導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地補(bǔ)償辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

省土地局、省財(cái)政廳、省物價(jià)局《關(guān)于農(nóng)村宅基地實(shí)行有償使用意見的報(bào)告》已經(jīng)省政府同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請(qǐng)各地認(rèn)真遵照?qǐng)?zhí)行。

關(guān)于農(nóng)村宅基地實(shí)行有償使用意見的報(bào)告

省政府：

為進(jìn)一步貫徹執(zhí)行《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請(qǐng)示的通知》（國(guó)發(fā)〔1990〕4號(hào)），各級(jí)政府與土地管理部門普遍加強(qiáng)了村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理。對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)用地實(shí)行了指標(biāo)控制，嚴(yán)格審批；對(duì)農(nóng)村宅基用地進(jìn)行了有償使用的試點(diǎn)，使村鎮(zhèn)和住宅建設(shè)不按規(guī)定占用耕地日增的勢(shì)頭得到了控制，土地供求矛盾有所緩解，糾紛減少，安定團(tuán)結(jié)因素增加。農(nóng)村宅基地有償使用試點(diǎn)工作取得了明顯的效果：分清了土地所有權(quán)和使用權(quán)的界限；破除了宅基地是“祖?zhèn)骰鶚I(yè)”的私有觀念；節(jié)約用地、合理用地觀念增強(qiáng)，并為村鎮(zhèn)建設(shè)開辟了新的資金來源。實(shí)踐證明，這是一項(xiàng)利國(guó)利民的好辦法。為把我省農(nóng)村宅基地有償使用管理工作全面開展起來，提出以下意見：

一、加強(qiáng)宣傳教育。各地要進(jìn)一步宣傳《中華人民共和國(guó)土地管理法》和國(guó)發(fā)〔1990〕4號(hào)文件，開展“人多地少，保護(hù)耕地”的國(guó)情、國(guó)策觀念教育，宣傳農(nóng)村宅基地有償使用的目的、意義，提高廣大干部群眾珍惜和合理利用土地的自覺性，進(jìn)一步樹立起土地公有制觀念，人多地少的國(guó)情觀念，保護(hù)耕地的國(guó)策觀念，土地有償使用的經(jīng)濟(jì)觀念，依法管好用好土地。

二、加強(qiáng)農(nóng)村宅基地有償使用的基礎(chǔ)工作。各級(jí)土地管理部門要在土地資源詳查的基礎(chǔ)上，結(jié)合村屯地籍調(diào)查，按戶查準(zhǔn)核實(shí)用地面積，查清土地權(quán)屬，搞好土地登記，結(jié)合本地實(shí)際評(píng)定土地等級(jí)，制訂按等級(jí)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，建立健全農(nóng)村宅基地檔案，為實(shí)行宅基地有償使用工作打下良好基礎(chǔ)。

三、合理確定農(nóng)村宅基地有償使用的收費(fèi)范圍、原則、標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村宅基地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是干部群眾最敏感、最關(guān)心的問題，按照國(guó)發(fā)〔1990〕4號(hào)文件要求，收費(fèi)應(yīng)本著因地定價(jià)，限制多占，并照顧群眾的承受能力等原則確定。

（一）收費(fèi)范圍

農(nóng)村居民宅基用地（含鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所在地的集體土地），均實(shí)行有償使用。

（二）收費(fèi)原則

宅基地使用費(fèi)以戶為單位，按實(shí)際使用的土地面積執(zhí)行“定額均收，少占少收，超占加收”的原則。

（三）收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

按《吉林省土地管理?xiàng)l例》第五十二條規(guī)定，制定如下標(biāo)準(zhǔn)：

1、收費(fèi)要依據(jù)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅和旱田每平方米的產(chǎn)值及農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力確定，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)使用的宅基地，每年每平方米收費(fèi)0.02－0.06元，逐年收取。由于農(nóng)村各地經(jīng)濟(jì)水平差距很大，要按照規(guī)定幅度，根據(jù)本地實(shí)際確定具體標(biāo)準(zhǔn)，不強(qiáng)求固定劃一。

2、超面積占用的土地，應(yīng)勸其退出，退不出時(shí)按照超占加收的原則，加收費(fèi)用。超面積50平方米以內(nèi)的，每平方米加收50％，50平方米以上（不含50平方米）的加收費(fèi)用限額不得高于正常占用的1.5倍。

過去超標(biāo)準(zhǔn)面積占用的宅基地原則上應(yīng)退出，一時(shí)難以退出的應(yīng)視為臨時(shí)用地，按規(guī)定收取費(fèi)用。

3、以宅基作為經(jīng)營(yíng)性用地等級(jí)差收益較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民宅基地，可按用地效益適當(dāng)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但最高不得超正常占用的二倍。

4、革命烈士家屬、革命殘廢軍人、鰥寡孤獨(dú)及由于受災(zāi)等原因納費(fèi)確有困難的，由納費(fèi)人提出申請(qǐng)，經(jīng)群眾評(píng)議，村民委員會(huì)審核，報(bào)所在鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)，可予以減、免。

5、新建房屋于次年開始計(jì)征。改造廢棄地做宅基地的，可根據(jù)投資情況免收宅基地使用費(fèi)5－10年。

6、宅基地使用費(fèi)具體標(biāo)準(zhǔn)的制定由各市、地、州土地管理部門提出意見，經(jīng)同級(jí)物價(jià)、財(cái)政部門會(huì)同農(nóng)業(yè)部門審核，報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)。收費(fèi)以鄉(xiāng)為單位到縣物價(jià)局辦理收費(fèi)許可證，并使用財(cái)政部門規(guī)定的票據(jù)，具體收費(fèi)方式、時(shí)間由縣（市）自行確定。

四、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)的管理。宅基地使用費(fèi)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）實(shí)行專戶儲(chǔ)存，?？顚Ｓ?。主要用于村屯基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)和土地開發(fā)整治，資金的使用由村提計(jì)劃，鄉(xiāng)土地管理所、財(cái)政所審核，鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)。鄉(xiāng)級(jí)土地管理部門可提3－4％的業(yè)務(wù)費(fèi)，專項(xiàng)用于農(nóng)村宅基地管理業(yè)務(wù)支出。由鄉(xiāng)級(jí)土地管理部門提報(bào)支出計(jì)劃，鄉(xiāng)財(cái)政所審核同意后方可動(dòng)支。要嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格財(cái)務(wù)手續(xù)，堅(jiān)持審計(jì)制度，認(rèn)真把好財(cái)務(wù)審批關(guān)。任何單位（含鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府）和個(gè)人不準(zhǔn)截留、平調(diào)或挪作他用。各級(jí)財(cái)政、審計(jì)、物價(jià)、土地部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)的監(jiān)督檢查，對(duì)發(fā)生的違法違紀(jì)行為要從嚴(yán)查處。

篇2

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；管理；流轉(zhuǎn)

一、農(nóng)村土地管理中出現(xiàn)的問題

（1）集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱。我國(guó)農(nóng)村推行稅費(fèi)改革之后，造成村集體經(jīng)濟(jì)收入大幅降低，一些農(nóng)村除了少部分的機(jī)動(dòng)地承包費(fèi)用收入之外，基本上沒有什么收入，甚至是資不抵債。所以，一些農(nóng)村地區(qū)將可以調(diào)用的機(jī)動(dòng)地向外承包，強(qiáng)迫農(nóng)戶對(duì)承包的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，出售集體用地或高價(jià)出租從而獲得高額的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，挪占土地補(bǔ)償費(fèi)用及土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的情況比較嚴(yán)重。（2）土地資源閑置浪費(fèi)與土地資源稀缺現(xiàn)象同時(shí)存在。一方面非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目占據(jù)了大量的耕地。另一方面城鎮(zhèn)建設(shè)過程中用地規(guī)劃不夠，土地閑置浪費(fèi)情況經(jīng)常出現(xiàn)。主要是由于城鎮(zhèn)毫無(wú)目的改擴(kuò)建，以及農(nóng)民居住點(diǎn)非常分散，空心戶及一戶多宅等超標(biāo)用地等問題較為突出。（3）土地流轉(zhuǎn)并不規(guī)范，農(nóng)戶得權(quán)利與利益難有保障。我們國(guó)家的農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為國(guó)家有關(guān)政策引導(dǎo)，用集體經(jīng)濟(jì)及土地承包合約同時(shí)規(guī)定制約的。然而，合約本身并不規(guī)范造成在執(zhí)行過程中比較隨意。（4）征地補(bǔ)償款無(wú)法落實(shí)到位，財(cái)務(wù)制度形同虛設(shè)。一些村干部并沒有按章辦事，有的還公然違背財(cái)政紀(jì)律，私吞農(nóng)民的補(bǔ)充款項(xiàng)，中飽私禳，私自瓜分利息及貼息款項(xiàng)。一些村干部私設(shè)小金庫(kù)，賬務(wù)混亂，渾水摸魚。還有些村干部默認(rèn)企業(yè)不發(fā)放征地補(bǔ)償款，造成群眾十分不滿。

二、改進(jìn)土地管理中存在的辦法

（1）依法行政，增強(qiáng)政策落實(shí)與執(zhí)行的自覺性。土地管理政策是否落到實(shí)處主要取決于干群關(guān)系是不是緊密。當(dāng)前，應(yīng)該仔細(xì)研究土地管理有關(guān)的規(guī)章制度，強(qiáng)化農(nóng)村干部的法律意識(shí)及政治覺悟，真正做到依法行政，言必行，行必果，切實(shí)充當(dāng)好人民的公仆。嚴(yán)格貫徹、落實(shí)“一戶一宅”及“五個(gè)不準(zhǔn)”等有關(guān)政策，保證有關(guān)方針、政策以及路線落實(shí)與執(zhí)行到位，切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民的權(quán)利與利益，確保農(nóng)村在穩(wěn)定中謀求進(jìn)一步發(fā)展的良好局面。（2）使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的規(guī)章制度落實(shí)到位。農(nóng)民在土地承包過程中應(yīng)該享有決定承包地是不是流轉(zhuǎn)及采取哪種模式流轉(zhuǎn)的權(quán)利，無(wú)論按何種方式，包含土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償方式及標(biāo)準(zhǔn)等均應(yīng)該由流轉(zhuǎn)雙方平等協(xié)商確定，嚴(yán)禁阻礙或強(qiáng)制農(nóng)戶合法對(duì)承包地實(shí)施流轉(zhuǎn)的行為。以穩(wěn)定及完善土地承包關(guān)系為基礎(chǔ)，以有償、平等、自愿、合法為原則，積極尋求、探索對(duì)土地流轉(zhuǎn)有利的新機(jī)制。應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)規(guī)章制度及程序，嚴(yán)格審核土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象與用途，明確土地流轉(zhuǎn)收益的范圍與主體，合法有序的進(jìn)行。（3）轉(zhuǎn)變觀念，同時(shí)兼顧保護(hù)耕地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩方面。應(yīng)該轉(zhuǎn)變思想，在確保耕地不遭受破壞的前提下推動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，盡量實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的最大化。以限制增量、控制總量、搞活存量、高效集約為原則，積極開墾新耕地，加大對(duì)老城鎮(zhèn)老村落的改造力度，盤活閑置的土地資源，逐步對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行嘗試，不斷提升土地的利用效率。（4）提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該及時(shí)更新土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的計(jì)算方式，不但應(yīng)該顧及到征地之初幾年農(nóng)作物的收入，還應(yīng)該根據(jù)土地的相應(yīng)市值，將本地區(qū)農(nóng)村居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)充分考慮進(jìn)去，體現(xiàn)土地真正的市場(chǎng)價(jià)值。對(duì)分配補(bǔ)償款得機(jī)制實(shí)行改革，科學(xué)確定農(nóng)村居民個(gè)人及集體各自享有的比例，直接將應(yīng)該發(fā)給農(nóng)民的補(bǔ)償款項(xiàng)發(fā)放到位。（5）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)肅查處違法占地行為。當(dāng)前，國(guó)土資源主管部門已建立了一整套執(zhí)法監(jiān)察巡視、聯(lián)絡(luò)員以及事后跟蹤監(jiān)督的制度，強(qiáng)化了執(zhí)法力度，與司法、審計(jì)、紀(jì)檢以及監(jiān)察等相關(guān)部門的合作，加強(qiáng)了監(jiān)督機(jī)制的執(zhí)行力度。按照新實(shí)行的《條例》的要求，切實(shí)做到三不準(zhǔn)則（不推、不拖、不避），將記錄、查處及結(jié)案等各過程落到實(shí)處，強(qiáng)化推行三個(gè)轉(zhuǎn)變，也就是變滯后工作為提前工作，努力控制源頭；變行政處置為依法處置；將普通工作轉(zhuǎn)變成抓重點(diǎn)，重實(shí)際效果的工作，努力降低越級(jí)、集體以及重復(fù)上訪。主動(dòng)與法院、公安等相關(guān)部門合作，強(qiáng)化土地執(zhí)法力度，對(duì)那些有法不依、知法犯法的不法分子根據(jù)刑法嚴(yán)懲不貸，違法占地的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)利與利益，保證社會(huì)的穩(wěn)定。（6）為失地農(nóng)民提供其所必須的生活保障。這些年以來，由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的持續(xù)走低，農(nóng)民利用土地所獲取的收入在下降，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的收入有限，土地對(duì)于農(nóng)民的保障能力正在慢慢的減弱。對(duì)此，要全面構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本生活保障制度，特別是對(duì)那些城鄉(xiāng)結(jié)合部的失地農(nóng)民顯得更加的迫切。要增加對(duì)農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，能夠有效的保障其在就業(yè)市場(chǎng)中具有一定的競(jìng)爭(zhēng)力。

參考文獻(xiàn)

篇3

關(guān)鍵詞：土地征收；征地補(bǔ)償；村干部

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2013）11-00-01

一、在農(nóng)村土地征地過程中，厘清征收和征用的概念

近來，一些文章、報(bào)道常常將“土地征收”和“土地征用”兩個(gè)概念混用，主要原因是在實(shí)踐中人們對(duì)此還存在模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)為二者沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，只是表述不同。實(shí)際上，二者確有共同之處，但又存在較大區(qū)別。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要，經(jīng)省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后依法對(duì)農(nóng)村集體所有土地實(shí)施征收并給予征地補(bǔ)償。土地征用是指國(guó)家在緊急狀態(tài)下，基于公共利益的需要，依法以強(qiáng)制方式在一定期間內(nèi)使用集體土地的行為。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。區(qū)別在于，征收涉及所有權(quán)的改變，征收后的土地由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲?guó)家所有；而征用只是使用權(quán)的臨時(shí)轉(zhuǎn)移，土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，且在使用結(jié)束后國(guó)家應(yīng)當(dāng)返還征用的財(cái)產(chǎn)，并支付必要的費(fèi)用。簡(jiǎn)言之，涉及土地所有權(quán)改變的，是征收；不涉及所有權(quán)改變的，是征用。在厘清征收和征用概念的基礎(chǔ)上談?wù)鞯貑栴}，不僅有助于大家根據(jù)情況正確使用，也有利于大家在解讀相關(guān)政策規(guī)定時(shí)能更加清楚自己的權(quán)利義務(wù)。

二、農(nóng)村土地征收過程中的常見問題

（一）因征收土地引起的政府與村集體、政府與村民的矛盾對(duì)抗日益激烈

在土地征收過程中，政府是征收主體，村集體是被征收主體，村民是利益關(guān)聯(lián)體，由于利益的驅(qū)逐，各利益主體之間的矛盾沖突愈益突顯，并且呈現(xiàn)出多種不同類型的矛盾格局。比如渭南市西馬路贏田村狀告臨渭區(qū)人民政府，渭南高速東入口改造工程土地征收案等等，這些矛盾由最初的利益分配糾紛，逐步演變升級(jí)成為社會(huì)矛盾，甚至對(duì)抗。

（二）征收土地補(bǔ)償政策不能有效落實(shí)

1.補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重。我國(guó)的《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等都明確規(guī)定，中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰(shuí)是“集體”，相關(guān)立法并沒有明確指出，農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是“一種無(wú)確定主體的產(chǎn)權(quán)”。集體土地所有權(quán)主體虛位，導(dǎo)致在征地補(bǔ)償費(fèi)的利益歸屬上存在著很多問題。《土地管理法》規(guī)定，土地征用后，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以提取土地補(bǔ)償費(fèi)和部分安置補(bǔ)助費(fèi)及集體提留的資金由村委會(huì)統(tǒng)一納入集體經(jīng)濟(jì)組織管理范圍。村委會(huì)作為群眾服務(wù)組織，由于缺乏必要的監(jiān)督成了政策的盲區(qū)，土地補(bǔ)償中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村克扣、截留補(bǔ)償金的現(xiàn)象比比皆是，補(bǔ)償金真正落實(shí)到土地權(quán)利人手中的所剩無(wú)幾。鄉(xiāng)村干部在征地補(bǔ)償款的分配上有很大自，這就導(dǎo)致了，一方面，由于村委缺乏投資理念，將巨額土地補(bǔ)償款用于民間借貸和不合理的投資，以至血本無(wú)歸，使得集體資產(chǎn)蒙受巨大損失。另一方面，一些村子因征地一夜暴富，于是大肆鋪張浪費(fèi)，白條入帳，再加上鄉(xiāng)村干部貪污、挪用土地補(bǔ)償款等腐敗行為頻發(fā)，土地補(bǔ)償費(fèi)截留現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有失合理?！稇椃ā纷鳛槲覈?guó)的根本大法，對(duì)征地補(bǔ)償應(yīng)依據(jù)何種原則并沒有明確。依據(jù)《土地管理法》，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補(bǔ)償費(fèi)，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。這種測(cè)算辦法對(duì)農(nóng)民說服力較差。第一，以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理，被征用的土地，往往是城市周邊地區(qū)，如果不考慮其所在的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，僅以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償唯一標(biāo)準(zhǔn)，將明顯低估土地的價(jià)值。第二，現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則不相適應(yīng)。城市土地除劃撥者外，已同其他生產(chǎn)要素一樣，通過市場(chǎng)進(jìn)行配置，唯獨(dú)農(nóng)村集體土地還實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征用和補(bǔ)償。農(nóng)民在參與社會(huì)生產(chǎn)過程中，是按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買生產(chǎn)資料的，但他們所擁有和使用的土地卻被征地主體以較低的“計(jì)劃”價(jià)格拿走，這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下顯得不合理、不公平。

3.重公權(quán)、輕私權(quán)的傳統(tǒng)觀念影響我國(guó)土地征收補(bǔ)償立法的發(fā)展。從本質(zhì)上講，土地征收補(bǔ)償是政府公權(quán)力與農(nóng)民私權(quán)利的一場(chǎng)搏弈。我國(guó)幾千年來一直流行著“官本位”思想，人們重公權(quán)、輕私權(quán)的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念相對(duì)薄弱，我國(guó)對(duì)于私權(quán)主體人格的尊重和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)都不盡完備。筆者認(rèn)為，要建立一套完善的土地征收法律制度，首先必須轉(zhuǎn)變觀念，權(quán)力本位的思維模式應(yīng)當(dāng)讓位，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重和保護(hù)應(yīng)當(dāng)置于顯要的位置。

4.征地權(quán)力的濫用。一方面，我國(guó)《憲法》與《土地管理法》明確規(guī)定，國(guó)家為公共利益的需要，可依法對(duì)土地實(shí)行征用。但我國(guó)《憲法》和相關(guān)法律都未對(duì)公共利益做出明確的界定?！稇椃ā肥谟枇藝?guó)家土地征用的權(quán)力，卻未對(duì)這種權(quán)力的行使做出具體的限制，對(duì)公共利益的解釋成為職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力。另一方面，《土地管理法》規(guī)定，任何單位或個(gè)人使用土地，必須使用國(guó)有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的單位、個(gè)人，需要使用土地，都必須請(qǐng)求政府動(dòng)用征地權(quán)，從而滿足其用地需要。尤其隨著土地有償使用制度的實(shí)行，各級(jí)地方政府為快速持續(xù)增加財(cái)政收入，對(duì)征地權(quán)的行使樂此不疲，進(jìn)而導(dǎo)致了征地權(quán)的濫用。

5.征地程序不透明，農(nóng)民參與程度低。雖然《土地管理法》明確規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。但事實(shí)上，農(nóng)村集體尤其是農(nóng)民在征地過程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國(guó)家征地面對(duì)的是集體，而非農(nóng)戶，有權(quán)去談補(bǔ)償條件的也只是集體，農(nóng)民往往不參與征地補(bǔ)償談判，而所謂的集體常常不過是兩、三個(gè)鄉(xiāng)村權(quán)力人物，能不能完成征地任務(wù)，也成了這些人是否能繼續(xù)居于權(quán)力位置的決定性條件。雖然國(guó)家政策法律多次強(qiáng)調(diào)征地過程中的各項(xiàng)補(bǔ)償最終要落實(shí)到農(nóng)民，但農(nóng)民無(wú)法以獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到征用協(xié)商談判中來，征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，這就使得其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障就更成為問題。

三、作為村干部如何做好土地征收工作

村委會(huì)、黨支部都是我國(guó)農(nóng)村基層的服務(wù)組織，村干部也是由農(nóng)民依照一定的法律自主選舉出來的，最貼近農(nóng)民生活，最能代表農(nóng)民想法，最應(yīng)該為農(nóng)民辦事的人，這里的干群關(guān)系應(yīng)該是最為和諧的。但隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)一步推進(jìn)，農(nóng)村工作的復(fù)雜性增強(qiáng)，尤其是在土地征收過程中，涉及了政府、農(nóng)民、村組織、開發(fā)商等多方利益主體的博弈，利益分配的矛盾也愈加復(fù)雜，要在貫徹黨和政府政策的執(zhí)行與保障村民利益的最大化中間，找到一個(gè)平衡點(diǎn)，確實(shí)不易。筆者認(rèn)為，在土地征收過程中，除了要盡職盡責(zé)做好本職工作，還必須做好以下幾方面工作：

（一）熟悉土地征收相關(guān)的法律政策?！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》、《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》等都是國(guó)家政府在土地征收時(shí)所依照的法律依據(jù)，作為村里主持該項(xiàng)工作的干部，一定要熟悉和清楚相關(guān)條款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了國(guó)家的相關(guān)政策，又能對(duì)村民進(jìn)行普及教育，使村民也能清楚地知道國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，使我們能在合法的基礎(chǔ)上統(tǒng)一征收大局。除此之外，法律政策還設(shè)定了很多的救濟(jì)途徑，要幫助大家運(yùn)用法律武器來維護(hù)自己的合法權(quán)益。

（二）做好群眾征地工作，構(gòu)筑起化解的第一道堅(jiān)固防線。多年來，因?yàn)橥恋卣魇諉栴}造成的頻頻發(fā)生，因?yàn)樵搯栴}而造成的人員傷亡等惡性事件讓人觸目驚心，這不僅嚴(yán)重影響了社會(huì)秩序和穩(wěn)定大局，也影響了黨和政府在農(nóng)民心中的形象。在征地過程中，我們首先應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，土地是農(nóng)民的根本，失去了土地，農(nóng)民就失去了生存之本，農(nóng)民因此而產(chǎn)生的恐慌不安、思想波動(dòng)，要從感情上進(jìn)行理解。其次，要深入群眾，耐心聽取群眾反映的困難和問題，并千方百計(jì)幫助其解決。最后，要處事公道，對(duì)群眾合理的要求，盡快予以滿足；對(duì)一時(shí)無(wú)法解決的，要解釋清楚，爭(zhēng)取他們的理解和支持；對(duì)不合理、不合法、侵犯群眾利益的規(guī)定、做法，要及時(shí)予以修正。除此之外，要做好群眾的思想工作，積極引導(dǎo)他們按照國(guó)家政府相關(guān)政策、法律、程序辦事和維權(quán)。把解決群眾實(shí)際困難和做好群眾思想工作結(jié)合起來，構(gòu)筑起化解的第一道堅(jiān)固防線。

篇4

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛現(xiàn)狀及成因

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛中存在的問題

隨著國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程逐年加快及惠農(nóng)惠牧政策的不斷調(diào)整，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，過去將土地承包出去的農(nóng)戶紛紛要求收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地糾紛案件開始不斷增加，分析其成因，可將其歸納為以下四類：1.轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓與出租定性不清導(dǎo)致的糾紛。這類糾紛主要體現(xiàn)在當(dāng)事人法律知識(shí)欠缺或?qū)ο嚓P(guān)概念辨別不清的情形下簽訂了協(xié)議，而相關(guān)法律法規(guī)又對(duì)此概念區(qū)分不嚴(yán)密，導(dǎo)致對(duì)合同性質(zhì)的判定而引發(fā)的糾紛。2.合同形式、期限約定不清引發(fā)的糾紛。這類糾紛主要體現(xiàn)在雙方當(dāng)事人在轉(zhuǎn)包土地時(shí)往往只有口頭約定，或者有書面協(xié)議但不符合相關(guān)法律規(guī)定，如沒有備案、遺漏了轉(zhuǎn)包期限條款。3.發(fā)包方違法另行發(fā)包引發(fā)的糾紛。這類糾紛主要體現(xiàn)在實(shí)踐中存在發(fā)包人隨意收回、調(diào)整土地，另行發(fā)包引發(fā)的糾紛。原承包人紛紛到法院，請(qǐng)求確認(rèn)其所簽訂的原土地承包合同無(wú)效。4.轉(zhuǎn)讓方擅自解除合同糾紛。這類糾紛是實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的新問題，主要是承包方因近幾年土地價(jià)格上漲，要求轉(zhuǎn)包方增加轉(zhuǎn)包費(fèi)所產(chǎn)生的糾紛。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛成因分析

民以食為天，民以地為本。我國(guó)農(nóng)民一直認(rèn)為自己所承包的土地是其生產(chǎn)、生活的必要生產(chǎn)資料，其轉(zhuǎn)包糾紛成因主要有：1.農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)不斷提高。近年來，伴隨著依法治國(guó)進(jìn)程的加快，農(nóng)民接受新技術(shù)、獲得新信息的渠道也隨之?dāng)U寬，其法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)也不斷提高，更多的失地農(nóng)民開始意識(shí)到，只有通過法律武器才能將自己的權(quán)利維護(hù)到底，所以大量長(zhǎng)期得不到解決的農(nóng)村土地合同糾紛、補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛等案件紛紛涌至法院。在實(shí)踐中，我們不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段的土地糾紛大都是積累多年的歷史遺留糾紛。2.處理土地糾紛案件的相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善。近年來，我國(guó)出臺(tái)了包括《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《合同法》《合同法解釋》《土地管理法實(shí)施條例》《最高院關(guān)于審理農(nóng)村土地糾紛司法解釋》《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》等一系列處理農(nóng)村土地糾紛的法律法規(guī)，但仍未能形成一部完整的關(guān)于審理農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包糾紛的法律體系。法院在審理土地糾紛類案件時(shí)，適用的法律法規(guī)條文多又較繁雜且很難理解，有的條文甚至前后矛盾，在實(shí)踐中適用起來有困難。例如：《土地管理法》第37條規(guī)定了連續(xù)二年棄耕拋荒的，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)終止承包合同，但是《農(nóng)村土地承包法》《流轉(zhuǎn)辦法》《解釋》《緊急通知》中又做了相反的規(guī)定[1]。3.處理土地糾紛案件的相關(guān)制度機(jī)制還不夠完善。一是土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。現(xiàn)階段，在我國(guó)農(nóng)村還沒有真正意義上的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制[2]。從目前的實(shí)際情況看，很多農(nóng)村都不設(shè)置土地流轉(zhuǎn)備案部門，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不申請(qǐng)、不登記、不備案，整體流轉(zhuǎn)無(wú)序。二是戶籍制度還不夠完善。隨著大量農(nóng)村戶籍人口進(jìn)城轉(zhuǎn)為“市民”，但卻不能在城鎮(zhèn)落戶，不能享受與市民同等的權(quán)利。因此，在處理農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包糾紛和土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件過程中，對(duì)戶籍的認(rèn)定在整個(gè)案件中起著非常關(guān)鍵的作用。例如：土地轉(zhuǎn)包要求受轉(zhuǎn)包方是本集體成員，對(duì)集體成員的認(rèn)定，法院往往就是依據(jù)戶籍，由于現(xiàn)在的戶籍管理制度混亂給成員資格認(rèn)定帶來一定困難[3]。還有，在司法實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)遇到當(dāng)事人婚后居住地、生活地均不在戶口所在地、“空掛戶”等問題。

二、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓與出租定性不清案件的處理規(guī)則

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)

包的概念與性質(zhì)現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地交易方式主要有轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換、抵押等多種多樣的方式，統(tǒng)稱為流轉(zhuǎn)。本文所說的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包就是上述關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一種方式，是指村集體作為發(fā)包方將村集體的土地承包給本村村民，本村村民又作為新的發(fā)包人將其從村集體取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包給其他村民的行為，村集體與村民的原承包合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不變，新承包合同雙方當(dāng)事人之間的轉(zhuǎn)包行為僅針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不針對(duì)土地所有權(quán)。

（二）轉(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓的比較

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幾種方式當(dāng)中，轉(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓是最常見的兩種，也是最容易引發(fā)糾紛的兩種，因?yàn)榉蓪?duì)兩種流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定沒有囊括所有實(shí)踐當(dāng)中的情形，導(dǎo)致在實(shí)踐中二者的區(qū)分不是特別明顯。但在司法實(shí)踐中,尤其在偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，部分群眾法律意識(shí)淡薄，在適用以上這兩種土地流轉(zhuǎn)方式時(shí)具有隨意性，一旦發(fā)生糾紛，在具體案件中如何認(rèn)定轉(zhuǎn)包還是轉(zhuǎn)讓時(shí)就會(huì)有很大的爭(zhēng)議。

（三）轉(zhuǎn)包與出租的比較

《流轉(zhuǎn)辦法》第35條[7]對(duì)轉(zhuǎn)包概念做出了明確規(guī)定，同時(shí)該法第35條第5款[8]也對(duì)出租做出了明確定義。由以上定義可以看出，轉(zhuǎn)包和出租都不影響原承包合同關(guān)系，只是轉(zhuǎn)包強(qiáng)調(diào)受包人需為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，而出租對(duì)此沒有限定。事實(shí)上,這兩種流轉(zhuǎn)方式在本質(zhì)上沒有區(qū)別，和租賃合同的性質(zhì)相同[9],只是在轉(zhuǎn)包合同當(dāng)中要求的受轉(zhuǎn)包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員[10],在出租合同當(dāng)中對(duì)此并沒有限制[11]。在解決此類糾紛時(shí)，法院很少會(huì)對(duì)合同的性質(zhì)做出明確區(qū)分，通常的做法是不論當(dāng)事人將土地流轉(zhuǎn)給本集體成員還是本集體以外的人，都按轉(zhuǎn)包論。

三、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包合同形式、期限約定不清的處理規(guī)則

（一）承包權(quán)轉(zhuǎn)包合同形式不完備的處理規(guī)則

1.口頭轉(zhuǎn)包合同的效力認(rèn)定規(guī)則。在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，大部分農(nóng)民的法律意識(shí)還比較淡薄，農(nóng)民之間流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，大都是口頭約定，很少考慮到日后是否會(huì)發(fā)生糾紛。根據(jù)我國(guó)《合同法》規(guī)定，口頭協(xié)議也是合同的一種形式。如果雙方當(dāng)事人都遵循合同的約定，并不存在任何爭(zhēng)議。但是隨著近幾年農(nóng)村土地價(jià)格上漲，農(nóng)民受利益驅(qū)動(dòng)，就有當(dāng)事人拿著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的有關(guān)法律到法院，認(rèn)為法律法規(guī)規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要簽訂書面合同,凡是沒有簽訂書面合同的，都應(yīng)該是一種無(wú)效的合同，合同無(wú)效的法律后果就是根據(jù)該合同取得的財(cái)產(chǎn)予以返還。2.未履行備案手續(xù)的轉(zhuǎn)包合同的效力認(rèn)定規(guī)則。履行備案手續(xù)是取得法律和有關(guān)部門認(rèn)定的有效途徑之一?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“對(duì)除了以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地的其余流轉(zhuǎn)方式，即采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)土地的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。”但是不能僅僅因?yàn)闆]有備案就否定了農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)的權(quán)利，不能將備案作為發(fā)包人限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)的砝碼，這樣有違我國(guó)立法的初衷，更不符合當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際。《解釋》第14條[12]對(duì)未備案轉(zhuǎn)包合同的效力有了明確的規(guī)定，根據(jù)該適用法律的解釋規(guī)定可知，發(fā)包方不能以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)未報(bào)其備案為由請(qǐng)求確認(rèn)合同無(wú)效。

（二）承包權(quán)轉(zhuǎn)包合同期限約定不明的處理規(guī)則

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包期限約定不明時(shí)的認(rèn)定。我國(guó)《合同法》規(guī)定租賃的最長(zhǎng)期限為20年,但從關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包合同的有關(guān)法律規(guī)定看,租賃為30年、50年、70年不等。這就出現(xiàn)了如果農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包超過20年，其效力如何判定。對(duì)于土地轉(zhuǎn)包合同期限的問題，我們可以借鑒《合同法》的規(guī)定，租賃期限不得超過20年，超過20年的,超過部分無(wú)效。但由于國(guó)家第二輪土地承包合同是30年不變，對(duì)于特別法的規(guī)定，也不能視之不理。相對(duì)《合同法》來講,《農(nóng)村土地承包法》又屬于特別法,所以根據(jù)《立法法》的規(guī)定,這對(duì)現(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包中出現(xiàn)的關(guān)于期限的問題，應(yīng)適用《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,即轉(zhuǎn)包期限是可以長(zhǎng)于20年的，只要在原承包合同期限內(nèi)即可。2.不定期轉(zhuǎn)包后轉(zhuǎn)包人收回承包地問題。這樣的糾紛在當(dāng)今農(nóng)村普遍存在，一旦發(fā)生糾紛，當(dāng)前法院的做法是如果當(dāng)事人能夠通過有效證據(jù)證明，對(duì)轉(zhuǎn)包的期限有約定的，按照約定執(zhí)行。如果沒有其他有效證據(jù)證明轉(zhuǎn)包期限的，承包人要求收回轉(zhuǎn)包的承包地的，應(yīng)當(dāng)支持。理由是根據(jù)最高人民法院《解釋》第17條[13]、《合同法》第232條[14]規(guī)定，沒有約定轉(zhuǎn)包期限的轉(zhuǎn)包合同，視為沒有約定租賃期限的合同，當(dāng)事人就轉(zhuǎn)包期限不能達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議的，則當(dāng)事人可以隨時(shí)解除合同。

四、發(fā)包人另行發(fā)包土地及承包人擅自解除轉(zhuǎn)包合同糾紛的處理規(guī)則

（一）發(fā)包人另行發(fā)包土地糾紛的處理規(guī)則

如該類型土地糾紛發(fā)生，發(fā)包方?jīng)]有履行法定程序，違法將土地重新發(fā)包給他人，原承包人完全可以將發(fā)包方和另一接包人一同，請(qǐng)求法院確認(rèn)該重新發(fā)包合同無(wú)效?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“除因承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，發(fā)包方不得收回承包地；除因自然災(zāi)害嚴(yán)重?fù)p毀土地的情形，不得調(diào)整土地?！蓖瑫r(shí)《物權(quán)法》又將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上升為物權(quán)，根據(jù)物權(quán)的法定性、排他性也不允許發(fā)包方違法收回、調(diào)整。最高人民法院《解釋》規(guī)定：“因發(fā)包方違法收回、調(diào)整土地引發(fā)的糾紛，發(fā)包方已將土地另行發(fā)包給第三人的，原承包人請(qǐng)求確認(rèn)其所簽訂的承包合同無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)支持?！?/p>

（二）承包人擅自解除轉(zhuǎn)包合同糾紛的解決

這類糾紛在司法實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題主要是承包方因近幾年土地價(jià)格上漲要求轉(zhuǎn)包方增加轉(zhuǎn)包費(fèi)所產(chǎn)生的糾紛。當(dāng)這類糾紛發(fā)生后，如果當(dāng)事人之間不能自行協(xié)商解決，可否向法院要求變更或解除合同？從合同的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性以及基本的誠(chéng)實(shí)信用原則考慮，合同一經(jīng)生效，必須履行，不得隨意解除和變更。但是，《合同法解釋二》對(duì)情勢(shì)變更做出了的規(guī)定[15]，適用情勢(shì)變更原則處理這類糾紛時(shí)還要注意以下問題：一是必須嚴(yán)格界定情勢(shì)范圍，根據(jù)該解釋的規(guī)定情勢(shì)必須是客觀情況；二是對(duì)“明顯不公”的把握；三是若可以變更合同，則要盡量不要解除合同。只要通過變更價(jià)格、調(diào)整履行期限等可以維持公平的，就不應(yīng)解除合同。

五、承包權(quán)轉(zhuǎn)包后征收補(bǔ)償款分配糾紛的處理規(guī)則

（一）農(nóng)村地征收補(bǔ)償款分配的規(guī)定及存在的問題

我國(guó)關(guān)于農(nóng)村土地征收的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既明確又富有彈性，主要體現(xiàn)在我國(guó)《土地管理法》第47條、《物權(quán)法》第42條[16]，同時(shí)《土地管理法》第47條[17]對(duì)征收集體土地的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有所體現(xiàn)。《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定：國(guó)家征收集體土地應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)，該補(bǔ)償費(fèi)中“土地補(bǔ)償費(fèi)”所占比例最高，而“土地補(bǔ)償費(fèi)”歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。對(duì)于該補(bǔ)償款是否可以在集體組織成員中進(jìn)行分配，法律沒有明確規(guī)定。在實(shí)踐中，該補(bǔ)償款一直是被分配的，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的精神要求，各地都出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)定和辦法，基本分配原則就是被征土地的承包農(nóng)戶，應(yīng)分得土地補(bǔ)償款的大頭。

（二）承包權(quán)轉(zhuǎn)包后征收補(bǔ)償款的分配規(guī)則

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關(guān)鍵詞：就業(yè) 失地農(nóng)民 制度研究 社會(huì)權(quán)益保障

西寧市作為西部重要的城市之一，其城鎮(zhèn)化水平進(jìn)入了快速發(fā)展階段。從2000年到2007年，西寧無(wú)地的農(nóng)民達(dá)到6.65萬(wàn)人次。城鎮(zhèn)化的發(fā)展應(yīng)該與農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定是同步的。因此，如何維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益是各地方政府做好城鎮(zhèn)化工作所面臨的巨大挑戰(zhàn)。本文從制度層面對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益保障進(jìn)行研究，探討建立完善的制度體系維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。

一、西寧市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障的現(xiàn)狀

1.西寧市失地農(nóng)民權(quán)益保障的基本情況

通過對(duì)西寧市四區(qū)選取的6個(gè)村的150戶失地農(nóng)民進(jìn)行的非隨機(jī)性抽樣調(diào)查和訪談，以了解西寧市的土地征收政策、安置方式以及失地農(nóng)民的生活、就業(yè)和社會(huì)保障等情況。

據(jù)調(diào)查結(jié)果，被征土地大部分用于城市公益用地和工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性建設(shè)；土地征用價(jià)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，基本都是采用貨幣直接支付的安置方式，多數(shù)失地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不太滿意；由于農(nóng)民的文化程度偏低，大部分都是中小學(xué)及以下的文化水平，失地后大部分農(nóng)戶由于沒有就業(yè)崗位而閑置在家，部分失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入減少，生活的支付成本增加，家庭生活受到影響；失地農(nóng)民權(quán)益保障的認(rèn)知度和參與度都還很低，有些農(nóng)民意識(shí)不到社會(huì)保障的重要性，不愿意參加醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障，有些社會(huì)保障權(quán)利由于受到條件的約束而享受不到，所以失地農(nóng)民享有的社會(huì)保障是有限的。

2.引起失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的制度性原因

（1）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度的缺陷。隨著農(nóng)村制度的深化，土地管理工作得到進(jìn)一步改善，但農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的定位上依然缺乏明確的規(guī)定。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷，從法律、制度層面來看，主要是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺失，所有權(quán)主體錯(cuò)位、客體模糊、產(chǎn)權(quán)內(nèi)容虛化；地權(quán)關(guān)系和土地產(chǎn)權(quán)缺少規(guī)范化；產(chǎn)權(quán)制度制約了農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完善、土地的流轉(zhuǎn)制度不完善、土地管理權(quán)不到位等都導(dǎo)致農(nóng)村土地管理的混亂，土地所有權(quán)制度存在著弊端。在這樣一個(gè)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷的情形下，農(nóng)民只享有土地使用權(quán)、收益權(quán)，在土地征用過程中權(quán)益受到侵害是不可避免的。

（2）農(nóng)地征用制度的不健全。土地征收過程中征地主體缺乏監(jiān)管，土地征用程序不規(guī)范。政府作為管理者在征地過程中扮演著重要的角色，而被征收土地者又是權(quán)力的主體成為被管理者，農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償沒有商量的余地，只有接受政府安排的安置方式。政府行為無(wú)法得到有效的監(jiān)管，對(duì)農(nóng)民的權(quán)益造成嚴(yán)重的損失。完善的土地征收制度不僅要有嚴(yán)格的征收程序，更要有一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)政府的執(zhí)行力進(jìn)行監(jiān)督，保障失地農(nóng)民的權(quán)益不受侵害。雖然強(qiáng)調(diào)了征用土地以及征地補(bǔ)償方案實(shí)施前必須公告，但是缺乏連貫性和針對(duì)性，執(zhí)行不到位，導(dǎo)致土地征用程序的不透明，被征地農(nóng)民的知情權(quán)、異議權(quán)得不到體現(xiàn)，無(wú)法行使群眾監(jiān)督機(jī)制。

（3）社會(huì)保障制度的不完善。農(nóng)民失去土地也就意味著失業(yè)，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不合理、就業(yè)困難導(dǎo)致生活水平下降，社會(huì)保障對(duì)失地農(nóng)民顯得格外重要?，F(xiàn)行的征地安置方式都是以支付貨幣為主，只考慮當(dāng)前短期的需求而沒有考慮長(zhǎng)久的困難，缺乏完善的社會(huì)保障措施。農(nóng)民文化水平低，就業(yè)率低，缺乏自主創(chuàng)業(yè)的能力，這不利于化解失地農(nóng)民未來發(fā)展的遠(yuǎn)慮，不能滿足長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活需要。安置方式單一，安置標(biāo)準(zhǔn)不一，農(nóng)民得到的補(bǔ)償差距較大，導(dǎo)致失地農(nóng)民對(duì)安置政策的強(qiáng)烈不滿。

二、西寧市失地農(nóng)民權(quán)益保障的制度性對(duì)策與建議

1.制定科學(xué)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度一直是農(nóng)村集體土地制度的核心，變革制度與社會(huì)發(fā)展的不平衡性才是推動(dòng)制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。建立公平的規(guī)則，通過制度創(chuàng)新明確土地產(chǎn)權(quán)。從目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度上看，農(nóng)民享有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、繼承權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利，但是在實(shí)際征地行為中并未得到尊重。所以要在現(xiàn)有土地管理法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步嚴(yán)格確定農(nóng)民的土地所有權(quán)及其要素，做到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的明晰化，能夠成為土地真正的主人，而不是空置虛化的所有權(quán)。完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)，要在實(shí)際征地操作過程中體現(xiàn)出農(nóng)民應(yīng)該享有的權(quán)益，使農(nóng)民的土地使用權(quán)、占有權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)都能得到法律的保護(hù)，確保農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的完整性。

2.健全嚴(yán)格的土地征用制度

土地征用過程中，農(nóng)民處于較為弱勢(shì)的地位，要提高農(nóng)民參與程度，促進(jìn)農(nóng)民權(quán)利公平化。解決土地征用中的問題就要完善土地征用制度，尊重農(nóng)民的合法權(quán)利和合法請(qǐng)求。確保征地過程的民主參與，建立公示制度，真正讓被征地農(nóng)民行使民主參與，改變傳統(tǒng)不平等的土地征收制度，讓農(nóng)民對(duì)自己土地的處置有更多知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，提高農(nóng)民在土地征用和土地交易中的參與權(quán)地位。嚴(yán)格征地的法律規(guī)定與程序，要建立程序公開、平等參與的征地制度，強(qiáng)化民眾監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制是征地活動(dòng)公平、公開進(jìn)行的重要保障，要對(duì)制度運(yùn)行的始終實(shí)施監(jiān)控。加強(qiáng)對(duì)征地實(shí)施過程監(jiān)管，制定土地補(bǔ)償費(fèi)分配辦法，保證失地農(nóng)民土地補(bǔ)償安置費(fèi)和社會(huì)保障金的合理分配，行使失地農(nóng)民民主決策和民主監(jiān)督的權(quán)力，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法利益。

3.完善可行的社會(huì)保障制度

由于失地農(nóng)民群體的特殊性，其社會(huì)保障權(quán)益是應(yīng)該不斷發(fā)展和完善的。他們?yōu)槌鞘械陌l(fā)展提供了自己賴以生存的土地資源，政府有責(zé)任和義務(wù)為失地農(nóng)民建立完善的社會(huì)保障體系。改變長(zhǎng)期以來農(nóng)村社會(huì)保障的起點(diǎn)很低、投入少、覆蓋面小的局面，增加失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的參保項(xiàng)目，讓他們盡可能地享受到多方面的保障。政府要采用多種安置方式相結(jié)合的方法為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，提高農(nóng)民生活水平和幸福指數(shù)。

建立和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，以“范圍廣、內(nèi)容豐富、高水平”為原則，將更多的失地農(nóng)民納入社保的對(duì)象中，給他們的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等多方面的發(fā)展需求提供幫助，并且提供農(nóng)村農(nóng)民的保障水平，逐漸形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會(huì)保障體系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障失地農(nóng)民的生活。

總之，城鎮(zhèn)化不僅是城市的發(fā)展也是農(nóng)村的發(fā)展，現(xiàn)在的農(nóng)村將是以后的城市。失地農(nóng)民作為游離于城市與農(nóng)村之間的一個(gè)新的社會(huì)群體是備受政府和社會(huì)關(guān)注的。政府不但要保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害，還要給他們現(xiàn)在的生活提供補(bǔ)償，更要為他們以后的發(fā)展提供保證。

參考文獻(xiàn)

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[2]張曉云.失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].理論學(xué)習(xí)，2012，6：16-19

篇6

關(guān)鍵詞：土地征收；補(bǔ)償制度

中圖分類號(hào)：D925.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1812-2485（2013）12-

土地征收補(bǔ)償是指公共權(quán)力基于公共利益的目的使得被征收人喪失土地上的權(quán)利，對(duì)于原權(quán)利人應(yīng)當(dāng)支付的相應(yīng)的代價(jià)?我國(guó)《憲法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?《土地管理法》對(duì)于土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞?、范圍、?biāo)準(zhǔn)、原則等問題做出了具體的規(guī)定?但是，現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度存在補(bǔ)償方式單一?補(bǔ)償范圍有限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué) ?補(bǔ)償原則不合理等缺陷，亟待完善。

縱觀各國(guó)法制，關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t各不相同，即使是同一國(guó)家，隨著權(quán)利觀念從權(quán)利私有化向權(quán)利社會(huì)化的轉(zhuǎn)變，也有不同的規(guī)定?但對(duì)世界整個(gè)發(fā)展趨勢(shì)來看，對(duì)于國(guó)家合法行為所造成的損失，其補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)均呈日漸放寬之勢(shì)，以便對(duì)人民所遭受的損失予以更充分?更完全的補(bǔ)償。

1我國(guó)現(xiàn)階段土地征收補(bǔ)償制度

1.1 補(bǔ)償原

（1）征收土地的補(bǔ)償費(fèi)是補(bǔ)償或補(bǔ)質(zhì)的，而不是地價(jià)；（2）按照被征收土地的原有用途補(bǔ)償；（3）依照法定標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。

1.2 補(bǔ)償項(xiàng)目及支付對(duì)象

補(bǔ)償包括向被征地的集體土地所有權(quán)人支付的土地補(bǔ)償費(fèi)，向青苗及地上附著物所有權(quán)人支付的青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，向因征地而造成的富余勞動(dòng)力支付的安置補(bǔ)助費(fèi)?需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。

1.3 補(bǔ)償?安置費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)

首先，土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是耕地被征前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍；其次，征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算 ?每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征前三年平均產(chǎn)值的4～6倍?每公頃耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過被征前三年平均年產(chǎn)值的15倍；最后，至于青苗補(bǔ)助費(fèi)和其他地面附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按各省?自治區(qū)?直轄市的規(guī)定執(zhí)行。

1.4 土地征收補(bǔ)償程序

主要分行政程序和爭(zhēng)議解決程序?其中行政程序具體包括如下步驟：（1）市縣政府?dāng)M定征收土地方案，內(nèi)容包括征收土地的范圍?地類?面積?權(quán)屬土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，需要安置人員的安置途徑等；（2）由市縣政府持有關(guān)文件，逐級(jí)向有批準(zhǔn)權(quán)的政府提出征地申請(qǐng)；（3）有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)征地申請(qǐng)；（4）市縣政府組織實(shí)施；（5）市縣政府支付補(bǔ)償安置費(fèi)用?征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償?安置方案批準(zhǔn)之日起三個(gè)月內(nèi)全額支付；（6）交付土地，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的政府裁決?

3 我國(guó)現(xiàn)階段土地征收補(bǔ)償制度存在的主要問題

3.1 法律框架不完善

由于土地征用事關(guān)被征收土地權(quán)利人的利益和國(guó)家關(guān)于農(nóng)村土地的基本國(guó)策，因此，憲法以及關(guān)于民事權(quán)利的基本法應(yīng)做出規(guī)定?《憲法》第10條第3款雖規(guī)定了國(guó)家對(duì)土地的征用，但強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家征收權(quán)的行使，而沒有為這種權(quán)力的行使劃定范圍?界限?方式和程序，我國(guó)現(xiàn)行《民法通則》也缺乏關(guān)于征收的一般規(guī)定?這種只強(qiáng)調(diào)授權(quán)、不關(guān)注限權(quán)的規(guī)定，難以形成有效保障財(cái)產(chǎn)權(quán)?制約政府權(quán)力的制度，容易造成權(quán)力濫用。

3.2 土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

我國(guó)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然幾經(jīng)修改，但目前仍然是采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差、土地位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格、人均耕地面積等影響土地價(jià)值的因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的真實(shí)價(jià)值。低成本征地，極易導(dǎo)致有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)征地行為的隨意性，嚴(yán)重侵害相對(duì)人權(quán)益。

3.3 我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍少

征收補(bǔ)償主要是土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)等。我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)臓顩r是直接補(bǔ)償不充分，而對(duì)與被征收客體有間接關(guān)聯(lián)以及因此而延伸的一切附帶損失未予以補(bǔ)償，如殘余地?fù)p害?營(yíng)業(yè)損失和租金損失等間接損失。因此，征地補(bǔ)償內(nèi)容不完整。

3.4 征地過程不透明

目前，征地程序的不透明主要表現(xiàn)在：一是政府行為的不透明，哪一塊地需要征、應(yīng)征多少、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都不清楚。二是被征收者無(wú)法行使一定的權(quán)利阻止政府對(duì)自己土地的不合法或不合理征收，沒有形成一定的制衡機(jī)制。三是被征收者中僅有部分人了解情況，如村委會(huì)主任，而廣大的共有人農(nóng)民對(duì)此了解很少或不了解。

3.5 失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度落后

我國(guó)農(nóng)村推行以來，國(guó)家事實(shí)上很少或不再承擔(dān)農(nóng)村公共物品提供的責(zé)任，農(nóng)民的社會(huì)保障轉(zhuǎn)由村社承擔(dān)，而村社則以向其成員分配集體所有的土地來體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的保障。

4 完善土地征收補(bǔ)償制度的主要思路

4.1 完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度應(yīng)遵循的原則

在我國(guó)實(shí)踐中，有“相應(yīng)補(bǔ)償”或“適當(dāng)補(bǔ)償”原則的規(guī)定，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，補(bǔ)償利益不及損失利益，這與我國(guó)目前的國(guó)情密切相關(guān)?雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還很薄弱，但是給予更充分、更完全的補(bǔ)償，同時(shí)又能合理配置資源?監(jiān)控權(quán)力是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)。因此，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)作為基礎(chǔ)，將土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及建筑物、構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)、殘地補(bǔ)償費(fèi)等主要補(bǔ)償項(xiàng)目的補(bǔ)償價(jià)格參照當(dāng)前土地市場(chǎng)的價(jià)格，實(shí)行公平補(bǔ)償?這是因?yàn)樵谖覈?guó)農(nóng)村，集體土地具有多重功能。

4.2 完善我國(guó)土地征收程序的具體設(shè)想

4.2.1嚴(yán)格界定公共利益與公共目的，限制征地的范圍。即將以公共利益的名義進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目才可以視為是以公共利益為目的的，除此以外的任何建設(shè)項(xiàng)目都不得以公共利益和公共目的為名行使征地權(quán)?明確公共利益內(nèi)涵，有利于嚴(yán)格區(qū)分國(guó)家公益性目的用地和以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)性用地，對(duì)于公益性用地實(shí)行征收，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行市場(chǎng)交易。

4.2.2提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既不反映市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律 ，也不能保證農(nóng)民生活水平恢復(fù)到征地前的水平，這使征收補(bǔ)償制度存在許多與時(shí)代節(jié)奏不和諧之處，在實(shí)踐中產(chǎn)生了許多矛盾和沖突。從目前實(shí)際出發(fā)，現(xiàn)階段可以采取由土地原用途價(jià)格和社會(huì)保障費(fèi)用兩個(gè)部分組成的“征地綜合區(qū)片價(jià)”補(bǔ)償辦法?采取這種辦法確立的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將基本上保證農(nóng)民不因土地征收降低生活水平。

4.2.3 細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。我國(guó)土地征收補(bǔ)償僅限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，這與國(guó)際通行做法相差甚遠(yuǎn)，也不能滿足農(nóng)民的實(shí)際需要，因此有必要對(duì)現(xiàn)行土地征收立法進(jìn)行修改?

4.2.4靈活運(yùn)用多種征收補(bǔ)償方法。除現(xiàn)金補(bǔ)償外，可根據(jù)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要，由法律做出概括性規(guī)定，可以考慮采取以下補(bǔ)償辦法：一是貨幣安置。包括一次性貨幣安置、分期和

終身貨幣安置。一般而言，分期和終身貨幣安置比一次性安置更有利于保護(hù)農(nóng)民利益，農(nóng)民從心理上也更有安全感。二是農(nóng)業(yè)安置。在土地調(diào)整空間比較大的地方可以采用這種方式，即給以被征地農(nóng)民相當(dāng)數(shù)量或者質(zhì)量的土地，仍然以農(nóng)業(yè)方式進(jìn)行利用；或者轉(zhuǎn)換為其他農(nóng)業(yè)方式，保證其生活水平不下降。三是留地安置。征地后安排農(nóng)民生產(chǎn)生活有困難的，允許村集體經(jīng)濟(jì)組織按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途，拿出一部分土地投資入股、?興辦村辦企業(yè) 、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)或招商引資。

4.2.5 完善土地征收補(bǔ)償程序。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行管理體制，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償程序可以設(shè)置如下： （1）征收申請(qǐng)與審批程序。由需用地人向省政府或國(guó)務(wù)院提出征收土地申請(qǐng)，審批部門受理后，通知市縣土地行政主管部門將申請(qǐng)內(nèi)容予以公告，利害關(guān)系人可以在公告期間提出意見，必要時(shí)，可以要求召開聽證會(huì)? （2）補(bǔ)償裁決程序?在批準(zhǔn)征收決定作出后，需用地人與被征收人可以對(duì)征收補(bǔ)償繼續(xù)協(xié)商，協(xié)商不成的，可申請(qǐng)土地征收委員會(huì)裁決。對(duì)裁決不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議或提訟，但不影響征收繼續(xù)實(shí)施? （3）土地征收完成。一是土地征收補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放；二是限期遷移，被征收人在收到征收補(bǔ)償一定期限內(nèi)，應(yīng)當(dāng)遷移完成；逾期不遷移的，由市縣政府土地行政主管部門或者需用地人按照《行政訴訟法》的規(guī)定，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行；三是辦理權(quán)利登記。

4.1.6 建立和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。改變以往“挖農(nóng)補(bǔ)工”的政策，反哺農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民，是我國(guó)工業(yè)化發(fā)展進(jìn)入中后期的必然要求。國(guó)家要擔(dān)負(fù)起建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的責(zé)任，逐步加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投資，建立起與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)霓r(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。政府還要在政策、資金上向農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村教育的投入力度，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為農(nóng)村社會(huì)保障奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

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篇7

中國(guó)政府日益認(rèn)識(shí)到土地政策問題在實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)果中的重要性。事實(shí)上，中國(guó)近些年來的土地政策是與這種快速變化的環(huán)境相適應(yīng)的。迄今為止的改革值得稱道，但還不夠全面，在土地政策和實(shí)踐方面仍存在一些遺留問題亟待解決。

一、農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關(guān)的國(guó)家對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷現(xiàn)象，造成了經(jīng)濟(jì)的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長(zhǎng)

在一個(gè)城市以史無(wú)前例的速度增長(zhǎng)以及城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)越來越整合的年代，中國(guó)土地政策的一個(gè)最重要特征卻是對(duì)待城市與農(nóng)村土地上的一直絕然分割。這兩類土地受制于不同的權(quán)利體系并由分立的機(jī)構(gòu)和法規(guī)所管理。

作為這一分割的主要結(jié)果是，政府成為農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐奈┮恢俨谜?，它擁有從農(nóng)村獲得土地及將之轉(zhuǎn)換給城市使用者的排他性權(quán)力。在現(xiàn)行法律下，所有土地進(jìn)入城市市場(chǎng)必須首先由城市政府當(dāng)局進(jìn)行強(qiáng)制征用，然后通過幾種方式將之再配置給城市使用者。換言之，在土地轉(zhuǎn)換用途的過程中，不需要在原有的農(nóng)村土地?fù)碛姓吆妥罱K獲得土地的城市新使用者之間進(jìn)行直接交易。無(wú)論是土地被作為公共目的、準(zhǔn)公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。

這一特征以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來看是非常獨(dú)特的——在世界上沒有一個(gè)主要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)像中國(guó)這樣維持著城市與農(nóng)村在土地權(quán)利、管理與市場(chǎng)上的絕對(duì)分割。而且全球趨勢(shì)與這一特征正好相反。這些國(guó)家日益認(rèn)識(shí)到，隨著城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的日益整合、城市的快速增長(zhǎng)、人口與資本的流動(dòng)，對(duì)土地的區(qū)別對(duì)待將是不合時(shí)宜的，其效果是適得其反的。盡管不同類型的土地確實(shí)需要有不同的規(guī)劃方法和程度不一的規(guī)制和經(jīng)濟(jì)干預(yù)，但越來越清楚的一點(diǎn)是，將城市和農(nóng)村土地人為地歸入完全分割的兩類制度體系并不是最好的方式。

近年來，隨著城市化的加速，中國(guó)這種區(qū)別對(duì)待的做法越來越受到質(zhì)疑。這些關(guān)注可以被分成幾個(gè)基本方面：

1．對(duì)農(nóng)村土地使用者的不公正對(duì)待?，F(xiàn)行做法對(duì)農(nóng)村土地所有者和使用者十分不利，因?yàn)樗斐伤麄儾荒芊窒碜约旱耐恋卦诔鞘惺袌?chǎng)所產(chǎn)生的增值收益。另一方面，他們也不能將自己的土地直接投放市場(chǎng)。與此同時(shí)，他們所獲得的土地補(bǔ)償只與這些土地被用作農(nóng)作時(shí)的價(jià)值相關(guān)，常常只是其農(nóng)用價(jià)值的若干倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它們?cè)诔鞘斜蛔鳛樗脮r(shí)的土地價(jià)值。這種土地收益分享的極大反差所產(chǎn)生的不公平，已經(jīng)日益成為社會(huì)緊張的來源。

2．城市以無(wú)效的方式增長(zhǎng)。由于可以人為低價(jià)地從農(nóng)村獲得土地，助長(zhǎng)了土地更為粗放利用的投資方式。它刺激了對(duì)土地的無(wú)效利用，包括強(qiáng)調(diào)城市的外延擴(kuò)張，而不是對(duì)現(xiàn)有城市空間進(jìn)行更有效利用（這一做法又經(jīng)由現(xiàn)行城市土地制度的特征而得到強(qiáng)化）。在城市周邊對(duì)用于房地產(chǎn)和其他商業(yè)開發(fā)的土地的新需求在一定程度上有人為的成分，因?yàn)橛鞋F(xiàn)存的廉價(jià)農(nóng)村土地讓他們垂手可得，將這些土地納入賬下何樂而不為呢！在其他條件不變時(shí)，這一方式使得設(shè)計(jì)和實(shí)施保護(hù)農(nóng)地的措施很難成功。

3．地方政府對(duì)通過土地征用獲得收益以及以其補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施投資的過度依賴?，F(xiàn)行做法助長(zhǎng)了地方政府對(duì)土地強(qiáng)制征用的不健康依賴，因?yàn)檎纫揽克@得預(yù)算外收入，也要以此去補(bǔ)貼發(fā)展。

至于受到廣為關(guān)注的預(yù)算外收入的功能，政府的這塊收入取決于土地在轉(zhuǎn)讓給城市使用者時(shí)——它們常常被用作商業(yè)或住宅目的——采取以所謂“市場(chǎng)”（即拍賣）方式出讓的績(jī)效。與所征用的土地總面積相比，盡管這部分通過市場(chǎng)出讓的土地比例相對(duì)較?。ㄍǔＶ徽?0%－20%），但它們的出讓仍然是地方政府收入的盈余來源，否則，他們只能主要依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付和那個(gè)在缺乏財(cái)產(chǎn)稅制下的十分不發(fā)達(dá)的地稅體制。

政府征用的大多數(shù)土地只是扮演了補(bǔ)貼的功能，它們的定價(jià)并未參考城市土地市場(chǎng)價(jià)格，因而不具有增加政府收入的目的。這些土地或者被劃撥給其他政府單位用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者以人為的低價(jià)供應(yīng)給工業(yè)使用者，在地區(qū)之間激烈競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，這種方式被地方作為吸引工業(yè)投資者的主要手段。國(guó)務(wù)院第28號(hào)文件（《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，簡(jiǎn)稱28號(hào)文件，下同）試圖抑制這一做法，旨在尋求阻止地方通過低價(jià)來吸引私人投資的辦法。它敦促地方要建立最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，并要對(duì)此進(jìn)行檢查。

4．為腐敗創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。現(xiàn)存體制助長(zhǎng)了腐敗行為的發(fā)展——特別是，由于支付給農(nóng)民的補(bǔ)償與土地做為城市用地來使用的價(jià)值之間的巨大差額這一事實(shí)，加上從農(nóng)村獲得的土地只有很小一部分采取公開拍賣的方式，以及許多地方的土地管理（包括土地利用規(guī)劃和估價(jià)）缺乏透明度和問責(zé)，因而在土地領(lǐng)域出現(xiàn)大量腐敗就是不可避免的。

簡(jiǎn)言之，城市與農(nóng)村土地權(quán)利的截然分割，以及政府在控制土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的一級(jí)市場(chǎng)上所起的獨(dú)特作用，對(duì)其他重要的土地政策產(chǎn)生了多重影響，并與之相互交織。

二、強(qiáng)制征地與補(bǔ)償措施的不公平

中國(guó)的土地征用政策與做法可以從五個(gè)方面來進(jìn)行全面評(píng)估：

（一）目的

在中國(guó)的法律中，很少有對(duì)政府利用強(qiáng)制性征地權(quán)進(jìn)行征地的目的進(jìn)行明確的限制。憲法第10款提出，政府為了“公共利益”有權(quán)征用土地，但是在隨后的法律中沒有對(duì)這一概念給出明確的定義，也沒有對(duì)其具體范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定。相比之下，在大多數(shù)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地征用法都是在尋求對(duì)政府征用權(quán)力設(shè)置一系列條件和范圍限定。在不同國(guó)家，到底設(shè)定了哪些條件以及施加了怎樣的限定，存在很大的不同。在有些國(guó)家，其法律在公共目的或公共利益的定義下提供了一個(gè)準(zhǔn)許使用土地的清單。在另一些國(guó)家，還為這些條目提供了更為明確的辨識(shí)標(biāo)準(zhǔn)和解釋。在大多數(shù)情形下，一個(gè)共同的原則是，政府只有在市場(chǎng)的運(yùn)作不能很好地滿足公共需要時(shí)，才會(huì)動(dòng)用這一非同尋常的權(quán)力。我們也沒有發(fā)現(xiàn)有哪一部法律允許政府視強(qiáng)制性征地權(quán)為一種獲得土地的常規(guī)方式，來達(dá)到明確為純商業(yè)或工業(yè)的目的。

中國(guó)這類限制的缺乏，為政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供應(yīng)者和分割的城市和農(nóng)村土地市場(chǎng)壁壘的惟一仲裁者，給予強(qiáng)制性征用的目的一個(gè)寬泛的可接受的范圍，在某種程度上就是不可避免的。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)有關(guān)補(bǔ)償額的不公平的抱怨，常常與支付給農(nóng)村土地所有者的數(shù)額與土地一旦被轉(zhuǎn)為城市使用后的實(shí)際價(jià)值的巨大差額有關(guān)。人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，土地強(qiáng)制征用后所產(chǎn)生的巨額利潤(rùn)沒有為失去土地的集體和農(nóng)民所分享。

補(bǔ)償問題的背后是城市與農(nóng)村土地在權(quán)利擁有及它們?cè)谑袌?chǎng)上的實(shí)現(xiàn)能力方面的差異，這一差異是農(nóng)村和城市土地價(jià)值差異巨大的基礎(chǔ)。盡管現(xiàn)在農(nóng)民在農(nóng)村土地承包法下已享有對(duì)土地的巨大利益，從邏輯上講它應(yīng)該是補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)，但它沒有考慮到土地管理法所設(shè)置的補(bǔ)償范式。因此，在缺乏一個(gè)有效市場(chǎng)的情況下，以土地承包法所確立的土地權(quán)利的“價(jià)值”是否能為任何情形下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供公正的指導(dǎo)，是不清楚的。

在土地管理法下，土地的價(jià)值是根據(jù)其在城市的位置來確定的，它與補(bǔ)償?shù)哪康臒o(wú)關(guān)。相反，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是與過去三年農(nóng)業(yè)年均產(chǎn)值的倍數(shù)相聯(lián)。在土地被作為商業(yè)用途時(shí)，給農(nóng)民的補(bǔ)償明顯會(huì)低于政府從最終使用者那里獲得的轉(zhuǎn)讓費(fèi)。土地管理法所規(guī)定的目標(biāo)是要確保維持被征地農(nóng)民的現(xiàn)有生活水準(zhǔn)不變。盡管這一目標(biāo)從國(guó)際通行做法來看沒有例外，但是考慮到城鄉(xiāng)之間的收入和生活水平差距之大且還在擴(kuò)大，以及這一差距本身有部分還由于城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)之間的嚴(yán)重分割而得以強(qiáng)化這一背景，這一目標(biāo)也是有問題的。

（三）補(bǔ)償在集體和農(nóng)民之間的分配

補(bǔ)償及其多少為適當(dāng)?shù)膯栴}由以下事實(shí)而變得復(fù)雜，即在農(nóng)村土地層面，有三個(gè)層次的當(dāng)事人介入：政府、集體和單個(gè)農(nóng)戶。即便補(bǔ)償?shù)臄?shù)額在理論上是適當(dāng)?shù)?，也還有一個(gè)這些資金是否能到達(dá)農(nóng)戶手中的重要問題。在實(shí)際操作中，這一補(bǔ)償有很大部分被集體拿走，并被集體用于投資，這些投資也有可能最終為失地農(nóng)民提供了可選擇的就業(yè)機(jī)會(huì)。

作為對(duì)現(xiàn)行做法所派生出的困難的回應(yīng)，中央政府了28號(hào)文件來敦促地方政府努力改進(jìn)補(bǔ)償?shù)臓顩r。它旨在尋求將土地補(bǔ)償集中于農(nóng)戶手上。它提出，有關(guān)的政府應(yīng)當(dāng)制定土地補(bǔ)償在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配程序，其基本原則是，“土地補(bǔ)償首先要用于被征地農(nóng)戶?！?/p>

28號(hào)文還規(guī)定，補(bǔ)償應(yīng)該足額到維持被征地農(nóng)民的原有生活水準(zhǔn)不下降，同時(shí)還要能支付無(wú)地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。如果沒有做到這些，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)允增加對(duì)被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助。如果土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助的總額盡管達(dá)到了法定上限、但仍然未能保證失地農(nóng)民得以維持其原有的生活水準(zhǔn)的話，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢詣?dòng)用土地有償使用費(fèi)來對(duì)他們進(jìn)行補(bǔ)貼。不過要注明的是，它只是允許城市地方政府提供更好的補(bǔ)償，它并未要求他們必須這樣去做，盡管有些城市地方政府可能會(huì)作出回應(yīng)，而另一些地方政府卻可能會(huì)不予理會(huì)。

（四）補(bǔ)償因土地的用途或類型而異

與變化相關(guān)的另一個(gè)受關(guān)注的問題是：補(bǔ)償?shù)臄?shù)額是如何決定的，它取決于征地的目的。土地管理法設(shè)置了補(bǔ)償?shù)淖罡呦?，但允許在這一限額內(nèi)有一個(gè)變化幅度。這樣，地方政府在決定不同情形下的補(bǔ)償時(shí)，采用了明顯不同的尺度。在有些情形下，它允許受影響的農(nóng)村社區(qū)與地方政府就補(bǔ)償額進(jìn)行談判，期望以此來避免因補(bǔ)償不當(dāng)在一些地區(qū)已經(jīng)發(fā)生的普遍不滿。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，補(bǔ)償?shù)乃脚c土地的最終使用相聯(lián)系。例如，當(dāng)土地被行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，將導(dǎo)致補(bǔ)償水平相對(duì)較低，而當(dāng)同樣的土地被用做商業(yè)使用時(shí)，其補(bǔ)償就可能較高。一旦補(bǔ)償因征地的目的不同而異時(shí)，公平對(duì)待土地?fù)碛姓叩脑瓌t就可能會(huì)變味。

盡管有關(guān)補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)論大多集中于農(nóng)地上，還有其他一些重要領(lǐng)域也需要予以再審查及在法律上進(jìn)行改革：在城市地區(qū)，早在有土地管理機(jī)構(gòu)之前，土地就已被事實(shí)上的土地占有者合法持有。他們所持有的土地沒有完整的法律文本，當(dāng)他們的土地被征用時(shí)，主要是對(duì)其建筑而不是土地（或土地使用權(quán)）進(jìn)行補(bǔ)償；土地管理法沒有明確給出，當(dāng)擁有土地使用權(quán)的城市土地被征用于公共福利時(shí)，其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)如何；法律只是簡(jiǎn)單地表明使用者應(yīng)該得到“合理”補(bǔ)償；有些集體農(nóng)地被農(nóng)村集體組織拿走，且已變成了集體建設(shè)用地，在這種情形下，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償一般不超過轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地；有些類型的農(nóng)村土地被明確地排除在土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)之外，包括林地和草地；對(duì)中、大型的水土保持或水電項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院設(shè)置的補(bǔ)償水平一般較低，且游離于土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)之外。

（五）征地過程

為了確保強(qiáng)制性征地的公平性，或者至少被認(rèn)為是公平的，有必要設(shè)置透明的程序，以允許相關(guān)當(dāng)事人有機(jī)會(huì)參與征地事務(wù)的談判，并讓他們得到相關(guān)的信息。中國(guó)1998年修訂的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必須將安置計(jì)劃公開，以接受集體組織及生活于被征土地上的農(nóng)民的評(píng)議。然而，值得注意的是，它只是發(fā)生于征地已經(jīng)被認(rèn)可之后——沒有明確要求在征地之前要聽取集體或農(nóng)民的建議以及給予他們對(duì)建議作出反應(yīng)的機(jī)會(huì)。

2004年，國(guó)土資源部了關(guān)于國(guó)土資源聽證的新規(guī)定，它要求當(dāng)基本農(nóng)田被轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用時(shí)，必須舉行聽證，以及在發(fā)生其他征地情形時(shí)，相關(guān)當(dāng)事人必須被告知：他們有權(quán)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案被認(rèn)可前對(duì)其進(jìn)行聽證，且這一聽證必須在向被征地當(dāng)事人發(fā)出通知后的5天內(nèi)舉行。28號(hào)文將這一規(guī)定又向前推進(jìn)了一步，聲明在征地方案被批準(zhǔn)之前，其征地目的、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置措施都應(yīng)當(dāng)告知被征地農(nóng)民，對(duì)即將被征土地的現(xiàn)況調(diào)查結(jié)果也應(yīng)得到農(nóng)村集體和農(nóng)戶的確認(rèn)。

簡(jiǎn)言之，改進(jìn)征地程序的努力從集體所有者和農(nóng)民方面都已經(jīng)邁出了重要步驟。然而，還有必要對(duì)相關(guān)規(guī)定作出進(jìn)一步的修正，更重要的是，有必要對(duì)相關(guān)當(dāng)事人——土地所有者和農(nóng)戶進(jìn)行能力建設(shè)，以使他們切實(shí)利用這些程序來保護(hù)自己。

三、農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利一直處于相對(duì)弱勢(shì)，致使他們?nèi)菀自馐懿还降膶?duì)待，由此也制約了他們參與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力

集體管理者和農(nóng)民在補(bǔ)償分配上的問題必然會(huì)引致更為寬泛的問題——即農(nóng)民土地權(quán)利的繼續(xù)相對(duì)弱化。

土地政策在過去20多年變遷的一個(gè)脈絡(luò)是，使農(nóng)民的土地權(quán)利得到不斷增強(qiáng)，因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到，確保農(nóng)戶對(duì)土地權(quán)利的穩(wěn)定是糧食安全和農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的關(guān)鍵條件。農(nóng)村土地承包法的起草及其相關(guān)政策的制定就是在這一原則指導(dǎo)下達(dá)成的。

另一方面，這一原則和愿景迄今還只有部分得到了實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民的權(quán)利仍然受到制約，且由于一系列的影響而受到損害，這里面既有權(quán)利實(shí)施的困難也有對(duì)權(quán)利本身的重大限制。我們已經(jīng)在強(qiáng)制征地情形中看到了這一點(diǎn)，在確保公正對(duì)待相關(guān)土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相當(dāng)大的限制，至少在做法上是如此。

這類問題也見于農(nóng)村土地承包法中對(duì)土地再調(diào)整的規(guī)定。保護(hù)農(nóng)民免受集體對(duì)土地的再調(diào)整所產(chǎn)生的不穩(wěn)定，是新法的一個(gè)核心目標(biāo)——也就是說，再調(diào)整的做法是與新法賦予農(nóng)民的土地權(quán)利不一致的。法律在阻止在大多數(shù)情形下集體對(duì)土地進(jìn)行再調(diào)整的做法方面邁出了重要一步。

盡管法律在總體框架上取得了進(jìn)步，但是在權(quán)利保護(hù)方面還是設(shè)置了一些重要的資格條件，由于法律起草上的模糊性和對(duì)例外情形的解釋定義過松，這將容許地方在實(shí)際操作中仍然作出大大超出例外情形的規(guī)定。例如，在法律中仍然允許在“特殊情形下”對(duì)土地進(jìn)行再調(diào)整。由于這一例外情形的原則可能受到地方青睞，在缺乏對(duì)“特殊情形”給出非常明確和狹窄的定義時(shí)，就存在地方將之作出過寬解釋用于支持更為寬泛的土地再調(diào)整的危險(xiǎn)，從而與新法精神所期望和所考慮的目的相違背。

關(guān)于這一點(diǎn)，我們可以再度在征地后的補(bǔ)償分配情形中找到例子。在有些地區(qū)，集體已經(jīng)將“部分集體土地被拿走”作為進(jìn)行再調(diào)整的借口。因此，為了對(duì)被征地進(jìn)行補(bǔ)償，集體組織采取的做法是，通通減少村內(nèi)所有農(nóng)戶的土地，而不是專門針對(duì)那些受征地影響的農(nóng)民，也沒有考慮他們對(duì)土地所作出的任何改進(jìn)或投資。這一做法的危險(xiǎn)性在于，它將繼續(xù)被當(dāng)作農(nóng)村土地承包法下的一種“特殊情形”而予以寬恕，除非受到專門的制止，它將對(duì)土地制度的穩(wěn)定性產(chǎn)生損害效應(yīng)。

在關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)利的性質(zhì)這一比較大的問題時(shí)，作為其中的一個(gè)分支——單個(gè)農(nóng)民與集體之間的關(guān)系問題，也是如此。由于在集體層面缺乏相對(duì)透明和可問責(zé)的治理結(jié)構(gòu)，在集體管理者作出影響農(nóng)民土地權(quán)利的決策時(shí)，承包土地的農(nóng)民也很難確保集體組織的這一決定是否明智。在這一框架下，很顯然會(huì)有濫用權(quán)力和腐敗的可能性。

研究表明，有關(guān)土地管理法和農(nóng)村土地承包法下的農(nóng)民權(quán)利，農(nóng)民對(duì)這些權(quán)利的知識(shí)仍然很缺乏。其實(shí)施迄今也沒有建立任何易于利用的流程，以使農(nóng)民可以對(duì)任何侵犯他們權(quán)利的行為進(jìn)行抵制，或是以此來挑戰(zhàn)集體土地所有者的行動(dòng)。總體而言，在農(nóng)村土地承包法下發(fā)展詳盡的實(shí)施規(guī)定的進(jìn)展非常緩慢。

四、地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入及土地相關(guān)融資的過度依賴

政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，刺激了地方政府嚴(yán)重依賴土地轉(zhuǎn)讓所形成的收入，用以補(bǔ)充正常的財(cái)政預(yù)算資金和城市擴(kuò)張所需的資金。同時(shí)，地方政府也日益依賴于通過土地儲(chǔ)備方式把征用的土地用作抵押物來獲得銀行貸款。這兩種做法均刺激了地方政府冒著潛在風(fēng)險(xiǎn)去積極征用農(nóng)地，造成城市以不合理的方式增長(zhǎng)。

地方政府來自于地方來源的收入有兩個(gè)核心部分。一部分是預(yù)算收入，它是由地方政府從各種費(fèi)、稅形成的收入，其中有部分直接來自于土地和不動(dòng)產(chǎn)。另一部分來自于地方政府的預(yù)算外收入，其中很大一部分與土地及房地產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)。

對(duì)土地和不動(dòng)產(chǎn)的征稅、收費(fèi)受限于這些稅費(fèi)制度本身的缺陷，且十分復(fù)雜。它們或者只對(duì)交易環(huán)節(jié)征收，或者是設(shè)立的固定稅，且常常以成本為基礎(chǔ)進(jìn)行評(píng)估，與當(dāng)前的資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值無(wú)關(guān)。因此，它們無(wú)法為地方政府提供有力的以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅。在許多國(guó)家，這種以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅是地方政府財(cái)政收入的主要來源。在中國(guó)，考慮到很大部分家庭并沒有對(duì)他們所占有的住宅資產(chǎn)支付任何稅，形成這一例外的格局也就不言而喻了。

另一方面，地方政府的預(yù)算外收入非常龐大，且有很大部分來自于土地儲(chǔ)備部門的利潤(rùn)。在許多情形下，來自這一來源的預(yù)算外收入可能等于甚至超過地方政府的總預(yù)算收入。

國(guó)家壟斷土地供應(yīng)，地方政府過度依賴開發(fā)土地獲取財(cái)政收入，使地方政府卷入這一幾無(wú)風(fēng)險(xiǎn)、但同時(shí)也是一個(gè)充滿投機(jī)活動(dòng)的領(lǐng)域。地方政府的巨大可能風(fēng)險(xiǎn)包括，他們并不處于決定土地最終需求的位置，他們受制于利率的波動(dòng)，尤其是事實(shí)上地方政府設(shè)置的土地儲(chǔ)備和開發(fā)機(jī)構(gòu)是按土地的“市場(chǎng)價(jià)值”評(píng)估所發(fā)生的巨額借貸。駕馭財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)則受到地方政府的激勵(lì)而發(fā)生極大扭曲，無(wú)論從機(jī)構(gòu)層次還是個(gè)人層次都是如此，它鼓勵(lì)了農(nóng)村/集體土地盡可能地轉(zhuǎn)化為城市/國(guó)有土地。

地方政府收入來自于這一領(lǐng)域的收入所具有的潛在易變性，由于影響市場(chǎng)需求的因素一旦發(fā)生重大變化所帶來的這一收入的可持續(xù)性，用于擴(kuò)張的土地資源的有限性，以及利率的波動(dòng)，這些要進(jìn)一步關(guān)注的領(lǐng)域都明顯超出了地方政府的范圍，但對(duì)它們的行為卻具有潛在的影響。此外，考慮到盡管財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金要受到檢查與監(jiān)督，但預(yù)算外資金的管理和開支卻缺乏審核和透明度，以上所述的政府行為極其可能風(fēng)險(xiǎn)就是可以理解的了。

五、減低農(nóng)田流失率的困難

城市的快速擴(kuò)張日益加深了對(duì)中國(guó)農(nóng)田流失的擔(dān)憂。這一擔(dān)憂由于中國(guó)的可耕地比例相對(duì)小以及國(guó)家長(zhǎng)期堅(jiān)持承諾要實(shí)現(xiàn)糧食安全而進(jìn)一步加深。

為了回應(yīng)這一趨勢(shì)，中央政府對(duì)農(nóng)地的轉(zhuǎn)用已采取了一系列限制措施。1995年設(shè)立“基本農(nóng)田”作為需要專門進(jìn)行保護(hù)的農(nóng)田。按照法律，這類耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地區(qū)，基本農(nóng)田已占到農(nóng)地的85%－90%。28號(hào)文重申了不允許將這類土地進(jìn)行轉(zhuǎn)用的嚴(yán)厲措施，即它是不得逾越的“紅線”，并再度強(qiáng)調(diào)了基本農(nóng)田對(duì)于中國(guó)糧食安全的重要性。

土地管理法（第31－42條）為了對(duì)所有農(nóng)田提供保護(hù)，而設(shè)立了控制轉(zhuǎn)用的法律規(guī)定。所有可耕地在用于其他目的時(shí)，必須要有其他類似規(guī)模和質(zhì)量的土地來替代它。不允許有農(nóng)田的凈損失，且只有在符合規(guī)劃指標(biāo)時(shí)農(nóng)田才能轉(zhuǎn)換為其他使用。此外，在以下幾種情形下的征地要得到國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)（第45條）：（1）占用基本農(nóng)田；（2）耕地在35公頃或以上；（3）其他土地在70公頃或以上。

農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計(jì)劃指標(biāo)是于1997年設(shè)定的，它涵蓋了13年的用地計(jì)劃，直到2010年。指標(biāo)由省級(jí)及省內(nèi)各級(jí)設(shè)定。但是，在有些省，農(nóng)田轉(zhuǎn)用速度非常之快，有些省及省以下單位已用完了分配給它們的指標(biāo)。超過指標(biāo)的面積要么從其他地區(qū)通過指標(biāo)的交易來補(bǔ)足（允許在省內(nèi)異地平衡但不允許在省之間進(jìn)行指標(biāo)的平衡），要么通過土地整理來補(bǔ)足。土地可以通過破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、河堤或村邊地的整理來完成。也可以通過將廢地或未利用地投入使用來實(shí)現(xiàn)，其辦法是，權(quán)利持有者在3年內(nèi)未用，其土地將被收回，或通過土地集中的辦法來實(shí)現(xiàn)。

上述做法都在28號(hào)文中被明令禁止，且要嚴(yán)格實(shí)施（“嚴(yán)重的要進(jìn)行調(diào)查和提請(qǐng)?jiān)V訟”）。28號(hào)文將地方政府的最終征地批準(zhǔn)權(quán)予以收回，將之放到省級(jí)水平。意在讓沒有直接的經(jīng)濟(jì)利益的一級(jí)來決定土地征用的審批。28號(hào)文還力圖確保規(guī)劃的更有效利用，通過嚴(yán)格預(yù)審來阻止那些沒有合適計(jì)劃指標(biāo)的項(xiàng)目上馬，還宣布那些2004年已超過指標(biāo)、又無(wú)法交納土地整理費(fèi)的單位，分配給它們2005年的指標(biāo)將被延遲。

政府對(duì)農(nóng)田轉(zhuǎn)換實(shí)行從緊的管制的努力源于國(guó)家看待這一問題的重要性。留待觀察的是，新近的這些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改變促進(jìn)現(xiàn)階段城市快速擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)結(jié)構(gòu)，就很難抑制各地采取各種規(guī)避管制的措施。

六、土地法律框架不完整

總體而言，中國(guó)近些年在界定土地使用者與國(guó)家的權(quán)利及責(zé)任方面所進(jìn)行的改革已取得進(jìn)展，盡管是沿著城市土地和農(nóng)村土地兩個(gè)軌道分別進(jìn)行的。1982年的憲法是將中國(guó)的土地歸為兩種不同制度體系進(jìn)行管理與利用的起點(diǎn)，它確立了城市土地歸國(guó)家所有，而農(nóng)村土地由集體所有。1988年的憲法修正案明確了土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，因此確認(rèn)了土地使用權(quán)可以從土地所有權(quán)中分離出來。

對(duì)于農(nóng)村土地，國(guó)家強(qiáng)調(diào)的是，通過增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)其所耕種土地的承包權(quán)的穩(wěn)定性，來刺激生產(chǎn)率的提高、增加投資和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。盡管仍然維持著集體所有制的框架，但通過采取一些法律措施還是逐步強(qiáng)化了農(nóng)戶在這一框架下的地位。1998年修訂的土地管理法向單個(gè)農(nóng)戶提供了30年的承包權(quán)，并要求以書寫的、登記文本形式對(duì)土地權(quán)利予以確認(rèn)。這一改革經(jīng)由2002年的《農(nóng)村土地承包法》得以加強(qiáng)和深化，這一法律實(shí)質(zhì)上將農(nóng)戶的土地承包權(quán)上升到物權(quán)的地位，按照這一法律，向農(nóng)民提供的這些權(quán)利至少應(yīng)該在30年內(nèi)保持不變，而且它實(shí)質(zhì)上還取消了集體對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力，除了幾個(gè)限制性情形外。這一法律還允許合同持有者以其土地權(quán)利進(jìn)行某些交易，同時(shí)它還明確阻止各種專斷或終止合同的不公平做法，以對(duì)土地承包人的權(quán)利進(jìn)行更有效的保護(hù)。在城市土地方面，土地由國(guó)家所有，不過城市土地使用權(quán)市場(chǎng)的法律基礎(chǔ)已經(jīng)正式確立。新近起草的物權(quán)法草案考慮到要整合迄今已經(jīng)取得的法律進(jìn)展并將之予以擴(kuò)展?，F(xiàn)在起草的這部法律一旦被采用，它將是中國(guó)邁向通過界定與強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)以支持經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的重要一步。

除了界定和強(qiáng)化土地的產(chǎn)權(quán)外，過去20年的改革也在努力尋求更有效的機(jī)制、激勵(lì)和許可來刺激土地在競(jìng)爭(zhēng)性使用間的更合理配置。中央政府對(duì)于城市快速擴(kuò)張導(dǎo)致農(nóng)地大量流失給予了特別關(guān)注。政府設(shè)置了許多限制土地轉(zhuǎn)用的措施，包括設(shè)定“基本農(nóng)田”作為專門用于土地保護(hù)的比例；在土地管理法中設(shè)置了各種控制措施來確保農(nóng)地不再凈減少；對(duì)省級(jí)和省以下各級(jí)政府設(shè)定農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計(jì)劃指標(biāo)。

與此同時(shí)，也得承認(rèn)仍然面臨一些嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而且要應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)還受到一些因素的嚴(yán)重制約——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支離不全。

1．涵蓋面存在差距。意即，一些重要的活動(dòng)領(lǐng)域缺乏由明確、適當(dāng)?shù)囊?guī)則和程序提供的指導(dǎo)。目前還缺乏一個(gè)規(guī)制土地儲(chǔ)備的框架。無(wú)論是對(duì)土地儲(chǔ)備部門還是更為一般的金融部門，這都會(huì)造成十分嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。在《農(nóng)村土地承包法》下，關(guān)于抵押的法律也是不完整和不充分的?！掇r(nóng)村土地承包法》中的許多表述過于寬泛，缺乏實(shí)施條例。對(duì)目前集體建設(shè)用地的現(xiàn)行做法實(shí)質(zhì)上還缺乏一個(gè)法律框架。適用于城市財(cái)產(chǎn)抵押的法律存在混淆和重疊。與此相關(guān)的要關(guān)注的一點(diǎn)是，目前缺乏規(guī)制土地收益權(quán)質(zhì)押貸款的政策和法律。

2．權(quán)利、責(zé)任和權(quán)力的不明晰。由于對(duì)負(fù)責(zé)土地管理方面的不同機(jī)構(gòu)在功能上的不明確和不一致，導(dǎo)致不同機(jī)構(gòu)的當(dāng)事人和他們的人在扮演各自角色時(shí)的不確定性。

3．規(guī)章過多，導(dǎo)致不必要的、重復(fù)的官僚程序，造成極高的交易成本和潛在的尋租行為。

篇8

著力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

 

近年來，隨著我市特大城市建設(shè)和開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的不斷加快，越來越多的農(nóng)民失去了賴以生存的土地，因此，加快構(gòu)筑“土地?fù)Q保障”的實(shí)施辦法，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，已成為各級(jí)政府和群眾日益關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。我市失地農(nóng)民的社會(huì)保障日益受到各級(jí)政府的重視，各地在推進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)進(jìn)行了大膽地創(chuàng)新，失地農(nóng)民基本生活保障制度已初步建立，并取得了一定的成效，但也存在一些問題，尚需今后進(jìn)一步完善。

一、全市征地補(bǔ)償和失地農(nóng)民社會(huì)保障開展情況

 1、全市歷年征地的基本情況。全市現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口236.3萬(wàn)人，其中農(nóng)村勞動(dòng)力124萬(wàn)人，擁有耕地面積296.6萬(wàn)畝，人均耕地面積1.25畝。近年來，隨著我市工業(yè)化和城市化加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施和交通建設(shè)推進(jìn)，用地需求明顯增加。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在1998年至2003年五年間，全市共有農(nóng)村土地27.5萬(wàn)畝被征用和使用，其中辦理國(guó)家征用20.1萬(wàn)畝，共獲各類補(bǔ)償金53.2億元。全市征用土地共涉及11.8萬(wàn)戶農(nóng)戶、被征地農(nóng)民總數(shù)為34.6萬(wàn)人，其中勞動(dòng)力19.4萬(wàn)人，已就業(yè)的有15.7萬(wàn)人，尚未就業(yè)的有3.7萬(wàn)人，就業(yè)率達(dá)到81%，就業(yè)比較為充分。被征地農(nóng)民的基本生活保障主要依靠每年領(lǐng)取每畝幾百元至上千元不等生活補(bǔ)貼，另有少部分人參加了社會(huì)保險(xiǎn)。

2、征地補(bǔ)償資金管理使用情況。各地在征用土地過程中認(rèn)真執(zhí)行《**市征用土地補(bǔ)償安置辦法》的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制定了詳細(xì)的補(bǔ)償政策，建立專戶，?？顚Ｓ?，張榜公布，定期審計(jì)，保障了農(nóng)民的知情權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。去年來，又對(duì)歷年的征地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行全面清理，全市共清欠被征地農(nóng)民安置補(bǔ)償欠款8003.8萬(wàn)元。

3、被征地農(nóng)民保障方式。各地被征地農(nóng)民的保障方式主要有以下幾種類型：一是就業(yè)安置。這是在20世紀(jì)80年代初至90年代末全市大部分地方采取的主要方法，即由當(dāng)?shù)卣痛寮w經(jīng)濟(jì)組織集中安排就業(yè)。二是給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。部分地區(qū)將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)一次性補(bǔ)償給被征地農(nóng)民。如**區(qū)實(shí)行一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償給被征地農(nóng)民的資金達(dá)19156萬(wàn)元。三是存本付息，逐年支付。大部分開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)作為本金不動(dòng)，將增值部分保障農(nóng)民的基本生活，普遍在年人均800—1200元之間。四是發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼。經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)對(duì)男年滿60周歲、女年滿55周歲的被征地老年農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)有高有低，原郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼每月約在200—300元左右，其余地區(qū)每月約在100元左右。五是參加社會(huì)保險(xiǎn)。主要是一些地方將使用土地取得的補(bǔ)償費(fèi)為被征地農(nóng)民辦理社會(huì)保險(xiǎn)。六是試行社區(qū)股份制。有的地區(qū)將集體資產(chǎn)（包括歷年獲得的土地補(bǔ)償安置費(fèi)）和土地使用權(quán)以股份的形式量化到人，農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一由社區(qū)股份合作社經(jīng)營(yíng)管理，社員按股分紅。七是實(shí)行留地安置。一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村在征地時(shí)，根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和村、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，按比例預(yù)留部分土地，用于建設(shè)商業(yè)用房或標(biāo)準(zhǔn)廠房，依靠租金收入穩(wěn)定分配給被征地農(nóng)民。

二、存在的問題

我市的失地農(nóng)民的社會(huì)保障，從總體上來看，尚處于起步階段，與城市社會(huì)保障制度差距較大，特別是市政府出臺(tái)失地農(nóng)民基本生活保障制度試行辦法后，新老制度的并軌實(shí)施更帶來許多新問題、新情況。

1、歷史遺留問題的解決困難重重。一是保障資金難以到位。由于大多轄市區(qū)采取存本付息，逐步支付的辦法來保障失地農(nóng)民，大部分資金已用于企業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等，這部分資金事實(shí)上已成為難以化解的潛在風(fēng)險(xiǎn)，難以收回，若不加以解決，長(zhǎng)遠(yuǎn)會(huì)影響失地農(nóng)民社會(huì)保障資金兌付。二是對(duì)原就業(yè)安置的失地農(nóng)民部分失業(yè)離崗、退養(yǎng)人員保障難度較大。**區(qū)提出四類人員原征地安置就業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的，現(xiàn)已退休（養(yǎng)）在家，由于原來城保政策不允許參保，至今尚未解決進(jìn)社保問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這部分人退休（養(yǎng)）人員目前總數(shù)還有9100多人。三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。如滬寧高速的擴(kuò)道工程每畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為9600元，商業(yè)用地卻高達(dá)數(shù)十萬(wàn)元乃至上百萬(wàn)元，其它建設(shè)用地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也各不盡同，形成了同一地區(qū)低價(jià)征地與高價(jià)征地并存現(xiàn)象，加上各轄市區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也各不盡同，造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，地區(qū)差別突出，造成群眾相互攀比。如**區(qū)，近年用于高速公路、鐵路等公益性事業(yè)征用土地8861畝，土地補(bǔ)償總額僅為9599萬(wàn)元，而需要安置的失地農(nóng)民卻為8993人，人均補(bǔ)償費(fèi)僅為1.07萬(wàn)元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法解決其社會(huì)保障。

2、新老辦法相互銜接問題突出。一是前后征地標(biāo)準(zhǔn)不一。歷年征用土地的補(bǔ)償費(fèi)中，留給集體的比例較高，失地農(nóng)民安置補(bǔ)償比例偏低，真正用于為失地農(nóng)民辦理社會(huì)保險(xiǎn)的更少，全市約有八成左右的失地農(nóng)民沒有參加社會(huì)保險(xiǎn)，僅靠每年僅千元左右的補(bǔ)償生活，一旦沒有工作，生活將十分艱難。由于試行辦法實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)較高，而歷史上各時(shí)期征地的標(biāo)準(zhǔn)多的也僅為3萬(wàn)元左右，少僅為數(shù)百元左右，對(duì)于同一村組不同時(shí)期的失地農(nóng)民執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)引起矛盾，但按現(xiàn)有保障標(biāo)準(zhǔn)同步實(shí)施，資金缺口又會(huì)明顯增大，給轄市區(qū)帶來很大的壓力。二是對(duì)象范圍界定比較困難。實(shí)際操作中，**區(qū)提出，由于居住農(nóng)村的人員比較復(fù)雜，分配的對(duì)象難以確定。往往是政策有規(guī)定應(yīng)享受待遇的對(duì)象大多數(shù)農(nóng)民不同意，如在實(shí)際操作中，歧視婦女，剝奪嫁女的權(quán)益。而**區(qū)提出有十二種對(duì)象難以界定。三是社會(huì)保障機(jī)制尚未建立。一是各地的失地農(nóng)民社會(huì)保障政策不統(tǒng)一，各有各法，今后難以與城保接軌統(tǒng)一。如**區(qū)、**區(qū)都提出對(duì)第一年齡段（16周歲以下）的失地農(nóng)民按月發(fā)放生活補(bǔ)貼，沒有遵循試行辦法的要求，**區(qū)提出對(duì)第二年齡段（女性16周歲以上至49周歲，男性16周歲以上至54周歲）不辦理城保，采取一定年限養(yǎng)老保險(xiǎn)金，不參加城保，這些將來容易形成新的政策壁壘，難以與城保接軌。二是由于失地農(nóng)民社會(huì)保障這項(xiàng)工作面廣量大，沒有專門機(jī)構(gòu)實(shí)施，難以操作，工作的隨意性較大，容易引發(fā)大家都管而又都不管現(xiàn)象。三是失地農(nóng)民社會(huì)保障范圍不廣。由于歷史原因，本身積累較少，資金缺口較大，而財(cái)政托底機(jī)制又尚未建立，失地農(nóng)民僅部分參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前未能享受城市的醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的待遇。

三、對(duì)今后工作的幾點(diǎn)建議

1、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。農(nóng)村社會(huì)保障體系主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障等。外地一些城市通過建立覆蓋全體農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并為老年農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老補(bǔ)貼制度，不僅從根本上解決了廣大農(nóng)民的基本生活，而且減少了征用土地中許多矛盾。因此要適應(yīng)農(nóng)村城市化、戶籍制度改革的發(fā)展需要，積極創(chuàng)造條件，加快建立以國(guó)家、集體和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的新型農(nóng)村基本農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，加快原有的各種養(yǎng)老保險(xiǎn)向城保、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的接軌，形成城鄉(xiāng)相對(duì)完善社會(huì)保障制度。

    2、努力實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。要確立就業(yè)優(yōu)先的理念，按照“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，徹底取消限制失地農(nóng)民的就業(yè)歧視性政策，清理各種亂收費(fèi)現(xiàn)象，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，使失地農(nóng)民真正享受市民待遇。以強(qiáng)化失了農(nóng)民培訓(xùn)教育為重點(diǎn)，著力提高失地農(nóng)民的素質(zhì)和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力；按照“政府促進(jìn)就業(yè)，個(gè)人自主擇業(yè)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)”的原則，制定促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)配套政策；大力鼓勵(lì)用地單位和企業(yè)把合適的崗位優(yōu)先安排給失地農(nóng)民；制定和完善關(guān)于鼓勵(lì)支持個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，鼓勵(lì)失地農(nóng)民通過非全日制、臨時(shí)性、季節(jié)性工作等靈活多樣的形式實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

篇9

【關(guān)鍵詞】土地征收；矛盾排查；補(bǔ)償；安置；土地權(quán)

改革開放以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，大量的農(nóng)村土地被征用，隨之產(chǎn)生在農(nóng)民土地征收中的利益問題也越來越突出，矛盾糾紛和沖突也在不斷加劇，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展。尤其是在民族地區(qū)，情況更為特殊若不妥善處理勢(shì)必影響農(nóng)村和諧、民族團(tuán)結(jié)。如何調(diào)處好在土地征收中所產(chǎn)生的矛盾工作，也成為了基層工作人員的一條難題。筆者以張家川回族自治縣為例，對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村土地征收中所出現(xiàn)的一系列問題和解決方法進(jìn)行探討。

一、民族地區(qū)農(nóng)村土地征收中存在的問題

（一）土地征收中的補(bǔ)償費(fèi)用。在農(nóng)村，耕地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)生活資料。我國(guó)征地補(bǔ)償是按被征用土地原用途產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算，是對(duì)農(nóng)民原有土地從事農(nóng)業(yè)收益補(bǔ)償。農(nóng)民依賴土地種植，收獲之后一部分維持家庭自給，一部分進(jìn)行商業(yè)交易。而如果土地被征用，這就意味著農(nóng)民喪失了生活的基礎(chǔ)。以前種植農(nóng)田收益低，尤其是在張家川地區(qū)，由于自然條件的限制，種田收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足家庭生活需求，農(nóng)民對(duì)種田缺乏積極性。

（二）土地權(quán)歸屬?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組為屬權(quán)個(gè)體，這也就造成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不確定性，對(duì)集體土地權(quán)難以進(jìn)行有效的歸屬劃分。直到現(xiàn)在為止，農(nóng)村中耕地和宅基地都還沒有明確的界定和劃分，農(nóng)民期盼的證明自己土地所有權(quán)的“紅本本”至今還未有。這是一個(gè)巨大的隱患，有時(shí)候甚至?xí)?yán)重影響著農(nóng)村鄰里的和睦相處。

（三）拆遷安置。拆遷安置分配是農(nóng)村土地征收環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵問題和熱點(diǎn)，土地征收中的補(bǔ)償問題也是一個(gè)黑洞，這都成為了各種矛盾的交點(diǎn)。在施行征收土地的過程中，出臺(tái)的征收標(biāo)準(zhǔn)和鄉(xiāng)村干部的工作過程中，也會(huì)出現(xiàn)只講情面，不講社會(huì)公理，致使分配不公平的現(xiàn)象發(fā)生，安置中可以享受條件的農(nóng)民沒有達(dá)到安置的標(biāo)準(zhǔn)，和村鎮(zhèn)工作人員有關(guān)系的農(nóng)民安置超標(biāo)，這種現(xiàn)象在群眾中造成了極大地反響，這樣以來，在工作的施行中、完成程度上和想要達(dá)到的目的中都大大的提高了工作難度。

（四）土地款使用?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地征用后，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以提取土地補(bǔ)償費(fèi)和部分安置補(bǔ)助費(fèi)及集體提留的資金由村統(tǒng)一納入集體經(jīng)濟(jì)組織管理范圍。土地款發(fā)放中，鄉(xiāng)村干部與鎮(zhèn)鄉(xiāng)工作部門握有很大的自也會(huì)因監(jiān)督不力，造成款項(xiàng)挪用，款項(xiàng)去向不明的問題，為廣大農(nóng)民帶來了很多損失，也激化了干群之間的矛盾。

二、民族地區(qū)農(nóng)村土地征收中的矛盾調(diào)處策略

（一）加強(qiáng)土地法律法規(guī)的普及。宣傳普及法律法規(guī)，更正農(nóng)民群眾心里的錯(cuò)誤意識(shí)，緩和干群矛盾。國(guó)家出臺(tái)法律法規(guī)，為的是滿足廣大人民群眾的物質(zhì)文化需求，只有普及和宣傳，才會(huì)讓農(nóng)民了解和認(rèn)識(shí)到自己的義務(wù)和存在的必然性，從而懂得以大局為重。

（二）完善征地程序，維護(hù)農(nóng)民的利益。完善和制定一套完整的土地征收程序，實(shí)行公告制度，所有程序都曝光化，讓農(nóng)民群眾看得見，這樣以來也可以避免暗箱操作。村務(wù)公開，財(cái)務(wù)公開，征地款項(xiàng)使用分配情況公開，讓群眾參與監(jiān)督，舉報(bào)，賦予所有人以知情權(quán)和參與的資格。最重要的是利用法律手段維護(hù)好農(nóng)民群眾的最大利益，保證農(nóng)民群眾失地的補(bǔ)償與安置，提供必需的法律援助，最好是與法律部門聯(lián)合辦公。

（三）堅(jiān)持以人為本原則。土地征收中存在的最大問題就是補(bǔ)償，所以國(guó)家應(yīng)該提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以人為本，以至少達(dá)到可以滿足農(nóng)民生活的必要條件。提到以人為本，國(guó)家應(yīng)該考慮民生問題，連帶的就是補(bǔ)償?shù)膯栴}，其中多與少的關(guān)系就應(yīng)該另行考慮了，這個(gè)問題尤為關(guān)鍵，我們可以從征地使用中獲得的利益來界定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

（四）合理界定土地歸屬權(quán)。土地權(quán)屬牽扯到農(nóng)村集體、農(nóng)民自己、國(guó)家。經(jīng)濟(jì)利益分配是征地矛盾核心問題，征地中對(duì)土地權(quán)屬不詳?shù)?，要依?jù)尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)原則，依法確權(quán)。在此過程中既要考慮農(nóng)民利益，又要考慮集體利益，在各種利益碰撞時(shí)，要本著以人為本原則，讓利于民。在早期開展農(nóng)村集體土地歸屬權(quán)調(diào)查工作，為后期的征地工作奠定基礎(chǔ)。

（五）設(shè)立農(nóng)村土地征用矛盾排查調(diào)處辦法。思路決定出路。土地征收中的種種矛盾往往是干部的工作沒有細(xì)化，方法簡(jiǎn)單，和農(nóng)民群眾產(chǎn)生激化矛盾引起的。還有就是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，農(nóng)民群眾想方設(shè)法要達(dá)到自己心目中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而做的干群沖突問題等等。這是，領(lǐng)導(dǎo)干部就應(yīng)該站出來，設(shè)立一些矛盾調(diào)查辦法，排查和排除矛盾，有效的化解矛盾。這樣，農(nóng)村土地征收才會(huì)順利的進(jìn)行和完成。

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，三農(nóng)問題一直是黨和國(guó)家工作的重中之重，因此，我們必須解決好農(nóng)村農(nóng)民問題?，F(xiàn)階段農(nóng)村土地征收問題已成為我們不能忽視的重點(diǎn)工作。土地是農(nóng)民的生存之本，維護(hù)和保障農(nóng)民的土地權(quán)益是解決農(nóng)村土地征收中矛盾和沖突的關(guān)鍵，除了上述的解決策略外，我們還必須建立清晰明確的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和征收補(bǔ)償制度，形成一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制，定位好政府在處理農(nóng)村土地征收中的職能，加大宣傳和普及力度，提高農(nóng)民保護(hù)自己合法權(quán)益的能力，唯于此，我們才能更好的發(fā)揮好政府為人民服務(wù)的職能作用，樹立黨和政府的公信力，得到廣大人民群眾的擁護(hù)和支持，從而才能為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

篇10

一、對(duì)征地補(bǔ)償價(jià)格不滿意。征地補(bǔ)償價(jià)格一般都是嚴(yán)格按照《土地法》的要求，足額核算，農(nóng)民不滿意大多也只是發(fā)牢騷，實(shí)際為價(jià)格低上訪的幾乎沒有。他們的理由是承包期還有近20年，每畝地每年的產(chǎn)出以3000元，20年時(shí)間也可收人60000元，但現(xiàn)在年畝43500元的價(jià)格相對(duì)較低，他們的說辭有一定的代表性，但是顯然不具備普遍性，《土地管理法》明確提出，“每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！薄爸Ц锻恋匮a(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！边@里的“平均”是同一行政區(qū)域內(nèi)的平均，而非某一戶或某一村的“平均”。但是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一定幾年不變，肯定也是不行的，老百姓認(rèn)“水漲船高”的理，隨著物價(jià)水平提高，生產(chǎn)產(chǎn)出增多，生活支出增加，不隨著提高征地補(bǔ)償價(jià)格就是傷農(nóng)。

二、對(duì)征地程序不滿意。隨著社會(huì)不斷進(jìn)步，農(nóng)民的法律意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，自我保護(hù)意識(shí)也越來越強(qiáng)，在征地過程中，涉及到他們的利益，他們也會(huì)為征地過程“挑刺”。在征地過程中，涉及農(nóng)戶利益的每一件工作都必須向農(nóng)戶宣傳到位，讓他們支持配合。但是，在實(shí)際操作過程中，并不是每一次征地都是這樣操作的。《土地管理法》四十五條明確提出，“征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：(一)基本農(nóng)田；(二)基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；三)其他土地超過七十公頃的。”如果在征收這類土地地過程中，不向社會(huì)公布上級(jí)批復(fù)內(nèi)容，就有違法征地之嫌。實(shí)際上在征地公示內(nèi)容中很難找到上級(jí)批復(fù)。

三、對(duì)干部工作隨意性不滿意。在征地過程中，由于標(biāo)準(zhǔn)不明細(xì)，干部在處理問題時(shí)的隨意較大，以致于同一塊地段，同一類附作物，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不同，有些農(nóng)戶達(dá)不到自己的要求，就是不在協(xié)議書上簽字，不同意土地被征，就使得征地干部為了息事寧人作出讓步，結(jié)果，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不公平，讓農(nóng)民堅(jiān)信“愛哭的孩子有奶喝”，形成不良的漫天要價(jià)的風(fēng)氣，增大了征地的難度，無(wú)耐之下，政府組織執(zhí)法隊(duì)伍強(qiáng)力執(zhí)法，傷害了農(nóng)民的感情，導(dǎo)致集體上訪。其二是部分干部在征地過程中貪臟枉法，所以群眾對(duì)干部有抵觸情緒，間接導(dǎo)致部分群眾上訪。

四、對(duì)征地用途不滿意。但凡是修路，搞公益事業(yè)征地，農(nóng)民支持配合的主動(dòng)性就高，如果是搞商品開發(fā)，農(nóng)民的配合意識(shí)就低，農(nóng)民也有自己的想法，“政府從我們這里低價(jià)買人，再高價(jià)賣出，純粹就是在做地產(chǎn)生意，傷了大部分農(nóng)民的利益，成全了開發(fā)商，讓開發(fā)商受益，這和西方工業(yè)革命時(shí)期的圈地運(yùn)動(dòng)有什么區(qū)別?”農(nóng)民賣完所有的土地，還不能轉(zhuǎn)換一處房產(chǎn)，讓他們心理失衡，繼而阻撓施工等行為，引發(fā)上訪事件。

五、對(duì)安置方式不滿意。當(dāng)前對(duì)失地農(nóng)民除了土地補(bǔ)償費(fèi)，沒有任何其它的安置方式。失去了土地，以后的許多年甚至一輩子，他們的生活就靠這點(diǎn)土地補(bǔ)償費(fèi)了，農(nóng)民怕坐吃山空。隨著物價(jià)上漲，他們擔(dān)心有限的資金不能滿足無(wú)限消費(fèi)的需求，畢竟有土地，就有了賴以生存的糧食，家有糧食心不慌。失去了土地，失地農(nóng)民對(duì)以后的生活一片茫然。

六、對(duì)已征土地荒蕪不用不滿意。千百年來，土地是中國(guó)農(nóng)民的最重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民對(duì)土地的感情相當(dāng)深，在古代為了“耕者有其地”大舉反抗的旗幟，在現(xiàn)代，農(nóng)民為了土地邊界爭(zhēng)議官司不斷，甚至出現(xiàn)不少為爭(zhēng)土地界線而傷人的案例。農(nóng)民不愿看到耕地摞荒，如果哪家的土地摞荒都會(huì)受到同村人的指責(zé)和嘲諷?！锻恋爻邪芾矸ā芬仓赋觥俺邪?jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。”農(nóng)民努力不讓土地摞荒，有些單位卻征來土地幾年甚至十來年不用，讓農(nóng)民痛心，是不是就是“只準(zhǔn)州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”？征來的土地荒蕪卻叉在別處征地，農(nóng)民還能積極配合，那就不是中國(guó)農(nóng)民了。

我認(rèn)為，農(nóng)民相對(duì)于政府和干部是弱勢(shì)群體，他們的利益應(yīng)該受到保護(hù)，他們的合理訴求應(yīng)該得到重視。為了盡可能的減少農(nóng)民因征地引發(fā)的上訪案件，應(yīng)該從以下幾方面著手。

1、充分保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)，規(guī)范征地程序，增加征地透明度。在征地時(shí)應(yīng)公開向農(nóng)民宣傳國(guó)家、省有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)恼?，讓農(nóng)民知道國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償辦法，避免歪曲及片面理解法律、法規(guī)和政策。在征地報(bào)批前應(yīng)與被征地集體和農(nóng)民商定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將土地征用補(bǔ)償及分配納入村務(wù)公開的內(nèi)容，提高征地政策和征地工作的透明度，保證失地農(nóng)民的知情權(quán)。同時(shí)加強(qiáng)紀(jì)律監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償?shù)墓⒐?，制定群眾舉報(bào)、評(píng)議制度，充分相信群眾對(duì)違法行為進(jìn)行舉報(bào)，對(duì)征地干部和征地過程進(jìn)行評(píng)議。

2、完善、細(xì)化征地補(bǔ)償方案?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)指導(dǎo)意見，各級(jí)政府要根據(jù)《土地管理法》細(xì)化補(bǔ)償方案，并根據(jù)物價(jià)指數(shù)、生產(chǎn)產(chǎn)出逐年提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在附作物補(bǔ)償方面，要加強(qiáng)價(jià)格調(diào)查，根據(jù)作物類別、大小及用途細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)可操作性，避免操作過程中的隨意性。

3、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。土地是農(nóng)民的期望，履行了部分養(yǎng)老功能，失去土地就會(huì)讓他們感覺老無(wú)所依，他們期望加入政府的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。政府要解決農(nóng)民所憂，切實(shí)搞好失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

4、統(tǒng)籌安排，在征地后預(yù)留部分機(jī)動(dòng)地。政府在征地時(shí)按10％為農(nóng)民預(yù)留機(jī)動(dòng)地，但該地不分配到每一戶，以政府的名義進(jìn)行拍賣，最后以拍賣價(jià)讓農(nóng)民參與開發(fā)商的股份，這樣既能捌動(dòng)開發(fā)商的投資熱情，還可以參股分紅的方式解決失地農(nóng)民的后顧之憂。