導語：如何才能寫好一篇關于征收農(nóng)民土地政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、我國農(nóng)村土地征收的相關規(guī)定及其現(xiàn)狀

在我國，土地征收是集體土地的征收，是指國家為了滿足社會公共目的的需要，以補償為條件，把農(nóng)村集體所有的土地強制變更為國家所有的土地的行為。基于我國現(xiàn)行土地政策和保護農(nóng)業(yè)經(jīng)營者尤其是農(nóng)民利益的考慮，《物權法》對征收土地承包經(jīng)營權作了嚴格限制，并規(guī)定“：征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益?！比欢覈r(nóng)村土地征收還存在著不少問題，使農(nóng)民利益并沒有得到應有的保護。比如河北省香河“圈地門”事件，香河大規(guī)模違規(guī)“圈地”行為，據(jù)了解河北廊坊香河縣從2008年以來，就開始打著“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設新農(nóng)村”的旗號，大規(guī)模地“圈占”耕地。當?shù)卣加棉r(nóng)民1畝地租金每年一千多，而轉手賣給房地產(chǎn)開發(fā)商達每畝60多萬。從初步調(diào)查情況看，香河縣個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在違規(guī)改變土地利用目的、違規(guī)占地等問題，嚴重違反了農(nóng)村土地流轉和利用相關政策法規(guī)，擾亂了土地管理秩序，侵害了農(nóng)民群眾利益。

二、我國目前農(nóng)村集體承包土地征收中存在的問題

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，以“征占農(nóng)地，搞開發(fā)”為標志的城鎮(zhèn)化擴張漸入，大量農(nóng)民失去了賴以生存的土地，農(nóng)民基本權益無法得到保障。而河北省香河“圈地門”事件恰恰反映了我國目前在征用農(nóng)村土地方面主要存在的問題包括：

（一）相關立法中對公共利益界定的缺失河北香河縣個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)違規(guī)流轉、占用土地，并將這些土地用于搞“規(guī)模形象”建設、房地產(chǎn)開發(fā)等違規(guī)改變耕地利用目的而進行所謂的城鎮(zhèn)建設。我國《物權法》第132條規(guī)定：國家為了社會公共利益的需要，可以征收承包土地，但應當給予土地承包經(jīng)營權人充分的、合理的補償。[2]可見，我國立法中對什么是公共利益并沒有明確的界定，從而導致現(xiàn)實生活中存在對公共利益擴大解釋的傾向，這也成為造成大規(guī)模征地失控和耕地流失的重要原因之一。

（二）補償范圍小，補償標準低《土地管理法》及《物權法》第42條第二款確定的農(nóng)用土地征用補償范圍主要包括：土地補償費、勞動力安置補助費和青苗補償費等。補償?shù)姆秶鷮εc土地有間接關聯(lián)的附帶損失并沒有予以補償。此外，立法中對于保證和提高農(nóng)民以后生活水平也沒有做出明確規(guī)定。（三）土地征收程序缺乏規(guī)范性?以河北香河縣為例，從2008年以來，就開始打著“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設新農(nóng)村”的旗號，大規(guī)模地“圈占”耕地。顯然，一些政府在征用農(nóng)村集體承包土地過程中并沒有按照嚴格的法定程序，同時也表明了我國農(nóng)村集體承包土地征收程序缺乏規(guī)范性。

三、征用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的保護

（一）界定“社會公共利益”，切實保護耕地在進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設規(guī)劃中，要嚴格控制建設用地總量，盡可能保證農(nóng)村建設、社會事業(yè)發(fā)展等規(guī)劃符合土地利用總體規(guī)劃。如果確因新農(nóng)村建設試點需要局部調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的，須在不占用基本農(nóng)田的前提下，經(jīng)依法核準后再進行調(diào)整。

（二）完善農(nóng)用土地征用審批程序，保護農(nóng)民的切身利益在農(nóng)村規(guī)劃建設中，一定要嚴禁像香河縣一樣的違法征用土地行為。為保護農(nóng)民的切身利益，還應該依法做好土地征用工作，切實維護被征地農(nóng)民的知情權、監(jiān)督權和申訴權，并做好征地補償安置爭議協(xié)調(diào)工作。

（三）完善農(nóng)村土地征收補償救濟制度首先，應該完善包括制度和行政復議等行政救濟制度。其次，還應當賦予農(nóng)民征地補償糾紛的訴權，通過公益訴訟等司法救濟制度來保障對農(nóng)民的補償?shù)?。此外，凡是征地未?jīng)批準以及征地補償款沒有兌現(xiàn)到農(nóng)民手中、安置不落實的項目均不得占地開工。

四、關于農(nóng)村土地征收問題的探究思考

（一）在當前農(nóng)村土地被大量征用而未能得到真正保護的背景下，不禁會想起一句話“《物權法》是把富人的別墅和窮人的茅屋平等保護的法律。”現(xiàn)實生活中最受傷害的是得不到平等保護的社會弱勢群體。希望我國保護社會弱勢群體的法律能夠進一步完善，增進社會的民主性。

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二、推行了國有土地使用權出讓制度，堅持經(jīng)營性用地和工業(yè)用地招拍掛。一是對年國有土地使用權出讓專項清理工作開展了回頭看”檢查，對提出的問題，落實了整改措施，進行了糾正和完善。二是按照國家供地政策，對經(jīng)營性用地和工業(yè)用地實行招標拍賣掛牌出讓方式供地。三是清理了涉及批地和供地方面的規(guī)范性文件，申報審批各類土地和國有土地使用權出讓工作中，始終貫徹執(zhí)行全國和省級土地管理法律、法規(guī)和規(guī)章等政策規(guī)定，土地管理、招商引資、優(yōu)化投資和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境等方面，沒有發(fā)現(xiàn)制定違反土地管理法律法規(guī)和政策規(guī)定的相關內(nèi)容。

三、存在問題及整改意見。通過檢查，各縣區(qū)能夠認真貫徹落實節(jié)約集約用地政策和國有土地使用權有償出讓制度，但也存在一些問題：一是有些建設項目和農(nóng)民建房，以招商引資和災后重建為借口，用地不申請，擅自占用土地，先期開工建設，形成未批先用等土地違法行為；二是有的縣區(qū)國有土地已出讓，為受讓者提供了建設用地，而土地出讓金征收超過規(guī)定期限未全額繳清，有拖欠現(xiàn)象；三是一些縣區(qū)土地出讓金收繳入庫和實行“收支兩條線”管理方面還沒有完全到位，沒有做到出讓金全額收繳入庫，規(guī)避省市級收入；四是有的縣區(qū)招標出讓土地的底價確定沒有集體決策的證明材料，劃撥土地使用權轉讓補交出讓金，應按標定地價的一定比例收取，而標定地價的確定沒有進行評估定價。整改意見：

1全面貫徹落實國務院《關于促進節(jié)約集約用地的通知》精神，認真履行法定主體職責，加快修編土地利用總體規(guī)劃并積極開展各類配套規(guī)劃的調(diào)整工作，強化規(guī)劃的控制作用，嚴格土地管理和耕地保護。

2加強國土資源執(zhí)法監(jiān)察，堅持開展動態(tài)巡查，強化農(nóng)村集體土地管理，預防和制止各類土地違法行為的發(fā)生。嚴肅處理未批先用和破壞耕地等土地違法行為，完善用地審批手續(xù)，切實維護法律的嚴肅性。

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關鍵詞：農(nóng)墾土地；土地管理；方法

前言：目前，農(nóng)民對國家關于土地相關法律法規(guī)的不了解，給土地管理工作造成不便。農(nóng)民對土地所有權的認識存在著誤區(qū)，農(nóng)村土地權限職責劃分不明，阻撓了政府對土地的管理工作。

一、土地管理工作的現(xiàn)狀

（1）在廣大農(nóng)村地區(qū)，村民、村主任土地承包商等都覺得自己擁有土地所有權，對集體土地所有權和使用權的概念認識混淆不清。違法、違規(guī)用地在一些地方尤為嚴重，地方領導干部將利用土地審批權謀取私利，在土地的管理權據(jù)為己有，私自做主，認為自己擁有土地的審批權。私自經(jīng)營土地，認為土地管理辦法過于繁雜、程序繁瑣、審批困難。

（2）農(nóng)民不愿意交出土地，普遍認為被征土地的價格偏低。當征收土地價格與與市場價相差不大時，農(nóng)民才愿意被征收土地。政府沒有制定或者建立長期有效的保障機制，以確保人民群眾的基本生活。

（3）農(nóng)民的利益得不到保障。政府在征地過程中，迫使農(nóng)民失去賴以生存的土地，農(nóng)民的生活面臨艱難的境地。政府沒有及時補償征地所支付給農(nóng)民的費用。相關政府機構的征地政策得到?jīng)]有落實和貫徹。有些地方政府甚至挪用了發(fā)給農(nóng)民征地的補償，農(nóng)民在失去土地并沒有得到補償?shù)那闆r下，會引發(fā)農(nóng)民對政府機構的不滿，給土地管理工作帶來相當大的困難。

（4）隨著社會的發(fā)展，市場經(jīng)濟的需要，農(nóng)民在逐步的進行農(nóng)業(yè)結構的調(diào)整或升級，調(diào)整后的土地產(chǎn)值隨之提高，補償?shù)馁M用也相對提高。然而土地計算方法不統(tǒng)一、不科學，所以不能準確的計算出土地的價值。在一定程度上忽略了土地的潛在價值，對被征收的土地造成一系列的經(jīng)濟損失。對土地價值評審的參考因素過于簡單，缺乏相關的土地價值檢測標準。政府制定出的補償標準與農(nóng)業(yè)市場調(diào)整后補償標準相差太大。導致政府相關機構對人民群眾沒有信服力，極大的降低了征地政策的執(zhí)行和貫徹力度。

（5）土地開發(fā)缺乏科學的指導規(guī)劃。在我國經(jīng)濟飛速發(fā)展的浪潮下，城市化建設會占據(jù)大量的土地，這些土地的開發(fā)沒有科學的指導規(guī)劃，造成對土地破壞和浪費。資本的流向主導著土地的開發(fā)，土地開發(fā)商利用土地交易牟取暴利，致使商業(yè)住房、公共建設用地的價格不斷飆漲。普通民眾難以購買土地開發(fā)而來的商業(yè)住房，不科學規(guī)劃又會造成土地閑置和浪費。如果不加以控制，會形成惡性的循環(huán)，不利于經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

（6）土地所有權與使用權的權限劃分不明確。相關土地管理辦法在實際的土地管理中顯得相形見拙。從國家土地直接管轄到地方間接管轄的土地，都存在著或多或少的管理問題。如土地的管理權、使用權、經(jīng)營權等權力，在一定程度上已經(jīng)合并到土地的所有者身上，土地使用權的所有者占據(jù)了管理權和經(jīng)營權，將使用權擴展延伸，完全忽視了政府機構對土地的相關所有權。

土地所有權的糾紛層出不窮。如在土地的使用權方面，農(nóng)村居民和城市居民在同一塊土地上都覺得自己擁有使用權。在相關政府機構與集體組織之間，出于土地巨大利益的關系，都想從中分一杯羹。還有開發(fā)商與開發(fā)商之間在土地承包經(jīng)營權上的糾紛。

各個政府部們之間對土地的管理審批權限交叉重疊，存在著一塊土地多個部門管理，或者沒有相關政府部門管理某一塊土地。有些地方政府對于地區(qū)開設建設用地，收取一些不合理的費用。

二、土地管理工作的方法分析

（1）制定出科學合理的土地管理辦法，使土地得到科學的規(guī)劃，合理的利用開發(fā)土地是確保經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的重要保障。使農(nóng)民的切身利益得到保障。明確各個政府機構對土地的管理權限，明確土地使用權、土地經(jīng)營權、土地管理權等權限的劃分。

（2）由政府相關部門組織對土地管理法律法規(guī)的宣傳工作。可以安排關于土地管理法律法規(guī)的講座，走方基層調(diào)查民眾對土地法律法規(guī)的了解。注重加強對土地所有權方面的的講解，增強民眾對土地各方面權限的了解與認識。增強民眾對土地使用、土地管理等方面工作的認識， 在土地審批權和土地所有權方面，國家集體意識深入貫徹到民眾當中，增強義務觀念，要做到在民眾中達成形成土地是國家、集體所有的共性認識。為了避免執(zhí)法人員違規(guī)違法，就要加強各級土地管理執(zhí)法人員對法律法規(guī)政策的培訓。把促進經(jīng)濟發(fā)展與土地管理工作的法律法規(guī)聯(lián)系起來，與時俱進。靈活運用土地政策，做好每一項土地細節(jié)管理和土地政策執(zhí)行工作，讓領導干部在人民群眾中起模范帶頭作用。

（3）制定科學使用土地的規(guī)范。在土地資源進行開發(fā)、利用、管理等方面，應該注意時間和空間上的合理計劃和安排，這些工作都屬于土地利用的總體規(guī)劃范疇。為了防止和杜絕建設用地無視土地利用總體規(guī)劃，就要做好與土地利用總體規(guī)劃的配套銜接協(xié)調(diào)工作。以免造成規(guī)劃用地不科學、不合理的的規(guī)劃，實行科學的管理辦法，注重人性化管理規(guī)劃。土地工作在保證權力的基礎上，也應該履行應盡的責任，責任劃分詳細具體，落實到個人。

（4）依法對使用土地不法行為進行治理，防止一些社會惡意勢力利用土地制造事端。落實土地租用政策，在進行土地監(jiān)測管理過程中，由政府相關領導機構發(fā)揮模范帶頭作用，把土地承包給經(jīng)濟條件較好的農(nóng)民或者運作效益高的機關單位，這樣收取的租金可以帶來一定的回報。承包租用的土地政策還可以解決農(nóng)村人口失業(yè)問題，提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，種植出更多優(yōu)良的農(nóng)產(chǎn)品，來創(chuàng)造更多的經(jīng)濟效益，促使地區(qū)民眾的生活水平的提高和經(jīng)濟平穩(wěn)健康的發(fā)展。

（5）投入更多的資金在土地的管理工作中，設置一些專門的土地管理部門。各級政府部門面臨著眾多的土地管理工作，應接不暇，肩負著土地管理的各項職責，每一項土地管理工作都對地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。在土地管理任務繁多的基礎之上，又牽扯達經(jīng)濟利益問題的糾紛，給土地管理工作的開展進行帶來的困難。所以，各政府土地管理部門，針對自身的情況，應做出相應的調(diào)整，以更好的適應現(xiàn)代化的土地管理工作。還可以組織農(nóng)民成立相關的土地管理工作機構，減輕政府的土地管理工作，也可以對政府土地管理工作形成監(jiān)督和促進作用。

（6）統(tǒng)計國家和地區(qū)的各類土地信息，創(chuàng)建一套切實有效的土地管理運作機制，以適應現(xiàn)代化的土地管理工作。設立專門的土地管理專項基金，一方支持地方土地管理工作，一方面對地區(qū)的土地盈利上繳入庫基金，由專業(yè)的人員進行資金的流動管理，并公開基金收支明細，實行透明化運作。對于土地收益的部分，主要由政府來計劃安排使用，由民眾來監(jiān)督和評審工作。在對土地進行管理工作的同時，還可以修建農(nóng)村土地種植、土地開發(fā)、土地經(jīng)營的基礎設施，以提高農(nóng)民的生產(chǎn)水平，促進農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，更好的開展農(nóng)村土地管理工作。但相關政府土地管理機構，不得從中收取用于基礎建設的額外費用。

三、結語

綜上所述，土地管理工作與民眾的生活、地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展有著莫大的關系。在政府的土地管理過程中，必須保證管理工作的信息內(nèi)容公開化和透明化。在條件允許的情況下，可以讓公眾參與土地的管理工作和幫助政府履行管理職責，協(xié)助政府工作。政府與人民相互配合，即可以充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，又能創(chuàng)建出切實可行、科學合理的土地管理辦法和機制，保證經(jīng)濟的可持續(xù)健康發(fā)展。

參考文獻：

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[關鍵詞]城中村改造，征地拆遷，立法探索，立法缺陷，立法完善

[中圖分類號]D912．29　[文獻標識碼]A　[文章編號]1004—4175（2012）06—0135—04

[作者簡介]白呈明（1962-），男，陜西安塞人，西安財經(jīng)學院文法學院副院長，教授，主要研究方向為農(nóng)村法制問題。

伴隨我國現(xiàn)代化建設和城市化進程的加快，針對農(nóng)民土地的征地拆遷也在全國范圍大規(guī)模地展開。但由于征地拆遷法律制度的不健全，征地各方當事人的利益邊界缺乏權威界定，各種矛盾沖突紛至沓來，甚至形成激烈的對抗，引發(fā)局部的社會震蕩，嚴重危害社會穩(wěn)定和發(fā)展。在這一背景下，城中村改造征地拆遷得以產(chǎn)生，許多地方政府和開發(fā)區(qū)竭力通過這一模式獲取城市建設用地，以克服傳統(tǒng)征地拆遷方式的缺陷和制約。

一、城中村改造中征地拆遷的立法探索

較之傳統(tǒng)的征地拆遷方式，即按照土地管理法等法律規(guī)定進行的征地拆遷，城中村改造中征地拆遷的立法呈現(xiàn)出一定特色：

（一）通過法律創(chuàng)制，初步建立起征地拆遷補償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)體系。征地拆遷工作受到許多政策法規(guī)的剛性約束，必須嚴格按照相關規(guī)定進行操作。然而，由于我國正處于全面轉型期，有關征地拆遷的政策法律在不斷制定和完善中。在國家層面，目前征地拆遷的政策法律主要有：《憲法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》《物權法》《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）和《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發(fā)[2004]238號）等。這些規(guī)范性文件分別對土地征收的范圍、程序以及征地補償項目和補償標準等問題做出了規(guī)定。2011年1月21日，國務院的《國有土地上房屋征收與補償條例》進一步對城市國有土地上的房屋征收補償涉及的一系列問題做出明確規(guī)定。然而，與城中村改造緊密相關的農(nóng)村集體土地上房屋拆遷補償問題，一直缺乏國家層面的明確法律規(guī)定，實踐中長期處于一種無序狀態(tài)。

在此背景下，各大中城市相繼出臺規(guī)范城中村改造的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，在一定程度上填補了法律空白，并且初步形成調(diào)整這一領域的地方性法規(guī)體系。比如，西安市為推進和規(guī)范城中村改造，近年來先后制定了《西安市城中村改造管理辦法》《西安市城市房屋拆遷估價暫行規(guī)定》《西安市城中村村民房屋建設管理辦法（試行）》等地方性法規(guī)。這些地方立法對拆遷補償管理體制、拆遷補償標準、房屋評估、產(chǎn)權面積認定做出明確的規(guī)定，使農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷補償有了一定法律依據(jù)，彌補了土地管理法等有關土地征收補償規(guī)定的不足，在一定程度上解決了征地拆遷補償?shù)姆扇蔽粏栴}。

（二）運用法律手段，化解了征地拆遷中的諸多難題。傳統(tǒng)征地拆遷方式常常引發(fā)一些困擾人們的老大難問題，諸如拆遷安置對象、拆遷補償標準、產(chǎn)權面積認定、房屋估價標準、違章建筑和非法買賣宅基地處置、糾紛解決機制等。而在城中村改造征地拆遷中，對這些問題的解決有了較為明確的規(guī)定，各地政府通過法律手段的運用，逐步化解了諸多難題。針對征地拆遷中暴露的突出問題，國家先后制定了大量法規(guī)和政策，提出許多剛性要求，強化指導和規(guī)范征地拆遷行為，以確保被征地農(nóng)民權益和社會穩(wěn)定。比如，嚴格限定征地范圍，提高征地補償標準，制定統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價，實行先安置后拆遷，整治強征強拆等。而各地政府在具體實踐中則對相關國家政策法律不斷修正、豐富和完善，以彌補疏漏之處，使諸多難題的解決辦法更具操作性。比如，針對部分村民為獲取更多補償而進行的“搶栽搶種”、過度“密植苗木”、房屋加層搭建等問題，西安市通過地方立法做出明確規(guī)定，提出了具體的解決辦法，遏制了實踐中大量存在的村民非法獲利行為。

圍繞矛盾糾紛解決，各地政府在征地拆遷中逐步引入市場機制。這突出表現(xiàn)為，在政府監(jiān)管和引導下，村民可以自主選擇開發(fā)商進行村莊改造，開發(fā)商在獲得一定開發(fā)用地的同時，負責拆遷安置的全部資金。這樣做的好處在于：首先，可以減少政府在征地拆遷中的直接投入；其次，開發(fā)商可以采取較為靈活的市場機制解決拆遷安置中的矛盾和沖突，減少政府與農(nóng)民之間的直接沖突；再次，政府作為監(jiān)管者，可以相對公平地保護農(nóng)民和開發(fā)商兩方的合法權益。比如，為了預防和化解征地拆遷安置方面的糾紛，西安高新區(qū)自1991年成立以來，制定了“四方案一細則’’的征地拆遷政策，包括《村莊拆遷安置細則》《村莊上樓安置方案》《村莊拆遷統(tǒng)規(guī)自建方案》《貨幣安置辦法》等四種安置方案，采取多種安置方式相結合的模式，讓被征地農(nóng)民自愿選擇拆遷安置方式。

二、城中村改造中征地拆遷存在的立法缺陷

城中村改造征地拆遷較之于傳統(tǒng)的征地拆遷方式，盡管具有一定優(yōu)勢，但仍存在著立法缺陷。主要表現(xiàn)為：

（一）有的城中村改造的地方立法違反上位法?，F(xiàn)有的規(guī)范城中村改造的國家法律，一般都將城中村界定為“在城市建成區(qū)范圍內(nèi)失去或基本失去耕地，仍然實行村民自治和農(nóng)村集體土地所有制的村莊”。只有符合這一條件，才可納入城中村改造的范圍。然而實踐中，有些地方立法往往以特別規(guī)定擴大城中村改造的范圍。如《西安市城中村改造管理辦法》第27條規(guī)定：“在市政建設、重大基礎設施建設以及其他開發(fā)建設中涉及到村莊整體拆遷的應當按照本辦法規(guī)定進行整體改造，避免出現(xiàn)新的城中村。”類似這樣的規(guī)定，在客觀上放大了城中村改造范圍的尺度。在這兩類村莊中，有的耕地幾無，有的耕地還較多，統(tǒng)一適用城中村改造規(guī)定實現(xiàn)土地國有化，直接與土地管理法等法律發(fā)生沖突。因而。實踐中就出現(xiàn)了有些地方人為“創(chuàng)造條件”，將耕地較多的村莊納入城中村改造范圍，這實質(zhì)上是一種違反上位法的做法。

（二）城中村集體土地轉性于法無據(jù)。在城中村改造征地拆遷中，原屬集體所有的土地非以征收方式而直接轉為國有土地，一直受到社會各界的質(zhì)疑。原因在于這一做法僅僅依據(jù)地方立法，并沒有國家層面法律的支持。與上述西安市的做法類似，早在2004年，深圳市為解決城市擴張的土地缺口問題，把寶安、龍崗兩區(qū)內(nèi)的27萬農(nóng)村人口一次性轉為城市居民，進而一舉將兩區(qū)956平方公里土地轉為國有。據(jù)稱：其所依據(jù)的是《土地管理法實施條例》第2條第5項“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有”的規(guī)定。國土資源部經(jīng)過調(diào)查，以此舉“不宜模仿”、“下不為例”而草草了結。然而，此后國務院法制辦公室、國土資源部對該法條做出的專項“解釋意見”表明，深圳“轉地”的法律依據(jù)并不成立。其實，城中村集體土地轉為國有土地的法律障礙，地方政府非常清楚。西安市城改辦一位官員曾坦言：“從目前各地城中村運作情況來看，土地政策仍是制約城中村改造順利推進的一個瓶頸問題。鄭州等城市依據(jù)土地法管理法規(guī)定，采取確權登記的辦法，轉為國有劃撥土地。目前，西安市依據(jù)土地管理法規(guī)定，也采取了類似辦法進行土地轉性。但這一做法各地都還沒有得到上級部門的正式認可?！睂嵺`中，已改造過的城中村，土地轉性手續(xù)辦結者很少，這也意味著城中村改造征地拆遷存在一定法律風險。

（三）有關拆遷安置補償方式的規(guī)定比較原則和單一。征地拆遷補償安置標準是土地征收制度的核心問題之一，也是引發(fā)被征地農(nóng)民強烈不滿的直接原因，補償安置法定標準過低一直為人們所詬病。雖然國家對征地拆遷安置補償做出了原則規(guī)定，但在實際操作中，各地缺乏一個分配到戶的具體實施細則，補償安置費用如何分配，分配由誰來監(jiān)管并不明確。結果造成本應屬于農(nóng)民的權利完全由享有土地所有權優(yōu)勢的集體所替代，后者為了迎合權力主體的需要，往往以各種手段壓低甚至貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費。因而，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民合法權益的法律規(guī)定難以執(zhí)行。另外，城中村改造征地拆遷的安置補償方式，主要為產(chǎn)權調(diào)換和貨幣安置。這種比較單一的安置補償方式，不能很好地解決農(nóng)戶的長期生計問題。如西安市在城中村改造中，“產(chǎn)權調(diào)換以轉戶前城中村在冊戶籍人口為依據(jù)，人均建筑安置面積原則上不少于65平方米，并結合原住房產(chǎn)權建筑面積進行安置”。這樣，安置房屋主要解決了生活用房，而對于絕大多數(shù)長期依賴“房租經(jīng)濟”的農(nóng)戶來說，“改造”意味著可觀的房租收入將受影響。而貨幣安置潛在風險更大，從經(jīng)濟發(fā)展條件和農(nóng)民適應市場能力的狀況來看尤當慎用。實踐中，一些城中村改造方案規(guī)定，在農(nóng)戶安置面積中包含人均10～20平方米的營業(yè)用房，交由改制后的股份公司統(tǒng)一經(jīng)營。這一規(guī)定雖然是對改造后農(nóng)戶長期生計的一種安排，但由于受地段、區(qū)位等諸多因素的影響，其預期目的未必能真正達到。我們對西安市回遷村民生活狀況的調(diào)查結果顯示，大部分回遷村（居）民認為，“改造”后收入減少了，而支出遠比以前要多，總體生活質(zhì)量有所下降。

（四）社會管理復雜局面缺乏應有的法律規(guī)制。城中村改造的關鍵，是實現(xiàn)“四個轉變”，即村民轉居民、村莊轉社區(qū)、集體土地轉國有土地、集體經(jīng)濟轉股份制經(jīng)濟。然而，征地拆遷改造后往往產(chǎn)生大量新的社會問題，現(xiàn)實狀況遠比制度設計復雜得多。由于土地轉性于法無據(jù)，致使大量城改商品房銷售手續(xù)不全；村民轉居民后的就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)保等一系列社會經(jīng)濟權利問題遠未落實，村民不愿轉居民的現(xiàn)象很普遍；集體經(jīng)濟轉股份制經(jīng)濟有名無實，其法律地位不明確、運行機制混亂，集體與村（居）民的財產(chǎn)權益難以得到有效保障；回遷安置社區(qū)非城非鄉(xiāng)，性質(zhì)不明或名實不符，管理體制對接不起來，社會管理處于邊緣化狀態(tài)。比如，截至2010年6月底，西安高新區(qū)39個城中村中拆除21個，已回遷16個村，共4777戶；曲江新區(qū)23個城中村中拆除12個，已回遷3個村，共1403戶。地處西安高新開發(fā)區(qū)的茶村，于2000年被高新區(qū)征去耕地400多畝，但未予拆遷安置，村民對即將進行的“城改”抵觸情緒很大。該村戶均4分宅基地，房屋面積在800平方米以上，主要以房屋出租為業(yè)，年房租收入戶均10萬元左右。調(diào)研中農(nóng)民講道：“開發(fā)商要利潤，開發(fā)區(qū)要土地，剩下我們農(nóng)民怎么辦？”

三、城中村改造中征地拆遷的立法完善

為了解決城中村改造中征地拆遷面臨的突出問題，應對相應的立法缺陷，筆者提出如下完善對策：

（一）統(tǒng)一城中村改造征地拆遷的各層級立法。由于國家和省市有關征地拆遷立法工作嚴重滯后，致使征地拆遷工作要么存在法律盲區(qū)無法可依，要么規(guī)定原則籠統(tǒng)缺乏可操作性，要么規(guī)定不科學不合理而在實踐中難以實施。尤為嚴重的是，我國至今仍無統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地上房屋拆遷補償政策法規(guī)，實踐中各地主要依靠地方性政策和法規(guī)支撐，而缺乏國家層面的政策法規(guī)的指導和規(guī)范。如果放任地方政府（開發(fā)區(qū)）規(guī)避和消解國家法律政策，必然會對國家法的統(tǒng)一性和權威性造成破壞。比如，西安市現(xiàn)有的“五區(qū)一港兩基地”中，各開發(fā)區(qū)項目征地拆遷補償標準迥異。曲江新區(qū)一期拆遷安置費人均已達15萬多元，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)創(chuàng)造的“經(jīng)開模式”更以“高補償高速度”而聞名。某村執(zhí)行的未央?yún)^(qū)城中村改造拆遷補償安置方案，“被拆遷戶除可獲得房屋殘值、過渡費、拆遷獎勵等現(xiàn)金補償外，人均住宅安置面積65平方米市值20余萬元，人均經(jīng)濟保障用房20平方米市值10萬余元。加上拆遷安置中的貨幣補償，按每戶3．5人計算，城中村改造后，戶均資產(chǎn)近150萬元”。目前，城中村改造正從省會城市向中小城市推進，亟待通過統(tǒng)一的法律加以規(guī)范調(diào)整。長久地擱置問題必然積累矛盾、加劇矛盾，如同當年的“小產(chǎn)權房”問題一樣。事實上，經(jīng)過十多年的摸索和實踐，地方立法實踐已為國家制定統(tǒng)一的法律積累了豐富的資源。應當以此為契機，制定高位階的法律，對地方立法和政府等相關各方的行為加以規(guī)制。

（二）實行多元化征地拆遷安置方式。大量研究表明，農(nóng)民出于支持國家建設的樸素情感和現(xiàn)實利益的考量，并不關注土地歸誰所有的問題，也不反對土地被征收，而特別關切征地拆遷補償安置是否到位的問題?，F(xiàn)在的普遍做法是采取產(chǎn)權調(diào)換與貨幣安置方式，或者二者的簡單結合。從政府角度來看，這些安置方式最簡單、最便利、也最少麻煩。而農(nóng)民因受種種條件限制，往往要求就地集中安置，仍以房屋出租為業(yè)。于是，補償安置后，新的“城中村”又產(chǎn)生了，農(nóng)民只是由以前的“地主”變?yōu)楝F(xiàn)在的“房東”；原來城中村的農(nóng)民被集中安置，地緣聯(lián)系依舊，而“族群隔離”形成了，農(nóng)民還是難以融入城市。為了解決這些難題，在補償安置方式上，應當堅持?！白》渴腔A，發(fā)展是根本；以生活用房和經(jīng)營用房安置為基礎，實行多種補償安置方式合理組合”。應當以產(chǎn)權調(diào)換、貨幣安置為主，輔之以參股、就業(yè)、留地、項目等其他安置方式。我們在西安高新區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該開發(fā)區(qū)實際上設計有多種安置方案，有些方案真正體現(xiàn)了對農(nóng)民長遠利益的保護和政府社會責任的擔當，但最終出于自身利益的考量和操作的簡便而棄之不用。征地拆遷安置絕非單純的經(jīng)濟活動，而是關涉農(nóng)民政治、經(jīng)濟、社會等權益的系統(tǒng)工程。由于征地拆遷使農(nóng)民永久性地喪失了其賴以生存發(fā)展的土地資源，征地拆遷安置妥當與否將直接關系到其今后的生存發(fā)展狀況。因而，征地拆遷安置應當以切實維護農(nóng)民土地權益、保障農(nóng)民長遠生計為中心統(tǒng)籌安排。

篇5

一、對征地補償價格不滿意。征地補償價格一般都是嚴格按照《土地法》的要求，足額核算，農(nóng)民不滿意大多也只是發(fā)牢騷，實際為價格低上訪的幾乎沒有。他們的理由是承包期還有近20年，每畝地每年的產(chǎn)出以3000元，20年時間也可收人60000元，但現(xiàn)在年畝43500元的價格相對較低，他們的說辭有一定的代表性，但是顯然不具備普遍性，《土地管理法》明確提出，“每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”“支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！边@里的“平均”是同一行政區(qū)域內(nèi)的平均，而非某一戶或某一村的“平均”。但是征地補償標準一定幾年不變，肯定也是不行的，老百姓認“水漲船高”的理，隨著物價水平提高，生產(chǎn)產(chǎn)出增多，生活支出增加，不隨著提高征地補償價格就是傷農(nóng)。

二、對征地程序不滿意。隨著社會不斷進步，農(nóng)民的法律意識也在不斷增強，自我保護意識也越來越強，在征地過程中，涉及到他們的利益，他們也會為征地過程“挑刺”。在征地過程中，涉及農(nóng)戶利益的每一件工作都必須向農(nóng)戶宣傳到位，讓他們支持配合。但是，在實際操作過程中，并不是每一次征地都是這樣操作的?！锻恋毓芾矸ā匪氖鍡l明確提出，“征收下列土地的，由國務院批準：(一)基本農(nóng)田；(二)基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；三)其他土地超過七十公頃的?！比绻谡魇者@類土地地過程中，不向社會公布上級批復內(nèi)容，就有違法征地之嫌。實際上在征地公示內(nèi)容中很難找到上級批復。

三、對干部工作隨意性不滿意。在征地過程中，由于標準不明細，干部在處理問題時的隨意較大，以致于同一塊地段，同一類附作物，補償?shù)臉藴什煌?，有些農(nóng)戶達不到自己的要求，就是不在協(xié)議書上簽字，不同意土地被征，就使得征地干部為了息事寧人作出讓步，結果，導致補償標準極不公平，讓農(nóng)民堅信“愛哭的孩子有奶喝”，形成不良的漫天要價的風氣，增大了征地的難度，無耐之下，政府組織執(zhí)法隊伍強力執(zhí)法，傷害了農(nóng)民的感情，導致集體上訪。其二是部分干部在征地過程中貪臟枉法，所以群眾對干部有抵觸情緒，間接導致部分群眾上訪。

四、對征地用途不滿意。但凡是修路，搞公益事業(yè)征地，農(nóng)民支持配合的主動性就高，如果是搞商品開發(fā)，農(nóng)民的配合意識就低，農(nóng)民也有自己的想法，“政府從我們這里低價買人，再高價賣出，純粹就是在做地產(chǎn)生意，傷了大部分農(nóng)民的利益，成全了開發(fā)商，讓開發(fā)商受益，這和西方工業(yè)革命時期的圈地運動有什么區(qū)別?”農(nóng)民賣完所有的土地，還不能轉換一處房產(chǎn)，讓他們心理失衡，繼而阻撓施工等行為，引發(fā)上訪事件。

五、對安置方式不滿意。當前對失地農(nóng)民除了土地補償費，沒有任何其它的安置方式。失去了土地，以后的許多年甚至一輩子，他們的生活就靠這點土地補償費了，農(nóng)民怕坐吃山空。隨著物價上漲，他們擔心有限的資金不能滿足無限消費的需求，畢竟有土地，就有了賴以生存的糧食，家有糧食心不慌。失去了土地，失地農(nóng)民對以后的生活一片茫然。

六、對已征土地荒蕪不用不滿意。千百年來，土地是中國農(nóng)民的最重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民對土地的感情相當深，在古代為了“耕者有其地”大舉反抗的旗幟，在現(xiàn)代，農(nóng)民為了土地邊界爭議官司不斷，甚至出現(xiàn)不少為爭土地界線而傷人的案例。農(nóng)民不愿看到耕地摞荒，如果哪家的土地摞荒都會受到同村人的指責和嘲諷?！锻恋爻邪芾矸ā芬仓赋觥俺邪?jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。”農(nóng)民努力不讓土地摞荒，有些單位卻征來土地幾年甚至十來年不用，讓農(nóng)民痛心，是不是就是“只準州官放火，不許百姓點燈”？征來的土地荒蕪卻叉在別處征地，農(nóng)民還能積極配合，那就不是中國農(nóng)民了。

我認為，農(nóng)民相對于政府和干部是弱勢群體，他們的利益應該受到保護，他們的合理訴求應該得到重視。為了盡可能的減少農(nóng)民因征地引發(fā)的上訪案件，應該從以下幾方面著手。

1、充分保障被征地農(nóng)民的知情權，規(guī)范征地程序，增加征地透明度。在征地時應公開向農(nóng)民宣傳國家、省有關征地補償?shù)恼?，讓農(nóng)民知道國家規(guī)定的補償標準、補償辦法，避免歪曲及片面理解法律、法規(guī)和政策。在征地報批前應與被征地集體和農(nóng)民商定征地補償標準，將土地征用補償及分配納入村務公開的內(nèi)容，提高征地政策和征地工作的透明度，保證失地農(nóng)民的知情權。同時加強紀律監(jiān)督，實現(xiàn)征地補償?shù)墓?、公平，制定群眾舉報、評議制度，充分相信群眾對違法行為進行舉報，對征地干部和征地過程進行評議。

2、完善、細化征地補償方案。《中華人民共和國土地管理法》對土地補償標準只有一個指導意見，各級政府要根據(jù)《土地管理法》細化補償方案，并根據(jù)物價指數(shù)、生產(chǎn)產(chǎn)出逐年提高補償標準。在附作物補償方面，要加強價格調(diào)查，根據(jù)作物類別、大小及用途細化補償標準，實現(xiàn)可操作性，避免操作過程中的隨意性。

3、建立失地農(nóng)民社會保障制度。土地是農(nóng)民的期望，履行了部分養(yǎng)老功能，失去土地就會讓他們感覺老無所依，他們期望加入政府的社會養(yǎng)老保障體系。政府要解決農(nóng)民所憂，切實搞好失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險。

4、統(tǒng)籌安排，在征地后預留部分機動地。政府在征地時按10％為農(nóng)民預留機動地，但該地不分配到每一戶，以政府的名義進行拍賣，最后以拍賣價讓農(nóng)民參與開發(fā)商的股份，這樣既能捌動開發(fā)商的投資熱情，還可以參股分紅的方式解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

篇6

【關鍵詞】農(nóng)村土地；土地征收；補償；對策

Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation

Xie Peng，Zhang Da-jiang

（Jinan City Land Reserve CenterJinanShandong250099）

【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability； on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.

【Key words】Rural land；Land expropriation；Compensation；Countermeasures

1. 農(nóng)村土地征收的立法現(xiàn)狀

土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權限將農(nóng)民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民合理補償和妥善安置的法律行為。我國征收集體土地的所依據(jù)的法律法規(guī)目前，是在國家根本大法《憲法》的指導下，以《中華人民共和國土地管理法》等為主，同時根據(jù)各省、市級人民政府制定的一些法律規(guī)章、地方法規(guī)。

2. 農(nóng)村土地征收存在的問題

2.1公共利益界定不清，土地征收濫用嚴重。

我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。然而何為公共利益？我國相關法律并沒有作出規(guī)定，這無疑擴大了政府的自由裁量權，易造成濫用土地征收權力的現(xiàn)象。

2.2補償收益主體不明確，補償分配不合理。

首先，我國的《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等規(guī)定，中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，同樣“集體”的具體內(nèi)容也沒有明確規(guī)定，這就導致了農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權實際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權”，進而導致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題。[1]；其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的標準不統(tǒng)一，補償費在被征地農(nóng)民個體之間分配混亂。村委會根據(jù)村規(guī)民約確定被分配人員資格及分配辦法。在發(fā)放數(shù)量上，有的全部發(fā)放，有的村集體先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]

2.3土地征收程序不完善，缺乏有效監(jiān)督管理。

我國土地征收程序主要包括征收土地公告和征地補償、安置方案公告，以及辦理征地補償?shù)怯浀龋珡膶嶋H操作上看仍存在諸多不足：

（1）征收補償程序可操作性不強，關于土地征收程序的一些重要事項上規(guī)定的模糊不清。例如《土地管理法實施條例》第 25條規(guī)定：“征地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起 3個月內(nèi)全部支付”，但在實踐中，并未參考這一期限，大都滯后發(fā)放。

（2）補償糾紛發(fā)生后，缺失救濟程序。對于補償決定，《土地管理法實施條例》中規(guī)定由政府行使裁決權，缺乏應有的中立性。

（3）農(nóng)村土地征收補償標準偏低，失地農(nóng)民社會保障堪憂。土地對于農(nóng)民而言具有生產(chǎn)資料和社會保障兩種功能，征地與拆遷補償定價時應當引入市場機制充分考慮土地自身價格和未來社保價格，應當按照市場基本價值規(guī)律科學確定征地與拆遷補償標準。[3]現(xiàn)有的征地a償標準在于用過去的物權數(shù)值測算未來的物權權益，沒有包含未來社會保障價值。

（4）據(jù)國家統(tǒng)計局對2942戶的農(nóng)民調(diào)查，耕地被征收前人均純收入平均為2765元，土地被征收后人均純收入為2739元，約下降了1%。再看支出，土地被征前農(nóng)戶的家庭消費支出相對較低，有些農(nóng)產(chǎn)品如糧食、蔬菜等還可以自給自足；土地被征后農(nóng)戶面臨與城鎮(zhèn)居民相同的消費環(huán)境，生活支出大大增加，不僅所有商品都需要從市場購買，一些大項消費如住房、子女入學、大病就醫(yī)等更增加了普通農(nóng)民的生活負擔。由此可見，征地后農(nóng)民的生活水平總體是下降的。[4]

（5）補償方式簡單趨同，缺乏長效性。我國現(xiàn)行的法律中，關于土地征收的規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國憲法》中，但兩法對于土地征收補償問題僅一筆帶過，沒有明確規(guī)定，造成以下問題：各征收補償單位在實踐中基本上都是以現(xiàn)金補償為唯一方式，未考慮到被征地人的長遠利益。一夜暴富后的失地農(nóng)民的生存都將面臨嚴重困難。

3. 對我國農(nóng)村土地征收過程中出現(xiàn)問題的對策

筆者認為，解決上述問題，可以從以下幾個方面入手：

3.1界定“公共利益”的范圍。

筆者認為，應當通過概括的基礎上加以列舉的方式明確“公共利益”的范圍。梁慧星在其主編的《中國物權法草案建議稿》中，對公益作出了列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益?！?[5]

3.2嚴格土地征收程序與監(jiān)管。

（1）建立土地征收部門對征收是否符合公共利益需要的認定程序。以法律形式大致明確其內(nèi)涵和外延。

（2）提高征地信息的公開程度。征地政府應當通過多種渠道普及征地法律政策和征地公告。公告內(nèi)容應包括征地原因、征地單位、征地范圍、征地時間、補償方式等，以增強征地工作的公開性和透明度。

（3）引進司法救濟程序。在土地征收法律制度中應賦予在征地糾紛案中保持相對中立的法院或其他仲裁機構對案件的管轄權，在案件的審理中，確保農(nóng)民的合法權益的到保護，確保審判結果的公正。[6]

3.3提高補償標準。

就補償標準而言，應充分考慮被征地農(nóng)民的基本生活要求確保其原有生活水平不降低。

（1）提高補償標準最根本的是需要建立市場化的土地評估制度，制訂區(qū)片綜合地，考慮地類、產(chǎn)值、地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等市場因素合理確定土地價格。

（2）創(chuàng)新農(nóng)地使用制度。嘗試讓集體經(jīng)濟組織保留部分土地產(chǎn)權進行流轉，通過辦市場、建標準廠房和商業(yè)用房、造停車場等予以出租，也可以在國家、省、市重點工程及企業(yè)集團用地中，把集體土地產(chǎn)權作價入股收取年租金，使農(nóng)民有穩(wěn)固的收入和就業(yè)機會。[7]

3.4S富土地征收補償方式。

豐富土地征收補償方式能夠進一步確保農(nóng)民獲得充分的安置。筆者建議采取以下幾種補償方式：

（1）貨幣安置。主要有分期、一次性和終身貨幣安置。相比于一次性貨幣安置方式，終身和分期貨幣安置更適合農(nóng)民利益的保護，采取終身和分期貨幣安置方式能夠避免由于物價上漲而產(chǎn)生的問題，按照物價變化情況定期調(diào)整補償費用。

（2）農(nóng)業(yè)安置。劃分一定面積或質(zhì)量較好的土地給農(nóng)民，使其能夠繼續(xù)開展農(nóng)業(yè)活動，自給自足，或者轉變?yōu)槠渌r(nóng)業(yè)方式。

（3）提供免費的職業(yè)技術培訓或提供工作崗位。只有將生存技能教給農(nóng)民，才能實現(xiàn)真正的脫貧。

（4）企業(yè)補貼安置。若是為了建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而占用農(nóng)村土地，可以提供當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)機會。

4. 結語

土地征收事關失地農(nóng)民之生存，事關社會之穩(wěn)定。在不斷推進城市化、加速推進和諧社會的進程中，我們必須從根本上保障農(nóng)民權益，結合本國國情，結合各地實際情況，通過完善法律法規(guī)、政策調(diào)整，彌補和改進當前土地征收制度中存在的缺陷和不足，構建具有中國特色的土地征收補償制度。

參考文獻

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[6]科學發(fā)展觀視域下的農(nóng)村土地征收補償制度思考 [期刊論文]《湖南科技大學學報（社會科學版）》，2011年 吳傳毅.

篇7

我們透過現(xiàn)象看本質(zhì)不難發(fā)現(xiàn)，紛紜復雜的經(jīng)濟和社會生活折射出中國經(jīng)濟亟需研究解決或必須解決的一些問題；同時也有某些學者熱衷研究一些違背常識的偽問題。那么，不容諱言，經(jīng)濟學研究應該干什么？經(jīng)濟學家應該追求什么？就是再淺顯不過的道理和不容置疑的邏輯。

有益的探索

首先，談一點對問題的看法。我國目前的土地公有制分為兩種，即國有土地和集體所有土地。按照國家最近確權的部署，是對集體土地所有權、集體土地使用權和農(nóng)民宅基地所有權進行確權登記。按照官方數(shù)字統(tǒng)計，目前這三項土地確權工作覆蓋率已達70%以上。雖然，該項工作的推進過程中遇到了某些地方阻力，但總體上的進展還是比較順利的。在以上三項土地確權工作中，除農(nóng)民宅基地確權是所有權到家庭外，其他兩項確權應該是把所有權和使用權確權到“村”或更低一級的“集體組織”。按照目前的政策和改革的邏輯，應該說是我國土地政策或農(nóng)村集體土地所有制改革的一大突破，也可以說是一項直面現(xiàn)實和矛盾、實事求是地解決集體土地所有權問題的大膽舉措。

從目前各地確權的進展情況來看政策的選擇路徑，至少可以給我們的研究兩點啟示。一是在遵守現(xiàn)有憲法的大原則下，承認的二元思維并拉開了土地確權的序幕，為今后更加深入的探索留下了空間；二是擱置爭議先改革，遇到問題再完善。從政策推進的路徑選擇和可操作性而言，應該說是積極穩(wěn)妥的。但是，作為一項政策的研究，就不能到此為止或望而卻步了。我個人認為：目前應該就以下兩個方面進行有益的探索和研究。

第一，目前的三種確權均未涉及“產(chǎn)權到人”的改革，這為今后地的進一步深化留下了重重隱患。如果說，目前的確權改牽涉到國有土地會由于意識形態(tài)所囿難于突破，而對于集體所有制的土地確權為什么不能創(chuàng)新？當然，我也看到某經(jīng)濟學家發(fā)表的“小產(chǎn)權房就應該合法化”的觀點。但我認為，這樣的帶有情緒化的言論似乎不利于問題的研究解決。

第二，現(xiàn)有的集體土地確權以后只能轉讓，不能等價交換和買賣。也就是說土地的真正價值或實際價值不能實現(xiàn)或不會實現(xiàn)。而要能實現(xiàn)或會實現(xiàn)只有一種可能：通過不等價（征地）交換賣給開發(fā)商。請注意，開發(fā)商只是把集體土地轉為國有土地的人。即確權以后的土地可以出售（征地），但買家只有各級政府一家。由此可以認為，土地由國家壟斷的事實并不會有任何改變。

房價的邏輯

談到問題，不能不牽涉到房地產(chǎn)問題。目前房地產(chǎn)問題的主要表現(xiàn)為：房價過高，與老百姓的收入相比，合理價位似乎是水中月、鏡中花，可望不可即。但要降房價，最主要的原因還在于土地問題。據(jù)任志強的研究資料表明，目前的房價構成中的土地收入和各項費用占去了70%。為了平息老百姓對房價高的怨氣，為了維穩(wěn)而出臺了以限購、限貸和限價為主的三限宏觀調(diào)控政策。

且不說三限政策嚴重違反了市場邏輯，留下了許多后遺癥。僅就宏觀調(diào)控而言，以北京為例，今年的商品房價格與去年比至少普遍上漲了10%以上。北京五環(huán)路以外有所下降，但幾乎沒有人去買；而且與之相伴的房租價格普遍上漲。

活生生的現(xiàn)實告訴我們：不通過作文章，不減稅費，房價就不會下降。而且可以預料，如果開征房產(chǎn)稅，房價必然進一步上漲無疑。謂予不信可以走著瞧。

誰的房產(chǎn)稅？

談到房地產(chǎn)問題，不能不關注房產(chǎn)稅問題。關于房產(chǎn)稅問題，我認為目前最大的問題和最緊迫的問題，不是研究征收房產(chǎn)稅的功能性和可行性問題，或者說全國聯(lián)網(wǎng)的信息問題等；而最需要研究的是征收房產(chǎn)稅的合理性問題。任何時候各級政府都存在收稅的沖動，所謂的結構性減稅在推行中往往演變?yōu)樵黾佣愘M之實。而經(jīng)濟研究卻不能惟權力馬首是瞻，不能看權力眼色行事。

目前，對征收房產(chǎn)稅的合理性問題研究主要有以下兩個方面。一是要遵循“無代表不納稅”的普世原則，此乃建設法治國家之必須。而目前我們的試點工作，卻帶頭違法，連基本的法律程序都不顧，這即是政治不正確。二是要遵循“無產(chǎn)權不納稅”的法律邏輯。目前中國的存量房已交了70年的土地出讓金，獲得了70年的土地使用權。70年以后，所謂的房產(chǎn)只是一堆無用的鋼筋水泥殘值。所以，在70年之內(nèi)要讓房主交納持有稅不是橫征是什么？

因此，我認為征收房產(chǎn)稅確實是個大問題，是關乎中國千千萬萬老百姓生存和尊嚴的大問題。房產(chǎn)稅不是不可以征，而是要征得合理、征得理性、征得順應民意，合乎民生。為此，我經(jīng)過深思熟慮，提出以下征收房產(chǎn)稅的思路，供學者研究和決策者參考。

篇8

（一）以進行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機，開展國土規(guī)劃

在我國經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃中，有以經(jīng)濟發(fā)展為主導的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規(guī)劃，有以滿足城市化發(fā)展的城市建設規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個規(guī)劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長指標為主導，決定一個地方在一個階段的經(jīng)濟面貌，也決定地方領導的政績，因此，往往成為主導性規(guī)劃。城市建設規(guī)劃直接與一個地方的城市化程度相對應，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發(fā)展階段，在城市建設規(guī)劃方面，出現(xiàn)2-3年各地就進行一次規(guī)劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個時期的經(jīng)濟發(fā)展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結構、土地轉用和耕地保護量的指標性規(guī)劃，但是，由于各地的經(jīng)濟發(fā)展速度和城市化水平大大超過預期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規(guī)劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經(jīng)濟色彩，對經(jīng)濟發(fā)展預期明顯過低，造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后，越來越失去其權威性，甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃，是國土開發(fā)戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發(fā)規(guī)劃體系。以推進形成主體功能區(qū)為契機，把國土規(guī)劃提上議事日程，從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對國土進行全面規(guī)劃，實行科學的國土開發(fā)和保護，對于優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地進行科學布局，以《國土規(guī)劃法》的形式予以明確，提高規(guī)劃的科學性，減少行政干預，減少下位法之間的沖突和矛盾。

（二）有利于空間合理布局，形成區(qū)域梯度發(fā)展

改革二十多年來，區(qū)域之間的調(diào)整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè)，解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據(jù)調(diào)查，這一區(qū)域50%以上的建設用地屬于集體建設用地，這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻，為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時，留下了大量存量集體建設用地，為長三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。

隨著珠三角和長三角的高度工業(yè)化，土地稀缺性大大提高，產(chǎn)業(yè)轉移勢在必然，中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經(jīng)濟發(fā)展狀況不一，土地要素的角色和功能應有所差異。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，由于土地稀缺性十分高，如果繼續(xù)沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎設施土地的思路，不僅導致土地的不集約、節(jié)約利用，而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展；重點開發(fā)區(qū)域將扮演承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移的重要角色，土地政策的制定和實施應當借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗，避免建設用地完全通過征用的傾向，給集體建設用地進入市場開辟一個通道，將對優(yōu)化開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護為主，土地政策的制定和實施則應以強調(diào)補償機制的完善為主，通過補償和轉移支付，縮小這兩個區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的差距。因此，在推進形成主體功能區(qū)建設中，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，形成區(qū)域性的土地政策，將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）建立和健全補償機制，縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展

我國經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟發(fā)展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經(jīng)濟，該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。

地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定，而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產(chǎn)業(yè)越活躍，土地市場也越發(fā)展，政府土地收入也越高。反之，一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，土地市場也無法發(fā)展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)濟發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實寫照。

盡管我們力圖通過財政轉移支付解決地區(qū)之間的平衡，但由于地區(qū)之間差距的根源在于預算外收入的差距，一個地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉。

解決的辦法是，根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則，對于能發(fā)展的區(qū)域（優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域）在土地政策、尤其是建設用地指標有所放松，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市化的進程和重點開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進程；對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，除了已經(jīng)實行的財政轉移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應探索區(qū)域之間發(fā)展權機會損失補償機制，即由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進行發(fā)展權補償，辦法包括建設用地指標可交易，建立政策性移民專區(qū)等等，讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果，讓優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境，形成全局范圍的經(jīng)濟、社會、自然可持續(xù)發(fā)展。

（四）充分發(fā)揮市場機制的作用，實現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用

我國上一輪經(jīng)濟發(fā)展中，政府通過壟斷土地供應主導經(jīng)濟發(fā)展進程，這種增長模式，雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度，但也帶來政府經(jīng)營土地和金融的高風險，農(nóng)民權益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環(huán)境惡化，土地腐敗。

我國經(jīng)濟已進入追求增長質(zhì)量和經(jīng)濟、社會與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色，但土地啟動經(jīng)濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發(fā)揮市場在土地配置中的基礎性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導土地的更集約、更節(jié)約及更有價值利用；將財產(chǎn)權在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩(wěn)定。

具體而言，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷，誘導目前過量的基礎設施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，將一些對農(nóng)民財產(chǎn)性補償?shù)膫€案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規(guī)章，對農(nóng)民土地權益實行合法保護。在重點開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟起飛階段，一定要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路，真正發(fā)揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過健全市場和農(nóng)民土地產(chǎn)權保護，降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻，實現(xiàn)農(nóng)民土地權利對土地級差收益的分享，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。

二、

迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經(jīng)濟由投資拉動的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經(jīng)濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)。必須對現(xiàn)行土地制度進行根本改革。

本報告強調(diào)了以建設主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設計了相應的土地政策。

三、主體功能區(qū)的土地政策設計

（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)的土地政策

1.優(yōu)化建設用地供應結構，促進城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）改變優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應目前工業(yè)用地比重過高，城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過低的局面。應著力研究發(fā)達國家和地區(qū)同等經(jīng)濟發(fā)展水平下，城市用地與工業(yè)用地的比重關系，提高土地的集約度和利用效率，推動優(yōu)化開發(fā)區(qū)從過于依賴工業(yè)增長向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉變，促進城市集聚效應對整個經(jīng)濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場供應量，促進房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉用于通過市場方式供應于經(jīng)營性用地，以及將建議（4）中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉用于城市經(jīng)營性用地。

2.強化市場在建設用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償?shù)脑圏c。減少行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經(jīng)濟建設需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設用地的收購和收回以獲取土地。

3.嚴格控制建設用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統(tǒng)一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產(chǎn)價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規(guī)定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規(guī)定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點，提高房地產(chǎn)商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關直接按歷史用地進行確權發(fā)證。屬于舊廠房改造，須根據(jù)有關規(guī)定完善用地和規(guī)劃報建手續(xù)后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍,建議國土部門在珠三角地區(qū)進行存量集體建設用地確權試點。（3）尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權利，構建利益共同體。政府應主要從舊物業(yè)改造帶來的產(chǎn)業(yè)升級和物業(yè)的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農(nóng)民集體；在物業(yè)改造中，尊重農(nóng)民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業(yè)改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農(nóng)民集體，讓農(nóng)民集體長期享有物業(yè)出租的收入。

4.實行功能區(qū)內(nèi)城市建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區(qū)域向對口農(nóng)村建設用地減少區(qū)域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地；（3）城市區(qū)域應向騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里，啟動開發(fā)面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘?jīng)r。2000至2004年，全省建設用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整，以適應地方經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程。（2）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農(nóng)田保護的地區(qū)補償機制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地只能通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標的置換，解決經(jīng)濟發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經(jīng)濟發(fā)展，這種做法將越來越普遍，甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。

6.進行土地財產(chǎn)稅改革試點，培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。（1）啟動土地財產(chǎn)稅改革，讓城市政府有永續(xù)的收入來源。根據(jù)各國經(jīng)驗，土地財產(chǎn)稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統(tǒng)一征收，分步實施。建議將與土地財產(chǎn)相關的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；將現(xiàn)行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農(nóng)轉非行為的征稅，將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設有償使用費合并征收，體現(xiàn)保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟發(fā)展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構公布一個地區(qū)一定時期的土地價格，稅務部門根據(jù)地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源，也有利于土地轉向最有價值的使用。（2）在土地財產(chǎn)稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定，將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預算資金管理是年初進行預算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關機構控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預算管理的規(guī)定中，應規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。

7.嘗試工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進入市場，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應，讓農(nóng)民集體土地直接進入工業(yè)用地市場。建議政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應，讓農(nóng)民集體土地直接進入工業(yè)用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農(nóng)民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經(jīng)濟壯大，在農(nóng)村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（3）保護農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設為名，侵犯農(nóng)民宅基地權利。

（二）重點開發(fā)區(qū)的土地政策

1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經(jīng)營土地風險。（1）改變建設用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發(fā)區(qū)，政府在建設用地上行政配置資源的色彩濃，對經(jīng)濟發(fā)展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設用地指標被集中使用于省會城市和少數(shù)幾個中等城市，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應該予以改變。（2）在重點開發(fā)區(qū)，地方政府也借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)的做法，實行政府土地儲備和獨家經(jīng)營土地，但是，由于經(jīng)濟發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場發(fā)育不足，土地出讓收益不理想，政府經(jīng)營土地并非一本萬利，應減少政府獨家供應土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發(fā)區(qū)，基礎設施用地比重過高，帶來供地結構的不合理，也影響土地收益，應當予以改變。

2.嘗試工業(yè)用地直接進入市場，維持我國制造業(yè)的全球優(yōu)勢。審慎評估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對我國工業(yè)化的影響，讓農(nóng)民集體土地直接進入市場。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關鍵階段，農(nóng)業(yè)勞動力的轉移和工業(yè)向重點開發(fā)區(qū)轉移，都有賴工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長速度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗表明，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農(nóng)民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費。推廣地方農(nóng)民集體建設用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業(yè)到廣大重點開發(fā)區(qū)域落戶，促進制造業(yè)向重點開發(fā)區(qū)域的轉移，繼續(xù)保持我國制造業(yè)在全球的競爭優(yōu)勢。

3.維持工業(yè)化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃這個龍頭。規(guī)劃就是法律，一切用地以規(guī)劃為藍本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。（2）在制度上確保建設用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農(nóng)業(yè)人口大國的長期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現(xiàn)實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地農(nóng)用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉為建設用地時的土地使用權、收益權和轉讓權。（3）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經(jīng)濟壯大，在農(nóng)村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（4）保護農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設為名，侵犯農(nóng)民宅基地權利。

4.盡快制定規(guī)范集體建設用地流轉的法律，結束集體建設用地大量非法流轉的局面。（1）應在符合規(guī)劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》；農(nóng)民可以獲得土地流轉的絕大部分收益；集體非農(nóng)建設用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得。（2）所有非農(nóng)建設用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉非農(nóng)建設用地必須在規(guī)劃的控制下，按年度用地計劃實行農(nóng)用地轉用，依法進行土地登記，辦理轉用手續(xù)，取得轉用證書。（3）要對所轄地域的非農(nóng)建設用地作一次認真普查，制定出補辦轉用手續(xù)的最后期限和罰則，使所有非農(nóng)建設用地必須依法取得，禁止私下流轉的土地黑市；建立集體建設用地使用權交易市場。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設用地使用權進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權性質(zhì)，任何建設用地使用者都可根據(jù)市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設用地使用者進行等價交換。土地使用權價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農(nóng)民成為土地流轉收益的主要獲得者。在土地產(chǎn)權上，嚴格界定集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在土地權利，在流轉收益分配上的關系，要加強對集體經(jīng)濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉收益最大程度地運用于農(nóng)民的社會保障，以保障農(nóng)民的長遠生計。

5.進行功能區(qū)內(nèi)城市建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區(qū)域向對口農(nóng)村建設用地減少區(qū)域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。（3）城市區(qū)域應騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農(nóng)田保護的地區(qū)補償機制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地可以通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標的置換，解決經(jīng)濟發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護平衡。（3）隨著經(jīng)濟發(fā)展，跨省耕地動態(tài)總量平衡將不可避免，建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。

（三）限制開發(fā)區(qū)的土地政策

1.建立生態(tài)保護的財政和地區(qū)補償機制。（1）國家財政專門設立生態(tài)保護基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償。（2）繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止，但是對于限制開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發(fā)達地區(qū)向限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)境補償辦法。

2.加大林權、草場權屬改革，增大當?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術和產(chǎn)權問題。

3.對于資源性利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進程，帶來當?shù)厝丝谥赂?，應該支持當?shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在建設用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發(fā)區(qū)內(nèi)一些縣發(fā)展資源性產(chǎn)業(yè)給予一定的土地指標。

（四）禁止開發(fā)區(qū)的土地政策

1.建立生態(tài)保護的財政補償機制。由于本區(qū)域主要是國家森林公園或自然保護區(qū)，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發(fā)區(qū)域的土地和資源保護的受益主體已經(jīng)超越本地區(qū)人口，因此，必須由中央財政專門設立生態(tài)保護基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償。

2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復起到了十分積極的作用，考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復期，當?shù)剞r(nóng)民還沒有經(jīng)濟能力承擔后續(xù)功能，繼續(xù)10-15年的中央財政支持相當關鍵，因此，這一政策對于禁止開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區(qū)以后，由于禁止開發(fā)區(qū)主要承擔生態(tài)功能，中央財政應對本區(qū)域生態(tài)修復以后的維護設立專門資金。

3.加大政策性移民力度，讓禁止區(qū)域人口分享工業(yè)化城市化成果。禁止開發(fā)區(qū)域多為生態(tài)脆弱區(qū)域，資源的承載力不堪重負是環(huán)境惡化的主要原因。國家應和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域及重點開發(fā)區(qū)域協(xié)同，做好政策性移民工作，讓限制性區(qū)域的人口分享工業(yè)化和城市化的好處，尤其是分享土地級差收益帶來的好處。（1）由禁止開發(fā)區(qū)域政府與優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域政府聯(lián)手，建立政策性移民專區(qū)，輸入?yún)^(qū)和輸出區(qū)政府聯(lián)合組織管理區(qū)，在土地、就業(yè)、教育、社會政策等方面形成特殊政策，利于移民長期安置；（2）輸入?yún)^(qū)和輸出區(qū)建立建設用地指標交易平臺，輸入?yún)^(qū)給予輸出區(qū)土地收益補償。

4.加大林權、草場權屬改革，增大當?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。禁止開發(fā)區(qū)域不僅要進行生態(tài)的修復，還要增加生態(tài)保護的效益，關鍵是改變在林、草方面只重保護、忽視效益的思路，應建立從保護中增加收益的制度安排。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的公地悲劇問題，解決草場界定中的技術和產(chǎn)權問題。

篇9

截至2013年底，中新廣州知識城范圍內(nèi)征地共涉及18個村、1個社區(qū)，面積達到4090公頃（62350畝）。其中，征地面積處在第一檔次（600～699公頃）的是何棠下村和楓下村，征地面積分別達到696.68公頃和661.53公頃；征地面積處在第二檔次（300～399公頃）的是燕塘村、黃田村和佛村，征地面積分別是399.91公頃、360.66公頃和300.64公頃；征地面積處于第三檔次（200～299公頃）的有四個，分別是鳳尾村、湯村、長庚村和重崗村，征地面積分別達到273.58公頃、253.24公頃、248.58公頃和230.91公頃。

中新知識城征地空間分布主要以2020年為時間分界點，2020年以前規(guī)劃征地面積為2024公頃（30360畝），而2020年以后規(guī)劃征地為2066公頃（30990畝）。中新知識城2020年以前征地占整個征地規(guī)劃的49.5%，而2020年以后征地占整個征地規(guī)劃的50.5%。

1、中新知識城留用地規(guī)模劃分

中新知識城留用地規(guī)模規(guī)劃分為近期留用地布局、中期留用地布局和遠期留用地布局。

近期留用地布局。蘿崗區(qū)在征地的過程中，考慮到重點項目引進、產(chǎn)業(yè)結構升級、產(chǎn)業(yè)集聚等多重因素，規(guī)定各批次的征地過程中都可以使用留用地，前提條件是符合土地利用總規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃。

中期留用地布局，又稱2020年留用地布局。中新知識城規(guī)劃2020年留用地共322.3公頃，其中符合2020年土地規(guī)劃建設用地的留用地為189.2公頃；在已征地的4090公頃范圍內(nèi)的有153公頃。

2、中新廣州知識城留用使用情況

留用使用主要包括留用地性質(zhì)和留用地開發(fā)。中新廣州知識城留用地性質(zhì)主要分為工業(yè)用地、商業(yè)用地、商務用地和教育科研用地四種。一般而言，工業(yè)用地和商業(yè)用地規(guī)模較大。2020年留用地中工業(yè)用地和商務用地分別達到105.73公頃和122.75公頃，占留用地面積的比例分別為33%和38%；而遠期留用地規(guī)劃中工業(yè)用地和商務用地分別達到212.82公頃和162.30公頃，占留用地面積的比例分別為37%和28%。這充分表明，留用地的主要用途在于工業(yè)和商業(yè)。

二、蘿崗區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地利用存在的問題

1、留用地產(chǎn)權不明確

我國現(xiàn)行的《土地管理法》等文件中，對農(nóng)村集體土地收益、增值等方面的法律法規(guī)存在缺陷，導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有的集體土地行使權是不充分的。同時，地方性的文件規(guī)定，集體經(jīng)濟留用地不能以集體經(jīng)濟組織中的個人名義進行登記管理，而要以被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的名義進行登記管理，且不允許政府和集體經(jīng)濟組織把土地分配到集體組織中的個人。

農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地的產(chǎn)權分割政策不明確。在《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》和《關于貫徹實施〈廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）〉的通知》文件中，都沒有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟用地的產(chǎn)權問題。只是規(guī)定留用地原則上保持集體土地性質(zhì)，而在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的留用地可以征收為國有土地。留用地使用權轉讓、出租或通過其他形式用于經(jīng)營性項目和工業(yè)用地，可以參照國有土地使用權公開假意的程序和辦法，通過招拍掛土地市場方式進行。

在政府實際操作層面，由于留用地產(chǎn)權不明確，致使村集體經(jīng)濟組織及村民個人在地方政府實際征地的過程中對留用地的地塊選址、留用地價值等方面只有簡單的知情權，沒有實質(zhì)性參與土地估價、議價和定價的過程，農(nóng)民合法利益在一定程度上很難得到保障。

2、留用地規(guī)劃不詳細

廣州開發(fā)區(qū)留用地規(guī)模只是根據(jù)征用地的10%進行保留，但是，沒有對其用途、地塊的選址等進行合理的規(guī)劃。沒有對留用地的規(guī)模進行詳細的規(guī)劃。從《廣州市蘿崗區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010―2020）》中可以清楚看出，在土地規(guī)劃中，嚴格控制城鎮(zhèn)建設用地擴張規(guī)模，保障重點建設項目用地需求，大力推行城鎮(zhèn)建設用地集中布局和產(chǎn)業(yè)集聚，總體上形成中新知識城與七個城區(qū)共同發(fā)展的土地利用空間格局。到2020年，建設用地總規(guī)?？刂圃?443公頃，城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)?？刂圃?0373公頃，城鎮(zhèn)工礦用地總規(guī)模為8900公頃；而全區(qū)耕地保有量為5150公頃，基本農(nóng)田保護面積為4500公頃。而對經(jīng)濟留用地沒有進行總體的規(guī)劃和控制。

3、留用地政策不夠細化

首先，國家層面的關于土地方面的法律和政策主要有《中華人民共和國土地法（第二次修訂）》（簡稱《土地法》）、《國務院關于深化改革嚴格土地土地管理的決定》、《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》。其中《土地法》第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，及全民所有制和勞動群眾集體所有制”，但是沒有進一步將集體土地在征收的過程中進一步細分為留用地和非留用地，留用地的土地性質(zhì)、土地用途、開發(fā)性質(zhì)等都沒有相關的解釋，從而會引起留用地在項目開發(fā)實際操作過程中較多的問題?！秶鴦赵宏P于促進節(jié)約集約用地的通知》第十六條“要高度重視農(nóng)村集體建設用地的規(guī)劃管理”中規(guī)定“利用農(nóng)民集體所有土地進行非農(nóng)建設，必須符合規(guī)劃，納入年度計劃，并依法審批。嚴格禁止擅自將農(nóng)用地轉為建設用地，嚴格禁止‘以租代征’將農(nóng)用地轉為非農(nóng)用地”?！秶鴦赵宏P于深化改革嚴格土地管理的決定》第十三條“妥善安置被征地農(nóng)民”中規(guī)定“對有穩(wěn)定收益的項目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準的建設用地土地使用權入股”。以上的文件均沒有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在土地征用過程中的留用地問題，留用地如何儲備、如何評估、如何入股、留用地開發(fā)、留用地項目處置、留用地項目的增值分配、留用地融資抵押等一系列問題均未涉及。

其次，廣東省關于集體經(jīng)濟組織留用地方面的政策法規(guī)主要有《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》、《關于貫徹實施〈廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法施行〉的通知》、《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》。以上的文件雖然對廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織留用地的留用規(guī)模、選址、補償方案、開發(fā)模式等進行了較為詳細的規(guī)范，但是對于留用的性質(zhì)仍然沒有完全界定清楚。《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》第六條規(guī)定，“留用地應當依法轉為建設用地。留用地原則上保留集體土地性質(zhì)；在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的留用地可征收為國有土地”。這雖然在一定的程度上規(guī)定了留用的性質(zhì)問題，但是還比較含糊，在實際操開發(fā)過程中，地方政府和開發(fā)商都不敢輕易開發(fā)留用地。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地有效利用開發(fā)的政策建議

為進一步優(yōu)化城市空間布局，同時滿足重點項目的用地需求，使蘿崗區(qū)成為“知識經(jīng)濟先行區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、智慧城市樣板區(qū)、宜業(yè)宜居生態(tài)區(qū)”，要切實做好社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，極大限度地利用開發(fā)好農(nóng)村經(jīng)濟留用地，使之既能有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間資源配置，優(yōu)化城市空間功能布局，保護好耕地資源集約節(jié)約可利用，保證經(jīng)濟留用地合理開發(fā)，又能確保國家、省乃至市縣等重點項目的順利實施，促使環(huán)境、經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

1、進一步明確留用地產(chǎn)權

首先，要進一步明確留用地在國家征用的過程中產(chǎn)權轉變問題，即由集體土地轉變?yōu)橥恋氐倪^程中，應該享有國有土地在市場上同等的待遇，不應該進一步區(qū)分為集體留用地和非集體留用地，應統(tǒng)一視為國有土地，按照市場價格統(tǒng)一在市場上流轉。其次，明確留用地項目產(chǎn)權問題，主要指留用地開發(fā)的房地產(chǎn)項目的產(chǎn)權分割問題，產(chǎn)權分割問題又進一步涉及到房地產(chǎn)前期購買問題和后期轉讓問題。

2、加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織留用地的規(guī)劃管理

對經(jīng)濟留用地要嚴格按照可建設征地（符合“兩規(guī)”）的10%返還留用地，同時結合中新知識城開發(fā)建設實際情況，采取“貨幣補償、物業(yè)置換、實地返還”等多種方式，確保被征地農(nóng)民合法利益得到保障。應按照中新廣州知識城當前征地和未來經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級的需要，對農(nóng)村經(jīng)濟留用地進行總量控制，并結合蘿崗區(qū)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，在發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的同時，也能保障國家建設用地需求。結合知識城發(fā)展的階段和規(guī)劃，按照“服從規(guī)劃、同一部劇、合理安排、節(jié)約集約使用”的原則，對農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地的選址進行科學合理的統(tǒng)一安排。由蘿崗區(qū)政府、廣州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和中新廣州知識城會同國土規(guī)劃局等單位進行規(guī)劃，鼓勵各個村之間實現(xiàn)跨村選址、集中連片區(qū)留地。

3、加強農(nóng)村經(jīng)濟集體組織留用地的開發(fā)管理

首先，要按照城市發(fā)展規(guī)劃、土地節(jié)約集約利用規(guī)劃、重點項目發(fā)展規(guī)劃等要求，對留用地進行有序開發(fā)，鼓勵公益性項目，限制環(huán)境污染項目。其次，在對農(nóng)村留用地的開發(fā)管理過程中，應該根據(jù)城市總體規(guī)劃、城市功能、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重點項目引進計劃等，將中新知識城合理劃分為核心區(qū)、一般區(qū)和邊緣區(qū)，分類對留用地進行開發(fā)建設。對核心區(qū)應該遵循城區(qū)標準進行規(guī)劃、建設，從而提高城市規(guī)劃和建設檔次和品味。再次，對留用地要采取規(guī)劃、開發(fā)和監(jiān)管并重措施，有效盤活留用地，加快中心城區(qū)發(fā)展，同時有效壯大集體經(jīng)濟，在征地的過程中，要全面考慮留用地政策的適應范圍、留用地指標核發(fā)、留用地指標管理、留用地指標使用等，從而能夠合理對留用地的位置、規(guī)模等進行科學布局。最后，進一步完善留用地項目開發(fā)方式。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織留用地出讓開發(fā)應該由村集體經(jīng)濟組織根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況自行選擇。集體經(jīng)濟組織可以選擇自主開發(fā)、留用地貨幣化、合作開發(fā)等模式。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可在充分考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級、城鎮(zhèn)規(guī)劃的基礎上，對集體經(jīng)濟留用地進行自主開發(fā)。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織留用地項目可以根據(jù)新建項目用地實際需求出發(fā)，參照國有土地出讓方式，以招拍掛方式在土地市場上進行公開出讓。為進一步規(guī)范集體經(jīng)濟組織留用地出讓，可以先通過土地儲備中心備案，通過土地評估機構對留用地進行客觀評估，交易過程公正公平合理，使集體經(jīng)濟組織和個人的利益最大化。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以根據(jù)自身實力和合作方的需要，共同開發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地。

篇10

迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經(jīng)濟由投資拉動的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經(jīng)濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)。必須對現(xiàn)行土地制度進行根本改革。

本報告強調(diào)了以建設主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設計了相應的土地政策。

二、推進形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路

（一）以進行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機，開展國土規(guī)劃

在我國經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃中，有以經(jīng)濟發(fā)展為主導的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規(guī)劃，有以滿足城市化發(fā)展的城市建設規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個規(guī)劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長指標為主導，決定一個地方在一個階段的經(jīng)濟面貌，也決定地方領導的政績，因此，往往成為主導性規(guī)劃。城市建設規(guī)劃直接與一個地方的城市化程度相對應，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發(fā)展階段，在城市建設規(guī)劃方面，出現(xiàn)2-3年各地就進行一次規(guī)劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個時期的經(jīng)濟發(fā)展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結構、土地轉用和耕地保護量的指標性規(guī)劃，但是，由于各地的經(jīng)濟發(fā)展速度和城市化水平大大超過預期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規(guī)劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經(jīng)濟色彩，對經(jīng)濟發(fā)展預期明顯過低，造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后，越來越失去其權威性，甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃，是國土開發(fā)戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發(fā)規(guī)劃體系。以推進形成主體功能區(qū)為契機，把國土規(guī)劃提上議事日程，從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對國土進行全面規(guī)劃，實行科學的國土開發(fā)和保護，對于優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地進行科學布局，以《國土規(guī)劃法》的形式予以明確，提高規(guī)劃的科學性，減少行政干預，減少下位法之間的沖突和矛盾。

（二）有利于空間合理布局，形成區(qū)域梯度發(fā)展

改革二十多年來，區(qū)域之間的調(diào)整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè)，解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據(jù)調(diào)查，這一區(qū)域50%以上的建設用地屬于集體建設用地，這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻，為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時，留下了大量存量集體建設用地，為長三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。

隨著珠三角和長三角的高度工業(yè)化，土地稀缺性大大提高，產(chǎn)業(yè)轉移勢在必然，中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經(jīng)濟發(fā)展狀況不一，土地要素的角色和功能應有所差異。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，由于土地稀缺性十分高，如果繼續(xù)沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎設施土地的思路，不僅導致土地的不集約、節(jié)約利用，而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展；重點開發(fā)區(qū)域將扮演承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移的重要角色，土地政策的制定和實施應當借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗，避免建設用地完全通過征用的傾向，給集體建設用地進入市場開辟一個通道，將對優(yōu)化開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護為主，土地政策的制定和實施則應以強調(diào)補償機制的完善為主，通過補償和轉移支付，縮小這兩個區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的差距。因此，在推進形成主體功能區(qū)建設中，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，形成區(qū)域性的土地政策，將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）建立和健全補償機制，縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展

我國經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟發(fā)展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經(jīng)濟，該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。

地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定，而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產(chǎn)業(yè)越活躍，土地市場也越發(fā)展，政府土地收入也越高。反之，一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，土地市場也無法發(fā)展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)濟發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實寫照。

盡管我們力圖通過財政轉移支付解決地區(qū)之間的平衡，但由于地區(qū)之間差距的根源在于預算外收入的差距，一個地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉。

解決的辦法是，根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則，對于能發(fā)展的區(qū)域（優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域）在土地政策、尤其是建設用地指標有所放松，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市化的進程和重點開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進程；對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，除了已經(jīng)實行的財政轉移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應探索區(qū)域之間發(fā)展權機會損失補償機制，即由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進行發(fā)展權補償，辦法包括建設用地指標可交易，建立政策性移民專區(qū)等等，讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果，讓優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境，形成全局范圍的經(jīng)濟、社會、自然可持續(xù)發(fā)展。

（四）充分發(fā)揮市場機制的作用，實現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用

我國上一輪經(jīng)濟發(fā)展中，政府通過壟斷土地供應主導經(jīng)濟發(fā)展進程，這種增長模式，雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度，但也帶來政府經(jīng)營土地和金融的高風險，農(nóng)民權益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環(huán)境惡化，土地腐敗。

我國經(jīng)濟已進入追求增長質(zhì)量和經(jīng)濟、社會與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色，但土地啟動經(jīng)濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發(fā)揮市場在土地配置中的基礎性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導土地的更集約、更節(jié)約及更有價值利用；將財產(chǎn)權在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩(wěn)定。

具體而言，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷，誘導目前過量的基礎設施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，將一些對農(nóng)民財產(chǎn)性補償?shù)膫€案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規(guī)章，對農(nóng)民土地權益實行合法保護。在重點開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟起飛階段，一定要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路，真正發(fā)揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過健全市場和農(nóng)民土地產(chǎn)權保護，降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻，實現(xiàn)農(nóng)民土地權利對土地級差收益的分享，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。

三、主體功能區(qū)的土地政策設計

（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)的土地政策

1.優(yōu)化建設用地供應結構，促進城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）改變優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應目前工業(yè)用地比重過高，城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過低的局面。應著力研究發(fā)達國家和地區(qū)同等經(jīng)濟發(fā)展水平下，城市用地與工業(yè)用地的比重關系，提高土地的集約度和利用效率，推動優(yōu)化開發(fā)區(qū)從過于依賴工業(yè)增長向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉變，促進城市集聚效應對整個經(jīng)濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場供應量，促進房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉用于通過市場方式供應于經(jīng)營性用地，以及將建議（4）中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉用于城市經(jīng)營性用地。

2.強化市場在建設用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償?shù)脑圏c。減少行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經(jīng)濟建設需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設用地的收購和收回以獲取土地。

3.嚴格控制建設用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統(tǒng)一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產(chǎn)價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規(guī)定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規(guī)定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點，提高房地產(chǎn)商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關直接按歷史用地進行確權發(fā)證。屬于舊廠房改造，須根據(jù)有關規(guī)定完善用地和規(guī)劃報建手續(xù)后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍,建議國土部門在珠三角地區(qū)進行存量集體建設用地確權試點。（3）尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權利，構建利益共同體。政府應主要從舊物業(yè)改造帶來的產(chǎn)業(yè)升級和物業(yè)的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農(nóng)民集體；在物業(yè)改造中，尊重農(nóng)民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業(yè)改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農(nóng)民集體，讓農(nóng)民集體長期享有物業(yè)出租的收入。4.實行功能區(qū)內(nèi)城市建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區(qū)域向對口農(nóng)村建設用地減少區(qū)域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地；（3）城市區(qū)域應向騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里，啟動開發(fā)面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘?jīng)r。2000至2004年，全省建設用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整，以適應地方經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程。（2）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農(nóng)田保護的地區(qū)補償機制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地只能通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標的置換，解決經(jīng)濟發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經(jīng)濟發(fā)展，這種做法將越來越普遍，甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。

6.進行土地財產(chǎn)稅改革試點，培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。（1）啟動土地財產(chǎn)稅改革，讓城市政府有永續(xù)的收入來源。根據(jù)各國經(jīng)驗，土地財產(chǎn)稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統(tǒng)一征收，分步實施。建議將與土地財產(chǎn)相關的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；將現(xiàn)行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農(nóng)轉非行為的征稅，將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設有償使用費合并征收，體現(xiàn)保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟發(fā)展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構公布一個地區(qū)一定時期的土地價格，稅務部門根據(jù)地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源，也有利于土地轉向最有價值的使用。（2）在土地財產(chǎn)稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定，將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預算資金管理是年初進行預算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關機構控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預算管理的規(guī)定中，應規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。

7.嘗試工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進入市場，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應，讓農(nóng)民集體土地直接進入工業(yè)用地市場。建議政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應，讓農(nóng)民集體土地直接進入工業(yè)用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農(nóng)民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經(jīng)濟壯大，在農(nóng)村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（3）保護農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設為名，侵犯農(nóng)民宅基地權利。

（二）重點開發(fā)區(qū)的土地政策

1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經(jīng)營土地風險。（1）改變建設用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發(fā)區(qū)，政府在建設用地上行政配置資源的色彩濃，對經(jīng)濟發(fā)展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設用地指標被集中使用于省會城市和少數(shù)幾個中等城市，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應該予以改變。（2）在重點開發(fā)區(qū)，地方政府也借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)的做法，實行政府土地儲備和獨家經(jīng)營土地，但是，由于經(jīng)濟發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場發(fā)育不足，土地出讓收益不理想，政府經(jīng)營土地并非一本萬利，應減少政府獨家供應土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發(fā)區(qū)，基礎設施用地比重過高，帶來供地結構的不合理，也影響土地收益，應當予以改變。

2.嘗試工業(yè)用地直接進入市場，維持我國制造業(yè)的全球優(yōu)勢。審慎評估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對我國工業(yè)化的影響，讓農(nóng)民集體土地直接進入市場。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關鍵階段，農(nóng)業(yè)勞動力的轉移和工業(yè)向重點開發(fā)區(qū)轉移，都有賴工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長速度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗表明，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農(nóng)民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費。推廣地方農(nóng)民集體建設用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業(yè)到廣大重點開發(fā)區(qū)域落戶，促進制造業(yè)向重點開發(fā)區(qū)域的轉移，繼續(xù)保持我國制造業(yè)在全球的競爭優(yōu)勢。

3.維持工業(yè)化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃這個龍頭。規(guī)劃就是法律，一切用地以規(guī)劃為藍本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。（2）在制度上確保建設用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農(nóng)業(yè)人口大國的長期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現(xiàn)實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地農(nóng)用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉為建設用地時的土地使用權、收益權和轉讓權。（3）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經(jīng)濟壯大，在農(nóng)村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（4）保護農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設為名，侵犯農(nóng)民宅基地權利。

4.盡快制定規(guī)范集體建設用地流轉的法律，結束集體建設用地大量非法流轉的局面。（1）應在符合規(guī)劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》；農(nóng)民可以獲得土地流轉的絕大部分收益；集體非農(nóng)建設用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得。（2）所有非農(nóng)建設用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉非農(nóng)建設用地必須在規(guī)劃的控制下，按年度用地計劃實行農(nóng)用地轉用，依法進行土地登記，辦理轉用手續(xù)，取得轉用證書。（3）要對所轄地域的非農(nóng)建設用地作一次認真普查，制定出補辦轉用手續(xù)的最后期限和罰則，使所有非農(nóng)建設用地必須依法取得，禁止私下流轉的土地黑市；建立集體建設用地使用權交易市場。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設用地使用權進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權性質(zhì)，任何建設用地使用者都可根據(jù)市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設用地使用者進行等價交換。土地使用權價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農(nóng)民成為土地流轉收益的主要獲得者。在土地產(chǎn)權上，嚴格界定集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在土地權利，在流轉收益分配上的關系，要加強對集體經(jīng)濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉收益最大程度地運用于農(nóng)民的社會保障，以保障農(nóng)民的長遠生計。

5.進行功能區(qū)內(nèi)城市建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區(qū)域向對口農(nóng)村建設用地減少區(qū)域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。（3）城市區(qū)域應騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農(nóng)田保護的地區(qū)補償機制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地可以通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標的置換，解決經(jīng)濟發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護平衡。（3）隨著經(jīng)濟發(fā)展，跨省耕地動態(tài)總量平衡將不可避免，建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。

（三）限制開發(fā)區(qū)的土地政策

1.建立生態(tài)保護的財政和地區(qū)補償機制。（1）國家財政專門設立生態(tài)保護基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償。（2）繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止，但是對于限制開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發(fā)達地區(qū)向限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)境補償辦法。

2.加大林權、草場權屬改革，增大當?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術和產(chǎn)權問題。

3.對于資源性利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進程，帶來當?shù)厝丝谥赂?，應該支持當?shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在建設用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發(fā)區(qū)內(nèi)一些縣發(fā)展資源性產(chǎn)業(yè)給予一定的土地指標。

（四）禁止開發(fā)區(qū)的土地政策

1.建立生態(tài)保護的財政補償機制。由于本區(qū)域主要是國家森林公園或自然保護區(qū)，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發(fā)區(qū)域的土地和資源保護的受益主體已經(jīng)超越本地區(qū)人口，因此，必須由中央財政專門設立生態(tài)保護基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償。

2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復起到了十分積極的作用，考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復期，當?shù)剞r(nóng)民還沒有經(jīng)濟能力承擔后續(xù)功能，繼續(xù)10-15年的中央財政支持相當關鍵，因此，這一政策對于禁止開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區(qū)以后，由于禁止開發(fā)區(qū)主要承擔生態(tài)功能，中央財政應對本區(qū)域生態(tài)修復以后的維護設立專門資金。