業(yè)的員工,享受與正式員工同等的待遇。

(3)采用社會保障安置方式。即在農(nóng)地被征收后,政府不再向農(nóng)民支付全額補償費用,而是將部分補償費用用來為農(nóng)民繳納一定年限的社會保險費用。由勞動保障部門與農(nóng)民簽訂合同,對符合條件的人員建立社會保險個人賬戶,到一定的年齡后,定月發(fā)放養(yǎng)老金。目前,社會保障安置日漸受到重視。2007年10月1日開始實施的《物權法》第42條明確規(guī)定,征收集體所有的土地,要安排被征地農(nóng)民的社會保障費用,相比《土地管理法》來說,是一個可喜的進步。今后應將確保社保資金足額到位和規(guī)范社保資金的管理作為社會保障安置方式工作的重中之重。

2.在政府部門建立專門的土地補償裁決機構

征地補償爭議裁決案件的專業(yè)性極強,需要由土地法律方面的專家來做這項工作,然而由于土地行政主管部門各處室業(yè)務工作的龐雜性和專業(yè)人員的缺乏,再加上隨著征地爭議裁決制度的不斷完善,各類裁決事件件將逐漸增加,原有的各部門無法完成日益增加的裁決任務。因此,必須設立專門的征地爭議裁決部門,配備充足的高素質專業(yè)人員,才能與目前征地爭議裁決制度的不斷完善相適應。

3.建立完整的補償程序及司法救濟程序

“程序是法律的心臟”,無程序即無法治。在一國法律體系內,程序法的滯后將直接導致有關的實體法形同虛設。補償程序的公正是補償合理的重要保證,因此完善我國土地征收補償程序,才能切實保障被征地農(nóng)民的合法權益。(1)完善土地征收法律法規(guī),使土地征收程序明晰化。如在解決征地補償爭議問題上變?yōu)橛膳鷾收魇胀恋氐娜嗣裾脹Q為由批準征收土地的上一級政府裁決。這樣征收土地的批準方和裁決方分離,可以保證爭議得到公正的裁決。(2)建立批前協(xié)商、聽證制度。土地征收過程中應充分聽取被征收人和利害關系人的意見,使其獲得表達意見的機會增強征收程序的民主性公開性。例如:集體農(nóng)民對補償標準和安置方案有不同意見,政府部門應告知其有要求舉行聽證的權利。(3)完善復議和訴訟制度。農(nóng)民如果對征收補償和安置方案不服,可以向土地行政主管部門提起復議或向法院提訟。(4)改革補償金發(fā)放程序。建議在征地過程中將土地補償費設立專戶,存入銀行,做到?？顚Ｓ?補償金應在法定期限內直接發(fā)給被征用土地的農(nóng)民,任何組織與個人不得截留、克扣。同時,法院應將司法程序引入土地征收補償爭端解決機制中,逐步擴大對征地農(nóng)民的司法救濟,減少政府對征地糾紛裁決的參與,這樣既有利于保護被征收人的合法權利,也有利于監(jiān)督行政主體征收權力的行使。

結論

土地是農(nóng)民生存的前提和保障,征收農(nóng)村土地對農(nóng)民而言無疑是影響巨大的。承認農(nóng)民的土地發(fā)展權并建立土地發(fā)展權制度、建立征地補償款分配監(jiān)督體系等也是解決問題比較有效的途徑?？傊?必須善現(xiàn)在的農(nóng)村土地征收補償制度,使補償合理、公平、有效,讓農(nóng)民不因被征地而貧困,讓農(nóng)村不因被征地而放緩發(fā)展的速度,最大限度揮有限土地資源的效用。農(nóng)民是“三農(nóng)”問題的關鍵,農(nóng)民的合法權益受到侵害,“三農(nóng)”問題就解決不好,而“三農(nóng)”問題又關系著我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此,如何完善、健全農(nóng)村土地征收補償制度意義重大,我們希望通過不懈的努力,讓失地農(nóng)民生活有保障,能夠充分享受到社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的成果。

參考文獻

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[2] 曾超、趙勇奇 《對我國土地征收問題的思考》中國房地產(chǎn) 2006

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[4] 竇衍瑞,王珍行.論我國農(nóng)村土地征用程序的法治化.法學論壇,2007,(2)

篇2

【關鍵詞】農(nóng)村土地；土地征收；補償；對策

Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation

Xie Peng，Zhang Da-jiang

（Jinan City Land Reserve CenterJinanShandong250099）

【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability； on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.

【Key words】Rural land；Land expropriation；Compensation；Countermeasures

1. 農(nóng)村土地征收的立法現(xiàn)狀

土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權限將農(nóng)民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民合理補償和妥善安置的法律行為。我國征收集體土地的所依據(jù)的法律法規(guī)目前，是在國家根本大法《憲法》的指導下，以《中華人民共和國土地管理法》等為主，同時根據(jù)各省、市級人民政府制定的一些法律規(guī)章、地方法規(guī)。

2. 農(nóng)村土地征收存在的問題

2.1公共利益界定不清，土地征收濫用嚴重。

我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。然而何為公共利益？我國相關法律并沒有作出規(guī)定，這無疑擴大了政府的自由裁量權，易造成濫用土地征收權力的現(xiàn)象。

2.2補償收益主體不明確，補償分配不合理。

首先，我國的《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等規(guī)定，中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，同樣“集體”的具體內容也沒有明確規(guī)定，這就導致了農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權實際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權”，進而導致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題。[1]；其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的標準不統(tǒng)一，補償費在被征地農(nóng)民個體之間分配混亂。村委會根據(jù)村規(guī)民約確定被分配人員資格及分配辦法。在發(fā)放數(shù)量上，有的全部發(fā)放，有的村集體先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]

2.3土地征收程序不完善，缺乏有效監(jiān)督管理。

我國土地征收程序主要包括征收土地公告和征地補償、安置方案公告，以及辦理征地補償?shù)怯浀?，但從實際操作上看仍存在諸多不足：

（1）征收補償程序可操作性不強，關于土地征收程序的一些重要事項上規(guī)定的模糊不清。例如《土地管理法實施條例》第 25條規(guī)定：“征地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起 3個月內全部支付”，但在實踐中，并未參考這一期限，大都滯后發(fā)放。

（2）補償糾紛發(fā)生后，缺失救濟程序。對于補償決定，《土地管理法實施條例》中規(guī)定由政府行使裁決權，缺乏應有的中立性。

（3）農(nóng)村土地征收補償標準偏低，失地農(nóng)民社會保障堪憂。土地對于農(nóng)民而言具有生產(chǎn)資料和社會保障兩種功能，征地與拆遷補償定價時應當引入市場機制充分考慮土地自身價格和未來社保價格，應當按照市場基本價值規(guī)律科學確定征地與拆遷補償標準。[3]現(xiàn)有的征地a償標準在于用過去的物權數(shù)值測算未來的物權權益，沒有包含未來社會保障價值。

（4）據(jù)國家統(tǒng)計局對2942戶的農(nóng)民調查，耕地被征收前人均純收入平均為2765元，土地被征收后人均純收入為2739元，約下降了1%。再看支出，土地被征前農(nóng)戶的家庭消費支出相對較低，有些農(nóng)產(chǎn)品如糧食、蔬菜等還可以自給自足；土地被征后農(nóng)戶面臨與城鎮(zhèn)居民相同的消費環(huán)境，生活支出大大增加，不僅所有商品都需要從市場購買，一些大項消費如住房、子女入學、大病就醫(yī)等更增加了普通農(nóng)民的生活負擔。由此可見，征地后農(nóng)民的生活水平總體是下降的。[4]

（5）補償方式簡單趨同，缺乏長效性。我國現(xiàn)行的法律中，關于土地征收的規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國憲法》中，但兩法對于土地征收補償問題僅一筆帶過，沒有明確規(guī)定，造成以下問題：各征收補償單位在實踐中基本上都是以現(xiàn)金補償為唯一方式，未考慮到被征地人的長遠利益。一夜暴富后的失地農(nóng)民的生存都將面臨嚴重困難。

3. 對我國農(nóng)村土地征收過程中出現(xiàn)問題的對策

筆者認為，解決上述問題，可以從以下幾個方面入手：

3.1界定“公共利益”的范圍。

筆者認為，應當通過概括的基礎上加以列舉的方式明確“公共利益”的范圍。梁慧星在其主編的《中國物權法草案建議稿》中，對公益作出了列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益?！?[5]

3.2嚴格土地征收程序與監(jiān)管。

（1）建立土地征收部門對征收是否符合公共利益需要的認定程序。以法律形式大致明確其內涵和外延。

（2）提高征地信息的公開程度。征地政府應當通過多種渠道普及征地法律政策和征地公告。公告內容應包括征地原因、征地單位、征地范圍、征地時間、補償方式等，以增強征地工作的公開性和透明度。

（3）引進司法救濟程序。在土地征收法律制度中應賦予在征地糾紛案中保持相對中立的法院或其他仲裁機構對案件的管轄權，在案件的審理中，確保農(nóng)民的合法權益的到保護，確保審判結果的公正。[6]

3.3提高補償標準。

就補償標準而言，應充分考慮被征地農(nóng)民的基本生活要求確保其原有生活水平不降低。

（1）提高補償標準最根本的是需要建立市場化的土地評估制度，制訂區(qū)片綜合地，考慮地類、產(chǎn)值、地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等市場因素合理確定土地價格。

（2）創(chuàng)新農(nóng)地使用制度。嘗試讓集體經(jīng)濟組織保留部分土地產(chǎn)權進行流轉，通過辦市場、建標準廠房和商業(yè)用房、造停車場等予以出租，也可以在國家、省、市重點工程及企業(yè)集團用地中，把集體土地產(chǎn)權作價入股收取年租金，使農(nóng)民有穩(wěn)固的收入和就業(yè)機會。[7]

3.4S富土地征收補償方式。

豐富土地征收補償方式能夠進一步確保農(nóng)民獲得充分的安置。筆者建議采取以下幾種補償方式：

（1）貨幣安置。主要有分期、一次性和終身貨幣安置。相比于一次性貨幣安置方式，終身和分期貨幣安置更適合農(nóng)民利益的保護，采取終身和分期貨幣安置方式能夠避免由于物價上漲而產(chǎn)生的問題，按照物價變化情況定期調整補償費用。

（2）農(nóng)業(yè)安置。劃分一定面積或質量較好的土地給農(nóng)民，使其能夠繼續(xù)開展農(nóng)業(yè)活動，自給自足，或者轉變?yōu)槠渌r(nóng)業(yè)方式。

（3）提供免費的職業(yè)技術培訓或提供工作崗位。只有將生存技能教給農(nóng)民，才能實現(xiàn)真正的脫貧。

（4）企業(yè)補貼安置。若是為了建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而占用農(nóng)村土地，可以提供當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)機會。

4. 結語

土地征收事關失地農(nóng)民之生存，事關社會之穩(wěn)定。在不斷推進城市化、加速推進和諧社會的進程中，我們必須從根本上保障農(nóng)民權益，結合本國國情，結合各地實際情況，通過完善法律法規(guī)、政策調整，彌補和改進當前土地征收制度中存在的缺陷和不足，構建具有中國特色的土地征收補償制度。

參考文獻

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[6]科學發(fā)展觀視域下的農(nóng)村土地征收補償制度思考 [期刊論文]《湖南科技大學學報（社會科學版）》，2011年 吳傳毅.

篇3

1.1合法訴求被忽視。以河北省邢臺市“獲賠案件”為例，離異后的通過司法途徑最終獲得應有的土地補償。在農(nóng)村婦女離異后，其戶口和子女戶口如在夫家村莊，且離婚后依法分得土地，那么土地被政府征收后補償款應為其所有。但由于土地無法同人員流動一并轉移，夫妻離婚后婦女在分割土地時的權利往往被剝奪或合法權益得不到有效保障。1.2不合理訴求矛盾多。隨著城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，整村拆遷情況屢見不鮮，但由于歷史遺留問題，導致土地補償矛盾驟增。在20世紀90年代，一些出嫁女因丈夫家較為貧困，因此選擇回到娘家居住。在土地調整時，為解決出嫁女一家生活問題，會出現(xiàn)臨時租賃村集體土地的情況，但土地并未直接分到其名下。在后期進行的土地征收中，如出嫁女嚴格履行租地義務繳納租金，一般情況下，地面上的附著物是補償給本人，但土地補償款歸屬于村集體?，F(xiàn)實情況是，出嫁女往往由于對征收土地進行了多年耕種，要求將土地補償款一并歸其所有。1.3爭議問題待解決。（1）村內出嫁女由于離異、喪偶等種種原因回到娘家，且戶口一并回遷，在整村拆遷中，該出嫁女應享受安置房。以青海省為例，上述情況的出嫁女可享受50m2安置房。但出嫁女的子女如果戶口隨母親遷回，那么其子女是否也能享受安置補償費和安置房，目前不同地區(qū)甚至不同村的規(guī)定各有不同，做法也不盡相同。（2）隨著農(nóng)村戶口紅利的不斷增加，部分女性在出嫁時不愿意將戶口遷至夫家。因此出現(xiàn)戶口在村內“空掛”的現(xiàn)象，當然還包括部分外出務工人員閑置土地，使農(nóng)村原有的有限土地資源隨著人口的增長而產(chǎn)生的矛盾日益凸顯。對于村內人來說，出嫁女是“外村人”，外出務工人員是“城里人”，但對于夫家村而言，戶口未遷入的婦女同樣是“外村人”，且外出務工的村民同樣享受不到城市人口應有的權利[3]。

2土地征收部門征地流程

農(nóng)村集體土地征收往往牽扯到國土部門（即機構改革后的自然資源部門）、建設部門、委托征地單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及村民個人。以青海省為例，征地工作的開展流程如下。（1）按照《中華人民共和國土地管理法》《土地管理法實施細則》和《青海省人民政府關于公布調整更新后的青海省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價的通知》文件進行集體土地征收。（2）進行“兩公告一登記”工作，使征收土地公告內容和征地補償、安置方案內容等接受群眾監(jiān)督，確保征地過程公開透明。（3）在征地過程中聘請有資質的評估公司進行地面附著物評估工作，確保數(shù)據(jù)真實有效，并在評估后對評估公司出具的評估結果進行4方（評估公司、被拆遷單位或個人、村委會、自然資源部門）簽字確認后方可生效，后將評估結果在征地范圍內進行公開公示，確保數(shù)據(jù)結果公開透明。（4）征地過程中按照“一張圖”要求，做好征地面積量算圖，按量算圖簽訂征地協(xié)議。因此，村民土地上的附著物由自然資源部門與村民個人進行商榷后依法補償給村民個人，村集體土地由自然資源部門與村集體經(jīng)濟組織對接，按照相關文件要求將土地補償款發(fā)放至村集體經(jīng)濟組織賬戶，由村集體經(jīng)濟組織再依規(guī)定向村民發(fā)放。

3維權救助途徑探究

土地征收補償費分配的實質是集體成員資格的確定問題，因城鎮(zhèn)發(fā)展、人口流動等多方面因素，土地征收補償過程中衍生出的財產(chǎn)權益，使征地中集體成員資格的確定尤為重要。部分農(nóng)村婦女選擇通過法律途徑來滿足訴求，但此類農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛案件能否作為民事案件受理，在不同地區(qū)根據(jù)當?shù)氐膶嶋H政策情況，做法各不相同。3.1土地補償款發(fā)放規(guī)定。根據(jù)相關土地法律，依法征收土地主體為村民委員會，而非個人，集體所有權的主體為集體成員所有。同時，依據(jù)我國農(nóng)村土地集體所有制性質決定，國家征收農(nóng)民集體土地的土地補償款歸屬于被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。征地單位在征收集體土地時會將土地補償款一律發(fā)放至村集體賬戶，村民個人無法直接從征地單位取得土地補償金。3.2探索方向。河北、寧夏、廣東等地都在實踐中出臺了一系列法規(guī)政策辦法，對農(nóng)村婦女土地權益取得了一些新的探索和嘗試，對各地立法和司法機關提供了有益借鑒。土地權益是村民最為重要的一項權益，解決這一過程中產(chǎn)生的顯性和隱性矛盾需要在實踐中尋求因地制宜的可行性方法。政策宣講要求深度、廣度，要有針對性地通過多種載體和途徑，在農(nóng)村集體中倡導男女平等的觀念，需進一步深入解讀黨和國家的政策法規(guī)，要能夠引導村集體經(jīng)濟組織在處理爭議事件時“德法相依”。司法救助倡導因地制宜，立法部門、司法機關要進一步探索建立可行的法律救濟措施，積極回應農(nóng)村婦女在土地權益糾紛方面的合理訴求。村規(guī)民俗講求與法相依，監(jiān)督部門要在法律規(guī)定的權限內，做好村集體經(jīng)濟組織在制定村規(guī)民俗方面的監(jiān)督，確保與現(xiàn)行法律法規(guī)相一致。

4結束語

篇4

一、補償依據(jù)

1．《土地管理法》

2．《省人民政府關于修訂征地區(qū)片價的通知》

3．《市征收土地地上附著物補償標準暫行規(guī)定》

二、補償標準

1．土地補償費

按被征土地的區(qū)片價（13.3萬元/畝）乘以被征土地的面積計算土地補償費。土地補償費20%歸集體經(jīng)濟組織；80%歸被征地的土地使用權人或者按照家庭承包方式承包土地的農(nóng)戶。被征土地沒有土地使用權人和集體經(jīng)濟組織未發(fā)包以及實行其它方式承包的土地，土地補償費全部歸集體經(jīng)濟組織，由村集體經(jīng)濟組織依法分配或者使用。

2．青苗及地上附著物補償費

（1）地上附著物及青苗補償，一般按綜合補償?shù)霓k法給予補償。綜合補償標準為8萬元/畝（青苗補償7.2萬元/畝，清拆補助0.2萬元/畝，按規(guī)定時間清場的給予0.6萬元/畝獎勵），對綜合補償辦法持有異議的，依據(jù)《市征收土地地上附著物補償標準暫行規(guī)定》據(jù)實補償。

（2）耕地內簡易看守房的補償，磚混結構的補償標準為120元/平方米，磚墻保溫頂?shù)牟输摲垦a償標準為120元/平方米，簡易彩鋼房的補償標準為60元/平方米。

（3）興辦養(yǎng)殖用地并已辦理審批手續(xù)的管理和生活用房、飼料儲藏室用房等設施用地，按評估實施補償。養(yǎng)殖的畜禽等動物類和與從事養(yǎng)殖有直接關系的可移動生產(chǎn)設備等，給予遷移費，不對其本身價值進行補償。與畜禽養(yǎng)殖無直接關系的建（構）筑物等動產(chǎn)和不動產(chǎn)、超過用地期限、建設規(guī)模、改變位置和擅自改變畜禽養(yǎng)殖用地為非農(nóng)業(yè)建設用地的不予補償。

篇5

關鍵詞：失地農(nóng)民；保護權益；社會保障

一、國外發(fā)達國家失地農(nóng)民權益保護制度及措施

由于國外發(fā)達國家土地征用的目的必須是滿足公共利益的需要，并且要對失地農(nóng)民的合法權益進行保護，以自愿互利的原則的基礎上平等協(xié)商，按照土地的市場價值進行補償，并對失地農(nóng)民的職業(yè)轉型、社會保障的問題制定合理的法規(guī)政策。

（一）完善的土地征用制度

在土地征用過程中，英國依據(jù)《強制征地法》，并需要獲得議會批準后才可進行土地征收。同樣，土地征用必須符合公眾利益，所造成的損失要小于所帶來的利益，政府部門也會就此召開調查會，并向議會提交調查報告，議會有此來判斷是否滿足《強制征地法》。

美國鼓勵農(nóng)民保護農(nóng)業(yè)土地資源，不會輕易征收農(nóng)民的土地，1976年之后農(nóng)轉非用地只占了全國耕地的4%。美國的憲法規(guī)定：“不合理的補償以及非正當?shù)姆沙绦?，不能征用私人財產(chǎn)供公共使用。”如政府因發(fā)展公共事業(yè)需要而征用土地，必須提出充分的理由。

日本在二戰(zhàn)結束后頒布的相關法律，規(guī)定土地征用需要從公共利益出發(fā)，并有嚴格的征用程序：提出申請；對土地和建筑物進行登記；申請政府裁定；讓地裁定；征收終結等。

（二）合理的征地補償

英國在征地過程中向失地農(nóng)民提供的土地補償款一般超過土地的市場價值，將土地賠償款和土地征用費納入土地補償款中。土地賠償款用于失地農(nóng)民失去土地后基費用，土地征用費則是對土地本身進行的賠償。通過這種方式，使得失地農(nóng)民在失去土地后的基本生活得以保障，較高的土地補償費用使得土地能夠得到合理的利用。

美國的土地補償款以征地時的市場價值作為價格標準，并且還考慮其可預見的未來價值。并切對征用土地的周邊土地所用者，因土地征用可能帶來的損失進行賠償。除土地補償款外，政府通過稅收對失地農(nóng)民給予一定的稅收優(yōu)惠，來減輕失去土地后的損失。

日本的土地補償款一般情況下有五種方式：土地征收賠償、通損賠償、少數(shù)殘存者補償、離職者賠償和失業(yè)損失賠償。對失地農(nóng)民的土地價值、附帶損失、生活補償、離職補償和土地開發(fā)后的影響進行分類的賠償。

（三）完善的培訓和社會保障政策

美國政府高度重視失地農(nóng)民的教育與培訓工作，通過對失地農(nóng)民進行針對性的培訓，增強他們再就業(yè)的能力。美國會給失地農(nóng)民申請救濟，并且還會對她們進行專業(yè)的培訓，使他們能夠實現(xiàn)再就業(yè)。日本則為失地農(nóng)民提供了社會保障，其主要有失地農(nóng)民的醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險以及最低生活保障，并且還為失地農(nóng)民進行有就業(yè)培訓，加大失業(yè)者再次尋找工作的機會，保持了社會穩(wěn)定，促進了經(jīng)濟的發(fā)展，同時緩解了失地農(nóng)民面臨的各種風險。

二、中國各省市失地農(nóng)民權益的政策措施

為了解決失地農(nóng)民問題，中央從完善征地補償辦法、妥善安置被征地農(nóng)民、健全征地程序和法律制度等方面，加強對失地農(nóng)民權益保護。

（一）浙江省建立失地農(nóng)民基本生活保障制度

從2011年，浙江省政府和有關部門先后出臺了《浙江省人民政府關于建立被征地農(nóng)民社會保障制度的通知》（浙政發(fā)[2011]26號）、《關于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的指導意見》（浙勞社農(nóng)[2011]79號）等文件，逐步建立健全的失地農(nóng)民基本生活保障制度。

浙江省建立的失地農(nóng)民基本生活保障制度，為失地農(nóng)民構建了基本生存保障線。被征地農(nóng)民基本生活保障所需的資金，采取由政府、集體和個人共同承擔的辦法多渠道籌集。針對被征地農(nóng)民就業(yè)難問題，《浙江省人民政府關于建立被征地農(nóng)民社會保障制度的通知》①規(guī)定：在勞動年齡段內的被征地農(nóng)民就業(yè)培訓工作，由政府勞動保障部門負責規(guī)劃并組織實施，培訓經(jīng)費從征地調節(jié)資金戶中調劑，納入財政專戶。做好失地農(nóng)民基本生活保障制度，開展專業(yè)技能的培訓，促使失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)。

（二）廣東省實現(xiàn)集體建設用地與國有建設用地平等地位

2012年6月23日，廣東省政府《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（廣東省人民政府令第100號），并于同年10月1日起正式實施。其標志著廣東省集體建設用地流轉有了明確的規(guī)范，實現(xiàn)了集體建設用地與國有建設用地的平等地位，切實地保護了失地農(nóng)民的權益。農(nóng)民的集體建設用地可以使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。使集體建設用地與國有建設享有同等的平等地位。

（三）其它省市對失地農(nóng)民保護權益的措施

江蘇省明確指出增加征地補償費用，并且規(guī)定了對失地農(nóng)民基本生活保障資金來源和標準。吉林省則是通過個人與集體籌集為主，政府籌集為輔的方式籌集部分征地補償金，建立失業(yè)農(nóng)民基本養(yǎng)老保險，補償金用于支付失地農(nóng)民的養(yǎng)老。

北京市人民政府規(guī)定：失地農(nóng)民自謀職業(yè)的，一次性就業(yè)補助費支付給本人，一次性就業(yè)補助費最多為本市月最低工資標準的60倍。同時，征地農(nóng)民可以享受社會養(yǎng)老、基本醫(yī)療和失業(yè)三項社會保險。

三、全文總結

本文通過對國外農(nóng)村土地征收方面的法律法規(guī)以及應對措施可知發(fā)達國家（例如英、美、日等）實行的是土地私有化政策，他們是嚴格按照法律和征地程序進行公益性征地、以公平的市場價格進行補償，并且加大了對失地農(nóng)民的職業(yè)培訓以及社會保障工作力度，最大限度地保護了失地農(nóng)民的合法權益。國外發(fā)達國家對失地農(nóng)民合法權益所建立的法規(guī)措施對我國保障失地農(nóng)民的合法權益具有非常重要的借鑒意義。國內各級地方政府為解決農(nóng)村失地農(nóng)民的問題進行不斷地探索，并且在不斷完善我國對失地農(nóng)民的保障措施。

（作者單位：河北經(jīng)貿大學公共管理學院）

注解：

① 浙江省人民政府關于建立被征地農(nóng)民社會保障制度的通知

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篇6

關鍵詞：水利水電工程 菜地補償 制約因素 建議

中圖分類號：TU723.3 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）08（c）-0220-02

1 工程簡介

新疆某水電站工程為徑流式電站，采用引水式開發(fā)，開發(fā)任務是水力發(fā)電。水電站整個動力引水渠道長31km，引水流量為138.8 m3/s，裝機容量220 MW（4×55 MW），保證出力126.4 MW，年發(fā)電量12.79億kW?h。

工程建設征地呈帶狀分布，征地影響范圍涉及3個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、15個行政村及4個縣直單位的386戶移民。工程建設永久征收土地7551畝，其中耕地2421畝、園地122畝、林地1339.6畝、牧草地3228.8畝；臨時占地3210.3畝；拆遷房屋面積5827.7 m2，以及交通、電力、水利等專業(yè)項目恢復改建等。

工程永久征收耕地的補償標準為：耕地補償基數(shù)參照新疆自治區(qū)新計價房[2001]500號文規(guī)定的一等耕地標準，即1200元/畝；補償倍數(shù)按照《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號，以下簡稱《移民安置條例》）規(guī)定的“土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的16倍”執(zhí)行，其中，土地補償費10倍，安置補助費6倍。

工程建設基準年為2008年，設計水平年為2011年。征地移民安置補償投資主要材料及價格采用2008年12月價格水平。工程建設工期34個約。工程建設征地于2010年正式實施。

2 問題的提出

在工程建設征地補償和移民安置實施階段，15個永久占地村中有1個村的16戶被占地戶認為工程永久占壓他們的承包耕地為菜地，按照種植糧食作物的一等耕地標準進行補償是不合理的，他們不能接受，應該按照菜地的標準進行補償。為此，他們拒不簽訂征地補償協(xié)議，并多次阻擋工程建設正常施工。在經(jīng)過多次上訪無果的情況下，最終訴諸法律，不僅給全縣移民安置工作造成了非常被動的局面，而且使工程建設工期拖延2年之久。

針對這個問題，當?shù)刂荨⒖h人民政府及其移民管理機構曾多次召開專題會議協(xié)調、協(xié)商，縣土地管理局、農(nóng)業(yè)部門及菜籃子辦等部門也多次試圖對16戶被占耕地重新確定土地性質，但是由于種種原因，最終沒能達成一致意見。

移民監(jiān)理單位針對這個問題進行了現(xiàn)場調查。具體情況為：工程建設永久征收該村耕地741畝，全部為水澆地，共計涉及97戶村民。其中，征收這16戶村民的承包地為110畝。在2005―2007年期間，這16戶村民有的種植了小麥或玉米，有的種植了洋蔥、胡蘿卜或是甜菜、胡麻等，基本上是糧食作物和蔬菜等經(jīng)濟作物倒茬種植，一年僅能種植一季。但是，并沒有收集到每戶的詳細資料。

監(jiān)理單位也查閱了國家相關政策和國內外以往類似案例，但是，要改變土地屬性、按照菜地進行補償，還要受多方面因素的制約。

3 主要制約因素分析

3.1 國家政策層面的制約

（1）我國土地利用現(xiàn)狀分類。

根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類標準（GB/T 21010-2007）》，我國土地按現(xiàn)狀分為耕地、園地、林地、草地等12類，其中耕地又分為水田、水澆地和旱地。耕地是指種植農(nóng)作物的土地，包括熟地，新開發(fā)、復墾、整理地，休閑地（含輪歇地、輪作地）；以種植農(nóng)作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。耕地中包括南方寬度

（2）關于菜地的定義。

經(jīng)查閱，目前國家政策層面上對于菜地并沒有確切的定義。只是在《國家建設征用菜地繳納新菜地開發(fā)建設基金暫行管理辦法》（[1995]農(nóng)（土）第11號）中，對城市郊區(qū)菜地進行了約定，即是指城市郊區(qū)為供應城市居民吃菜，連續(xù)3年以上常年種菜或者養(yǎng)殖魚、蝦等的商品菜地和精養(yǎng)魚塘。一年只種一茬或因調整茬口安排種植蔬菜的，均不作為本辦法所稱的菜地。

從上述兩個方面進行分析，該村16戶被占耕地均不能定性為菜地。一是我國土地利用現(xiàn)狀分類中，沒有對菜地進行單獨分類，而是把用于種植蔬菜的土地涵蓋在耕地中。而耕地的分類為水田，水澆地，旱地，也不是按種植類別進行分類的。二是沒有確切的資料顯示這16戶的被占耕地連續(xù)3年以上全部種植了蔬菜，只是部分農(nóng)戶在自家的承包地上根據(jù)需求倒茬種植了糧食作物、經(jīng)濟作物及蔬菜等，是輪作地。三是當?shù)氐臍夂驐l件決定了該地區(qū)每年只能種植一季農(nóng)作物，即一年只種一茬，也不符合現(xiàn)行城市菜地的標準。

3.2 土地補償費測算問題的制約

（1）土地補償費和安置補助費標準。

目前，我國土地管理法和水利水電工程建設征地補償標準均是采用畝產(chǎn)值倍數(shù)法計算。

《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。《移民安置條例》第二十二條規(guī)定：大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3年平均畝產(chǎn)值的16倍。

我國對征地補償費和安置補助費的標準，采用的是土地被征收前3年的平均年產(chǎn)值乘以一定的倍數(shù)。從根本上講，這種計算方法不能體現(xiàn)土地本身的實際價值，同時倍數(shù)計算法也缺乏科學的衡量標準。一是市場經(jīng)濟條件下，種植的農(nóng)作物是根據(jù)市場的供求狀況不斷調整的，很難確定3年中種植作物變化情況。二是實行土地家庭承包經(jīng)營后，難以對農(nóng)作物的產(chǎn)量作出準確的統(tǒng)計，調查也難以得到真實的情況。三是農(nóng)作物的價格隨市場波動，年度之間和年內不同時期的市場價格都是不確定的，很難確定統(tǒng)一的計算價格。四是在實際工作中，取規(guī)定的下限還是上限相差很大，很難實行。

（2）征地前3年平均畝產(chǎn)值的確定。

根據(jù)《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL 290-2009）條文說明，經(jīng)濟社會“樣本調查的方法分別采用搜集農(nóng)調隊的典型資料、實地訪問、問卷調查和隨機抽樣?！痹趯嶋H工作中，經(jīng)濟社會指標的調查主要采取搜集縣農(nóng)經(jīng)局統(tǒng)計年鑒資料、農(nóng)調隊資料等，根據(jù)收集到的資料，由設計單位等根據(jù)有關規(guī)定確定征地前3年平均畝產(chǎn)值和工程征地補償基數(shù)。所以，有關部門提供的資料情況、設計人員的水平高低，都對確定征地前3年平均畝產(chǎn)值和工程征地補償基數(shù)數(shù)值有著直接影響。

3.3 移民安置規(guī)劃階段的相關制約

（1）規(guī)劃設計人員對于國家政策認知程度的制約。

根據(jù)“國土資源部關于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》若干問題的意見（國土資廳發(fā)〔1999〕97號）”，《土地管理法》第四十七條第二款規(guī)定：“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍”。這里的“該耕地”，是指實際征用的耕地數(shù)量。而“每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6”中的“該耕地”，則是指在被征用土地所在地，被征地單位平均每人占有的耕地數(shù)量。因此，在計算耕地征用前3年平均年產(chǎn)值時，“該耕地”的概念是不同的。征用耕地土地補償費中的該耕地，可以理解為工程建設征地范圍內的耕地（一般以縣為單位），計算耕地征用前3年平均年產(chǎn)值可以用區(qū)域內的平均數(shù)值；而征用耕地的安置補助費中的該耕地，是指被征地村或村民小組每人占有的耕地數(shù)量，計算耕地征用前3年平均年產(chǎn)值應與村、組平均前3年產(chǎn)值掛鉤。不能采用相同的數(shù)值進行計算。

但是，在實際工作中，規(guī)劃設計人員往往采用工程建設征地區(qū)域內前3年耕地畝產(chǎn)值進行計算，作為補償基數(shù)，再乘以相應的補償倍數(shù)即可。這種計算方法沒有按照“該耕地”的不同含義進行區(qū)分，以此確定的安置補助費標準有違公平、合理，也不能完全反映實際情況。

（2）地方移民機構和鄉(xiāng)村干部等工作深度的制約。

根據(jù)《水利水電工程建設征地移民實物調查規(guī)范》（SL442―2009）、《大中型水利水電工程移民安置前期工作管理暫行辦法》（水規(guī)計[2010]33號）的規(guī)定，實物調查成果應經(jīng)調查者和被調查者簽字認可并公示后，由有關地方人民政府簽署意見。其中，屬于農(nóng)村和城（集）鎮(zhèn)居民的實物，應由戶主簽字；屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實物，應由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責人簽字并加蓋公章；屬于企業(yè)的實物，應由企業(yè)法人代表簽字并加蓋公章；屬于機關事業(yè)單位的實物，應由單位負責人簽字并加蓋公章。

在實際工作中，屬于農(nóng)村和城（集）鎮(zhèn)居民的實物，屬于企業(yè)的實物或是企屬于機關事業(yè)單位的實物，均能根據(jù)規(guī)定由相關物權人進行簽字、認可，但是，對于屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地的調查，按照規(guī)定應由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責人簽字并加蓋公章。一方面這是由我國土地的公有性質決定的；另一方面又現(xiàn)行的于土地承包經(jīng)營相矛盾。因為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織認可的僅僅是被占土地的性質和面積，并不能真實的反映農(nóng)戶實際種植了什么。

綜上所述，由于各方面因素的制約，使得在征地移民實施過程中，存在類似于菜地補償這樣細節(jié)性的問題不能得到有效的解決，從而影響到移民安置工作的順利開展，影響到工程建設，甚至社會穩(wěn)定。

4 建議

（1）目前，我國《中華人民共和國土地管理法》、新疆自治區(qū)“關于下發(fā)自治區(qū)國土資源系統(tǒng)土地管理行政事業(yè)性收費標準的通知（新計價房[2001]500號，簡稱自治區(qū)500號文）”中都涉及到了菜地的補償問題，如，自治區(qū)500號文規(guī)定：“種植特種作物的耕地、菜地、果園的年產(chǎn)值應高于本表一等耕地標準”，“棉花地最高不得超過1.5倍；果園地不得超過2倍；蔬菜地不得超過3倍；葡萄地不得超過4倍。其他經(jīng)濟作物按實際年產(chǎn)值測算”等，但對菜地沒有明確的界定。建議相關部門進一步細化政策、標準，使其更具操作性，為更加合理的實施補償提供政策依據(jù)。

（2）在進行實物指標調查時，應按照相關政策要求、根據(jù)工程建設不同階段，逐步深化、細化實物指標調查，特別是對土地的調查，在實施階段進行土地分戶時，應對每戶的土地的性質、種植結構進行調查、登記，并有影像記錄備查；縣、鄉(xiāng)移民機構，尤其是鄉(xiāng)、村干部，應切實負起責任，盡量提供符合實際的經(jīng)濟統(tǒng)計資料，認真做好實物指標調查、核實工作；同時，應加大土地征收中農(nóng)戶的參與程度，以維護移民群眾的合法權益。

在對實物指標成果公示期間，涉及人員一定要認真核對，在確定數(shù)量、地類、面積無誤后，再進行簽字、認可；以避免影響在后續(xù)工作。

（3）遇到國家現(xiàn)行政策對實際存在的補償問題沒有嚴格界定時，征地移民參建各方應參照國家有關政策、法規(guī)，結合當?shù)貙嶋H情況，在不突破政策框架的前提下，對有爭議的補償問題做出切合實際的約定，以維護移民群眾合法權益，并保障工程建設順利施工。

（4）目前，水利水電工程移民征地補償?shù)挠嬎阋罁?jù)是征地“前三年”的平均畝產(chǎn)值，這種單一的“前三年”平均產(chǎn)值為計算依據(jù)，沒有考慮未來幾年土地地價增值、產(chǎn)值增加、物價漲幅、科技進步及全社會人民生活文化水平的提高等因素；從另一方面講，大中型水利水電工程從進行可行性研究到征地移民開始實施直至工程建設開工，往往需要幾年的時間，根據(jù)我國近年來國民總值增長率都在8%以上進行推斷，我國農(nóng)村的耕地收益，無論是傳統(tǒng)的種植，還是調整結構以后種植其他的農(nóng)產(chǎn)品項目，每年的收益也都是增加的趨勢。因此，在征地移民補償中，建議充分考慮未來幾年的物價上漲等因素，實行價格動態(tài)管理，使征地補償更加公平、合理。

參考文獻

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篇7

現(xiàn)在，越來越多的城市在不斷優(yōu)化和更新，征地工作必不可少。房屋征收補償工作通常都是要和房屋的評估價值相掛勾。那么作為，面臨拆遷的被征收人，知道在房屋征收中應當如何進行評估嗎？

案例：劉女士，在市中心合法擁有商業(yè)用地一塊，有門面房及辦公用房600平方米，劉女士在上又自行建設了鋼混結構房300平方米，用來開辦小超市。2014年5月，劉女士的房屋被列入了征收范圍。2014年8月，劉女士接到《通知》，方知自己的房屋已經(jīng)被列入了征收范圍。因對補償方案未談妥，雙方未達成一致意見，劉女士于2015年4月委托律師維權。通過調查了解到：2014年9月，已經(jīng)作出了房屋征收決定并公告，隨后委托了某房地產(chǎn)評估機構對劉女士的房產(chǎn)進行了評估，并出具了評估報告。但劉女士卻于2015年10月才收到此份評估報告，且該評估報告還不包含劉女士后建的300平方米鋼混結構房的價值。

解讀：本案中評估報告的違法點就比較多，也是拆遷戶必須要注意的關鍵點：

第一，房屋評估報告是否過期。

根據(jù)中華人民共和國建設部頒發(fā)的《房地產(chǎn)抵押估價指導意見》的第二十六條的規(guī)定：估價報告應用的有效期從估價報告出具之日起計，不得超過一年。本案中2014年9月就對劉女士的房屋進行了評估，但劉女士卻于2015年10月才收到此份評估報告。由此可見，該份評估報告的時效明顯已經(jīng)過了法定的1年有效期限。

第二，房屋評估機構的選定必須要有拆遷戶的參與。

根據(jù)我國《國有土地房屋征收與補償條例》第二十條的規(guī)定：房地產(chǎn)價格評估機構由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。房地產(chǎn)價格評估機構應當獨立、客觀、公正地開展房屋征收評估工作，任何單位和個人不得干預。本案中直接委托某房地產(chǎn)評估機構，對劉女士的房屋進行評估的做法是明顯違法的。

第三，房屋評估范圍需要注意。

根據(jù)我國《國有土地房屋征收與補償條例》第二十四條的規(guī)定：市、縣級人民政府及其有關部門應當依法加強對建設活動的監(jiān)督管理，對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進行建設的，依法予以處理。市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經(jīng)登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。本案中在征收工作的前期，并未依法對劉女士后建的300平方米鋼混結構房的合法性進行認定，而是直接在房屋評估報告中沒有包含這部分價值。該做法，是明顯不合理的。

在現(xiàn)實生活中，房屋征收補償價值的確定，主要是通過房屋征收估價來實現(xiàn)的。故而房屋征收的評估，不同于一般房地產(chǎn)的市場價格估價。房屋征收評估是一項政策性很強的評估業(yè)務，受土地和房地產(chǎn)相關法律、法規(guī)的影響非常大。另外，當拆遷戶對評估結果有異議時，應當要自收到評估報告之日起的10日內，向房地產(chǎn)價格評估機構申請復核評估，該申請應該以書面的形式提出，并且要指出評估報告中存在的問題。拆遷戶對房地產(chǎn)價格評估機構的復核結果有異議的，還可以自收到復核結果之日起 10日內 ，向被征收房屋所在地評估專家委員會申請鑒定。但專家委員會作出的鑒定就是評估的最終結論。

二、征地如何補償？

1、征收林地有補償么

有的拆遷戶會問，林地征收有補償嘛？村里告訴我種的樹不給補償這合法嘛？

首先可以肯定的是，林地征收是有補償?shù)?，《國家林業(yè)局辦公室關于征占用林地征收四項費用有關問題的復函》中就指出，用地單位需要繳納四項費用：林地、林木補償費、森林植被恢復費和安置補助費。

各地區(qū)對于建設項目使用林地補償標準的規(guī)定均有一定不同，對珍貴樹種和普通樹種的補償亦有不同，拆遷戶可以查閱所在地區(qū)林地補償標準，做到心中有數(shù)。

值得注意的是，無論林木補償費用補償多少，林木補償費和苗木補償費一般應歸被使用林地單位或個人所有，任何單位和個人不得截留、擠占、挪用。

2、耕地征收怎么補償？

首先我們要清楚，耕地都包括什么？根據(jù)國家標準《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010-2017)可知，耕地屬于一級地類，包括三個二級地類，即水田、水澆地、旱地。

根據(jù)《土地管理法》第四十七條的有關規(guī)定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。

各地區(qū)會按照自身的情況制定具體的細則規(guī)定，一般而言征收耕地的補償主要包括土地補償、安置補助以及地上附著物和青苗的補償?shù)?，拆遷戶可以查詢所在地區(qū)關于調整征地補償標準的通知，進行詳細了解。

3、征收荒地給不給補償

根據(jù)我國《土地管理法》的有關規(guī)定，開發(fā)未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。也就是說，征收荒地也是有補償?shù)摹?/p>

有的拆遷戶可能會問“村里鼓勵我開荒，開墾后的開荒地被征收了有補償嗎？”，首先，國家征收農(nóng)村開墾后的荒地亦是需要進行補償?shù)模话愣匝a償?shù)捻椖堪ㄍ恋匮a償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。

篇8

【關鍵詞】土地征收 農(nóng)村集體建設用地 使用權流轉

【中圖分類號】D922.3 【文獻標識碼】A

土地征收是一項重要的土地法律制度。2014年1月20日國務院《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出要“加快推進征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革領導小組第五次會議上也提出“要探索集體所有制有效實現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟?！币虼耍覀儽仨氄J真、深入地思考、探討和研究我國現(xiàn)行的土地征收法律制度。

立法評介

土地征收專指國家為了公共利益的需要，以補償為前提，強制取得農(nóng)村集體土地所有權的活動。經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，尤其是工業(yè)化和城市化進程的加快決定了土地征收的不可避免。

為了規(guī)范土地征收活動，我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！保ǖ谑畻l第三款）《土地管理法》也規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”（第二條第四款）這兩條立法規(guī)定奠定了我國土地征收制度的法律基礎，也構成了我國現(xiàn)行土地征收制度的基本內容。同發(fā)達國家的土地征收相比，我國的土地征收制度存在著明顯的硬傷。這些硬傷的主要表現(xiàn)是兩個“不明確”：征收的前提不明確和征收的補償不明確。

法律制度的缺陷必然導致法律實踐的扭曲和走形。在這一硬傷明顯的土地征收制度的助推下，我國土地征收活動很快步入了快車道。在這條快車道上，政府征收土地的欲望日益膨脹，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的數(shù)量也一年比一年多。中國社會科學院研究報告顯示，“1990年至2002年間，全國非農(nóng)建設占用耕地4736萬畝；2005年征地面積445.4萬畝，2010年猛增到688.9萬畝，年均增幅超過9%。預測至2030年，被征耕地將超5450畝?！雹僭谶@些數(shù)量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正當?shù)?。但是，其中也有很多是不必要的、不正當?shù)臑E征、濫用。這些濫征、濫用行為，既造成了土地浪費，又危害了糧食安全，更加劇了征收者與被征收者，也就是國家、政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民之間的矛盾對立和利益沖突，嚴重的還會造成、流血事件發(fā)生，進而導致社會的不穩(wěn)定，影響社會的和諧與安全。因此，我們亟需克服我國現(xiàn)行土地征收制度的硬傷，迅速完善我國的土地征收制度。只有這樣才能逐步克服，乃至杜絕土地征收中的濫征、濫用現(xiàn)象，確保我國耕地的18億畝紅線不被突破。因此，筆者認為，我們必須盡快從明確土地征收的前提和明確土地征收的補償兩個方面完善土地征收制度。

明確土地征收的前提

為了嚴格土地征收活動，保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地權益，我國《土地管理法》將“為了公共利益的需要”設定為國家對農(nóng)村集體土地進行征收的唯一理由，同時也是我國土地征收的唯一前提。關于這一點，立法是明確的，學術界的認識也是統(tǒng)一的。但是，由于其中“公共利益”的內涵與外延模糊不清，最終導致了我國土地征收前提的不明確。因此，為了清楚土地征收的前提，就必須首先對“公共利益”的內涵與外延進行界定。

何謂“公共利益”？我國的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部門利益和領導意志時常成為土地征收的先導，因此，“公共利益”在征收過程中總是被政府以“政府規(guī)劃”、“城市規(guī)劃”、“發(fā)展需要”的方式作擴大解釋。這種擴大解釋被經(jīng)常和廣泛運用，致使不少出于商業(yè)目的、經(jīng)濟目的的用地時常冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。對于“公共利益”的這種擴大解釋，是導致我國目前土地征收市場混亂，導致不當征收和土地不當流失的最主要原因，應當引起我們的高度注意和重視。

如何明確“公共利益”的內涵與外延，不同國家的立法做法是不同的，學術界的認識也是不統(tǒng)一的。筆者認為，我國應采用列舉兼概括式的立法體例對“公共利益”進行法律規(guī)范，其立法結構為列舉+概括。即：國家機關和軍事事業(yè)用地；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設用地；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機構等社會公共事業(yè)用地；國家重大經(jīng)濟建設項目用地；其他由政府興辦的且以公益為目的的事業(yè)用地。其中前幾項為列舉，最后一項為概括。

“列舉+概括”的模式較之于以往的單一列舉和單一概括模式具有三個明顯的優(yōu)點。第一，規(guī)范性強。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進行土地征收的公共（益）事業(yè)，也就為土地征收確立了一個法定的、嚴格的標準，能夠保證土地征收權的規(guī)范行使；第二，限制性強。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進行土地征收的公共（益）事業(yè)，也就限制了那些為了商業(yè)目的而進行的土地征收；第三，適當?shù)撵`活性。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進行土地征收的公共（益）事業(yè)，最后一項使土地征收具有了一定的靈活性，便可以適應迅速發(fā)展、不斷變化的經(jīng)濟形勢。

明確土地征收的補償

土地征收，必然會影響到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的生產(chǎn)和生活，嚴重的還會影響到他們的生存與發(fā)展。在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民要求征地主體對其進行補償便是天經(jīng)地義的事情。我國《憲法》和《土地管理法》充分肯定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的補償訴求，明確規(guī)定征地過程中應當對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民“給予補償”。這就是我國關于土地征收補償?shù)娜苛⒎ㄒ?guī)定，也恐怕是世界上“最原則”、“最高度概括”的土地征收補償制度。實踐表明，寥寥“給予補償”四個字難以真正架構我國土地征收補償制度。同時，僅僅依靠“給予補償”四個字也無法保證土地征收活動的順利進行。因此，筆者認為，我們應當重點從補償原則、補償主體、被補償主體、補償范圍、補償標準、補償程序等方面架構我國的土地征收補償制度，使之不斷具體、明確、清楚、可操作。

補償原則。法律原則之于法律制度建設的意義是巨大的。在土地征收補償中，我們必須首先確立科學的、切實可行的補償原則。筆者認為，在土地征收補償中，應當堅持以下三項法律原則。

第一，直接補償與間接補償相結合的原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地被國家征收后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織便喪失了進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設活動的物質基礎，農(nóng)村村民也喪失了生活的主要來源。這種喪失，既有當前利益的喪失，也有長遠利益的喪失；既可能影響眼下的生存，又可能影響到長遠的發(fā)展。因此，在土地征收補償中，征收人一定要兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的長短期利益，通過直接補償和間接補償措施，使失地農(nóng)民眼前能夠生存，長遠能夠發(fā)展。一般而言，直接補償針對的是當前，間接補償針對的是長遠，二者之有機結合才能使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民既無遠憂，也無近愁。

第二，貨幣補償與非貨幣補償相結合的原則。貨幣補償在各國的土地征收補償中均是最主要和最經(jīng)常使用的一種補償方式。我國《土地管理法》也將貨幣補償作為一種主要的補償方式，并對之做了具體規(guī)定。實踐證明，貨幣補償是必須的、必要的，但卻不是萬能的。近年來，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和生活水平的不斷提高，絕大多數(shù)失地農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織已不再滿足于單一的貨幣補償。他們經(jīng)常向土地征收人提出一些非貨幣補償?shù)囊蟆：锨?、合理、合法的非貨幣補償要求，應當?shù)玫嚼斫?、支持和滿足。

對于農(nóng)村村民的這些非貨幣補償要求，有些市縣人民政府已經(jīng)開始了積極實踐。近些年來，一些市縣人民政府陸續(xù)創(chuàng)造出了“社保型補償”、“就業(yè)型補償”、“培訓型補償”、“房東型補償”、“股東型補償”等多種多樣的非貨幣補償形式。這些非貨幣補償形式，滿足了農(nóng)村村民的實際需求，深受廣大農(nóng)村村民歡迎，值得肯定和推廣。

第三，從寬補償與從高補償相結合的原則。補償說到底是一個經(jīng)濟問題，其核心是補償是否充足的問題。補償是否充足主要取決于兩個因素，一個是補償?shù)姆秶粋€是補償?shù)臉藴?。前者決定著補償?shù)膹V度，后者決定著補償?shù)纳疃取Ｅc其他國家的征地補償相比，我國的征地補償明顯不足，主要表現(xiàn)在補償范圍偏窄和補償標準偏低兩個方面。這種不足已經(jīng)影響到了被征地農(nóng)村村民的實際生活水平，也影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進行和農(nóng)村社會的安定團結。因此，在土地征收補償中，土地征收人應當結合當?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展水平和人民群眾的實際生活水平，適當拓寬補償?shù)姆秶?、不斷提高補償?shù)臉藴?，盡可能從寬、從高地向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民提供補償。

目前，不少市縣人民政府，尤其是發(fā)達地區(qū)的市縣人民政府已經(jīng)在現(xiàn)行法律規(guī)定的基礎上，在政策允許的范圍和幅度內，給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民以較高，甚至是極高的經(jīng)濟補償，受到了廣大農(nóng)村村民的歡迎和好評。

補償主體。土地征收補償主體的確定，可以從理論和實踐兩個方面加以認識和確定。從理論角度來看，國家是唯一的補償主體。之所以由國家進行補償，是因為國家是唯一正當、合法的土地征收主體和土地征收中最大的受益者。從實踐角度來看，市縣人民政府是實際的、具體的補償主體，由其代行國家履行征收補償?shù)牧x務。司法實踐中，不少案件以市縣國土資源管理部門為征收主體、補償主體、案件被告的做法是錯誤的，應當予以糾正。

被補償主體。關于被補償主體，我國《土地管理法》的規(guī)定和征收補償實踐都是一致的，均將被補償主體確定為兩個，一個是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，一個是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部的農(nóng)村村民。有所不同的是，兩個被補償主體承載的補償內容是不相同的。一般而言，土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承載；當征地補償為非貨幣補償，尤其是與身份相連時，則其承載主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部的農(nóng)村村民。

無論哪種承載，都必須以土地征收協(xié)議的方式進行，都必須保證補償?shù)募皶r到位。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承載的補償協(xié)議中，應當切實保障將土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費直接、及時、如數(shù)的支付給該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，防止層層克扣、關關扒皮的轉移支付現(xiàn)象；在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部成員承載的補償協(xié)議中，應當切實保障補償協(xié)議面對具體的農(nóng)村村民，并征求其家庭成員的意見，杜絕和減少代簽、漏簽現(xiàn)象。

補償范圍。補償范圍解決對什么進行補償?shù)膯栴}，決定著補償?shù)膹V度，是土地征收補償中的一個核心問題。

關于補償范圍，不同的國家和地區(qū)有不同的規(guī)定，其規(guī)定有粗有細，所涉范圍有寬有窄，項目有多有少。如日本土地法的規(guī)定就相對較細，補償項目較多，補償?shù)姆秶蚕鄬^寬，其將下列損失均納入補償?shù)姆秶赫饔脫p失補償，按被征用財產(chǎn)的經(jīng)濟價值計價補償；通損補償，即因征地而通常可能受到的附帶性損失補償。包括地上建筑物、設備、樹木補償；遷移費補償；歇業(yè)、停業(yè)補償；營業(yè)規(guī)模縮小補償以及農(nóng)業(yè)補償和林業(yè)補償；少數(shù)殘存地補償；離職者補償；事業(yè)損失補償。相反，德國和我國臺灣地區(qū)土地法的規(guī)定則相對較粗，補償項目較少，所設定的補償范圍也相對較窄，如德國法僅下列損失納入補償?shù)姆秶和恋鼗蚱渌麡说奈餀嗬麚p失補償；營業(yè)損失補償；征收標的物上的一切附帶損失補償。我國臺灣地區(qū)土地法也僅將下列損失納入補償?shù)姆秶旱貎r補償，改良物的補償和接連地的損害補償。多年來，我國土地立法基本采用了德國和臺灣的立法模式，一直將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失上。在這樣的立法思想指導下，《土地管理法》將征收補償?shù)姆秶鷩栏裣薅ㄔ谝韵氯齻€方面：土地補償；安置補償；地上附著物和青苗的補償。

對比各國關于補償范圍的立法規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)，與其他國家征收補償范圍的規(guī)定相比，我國土地征收的補償范圍明顯偏窄，補償項目明顯偏少。這種過窄的補償范圍之規(guī)定，不利于保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的合法權益，也不利于土地征收活動的順利進行，因此，應適當擴大。正是基于這樣的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三項補償?shù)幕A上，擴大了補償?shù)姆秶晚椖?，?guī)定：征地補償包括土地補償，被征地農(nóng)民的安置補助與社會保障費用，農(nóng)村村民住宅補償，以及其他地上附著物補償和青苗補償。2014年1月20日國務院的《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》也要求：“抓緊修訂有關法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對被征地農(nóng)民的補償辦法，除補償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓給予合理保障?！?/p>

通過上述規(guī)定可以看出，補償范圍無補償項目都是由國家立法決定的，也就是說補償范圍是法定的。補償范圍的法定性決定了在法定補償范圍之外，土地征收人不得進行補償，被征收人也不得要求和強迫土地征收人進行補償。

補償標準。補償標準解決補償多少的問題，決定著補償?shù)纳疃?。同補償范圍是法定的一樣，補償標準也是法定的，往往也由法律、法規(guī)明確規(guī)定之。

關于補償標準，我國《土地管理法》采取了兩種不同的規(guī)定方法。一種是直接規(guī)定。如《土地管理法》第四十七條第一款就明確規(guī)定，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)植的六至十倍。征收耕地的安置補償費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補償費標準，為該耕地被征收前平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補償費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按照國家有關規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準?！?；另一種是授權規(guī)定，即間接規(guī)定。如《土地管理法》第四十七條第二款規(guī)定：“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定?！钡诙钜惨?guī)定：“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！?/p>

無論是哪種規(guī)定，都難逃學術界對我國現(xiàn)行補償標準立法規(guī)定的非議。這種非議直指我國法律關于補償標準規(guī)定的兩個明顯不足：一是補償標準偏低；二是有些土地征收補償標準不具體。

第一，補償標準偏低。從現(xiàn)行立法規(guī)定來看，我國現(xiàn)行的征收補償標準，是一個不折不扣的低標準、死標準。用這樣的標準進行補償，既可能加劇農(nóng)村村民與政府之間的對立情緒，也會影響政府與村民之間的關系和國家建設的順利進行。

針對我國土地征收補償標準偏低的情況，學術界呼吁修改的呼聲漸高。有的研究者建議：應以市場價格為標準進行土地征收補償。②對于這種觀點，筆者實難茍同。因為，首先，我國只有土地使用權交易市場，而無土地所有權交易市場，法律禁止和打擊任何形式的非法轉讓土地的行為。既然不存在土地所有權交易市場，土地的“市場價”當然也就無從談起。其次，即便我國存在土地所有權的交易市場，但由于農(nóng)村集體所有的土地是依據(jù)法律的規(guī)定無償取得的，其間并沒有取得人的勞動凝結，因而也不能適用商品等價交換的規(guī)律進行等價交換。有的研究者則提出可通過區(qū)分土地征收目的的方法，分別制定不同的征收補償標準：即以公益為目的的土地征收，其征地標準按照現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規(guī)定執(zhí)行；以非公益為目的的土地征收，其征地補償標準應適當提高。③理由是，因為國家為公益目的征收集體土地后，通常以劃撥的方式將土地使用權提供給公益事業(yè)者，因此，其征地補償標準按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其營利性，國家通常在征收后，將土地使用權以出讓的方式提供給非公益事業(yè)用地者，因此，其征地補償費用應與土地的市場價格成正比例。該觀點提出者的愿望是好的，但是，該主張卻存在著一個致命的缺陷，那就是將征地區(qū)分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是違背法理的。因為非公共目的用地并不符合土地征收權行使的前提條件。因此，“我們完全有理由擔心，一旦我國土地法中確立這樣的制度，不僅不能從根本上起到控制國家征收權的作用，相反卻可能會助長業(yè)已存在的土地征收權濫用之風，影響對土地資源的保護和國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展?！雹?/p>

對于我國土地征收補償標準規(guī)定的這一不足，筆者認為，應當結合不同時期生產(chǎn)力的發(fā)展水平和人民群眾的實際生活水平，在轄區(qū)內區(qū)片綜合地價以下，根據(jù)轄區(qū)內統(tǒng)一的年產(chǎn)值標準，以不斷提高補償標準的辦法予以糾正和克服。據(jù)透露，即將公布的《土地管理法修正案》就擬采取在現(xiàn)行補償價格基礎上增加十倍的辦法對農(nóng)民進行補償。

第二，有些土地征收補償標準不具體。我國《土地管理法》僅對征收耕地的補償標準做出了具體規(guī)定，對征收其他土地的補償標準以及地上附著物、青苗的補償標準和安置標準只做了授權規(guī)定而未做具體規(guī)定。這種只授權而不做具體規(guī)定的標準制定方法，時常會導致補償標準的層層降低，也同樣會影響土地征收補償工作的順利進行。因此，筆者建議，應依法收回這種授權，并在《土地管理法》中明確規(guī)定其他土地以及地上附著物、青苗和村民安置的具體標準，至少應做出原則性的規(guī)定或者對補償?shù)纳舷戮€做出規(guī)定。

補償程序。關于補償程序，我國《土地管理法規(guī)定》做了明確的規(guī)定。該法第四十八條規(guī)定，“征地補償方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！钡谒氖艞l規(guī)定，“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督。”根據(jù)上述規(guī)定，我國土地征收補償?shù)某绦蚩梢詣澐譃樗膫€階段。

第一，土地補償方案的制定。補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎。征地方案確定以后，土地征收人就應著手制定土地補償方案。制定補償方案應在實地調查的基礎上進行。實地調查應當注意：調查應由征地方和被征地方共同進行；調查的范圍包括被征收土地的原用途、數(shù)量，農(nóng)村村民的人口數(shù)量、結構，地上附著物的類別、數(shù)量、經(jīng)濟價值，地上青苗的種類、數(shù)量、經(jīng)濟價值等內容；調查的數(shù)據(jù)應該準確無誤，并已經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民共同簽字確認。調查結束后，征地方應當依據(jù)法律的規(guī)定，在實地調查的基礎上制定補償方案。補償方案應當載明補償機構、補償對象、補償范圍、補償標準、補償時間和期限等內容。

第二，土地補償方案的公告。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收補償方案一般應包括以下內容：本集體經(jīng)濟組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；土地補償費的標準、數(shù)額、支付對象和支付方式；安置補助費的標準、數(shù)額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；其他有關征收補償、安置的具體措施。對征地補償方案進行公告，就是對征地補償公開，讓征地補償透明。這既是法律的規(guī)定，也是被征地單位和村民的希望，更是社會主義市場經(jīng)濟的當然要求。公告征地補償方案，既保護了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的知情權，方便了國家機關、社會團體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的社會監(jiān)督，又可以避免因土地權屬等不清而產(chǎn)生的糾紛。因此，市縣人民政府必（下轉79頁）（上接33頁）須按照《土地管理法》的規(guī)定，及時地在適當?shù)胤揭罁?jù)法律的方式對補償方案進行公告。

第三，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的意見。根據(jù)《征用土地公告辦法》的有關規(guī)定，土地征收補償方案公布以后，有關市縣人民政府土地主管部門應當認真聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償?shù)墓脚c合理和土地征收工作的順利進行；被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公布之日起10個工作日內向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出。

第四，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關系到村民的合法權益，因此，必須予以公開，同時還應當在有效的監(jiān)督之下進行。關于補償費用的收支公開和使用監(jiān)督，我國《土地管理法》第四十九條明確規(guī)定：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督?！币话愣裕瑢ρa償費用的收支狀況的監(jiān)督則可以從兩個方面進行，一種是政府部門，主要是農(nóng)業(yè)和民政部門的監(jiān)督；一種是農(nóng)村村民，包括全體村民在內的監(jiān)督。政府部門依職權進行監(jiān)督，農(nóng)村村民依社員權進行監(jiān)督。法律保障政府部門和農(nóng)村村民的依法監(jiān)督權，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。

深度思考

土地征收對中國社會的影響是深遠的，我們在肯定土地征收制度巨大作用的同時，也不能高估它的作用和價值，更不能將所有土地需求寄身于此。過去，我們就是將工業(yè)化和城市化進程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而導致了土地所有權市場（一級市場）、使用權市場（二級市場）的混亂，導致了土地財政的不斷升級，導致了政府征地權的不斷膨脹，導致了土地的大量浪費，導致了眾多的土地糾紛、土地爭議、土地矛盾甚至是土地流血事件，教訓是深刻的。

我國工業(yè)化和城市化的進程對土地的需求數(shù)量是巨大的，其中，既有以實現(xiàn)公共利益為目的的公共用地需求，也有以實現(xiàn)經(jīng)濟利益為目的的商業(yè)用地的需求。目前的土地征收制度旨在滿足公共用地的需求，而無法滿足商業(yè)用地的需求。這就要求我們必須在堅持土地征收制度的同時進行制度創(chuàng)新，以滿足工業(yè)化和城市化進程中商業(yè)用地的需求。這一制度的創(chuàng)新，就是農(nóng)村集體建設用地的流轉制度。所謂農(nóng)村集體建設用地流轉是指農(nóng)村集體組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)戶等依據(jù)土地所有權和使用權相分離的原則，將其所擁有的土地使用權，通過依法出讓、轉讓、出租、抵押和入股等方式有償讓與單位和個人使用的行為，其實質是使用權主體的變動。其中，集體建設用地，是指由集體所有的，用以建造建筑物、構筑物的土地，包括宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設施用地、公益事業(yè)用地等。

建立健全農(nóng)村集體建設用地使用權流轉制度是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，是盤活存量土地，實現(xiàn)土地資產(chǎn)保值增值的必然選擇，是增加農(nóng)民收入，妥善安置農(nóng)民生活的必然選擇，是減少城鎮(zhèn)用地的一次性投資，加快城市化進程的必然選擇。因此，我們應當盡快從以下四個方面構建農(nóng)村集體建設用地使用權流轉制度：一是確定集體建設用地使用權流轉的范圍。集體建設用地使用權流轉的范圍包括地域范圍、用途范圍和流轉使用主體范圍。二是嚴格農(nóng)村集體建設用地流轉的條件。集體建設用地使用權流轉必須是已經(jīng)依法批準作為建設用地或已經(jīng)依法批準轉為建設用地的土地，而且要權屬清楚，程序合法，用途符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃的要求。三是建立與集體建設用地使用權流轉相適應的土地產(chǎn)權制度。農(nóng)民集體所有的建設用地應在明確農(nóng)村土地產(chǎn)權的基礎上，按照所有權與使用權相分離的原則，實行有償、有期限、可流動的使用制度。四是明確農(nóng)村集體建設用地流轉的具體形式。農(nóng)村集體建設用地流轉的具體形式應當多種多樣，包括出讓、轉讓、租賃、聯(lián)營、作價出資（入股）等，同時，為了推進農(nóng)村土地整理和農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中，還可以采用土地置換的方式。

總之，我們應當并用土地征收制度和農(nóng)村集體建設用地流轉制度來滿足工業(yè)化和城市化進程中日益增長的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的濫征、濫用行為，才能構筑起我國多元有序的、健康發(fā)展的土地供給市場，也才能真正助力中國經(jīng)濟的騰飛與繁榮。

【注釋】

①轉引自王權典，鄧定遠：“集體土地征收補償?shù)牧⒎ɡЩ笈c破解模式”，《第六屆中國農(nóng)村法治論壇論文集》。

②陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第274頁。

③王衛(wèi)國：《中國土地權利的法制建設》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第49頁。

篇9

    論文關鍵詞:土地征收 補償水平 補償原則

    一、我國土地征收補償水平的現(xiàn)狀

    1.征地補償范圍窄。我國《土地管理法》第47條的規(guī)定,征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。從而將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失上,與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未被列入補償范圍。按照現(xiàn)有規(guī)定,不僅那些難以量化的非經(jīng)濟上的損失未列入補償?shù)姆秶?而且那些可以量化的財產(chǎn)上的損失,比如殘余地分割的損害、經(jīng)營損失、租金損失等通常所受的損失,以及其他因征地所產(chǎn)生的必要費用,如臨時租房費用、律師或專家的費用等具有客觀價值而又能夠舉證的具體損失也未列入補償?shù)姆秶?。事實?殘留地和相鄰土地受損很常見,比如被征收的土地可能導致土地分割,形成不經(jīng)濟的土地規(guī)模,造成土地利用效率的損失。另外,被征用土地的新用途也可能降低相鄰土地的生產(chǎn)力,比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量,額外增加農(nóng)地投入成本等。我國土地征收補償范圍過窄,無法補償被征地人所遭受到的全部損失,勢必導致農(nóng)戶生活水準的下降,從而侵犯相關當事人的權利。

    2.征地補償標準低。與補償范圍過窄同時存在的問題是補償標準過低。《土地管理法》第47條規(guī)定,征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。同時,《土地管理法實施條例》規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有,真正能夠到達農(nóng)民手中的只有安置補助費,按照現(xiàn)有的規(guī)定,失地農(nóng)民能拿到的安置補助費最多只有土地年產(chǎn)值的4至6倍,如果地少人多,那么每個農(nóng)戶拿到的補償費會更低。因此,雖說經(jīng)修訂后的補償標準較原來提高了許多,但對失地農(nóng)民來說,仍然過低,試想,如果土地不被征收,農(nóng)民可以在集體土地上承包經(jīng)營至少20多年(許多農(nóng)村的新一輪承包才開始幾年),這就意味著他們可以從土地上獲得至少20多年的收益,相比之下,6倍的征收補償額顯然不足以彌補農(nóng)民的損失,不足以保障發(fā)展再生產(chǎn)。土地是農(nóng)民的命根子,它不僅是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的基礎,而且在目前農(nóng)村社保體系尚未建立、勞動力轉移又面臨困境的情況下,更具有重要的保障功能和歸依功能,對社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展存在著廣泛的潛在影響,農(nóng)民一旦失去土地,就意味著失去了基本的生存條件。我國目前的征地補償費只體現(xiàn)了農(nóng)村土地作為勞動生產(chǎn)資料價值的一面,而對于農(nóng)村土地本身所具有的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險、最低生活保障、子女就學等社會保障價值功能,以及被征地滅失后所產(chǎn)生的連帶損失的補償均未能充分體現(xiàn),充其量只能滿足于解決失地農(nóng)民眼前的經(jīng)濟利益,對于土地本身承載的各種價值功能體現(xiàn)明顯不足。

    二、提高我國土地征收補償水平的理論思考

    明確征地補償制度的理論基礎,有助于合理地認識對被征收人補償行為的性質和責任,合理的理論基礎也是依法確立公正的補償范圍、補償標準和補償原則的理性依據(jù)。目前,世界各國的征地補償理論依據(jù)大致有以下幾種:既得權說、恩惠說、社會職務說、不當?shù)美f、社會保險說、公共負擔平等說和特別犧牲說等。在諸多學說中,“特別犧牲說”具有較強說服力,在實際當中為大多數(shù)人們所接受。該學說的倡導者是德國的奧托·麥耶(ottoMayer)。他認為,一方面隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,國家機能與日俱增,國家公法上活動損害公民權利的現(xiàn)象時常發(fā)生,而國家既須完成安全、秩序、公道、自由與福利等目的,故無法終止其活動。所以要求人民忍受各種可能的犧牲乃為必然,但出于公平正義的要求,這種犧牲必須公平。若有不公平情形,片面令人民承擔,則必須由國庫予以補償。另一方面任何財產(chǎn)權都不是絕對的,其內容和行使都要受到一定內在的或社會的限制,但這種限制不能超出內在的限度。在他看來,使特定的、無義務的且無應課以負擔特殊事由的人,造成其財產(chǎn)上或人身上的損害,便意味著使之為國家或公益而蒙受了特別犧牲。這一點與國家課以人民一般的負擔是不相同的。因此,這種犧牲不應該由他個人來負擔,而必須由公眾平均負擔。辦法是通過國家從公眾的稅收——國庫中支付,給作出特別犧牲者一定的補償。即以國家負擔的形式,有組織地予以平均化,即經(jīng)由損害補償而轉嫁給國民全體。他特別強調,由于在公法領域中,“賦予”與“剝奪”全集于單一國家,所以國家予特定人以利益時,應征收費用,對特定人的財產(chǎn)為損害時,亦應予以相應的補償。唯有如此方才符合自然法上的公平正義精神,并求得國家公益與個人利益之間的協(xié)調。

    “特別犧牲說”理論可以對行政補償制度的存在進行較合理的法理解釋,同時還可以對補償原則及標準提供法理依據(jù)。該理論認為基于公共利益需要而實施的征收等行為,實際造成了特定社會主體為了社會公共利益承擔了其他社會主體未曾擔負的負擔,構成了特別犧牲,從社會的角度來看這是不公平的,因此必須對這種特別犧牲給予補償。也就是說,對這些社會主體進行行政補償是因為“特別犧牲”的存在,其目的是為了消除他們所承擔的“特別犧牲”。這樣的補償原因同時決定了補償范圍必須包括所有“特別犧牲”的內容,補償結果必須要達到完全消除“特別犧牲”的程度,因為,如果沒有消除全部的“特別犧牲”,不管剩余多少,程度如何,類別怎樣,都意味著“特別犧牲”仍然存在,按照“特別犧牲說”的理論,就仍然需要給予補償,直至“特別犧牲”完全消除為止。可見,補償?shù)陌l(fā)生和進程完全由“特別犧牲”來掌控:“特別犧牲”產(chǎn)生,補償進行,“特別犧牲”消失,補償停止;“特別犧牲”大,則補償多,“特別犧牲”小,則補償少。而所謂“特別犧牲”是對被征收者所受損害的評價,是從被征收者的角度進行的衡量,也就是說,被征收者的得失內容與程度是決定補償范圍和規(guī)模的最根本因素。因此,補償?shù)脑瓌t應當確定為按照“所有權人所失去的,而不是征收者所得到的”來進行補償。因為“征收者所得到的”是征收行為之后的另一件事情,它與補償?shù)脑蚣澳繕藷o關,自然也不應成為衡量補償高低的杠桿,權利人“所失去的”即“特別犧牲”的存在才是補償?shù)脑蚝蜎Q定補償多少的標尺。

    要確定我國農(nóng)民在土地征收中“失去的”是什么,就需要了解土地帶給農(nóng)民的利益有哪些,農(nóng)民在擁有土地時享受到的利益實際上就是土地被征收后“失去的”內容。我國農(nóng)村土地對于農(nóng)民而言,承載著非常多的利益,它不僅帶給農(nóng)民經(jīng)濟收益,還可以為農(nóng)民解決就業(yè)安置和提供社會保障,發(fā)揮著極其重要的作用。首先,經(jīng)濟收益。雖然越來越多的研究表明,農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)所獲得的收入已成為農(nóng)民收入增長的主體,增加農(nóng)民非農(nóng)收入是解決農(nóng)民增收問題的主要途徑。但是,值得注意的是,雖然農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入所占比重逐漸下降,但從對農(nóng)戶純收入的貢獻來看,目前貢獻最大的仍是農(nóng)業(yè)家庭收入,2004年的貢獻率高出非農(nóng)收入近兩個百分點。農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營收入包括農(nóng)業(yè)收入、林業(yè)收入、牧業(yè)收入和漁業(yè)收入,其中的每一分收入都與土地資源緊密相連,都是土地權利的經(jīng)濟表現(xiàn),即農(nóng)民對土地所擁有的權利是其獲得農(nóng)業(yè)收入的權利基礎。由此可見,土地是農(nóng)民創(chuàng)造財富的重要資源,可以帶給農(nóng)民巨大的經(jīng)濟收益,在現(xiàn)階段仍具有較強的經(jīng)濟收益功能。其次,就業(yè)安置。土地能夠具有就業(yè)安置功能是源于土地的自然屬性,即它能為勞動者帶來經(jīng)濟收入,從而可以為勞動者提供就業(yè)崗位。按照一般規(guī)律,土地對勞動力的承載能力有限,即它所提供的就業(yè)崗位本應有限。隨著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高,會產(chǎn)生大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力。在沒有制度性障礙的情況下,這些勞動力應該流向城市的非農(nóng)業(yè)部門,在那里尋找就業(yè)崗位,解決他們的就業(yè)問題。但是,在我國,這種流動受到人為阻礙,致使土地對勞動力的承載能力被無限擴大,大量剩余勞動力在無法進入或留在非農(nóng)業(yè)部門就業(yè)的情況下,會選擇留在或回到農(nóng)業(yè)部門就業(yè),因為我國制度規(guī)定農(nóng)民可以長期使用土地,所以只要農(nóng)民需要,土地就可以安置他們就業(yè),我國土地的就業(yè)安置功能被極大強化。第三,社會保障。我國的是以集體所有為法律基礎,以家庭占有和耕種為實現(xiàn)形式。在土地分配方面,它采取平均主義的原則,全村每個人所擁有的土地量大體相等。這樣一種承包制度雖然在一定程度上意味著生產(chǎn)效率的損失,但是卻具有一種內在的社會保障功能。首先,土地是一種“平易近人”的生產(chǎn)資料,它沒有很高的進入門檻,即使與受訓練極少的勞動力組合在一起,也能為勞動者提高足夠的食品。其次,土地作為一種資產(chǎn),可以通過土地市場帶來收入。就算那些喪失勞動能力的人,尤其是老人,也可以靠出租土地獲取足夠的租金以維持其基本生活?？梢?土地可以作為農(nóng)村失業(yè)和養(yǎng)老保障的基礎。均分土地雖然要付出生產(chǎn)效率方面的代價,但是它帶給農(nóng)民最大的好處就在于其具有極強的社會保障功能。

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第二條本實施意見所稱被征地農(nóng)民基本生活保障，是指國家將農(nóng)民集體所有的土地征收后，依法給予被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織補償，并建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，保障被征地農(nóng)民基本生活的行為。

本實施意見所稱被征地農(nóng)民，是指農(nóng)民集體所有的土地被征收為國有后，從擁有該土地的集體經(jīng)濟組織成員中產(chǎn)生的需要安置的人員。

第三條在本市行政區(qū)域內實行征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障適用本實施意見。

第四條市人民政府統(tǒng)一負責征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障的組織實施。市國土資源局具體負責征地補償和征地補償安置費用的解繳；市勞動和社會保障局具體負責被征地農(nóng)民基本生活保障資金的發(fā)放及個人賬戶管理，具體工作由市社會保險管理中心辦理；市財政局具體負責被征地農(nóng)民基本生活保障資金的管理；市公安局負責提供被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織農(nóng)業(yè)戶口人員的戶籍常表，并負責做好相關戶籍管理工作；市審計局依法加強對征地補償資金和被征地農(nóng)民基本生活保障資金的審計監(jiān)督；市農(nóng)林、民政、監(jiān)察等部門按照各自職責共同做好相關工作。

第五條設立被征地農(nóng)民基本生活保障基金，納入財政專戶，實行收支兩條線管理，專項用于被征地農(nóng)民的基本生活保障。被征地農(nóng)民基本生活保障資金及其增值部分以及實行基本生活保障人員領取的養(yǎng)老金、生活補助費，按照國家有關規(guī)定免征稅、費。

第六條被征地農(nóng)民應當從征地前在擁有該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內享有土地承包經(jīng)營權、承擔農(nóng)業(yè)義務的成員中產(chǎn)生，原土地承包經(jīng)營者享有優(yōu)先權，完全喪失勞動能力的人員應當優(yōu)先列入安置人員名單。

（一）下列人員應納入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實有在冊農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)計：

1、本集體經(jīng)濟組織內出生，且戶口在本集體經(jīng)濟組織，在擁有該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內享有土地承包經(jīng)營權、承擔農(nóng)業(yè)義務的人員。

2、因合法婚姻、收養(yǎng)關系，戶口遷入本集體經(jīng)濟組織享有土地承包經(jīng)營權、承擔農(nóng)業(yè)義務的人員。

3、根據(jù)國家移民政策，戶口遷入本集體經(jīng)濟組織享有土地承包經(jīng)營權、承擔農(nóng)業(yè)義務的人員。

4、戶口遷入本集體經(jīng)濟組織并實際居住的農(nóng)業(yè)人員，在原居住地未取得承包地，無穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，接納為本集體經(jīng)濟組織成員，享有土地承包經(jīng)營權、承擔農(nóng)業(yè)義務的人員。

5、原戶口在本集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)役義務兵、符合國家有關規(guī)定的士官以及高等院校、中等職業(yè)技術學校的在校學生。

6、原戶口在本集體經(jīng)濟組織的服刑、勞教人員。

7、購買小城鎮(zhèn)戶口，戶口仍屬原居住地派出所管轄，在該集體經(jīng)濟組織內仍有承包地并承擔農(nóng)業(yè)義務的人員。

（二）下列人員不得計入實有在冊農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)計：

1、歷次征收土地已進行安置的人員（主要指已安排就業(yè)、撤組轉戶人員）。

2、戶口在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的國家機關或事業(yè)單位（包括參照事業(yè)單位管理的）在編人員。

3、戶口雖在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但征地前已領取城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金或享受機關、事業(yè)單位離退休（職）待遇的人員。

第七條市勞動和社會保障局負責建立本市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實有在冊農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)計臺賬，會同市公安局實行動態(tài)管理。實有在冊農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)計由村民小組填報、村（社區(qū)）匯總張榜公布后，經(jīng)鎮(zhèn)（區(qū)）人民政府（管委會）審核，報市勞動和社會保障局、公安局、國土資源局確定。

市社會保險管理中心用于被征地農(nóng)民基本生活保障工作的相關工作經(jīng)費，由市財政統(tǒng)籌解決。

第八條市國土資源局負責建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地數(shù)量變化臺賬。土地利用現(xiàn)狀更新調查結束前，土地面積（包括農(nóng)用地、集體建設用地、未利用土地）由市國土資源局依據(jù)地籍調查資料審核確認，并在當?shù)卮迕裥〗M內張榜進行公示無異議后，由市國土資源局建立臺賬。土地利用現(xiàn)狀更新調查結束后，土地面積以市國土資源局建立的地籍資料為準。

第九條依法征收農(nóng)民集體所有的土地，必須按照規(guī)定足額補償。

征地補償安置費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。

征地補償安置費用的標準按照省、市有關文件規(guī)定執(zhí)行。

第十條需要安置的被征地農(nóng)民人數(shù)，征收耕地的，按照被征收的耕地數(shù)除以征地前被征地單位人均耕地數(shù)計算；征收其他農(nóng)用地的，按照該土地補償費總和的70%除以當?shù)厝司仓醚a助費計算。

第十一條征地需安置人員的名單按下列程序產(chǎn)生：

（一）市國土資源局在征地公告公布后，按被征地村（社區(qū)）、組現(xiàn)有符合安置條件的實有在冊農(nóng)業(yè)人員統(tǒng)計臺賬，根據(jù)比例計算需要安置的人數(shù)，抄送市勞動和社會保障局。

（二）征地需要安置的人員名單由被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織半數(shù)以上成員同意提出，無農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不健全的，由村（社區(qū)）提出名單，并由被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村（社區(qū)）在征地補償安置方案公告后15日內上報安置人員名單。

（三）鎮(zhèn)（區(qū)）人民政府（管委會）負責對被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村（社區(qū)）上報的安置人員名單進行審核，并報市國土資源局、市勞動和社會保障局確定。

（四）經(jīng)確定的安置人員名單，由村（社區(qū)）負責在被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內進行張榜公示，公示時間為5天。經(jīng)公示有異議的，由市人民政府組織市勞動和社會保障局、公安局、國土資源局重新審定。名單不能確定的，不影響土地的交付。

（五）被征地農(nóng)民四個年齡段人員（具體劃分標準見第二十一條）的比例，應當與征地前被征地單位各年齡段人員的比例基本相當。

第十二條被征地農(nóng)民的名單確定后，由市勞動和社會保障局負責測算保障安置資金方案，并做好被征地農(nóng)民基本生活保障的個人賬戶記載，同時由村（社區(qū)）在當?shù)匾愿媸镜臅嫘问綄⒈徽鞯剞r(nóng)民分離出原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并報市公安局備案。

分離出原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民的管理范疇，不再享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權。

第十三條征地補償安置方案經(jīng)批準后，市國土資源局應當在征地補償安置方案批準之日起3個月內，將被征地農(nóng)民的80%的農(nóng)用地土地補償費和全部的安置補助費劃入市財政局在銀行設立的被征地農(nóng)民基本生活保障資金財政專戶；將20%的農(nóng)用地土地補償費和未利用土地、集體非農(nóng)建設用地的土地補償費全額支付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；將青苗補償費及地上附著物補償費支付給青苗及地上附著物所有者。

第十四條未列入在冊農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)計，但在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍有承包地的人員〔歷次征收土地已進行安置的人員和戶口在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的國家機關或事業(yè)單位的在編人員；戶口在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，征地前已享受機關、事業(yè)單位離退休（職）、保養(yǎng)待遇的人員除外〕，不列入基本生活保障范圍，在其承包地被征用時，不享有安置補助費，應根據(jù)該村民小組本項目被征地農(nóng)民人均農(nóng)用地面積土地補償費80%的標準給予一次性補償（其承包地小于該村民小組本項目征地人均農(nóng)用地面積的，按其承包地面積的土地補償費的80%計算），所需資金列入征地成本。今后征用其剩余的承包地不再享有土地補償費。

第十五條支付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地補償費用，應由市財政局負責在被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在鎮(zhèn)（區(qū)）單獨建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地補償費資金賬戶，并對資金的使用情況進行監(jiān)督。資金運行實行組有鎮(zhèn)管、封閉運作、?？顚Ｓ?。在專項用于解決歷史遺留的被征地農(nóng)民生活問題的前提下，兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展生產(chǎn)和公益性事業(yè)，不得挪作他用。

第十六條征地補償安置費用按規(guī)定足額到位后，市國土資源局應當將征地補償方案在被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地公告，并向被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)出交地通知，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當按交地通知書明確的期限交付土地，不得以任何理由拖延或拒絕。拒絕交地的，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條的規(guī)定，由市國土資源局申請人民法院強制執(zhí)行。

征地補償安置費用沒有足額到位的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員有權拒絕交地。

第十七條逐步建立征地補償安置區(qū)片價格體系，市人民政府根據(jù)土地區(qū)位條件確定征地補償安置區(qū)片價格，按照區(qū)片價格確定征地補償安置費用。

第十八條被征地農(nóng)民基本生活保障資金的來源如下：

（一）80%的農(nóng)用地土地補償費和全部的安置補助費。

（二）市人民政府從土地出讓金等土地有償使用收益中提取的部分。市人民政府從土地出讓金等土地有償使用收益中，按當年新征收土地面積計算每畝提取15000元（劃撥供地的按每畝15000元直接列入征地成本）。

（三）本市范圍內凡涉及企業(yè)退城進區(qū)、開發(fā)區(qū)建設等有償使用收益享受先征后返扶持政策的（包括存量和增量土地），在返還前每畝提取15000元，作為市人民政府從土地出讓金等有償使用收益中提取的部分。

（四）被征地農(nóng)民基本生活保障資金的利息及其增值收入。

（五）其他可用于被征地農(nóng)民基本生活保障的資金。

基本生活保障資金不足支付的，由市財政負責解決。

第十九條被征地農(nóng)民基本生活保障資金專戶由被征地農(nóng)民基本生活保障個人賬戶和社會統(tǒng)籌賬戶組成。80%的農(nóng)用地土地補償費和全部的安置補助費進入個人賬戶；市人民政府從土地出讓金等有償使用收益中按規(guī)定提取的資金進入社會統(tǒng)籌賬戶。

市財政局應當在征地補償安置方案批準之日起3個月內，根據(jù)市國土資源局提供的新征收土地面積將政府出資足額轉入社會統(tǒng)籌賬戶。

第二十條被征地農(nóng)民基本生活保障個人賬戶的資金，按照銀行同期存款利率計息。

第二十一條經(jīng)依法批準征用土地后，以土地補償安置方案批準之日為界限，將被征地農(nóng)民劃分為下列四個年齡段：

（一）第一年齡段為不滿16周歲。

（二）第二年齡段為女性滿16周歲不滿45周歲，男性滿16周歲不滿50周歲。

（三）第三年齡段為女性滿45周歲不滿55周歲，男性滿50周歲不滿60周歲。

（四）第四年齡段（養(yǎng)老年齡）為女性滿55周歲，男性滿60周歲及其以上人員。

第二十二條第一年齡段人員按本征地項目被征地農(nóng)民人均農(nóng)用地土地補償費80%的標準一次性領取生活補助費，不足6000元的補足6000元，補足部分的資金從征地成本中列支。達到就業(yè)年齡時，按照城鎮(zhèn)新成長勞動力進行管理。

第二十三條男性年滿16周歲不滿60周歲、女性年滿16周歲不滿55周歲的被征地農(nóng)民，可選擇參加基本生活保障、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險（以下簡稱企保），或新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險（以下簡稱農(nóng)保）。男性年滿60周歲、女性年滿55周歲的被征地農(nóng)民只能參加基本生活保障。

第二十四條實行基本生活保障的第二至第四年齡段人員，按照不同的年齡段，實行不同的保障標準：

（一）第二年齡段人員，從實行基本生活保障的當月起，按月領取生活補助費，期限為2年；到達養(yǎng)老年齡時，按月領取養(yǎng)老金。

（二）第三年齡段人員，從實行基本生活保障的當月起，至到達養(yǎng)老年齡止，按月領取生活補助費；到達養(yǎng)老年齡時，按月領取養(yǎng)老金。

（三）第四年齡段人員，從實行基本生活保障的當月起按月領取養(yǎng)老金。

第二十五條符合本實施意見第二十三條規(guī)定的人員，選擇參加企?；蜣r(nóng)保的，按社會保險政策的相關規(guī)定辦理，并給予補貼。

（一）參加企?；蜣r(nóng)保時，可以一次性補繳養(yǎng)老保險費，補繳養(yǎng)老保險費的年限最長不超過15年，也可以本人到達領取養(yǎng)老金年齡時，滿足繳費年限15年。企保補繳標準按我市靈活就業(yè)人員繳費標準執(zhí)行，農(nóng)保補繳標準以補繳時上一年度農(nóng)民人均純收入為標準計算。企保每補繳1個月，由被征地農(nóng)民基本生活保障社會統(tǒng)籌賬戶補貼60元；農(nóng)保每補繳1個月，由被征地農(nóng)民基本生活保障社會統(tǒng)籌賬戶補貼30元，其余資金由個人承擔。

（二）參加企保的人員在正常繳費期間，每人每月由被征地農(nóng)民基本生活保障社會統(tǒng)籌賬戶補貼60元，補貼年限最長不超過15年（含前補后延年限）。參加農(nóng)保的人員在正常繳費期間，每人每月由被征地農(nóng)民基本生活保障社會統(tǒng)籌賬戶補貼30元，補貼年限最長不超過15年（含前補后延年限）。

被征地農(nóng)民基本生活保障個人賬戶資金可以用于補繳或正常繳納養(yǎng)老保險費。個人賬戶資金用完后，其生活補助費由被征地農(nóng)民基本生活保障社會統(tǒng)籌賬戶統(tǒng)一發(fā)放，最長發(fā)放期限為2年。

參加基本生活保障和社會保險的參保手續(xù)，統(tǒng)一以村（社區(qū)）為單位集中辦理。

第二十六條參加企?；蜣r(nóng)保的人員享受以下待遇：

（一）凡參加企保的人員，到達領取養(yǎng)老金年齡時，應當終止被征地農(nóng)民基本生活保障關系，基本生活保障個人賬戶有結余的，一次性返還個人。參加農(nóng)保的人員，可選擇享受農(nóng)保養(yǎng)老待遇或者被征地農(nóng)民基本生活保障待遇；如選擇享受農(nóng)保待遇的，其個人帳戶余額同上處理。

（二）參加企?；蜣r(nóng)保的人員死亡后按企?；蜣r(nóng)保規(guī)定享受相關待遇，被征地農(nóng)民基本生活保障個人賬戶有結余的，個人賬戶余額可由法定繼承人或其指定的受益人繼承。

未參加企?；蜣r(nóng)保的被征地農(nóng)民保障對象死亡后，被征地農(nóng)民基本生活保障個人賬戶有結余的，個人賬戶余額可由法定繼承人或其指定的受益人繼承。第四年齡段的人員死亡后，一次性補助喪葬費，喪葬費統(tǒng)一按其死亡時月養(yǎng)老金標準支付6個月，喪葬費在被征地農(nóng)民基本生活保障社會統(tǒng)籌賬戶中列支。

第二十七條實行基本生活保障的人員被依法判處有期徒刑或被勞動教養(yǎng)期間，生活補助費或養(yǎng)老金停止發(fā)放，待有期徒刑、勞動教養(yǎng)期滿后繼續(xù)按規(guī)定享受生活補助費或養(yǎng)老金。參加企保或農(nóng)保人員被依法判處有期徒刑或被勞動教養(yǎng)的，按企?；蜣r(nóng)保規(guī)定執(zhí)行。

第二十八條未參加基本醫(yī)療保險的人員統(tǒng)一納入本市合作醫(yī)療保險范圍，享受相應的合作醫(yī)療保險待遇。參加合作醫(yī)療保險個人應交的費用，由被征地農(nóng)民基本生活保障資金個人賬戶列支。

第二十九條參加基本生活保障或企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的被征地農(nóng)民，在法定勞動年齡內有勞動能力和就業(yè)要求但未能就業(yè)的，視同城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，發(fā)給《就業(yè)登記證》，享受相應的就業(yè)扶持政策；對就業(yè)困難的被征地農(nóng)民，視同城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員，發(fā)給《再就業(yè)優(yōu)惠證》，享受相應的再就業(yè)扶持政策。具體辦法另行規(guī)定。

第三十條專項開展被征地農(nóng)民就業(yè)前的勞動技能培訓，有針對性地提高他們的職業(yè)技能和就業(yè)能力。在法定勞動年齡內參加基本生活保障或城鎮(zhèn)職工社會保險的被征地農(nóng)民，憑相關證明可免費參加一次市勞動和社會保障局組織的崗位技能培訓。

被征地農(nóng)民參加有關就業(yè)扶持和免費就業(yè)服務所需資金，由市人民政府在土地有償收益中按每人1500元標準一次性安排劃出，與促進就業(yè)專項資金統(tǒng)一使用。

第三十一條被征地農(nóng)民基本生活保障的生活補助費、養(yǎng)老金標準，根據(jù)本市經(jīng)濟社會發(fā)展及物價指數(shù)的變動適時調整。調整辦法由市勞動和社會保障、國土資源、財政等部門共同測算，報市人民政府批準后執(zhí)行。

第三十二條參加基本生活保障人員因出國定居、上學錄取或者遷居外地等特殊情況，本人提出終止基本生活保障關系的，須出具有關證明，經(jīng)市勞動和社會保障局核準后，可一次性申領個人賬戶資金余額。

第三十三條被征地農(nóng)民家庭符合最低生活保障條件的，可向戶籍所在地民政部門申請享受當?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ洗觥?/p>

第三十四條被征地單位或者有關部門弄虛作假，冒領、截留、挪用征地補償安置費用、支付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地補償費，由市國土資源局責令改正，并依法追究主管人員和其他直接責任人員的行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十五條國家工作人員在被征地農(nóng)民基本生活保障工作中、、的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十六條建設用地單位和個人擅自進行征地補償安置的，由市國土資源局責令改正，并依法予以查處。

第三十七條阻撓和破壞征地工作，妨礙土地管理人員依法執(zhí)行公務的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。