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篇1

[關(guān)鍵詞] 土地承包 經(jīng)營權(quán)抵押 制度 改革

[中圖分類號] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2015）10-0016-02

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是指：土地的承包經(jīng)營人，以土地的承包經(jīng)營權(quán)作為擔(dān)保，來實(shí)現(xiàn)擔(dān)保抵押權(quán)人債權(quán)的一種方法。同時，這也是土地承包經(jīng)營權(quán)的一種流轉(zhuǎn)方式，而相關(guān)制度的制定將有利于流轉(zhuǎn)的管理，更好地為其提供服務(wù)。同時，在法律、制度的制約下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場將更加的規(guī)范化，于經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展方面具有促進(jìn)性的作用。而為了更好地規(guī)避農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在抵押時所出現(xiàn)的各類風(fēng)險，相關(guān)部門應(yīng)圍繞土地來完善、革新各項(xiàng)法規(guī)、制度。

1 進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的必要性

1.1 有效地促進(jìn)了城鄉(xiāng)結(jié)合

當(dāng)下，我國的城鄉(xiāng)發(fā)展處在一種不平衡的狀態(tài)，致使城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民眾收入、生活等多方面產(chǎn)生了較大的差距，近些年來，這一情況在不斷地?cái)U(kuò)大。這種巨大的城鄉(xiāng)差距若不能得到有效的改善，將會進(jìn)入到一種惡性循環(huán)的狀態(tài)，在國家的整體發(fā)展方面十分不利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)行，給予了那些想要脫離土地、走出農(nóng)村的人們一線機(jī)會。在這一過程中，逐漸地拉近了農(nóng)村與城市間的距離，是有效改善、平衡合理化城鄉(xiāng)發(fā)展的方法之一。

1.2 對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有促進(jìn)作用

現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展是社會發(fā)展的必然要求，而實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，可有效地解決資金的投入問題，而充足的資金則是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的基礎(chǔ)條件之一。同時，這一制度的實(shí)施，可有效地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向機(jī)械化、規(guī)?；?jīng)營轉(zhuǎn)變。就這一角度而言，進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是十分必要的。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)的發(fā)展對于國家經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展具有著重要的意義，但是，當(dāng)下的學(xué)術(shù)界中，對于是否應(yīng)該進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押持有著不同的觀點(diǎn)。

2.1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是可行的

一些學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押可在一定程度上解決農(nóng)民融資困難的問題，其對資金的融通是具有促進(jìn)性作用的。并且在一定程度上可解決當(dāng)下農(nóng)村所存在的金融供需矛盾問題。

2.2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押不利于農(nóng)民的社會保障

一部分學(xué)者認(rèn)為，禁止農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押才更有利于農(nóng)民的社會保障。進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，將會使農(nóng)民失去生存的依據(jù)，這樣將不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

由于人們就這一問題無法達(dá)成一致觀點(diǎn)，進(jìn)而在現(xiàn)行的社會中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押在法律、法規(guī)方面還不夠健全，導(dǎo)致在進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押時出現(xiàn)了很多問題，對于當(dāng)下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，無法發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押當(dāng)下的問題所在

3.1 社會保障尚不完善

相關(guān)人士認(rèn)為，當(dāng)下我國的社會保障體系還不夠完善，因而在農(nóng)村，土地不只是重要的生產(chǎn)要素，同時還起到了保障農(nóng)民基本生活的作用。若是農(nóng)民在進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押轉(zhuǎn)讓后，在期限內(nèi)無法履行債務(wù)時，那這些農(nóng)民將會失去土地，也就失去了其原有的基本生活來源。此時，不完善的社會體制又無法為其提供有效的社會保障，農(nóng)民的生存便出現(xiàn)了問題。隨著時間的推移，當(dāng)問題無法解決，不斷膨脹、擴(kuò)大時，這一問題便演化成了社會問題，對于社會的整體穩(wěn)定極其不利。

3.2 土地的評估是否合理

在進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的過程中，勢必要對相應(yīng)的土地進(jìn)行評估定價。而當(dāng)下，社會中尚無專門的機(jī)構(gòu)、專業(yè)的人員來對土地進(jìn)行評估，并且相關(guān)部門也未制定出相應(yīng)的評估制度，致使土地的評估無有效依據(jù)可參考。正是由于這些因素的存在，致使當(dāng)下土地評估的合理性受到質(zhì)疑。

4 對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的幾點(diǎn)建議

4.1 法律法規(guī)的完善

相關(guān)部門應(yīng)針對土地生產(chǎn)的特性、作物的種植技術(shù)等方面進(jìn)行研究，在制度、法規(guī)的制定時將其考慮進(jìn)去，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押時對其予以保障。同時，還應(yīng)對耕地的保護(hù)進(jìn)行相關(guān)制度的規(guī)定，以免在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押后對其產(chǎn)生破壞性作用。不僅如此，相關(guān)部門在制度制定時，還應(yīng)切實(shí)地考慮到農(nóng)民的利益，在保證抵押制度完整的條件下，最大限度地來保護(hù)農(nóng)民的利益。

4.2 政府部門應(yīng)加強(qiáng)土地管理

政府作為土地使用、監(jiān)管的職能部門，在進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的過程中，應(yīng)加大管理力度，明確各自分工，切實(shí)地做好本職工作，最大限度地服務(wù)于農(nóng)民。在這一過程中，辦公應(yīng)透明化、工作應(yīng)有序化、管理應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)化、信息應(yīng)公開化，以保證土地市場的公平、有序。同時，政府部門可采用回購制度作為保障，這對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)施將具有促進(jìn)性的作用。

4.3 進(jìn)一步地完善農(nóng)村社會的保障體系

在農(nóng)村，土地還承擔(dān)著重要的社會保障任務(wù)，這在一定程度上阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)施。而完善農(nóng)村社會的保障體系，可有效地解決這一問題。同時這也將為拉近城鄉(xiāng)距離，產(chǎn)生促進(jìn)性的作用。

4.4 發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的作用

各地的金融機(jī)構(gòu)可與政府進(jìn)行相應(yīng)的溝通，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押搭建一個平臺。在這一平臺上，以政府為擔(dān)保，適情況來進(jìn)行抵押業(yè)務(wù)辦理。這既解決了農(nóng)民的貸款問題，又在一定程度上起到了規(guī)避金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險的作用。

4.5 建立專門的土地評估機(jī)構(gòu)

土地評估機(jī)構(gòu)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營抵押的實(shí)施中是必不可少的，其的規(guī)范化可令土地的價值評估合理化。因此，相關(guān)部門應(yīng)建立專門的土地評估機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)的土地評估人員，制定相應(yīng)的評估法規(guī)。

5 結(jié)語

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押作為一種財(cái)產(chǎn)與權(quán)力的流轉(zhuǎn)方式，其的實(shí)施是可行的，也是必要的。而在這一過程中，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)有關(guān)制度的制定，并對現(xiàn)行的制度進(jìn)行完善，在最大限度保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，將各類風(fēng)險進(jìn)行有效的規(guī)避，以達(dá)到促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

參考文獻(xiàn)

[1]馬浩青，俞凱.對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的探討[J].法制與社會，2011（14）.

[2]李相范.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押初探[J].法制與社會，2010（11）.

篇2

所謂“兩分兩換”,是指將農(nóng)戶宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開,在依法、自愿基礎(chǔ)上,以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障?！皟煞謨蓳Q”的實(shí)質(zhì)是試圖通過農(nóng)民的宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn),直接轉(zhuǎn)變?yōu)榭商幹觅Y產(chǎn);通過農(nóng)民的承包地經(jīng)營權(quán)置換社會保障,以保證失地農(nóng)民老有所養(yǎng);其直接作用就是通過土地使用制度改革,讓農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)像城市一樣的市場化流轉(zhuǎn),推進(jìn)農(nóng)戶向城鎮(zhèn)集聚,從而將宅基地復(fù)耕,或?yàn)槠渌猛掘v出用地指標(biāo)。同時,也能進(jìn)一步打通農(nóng)民進(jìn)城的渠道。

(一)“兩分兩換”是一種新型的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式

從流轉(zhuǎn)的方式來看,農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)讓、股份合作、租貨承包、代耕經(jīng)營、單季轉(zhuǎn)包、委托轉(zhuǎn)包、反租到包、土地里換、企業(yè)吸納等,各地采取的方式不盡相同,有些方式得到了法律的認(rèn)可,而有些方式,由于法律規(guī)定不明確,在實(shí)踐中還存在較大爭議。

(二)“兩分兩換”與征地拆遷有區(qū)別

征地搬遷是因城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要依法征用農(nóng)用地,同時拆遷征地范圍內(nèi)的農(nóng)民住房,給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或安置。而“兩分兩換”則是引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)搬遷集聚、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營,不改變農(nóng)用地性質(zhì)、用途,為城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化騰出發(fā)展空間、加快新農(nóng)村建設(shè)。

(三)“兩分兩換”試點(diǎn)工作的原則

實(shí)施“兩分兩換”工作主要的目的是要引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集聚轉(zhuǎn)移,推進(jìn)城市化,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,盤活農(nóng)村土地資源,優(yōu)化土地資源配置,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,加快新農(nóng)村建設(shè),“兩分兩換”工作要堅(jiān)持以下原則:

1、必須堅(jiān)持自愿、有償、保障農(nóng)民利益的原則

所謂自愿,就是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上,任何組織和個人不得強(qiáng)迫或阻礙農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地?！皟煞謨蓳Q”工作必須尊重農(nóng)戶的意愿,任何單位和個人不得強(qiáng)迫或者阻礙農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),不得以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模等名義收回承包權(quán),不得以少數(shù)服從多數(shù)的辦法搞土地流轉(zhuǎn)。所謂有償,就是土地流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有,土地收益權(quán)是農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的核心,農(nóng)戶的土地收益包括承包土地直接經(jīng)營的收益,也包括流轉(zhuǎn)土地的收益。

2、堅(jiān)持依法辦事,積極穩(wěn)妥的原則

所謂依法就是要按照有關(guān)法律法規(guī)和中央的政策進(jìn)行,其核心就是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)要在充分尊重與保障農(nóng)戶土地承包權(quán)和土地流轉(zhuǎn)權(quán)的前提下進(jìn)行。

3、堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、節(jié)約集約發(fā)展的原則

陳敏爾副省長提出:土地集約節(jié)約有增量,農(nóng)民安居樂業(yè)有保障。這是“兩分兩換”工作衡量標(biāo)準(zhǔn)。呂祖善省長曾提出的“兩集中一提高”土地向規(guī)模集中,農(nóng)民向市鎮(zhèn)集中,提高農(nóng)民生活質(zhì)量,這是“兩分兩換”工作的價值取向。堅(jiān)持有序流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營。

4、堅(jiān)持“三不變”原則

即堅(jiān)持土地的集體所有權(quán)不變,農(nóng)戶對集體土地的承包權(quán)不變,土地的農(nóng)業(yè)用途不變,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的本意是提高土地產(chǎn)出率,增加農(nóng)民收入,所以農(nóng)地流轉(zhuǎn)要集中在農(nóng)業(yè)用地范圍內(nèi)流轉(zhuǎn), 這樣有利于發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì),有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

二、“兩分兩換”試點(diǎn)工作基本情況

嘉興市目前土地流轉(zhuǎn)總面積為38萬多畝,家庭承包經(jīng)營耕地面積256萬畝,土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積的比例為15.11%?！皟煞謨蓳Q”成為嘉興快速地、大規(guī)模地推進(jìn)農(nóng)房改造集聚的有力制度保障。它嚴(yán)格按照“土地節(jié)約集約有增量,農(nóng)民安居樂業(yè)有保障”的總體要求,以“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約、農(nóng)村人口要素集聚,切實(shí)提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量”為根本目的,將宅基地與承包地分開,搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開,以承包地經(jīng)營權(quán)換股、換租、換保障,推進(jìn)集約經(jīng)營,轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式;以宅基地使用權(quán)換錢、換房、換地方,推進(jìn)集中居住,轉(zhuǎn)換生活方式。嘉興市規(guī)劃部門已完善了城鎮(zhèn)布局規(guī)劃,科學(xué)編制了鎮(zhèn)村布局規(guī)劃,修編土地利用總體規(guī)劃,將全市858個行政村13111個自然村規(guī)劃集聚到48個新市鎮(zhèn)和372個新社區(qū),實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居住規(guī)?；⑸鐓^(qū)化。

嘉興市提出,力爭到2012年,全市有1/3以上的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)向城鎮(zhèn)和中心村集聚,各種形式流轉(zhuǎn)土地總面積100萬畝以上,50%左右的農(nóng)田實(shí)現(xiàn)規(guī)模集約經(jīng)營。建成一批規(guī)模大、層次高、效益好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū),一批居住相對集聚、公共服務(wù)配套完善的現(xiàn)代宜居新社區(qū)和一批對農(nóng)村極具帶動作用和具備小城市功能的現(xiàn)代新市鎮(zhèn)。

三、完善“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)方式的建議

(一)實(shí)行公告―登記―查詢制度,建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)電子化管理系統(tǒng)

為了減少農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛,應(yīng)由村集體在調(diào)查統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上進(jìn)行公告,并登記造冊逐級上報,建立各級地籍檔案,建立統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權(quán)登記薄,詳細(xì)明確地表現(xiàn)出承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)等情況。

(二)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)

各縣(市、區(qū))建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,設(shè)立獨(dú)立的辦公場所和對外服務(wù)的窗口,為流轉(zhuǎn)雙方牽線搭橋;鎮(zhèn)(街道)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)所,村建立服務(wù)站,上一級服務(wù)組織對下一級服務(wù)組織具有指導(dǎo)關(guān)系。

(三)推進(jìn)“兩分兩換”工作必須結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展,綜合進(jìn)行考慮

“兩分兩換”工作與產(chǎn)業(yè)通過土地流轉(zhuǎn),促進(jìn)了農(nóng)村剩余勞動力向高效益行業(yè)合理流動,使一部分從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶逐漸擺脫了土地的束縛。在推進(jìn)“兩分兩換”過程中必須結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特點(diǎn),綜合考慮一、二、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展問題,精心制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局方案,考慮農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題。

(四)逐步推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的股份化經(jīng)營,并在管理上實(shí)行公司化

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的股份化經(jīng)營上,應(yīng)引進(jìn)公司化的管理模式?？山梃b城市國有產(chǎn)權(quán)制度改革的成功經(jīng)驗(yàn),讓村民以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為股份入股,建立股份制公司合作模式,逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的集約化經(jīng)營,推動“兩分兩換”工作以及農(nóng)村的城市化,從而為建設(shè)社會主義新農(nóng)村摸索出一條好路子。

篇3

的重要突破口。

一、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度的內(nèi)涵

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，是指農(nóng)戶對承包土地依法占有、使用、收益及處置土地產(chǎn)品，依法自主經(jīng)營，土地承包經(jīng)營權(quán)有限流轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)性權(quán)利。其權(quán)能構(gòu)成是圍繞對承包地長期使用權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營自以及承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)三個層面展開的。其實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)與承包經(jīng)營的生產(chǎn)組織制度的混合體。其表現(xiàn)以土地使用權(quán)為核心，以農(nóng)戶組織生產(chǎn)為主要形式，以合同管理為手段，以市場價格與計(jì)劃定購相結(jié)合為取向，適合欠發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的一種生產(chǎn)組織形式與經(jīng)營管理制度模式。這種權(quán)利起源于我國改革開放初期逐步推行的以農(nóng)民集體土地使用權(quán)同所有權(quán)分離為核心的，是在保證公有制前提下，最大限度地優(yōu)化配置農(nóng)村土地、勞動力和技術(shù)等資源的一種有效方式，是中國農(nóng)村的一次根本性變革。我國現(xiàn)行的《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律都對土地承包經(jīng)營權(quán)有比較詳細(xì)的規(guī)定。特別是于2007年10月1日施行的《中華人民共和國物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)列在用益物權(quán)編內(nèi)，并確定了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，對保護(hù)農(nóng)民利益具有劃時代的重要意義。

二、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度存在的主要問題

1.農(nóng)民的個體經(jīng)濟(jì)權(quán)利被限制。根據(jù)我國目前法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)（除“四荒地”外）一般只能由家庭享有和行使，這既忽略了農(nóng)民作為個體應(yīng)具有的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利――土地承包經(jīng)營權(quán)，又混淆了土地使用權(quán)與家庭承包經(jīng)營這種生產(chǎn)組織制度的界限。也就是說，農(nóng)民個體依法一律平等享有土地使用權(quán)，任何組織、個人都無權(quán)剝奪，它關(guān)系到公民的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利――生產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)與保障。而且，這種混淆也不利于建立家庭內(nèi)部產(chǎn)權(quán)明晰的激勵與約束機(jī)制，不利于建立起在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)之上的股份式合作經(jīng)營模式。

2.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體虛置。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地的所有權(quán)主體不明確。雖然《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等重要法律中都明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但“集體”的定義極為含糊，可以理解為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層次，在現(xiàn)實(shí)生活中很難找到具體的所有者載體或負(fù)責(zé)任的“法人代表”，農(nóng)村土地實(shí)際上處于無主狀態(tài)，往往有利益可沾時，站出一批集體代表，出現(xiàn)問題時，紛紛后退回避，由此也給土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)和落實(shí)帶來嚴(yán)重影響，以“公共利益”為借口，隨意征地占地、侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的行為時有發(fā)生。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢。我國《土地管理法》第十四條規(guī)定：“ 在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！笨梢?，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營權(quán)受到了嚴(yán)格限制。這種受讓主體的身份限制，加上沒有形成公開、透明、通暢和有序的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，截止目前，除沿海部分發(fā)達(dá)省份外，我國大部分地區(qū)特別是中西部地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)仍然非常困難，大多數(shù)農(nóng)民仍然采取一家一戶的小農(nóng)經(jīng)營模式，過小的土地規(guī)模，極大限制了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品率的提高，不僅造成農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，而且阻礙了農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度的提高，不利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，我國大部分農(nóng)產(chǎn)品成本也因此高于世界其他主要農(nóng)產(chǎn)品出口國，缺乏國際競爭力。

4.土地承包經(jīng)營權(quán)期限過短?！段餀?quán)法》第一百二十六條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年?！贝朔N規(guī)定存在的主要問題是承包期限過短，不利于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定和農(nóng)民長期投入。雖然《物權(quán)法》也同時規(guī)定了“前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包?！钡趯?shí)際操作上，有些地方經(jīng)常以此為借口，尋找各種理由，隨意解除農(nóng)民的土地承包合同，調(diào)整農(nóng)民承包經(jīng)營的土地范圍，造成農(nóng)地關(guān)系不穩(wěn)，農(nóng)業(yè)的短期行為盛行，甚至出現(xiàn)掠奪性的經(jīng)營行為，導(dǎo)致土地的地力下降和環(huán)境破壞。

5.土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利范圍過窄。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，國有土地的使用權(quán)和承包的“四荒地”的使用權(quán)可以抵押，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)的土地使用權(quán)可以隨建筑物抵押，但是，耕地、農(nóng)民宅基地等其它集體土地的使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）不能抵押，這為農(nóng)民利用土地融資、參與市場競爭、應(yīng)對生產(chǎn)經(jīng)營困難、化解生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險、擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、提高生產(chǎn)經(jīng)營收入等帶來一些障礙。

三、完善我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的建議

1.明確農(nóng)村土地所有權(quán)的主體。這是完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，將農(nóng)村土地明確為農(nóng)民集體所有是比較適宜的，但要明確農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，并賦予其法人資格和主體地位。為了防止村民委員會不作為或亂作為，要明確村民委員會的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，對其行使所有權(quán)規(guī)定嚴(yán)格的民主討論和審批程序，給予必要的監(jiān)督和制約。

2.擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵。對農(nóng)民家庭承包或以其他方式合法承包、轉(zhuǎn)包的土地，要明確承包人擁有土地的占有、使用、處分、收益、繼承、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等權(quán)利。特別是對農(nóng)民集體建設(shè)用地，要打破國家對土地市場的壟斷，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地包括農(nóng)民宅基地走進(jìn)土地一級市場，幫助農(nóng)民以土地權(quán)利分享工業(yè)化的成果，獲得土地級差收益，把工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益留在農(nóng)村，返還農(nóng)民。另外，考慮到我國人多地少的實(shí)際，為確保國家糧食安全，國家不得不實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，為此，國家應(yīng)該通過提高糧食補(bǔ)貼、提供低價原料等措施來保護(hù)這些農(nóng)民的權(quán)利和利益。

3.穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系。將現(xiàn)行的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營權(quán)由“30年不變”拓展為“長期不變”，實(shí)行承包農(nóng)民永佃制，并在《物權(quán)法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步從法律上將土地承包經(jīng)營權(quán)明確為農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，納入相關(guān)法律保護(hù)范疇，更有效地屏蔽外來侵權(quán)。為此，要妥善做好兩點(diǎn)：一是做好土地的分配工作。按照“起點(diǎn)公平”的原則，將農(nóng)民集體所有的土地，按照一定時限的集體成員人口數(shù)，平均分配承包土地，確保擁有農(nóng)村戶口的18周歲以上成人包括婦女、未成家子女都有權(quán)平等分配到承包土地。二是切斷人口變化與土地的聯(lián)系。在土地平等分配之后，嚴(yán)格實(shí)行“生不增、死不減”的政策，不再通過法律或行政手段進(jìn)行土地調(diào)整，當(dāng)家庭成員減少時，其承包的土地作為遺產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)在其他家庭成員內(nèi)部進(jìn)行分配，其他人只能通過市場流轉(zhuǎn)來擴(kuò)大承包經(jīng)營的土地面積，從而穩(wěn)定農(nóng)地使用關(guān)系，鼓勵農(nóng)民對承包土地進(jìn)行長期投入。

4.允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)適度流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)是我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大勢所趨。我們應(yīng)該大力培育農(nóng)村土地使用權(quán)市場，建立農(nóng)村土地信托、流轉(zhuǎn)中心，允許農(nóng)民在自愿選擇和平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過市場將其擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。政府部門和土地集體所有者，除了對土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租行為進(jìn)行注冊登記，以便及時掌握土地流轉(zhuǎn)動態(tài)和對土地使用方向予以監(jiān)督控制外，其他事項(xiàng)如轉(zhuǎn)讓面積、轉(zhuǎn)讓價格、轉(zhuǎn)讓形式等均由轉(zhuǎn)受讓雙方當(dāng)事人自由協(xié)商，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。當(dāng)各種條件發(fā)生變化，一些農(nóng)村需要增加或減少土地時，也主要通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場自動實(shí)現(xiàn)土地的調(diào)整和重新優(yōu)化組合。當(dāng)然，這種土地流轉(zhuǎn)形式可以多種多樣，既可以轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包、代耕、互換，也可以參股經(jīng)營，委托經(jīng)營或成立合作組織。同時，要對私人擁有土地的規(guī)模進(jìn)行適度限制，防止土地過度集中，引發(fā)社會矛盾。

篇4

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地承包 經(jīng)營糾紛 仲裁制度 特點(diǎn)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛現(xiàn)狀

農(nóng)村土地是廣大農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)和條件，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是廣大農(nóng)民最基本的權(quán)利。近些年，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛大大增加，主要類型包括承包合同履行糾紛、承包合同效力糾紛和侵占土地使用權(quán)糾紛。其中以第一類糾紛居多，主要表現(xiàn)在違法收回已經(jīng)發(fā)給農(nóng)戶的承包地；利用職權(quán)變更解除承包合同；隨意提高承包費(fèi)；強(qiáng)制收回農(nóng)民承包地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等。

這些糾紛多發(fā)生在村委會、村小組等集體經(jīng)濟(jì)組織與自然人之間，且具有很強(qiáng)的季節(jié)性和規(guī)律性，農(nóng)民春播或秋種的時候以及村委會等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)班子更換的時候較易發(fā)生。究其原因，一方面是農(nóng)民的法律意識淡薄，堅(jiān)持采用傳統(tǒng)的土地承包方式，沒有合同依據(jù)或不按照合同及時履行；另一方面是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，侵害承包戶的利益。針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的特殊性，需要尋求更為合理的糾紛解決方式。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度特點(diǎn)分析

在農(nóng)村，受到傳統(tǒng)意識的影響，許多農(nóng)民不希望通過訴訟途徑解決糾紛，協(xié)商、調(diào)解及仲裁成為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的主流。從20世紀(jì)90年代，全國各地就開始嘗試用仲裁方式解決此類糾紛，直至2010年1月1日《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》（以下簡稱《土地承包糾紛仲裁法》）正式實(shí)施。該法對仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置、仲裁程序、仲裁裁決效力等都作出了明確的規(guī)定，為通過仲裁方式解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛提供了可靠的法律依據(jù)，并基本確立了我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度，該制度與商事仲裁制度以及勞動爭議仲裁制度相比，存在很大差異，具有顯著特點(diǎn)：

無須仲裁協(xié)議，具有行政性與法定性。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁不同于商事糾紛仲裁，而是類似于勞動爭議仲裁，具有一定的行政性質(zhì)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁和勞動爭議仲裁都無須爭議雙方作出仲裁的約定，其中任何一方都可以要求通過仲裁方式或訴訟方式解決糾紛，即使選擇了仲裁，也不會排除法院的管轄，任何一方如果對仲裁結(jié)果不滿意，還可以再到人民法院進(jìn)行訴訟。而正是因?yàn)檗r(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁無須仲裁協(xié)議，使得這類糾紛的仲裁具有了很強(qiáng)的行政性和法定性，具體體現(xiàn)在：

對于可仲裁的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的范圍需要法律進(jìn)行嚴(yán)格限定?！锻恋爻邪m紛仲裁法》第二條第二款運(yùn)用不完全列舉的方式明確規(guī)定可提交仲裁的糾紛范圍，明確提及的有四大類，即：一是與農(nóng)村土地承包合同相關(guān)的糾紛；二是因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)生的糾紛；三是因承包地收回、調(diào)整而發(fā)生的糾紛；四是因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)和侵權(quán)發(fā)生的糾紛；同時，還對可調(diào)整的糾紛范圍作了“其他”類的概括性規(guī)定，條件是符合法律法規(guī)的規(guī)定。這就需要仲裁委員會在受理案件時，對糾紛性質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格的甄別審查，將不具有可仲裁性的糾紛排除在外。此外該法第二條第三款還作出了直接的排除性規(guī)定，將因征收集體土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛排除在仲裁委員會的受理范圍之外，建議這一類糾紛通過其他的法律途徑加以解決。

對于仲裁委員會的選定需要按照法律的規(guī)定，符合管轄的要求。商事仲裁中，仲裁委員會可以由爭議雙方根據(jù)協(xié)議履行的情況自由選定，而《土地承包糾紛仲裁法》第二十一條提及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁應(yīng)當(dāng)向“糾紛涉及的土地所在地”的仲裁委員會申請仲裁。由于此類糾紛以土地為標(biāo)的物，土地屬于一種不動產(chǎn)，故由土地所在地的仲裁委員會管轄符合法律的一般規(guī)定，也更有利于糾紛的解決。

對于仲裁中第三人的法律地位等需要法律予以確認(rèn)。商事仲裁中，仲裁為雙方合意，其效力不及于第三人。而《土地承包糾紛仲裁法》第十九條第二款作出了類似于訴訟中第三人的規(guī)定，允許“與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”的第三人可以通過自行申請或通過仲裁委員會依職權(quán)通知的方式參加仲裁。這不僅確立了其第三人的法律地位，同時確立了涉及第三人利益的仲裁裁決對第三人的法律效力。

仲裁委員會的設(shè)立依政府指導(dǎo)，組成人員多樣，具有廣泛性與代表性。我國商事仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立一般不像法院那樣受到行政區(qū)域的限制，而農(nóng)村土地承包仲裁委員會的設(shè)立在法律上也只規(guī)定其受當(dāng)?shù)厝嗣裾闹笇?dǎo)，不受政府干預(yù)。無需按照管轄層層設(shè)立，也不強(qiáng)行設(shè)立，主要是根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際需要，可以在縣和不設(shè)區(qū)的市設(shè)立，也可以在設(shè)區(qū)的市或者其市轄區(qū)設(shè)立，宗旨在于解決實(shí)際的農(nóng)村土地承包糾紛。

而在仲裁委員會的組成人員上，凸顯了廣泛性，由當(dāng)?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門代表、有關(guān)人民團(tuán)體代表、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表、農(nóng)民代表和法律、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)專業(yè)人員兼任組成，這里還尤其強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民代表和專業(yè)人員在組成人員中的比例，即不得少于二分之一。這種規(guī)定能充分保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的公正公平性和專業(yè)性，使其能真正反應(yīng)農(nóng)民心聲，維護(hù)農(nóng)民權(quán)利。

進(jìn)行公開開庭審理，具有公示性。商事仲裁之所以被越來越多的商事糾紛主體選中作為其解決糾紛的方式，其中很重要的原因在于商事仲裁采用不公開開庭審理的方式，能最大限度地保護(hù)商事主體的秘密，有利于今后的商事交往。而《土地承包糾紛仲裁法》規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁“應(yīng)當(dāng)”公開開庭審理，除非涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，或者充分體現(xiàn)當(dāng)事人的意思自治，由當(dāng)事人約定不公開審理。這主要是因?yàn)楣_的開庭審理可以為此類案件的預(yù)防起到警示和公示的作用，農(nóng)民也可以學(xué)會利用法律的武器保護(hù)自己的合法權(quán)益。

鑒于這種開庭的公開性，在開庭的地點(diǎn)的選擇上也有一定的靈活性，既可以在“糾紛涉及的土地所在地”的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或者村進(jìn)行，也可以在仲裁委員會所在地進(jìn)行。當(dāng)事人如果要求在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或者村開庭的，就“應(yīng)當(dāng)”將地點(diǎn)選擇在該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或者村。因?yàn)榇祟愔俨玫摹耙虻刂埔恕?，貼近生活，其更容易被農(nóng)民所接受，解決糾紛效果顯著。

堅(jiān)持調(diào)解與仲裁相結(jié)合原則，具有可操作性。在這一點(diǎn)上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁類似于勞動爭議仲裁，都將“調(diào)解”與“仲裁”一齊入律，比較重視在解決此類糾紛過程中調(diào)解與仲裁互相協(xié)調(diào)，共同作用?！锻恋爻邪m紛仲裁法》不僅在第二章中對“調(diào)解”進(jìn)行了專門規(guī)定，還強(qiáng)調(diào)了仲裁庭在解決糾紛過程中“應(yīng)當(dāng)”進(jìn)行調(diào)解，即調(diào)解為仲裁中的必經(jīng)程序，如果達(dá)成調(diào)解協(xié)議，制作調(diào)解書；如果調(diào)解不成，及時作出仲裁裁決。這種相結(jié)合的模式，很多時候不會影響集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間的關(guān)系，具有可操作性，更容易促成糾紛的最終解決。

仲裁裁決依據(jù)法律和國家政策，具有可執(zhí)行性。此類仲裁裁決的作出，堅(jiān)持“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的原則，尊重事實(shí)，遵循法律。在土地承包經(jīng)營方面，由于國家政策給予了極大的扶持與引導(dǎo)，所以有時“國家政策”也會成為裁決的依據(jù)。此外，當(dāng)事人如果不服仲裁裁決，可以自收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院。逾期不的，裁決書將發(fā)生法律效力，如果一方當(dāng)事人不按期履行，另一方當(dāng)事人可以向被申請人住所地或者財(cái)產(chǎn)所在地的基層人民法院申請執(zhí)行。通過法院實(shí)現(xiàn)仲裁裁決的約束力，最終促成糾紛的真正解決。

不向當(dāng)事人收取費(fèi)用，具有便民性。《土地承包糾紛仲裁法》第五十二條明確規(guī)定此類仲裁“不得向當(dāng)事人收取費(fèi)用……”，這與勞動爭議仲裁一樣，由于其帶有典型的行政色彩，一般都不收費(fèi)，由財(cái)政預(yù)算對仲裁工作提供保障。這種做法是從農(nóng)民的切身利益出發(fā)，極大地節(jié)省了解決糾紛的財(cái)力和物力，具有很強(qiáng)的便民性。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度完善對策

結(jié)合農(nóng)村實(shí)際來看，發(fā)揮仲裁制度的特殊性來解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛具有一定優(yōu)勢，但該制度仍需不斷完善。首先，細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定。如第十三條規(guī)定了農(nóng)村土地承包委員會中應(yīng)有農(nóng)民代表組成，體現(xiàn)了廣泛性，但仲裁畢竟是為了解決糾紛，需要一定的專業(yè)知識，究竟“農(nóng)民代表”需要具備什么樣的條件、如何進(jìn)行培訓(xùn)需要進(jìn)一步明確；同時該條中將“農(nóng)民代表”與“專業(yè)人員”人數(shù)一起界定為不少于二分之一，如何真正確保農(nóng)民代表數(shù)量仍需斟酌；其次，發(fā)揮政府職能作用。相關(guān)政府部門需要積極出臺相關(guān)政策指導(dǎo)規(guī)范農(nóng)村土地承包過程中的各項(xiàng)工作，如制定統(tǒng)一合同文本、統(tǒng)一進(jìn)行土地承包確權(quán)、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)流程、進(jìn)行仲裁委員會組成人員篩選等，一方面從源頭上避免此類糾紛發(fā)生，另一方面在糾紛發(fā)生時會積極推進(jìn)仲裁制度的實(shí)施；最后，提高農(nóng)民法律意識。通過適當(dāng)形式的法律宣傳，為廣大農(nóng)民“賦能”，引導(dǎo)農(nóng)民嚴(yán)格按照法律規(guī)定及法律程序進(jìn)行土地承包經(jīng)營，提高法律意識，學(xué)會用法律武器保護(hù)自己，從而維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

篇5

一、現(xiàn)行經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)制度之弊端

劃撥土地使用權(quán)制度誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立,針對新的社會需要,立法對經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)制度作出了一定的調(diào)整,但始終未對其進(jìn)行過全面的梳理,使得當(dāng)前經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)制度本身存在著相互矛盾之處,且使劃撥土地在市場流轉(zhuǎn)過程中障礙重重。

(一) 在經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)的取得上,“無償論”與“有償論”兩種對立的立法觀念并存,使得該土地使用權(quán)處分時對權(quán)利人的補(bǔ)償差異極大

在“無償論”的影響下,《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條及《土地管理法》第58條確立了劃撥土地使用權(quán)在收回時,除地上建筑物外不給予任何補(bǔ)償?shù)脑瓌t。這實(shí)際上沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代對劃撥土地使用權(quán)政府可以平調(diào)以及使用人不需使用時而由政府無償收回的習(xí)慣做法。

而承認(rèn)“有償論”,就必須承認(rèn)權(quán)利人的投入,對其理應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。2001年國土資源部頒發(fā)的《關(guān)于改革土地估價結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》(以下簡稱《通知》)中則進(jìn)一步明確:“劃撥土地需要轉(zhuǎn)為有償使用土地的,應(yīng)按出讓地使用權(quán)價格與劃撥土地價格差額部分核算出讓金,并以此計(jì)算租金或增加國家資本金?！边@實(shí)際上是政府在《劃撥土地管理暫行辦法》第26條的基礎(chǔ)上又退了一步,不僅承認(rèn)企業(yè)對劃撥土地上投入的成本,而且開始實(shí)事求是地計(jì)算企業(yè)應(yīng)當(dāng)分享的劃撥土地升值所帶來的利益。因?yàn)樵谶@里劃撥土地使用權(quán)的價格構(gòu)成是按劃撥土地使用權(quán)處置時的“平均取得成本和開發(fā)成本”來評定的,而非多年前企業(yè)支付的個別成本評定。而處置時的“平均取得成本和開發(fā)成本”實(shí)際上是劃撥土地使用權(quán)當(dāng)前的重置價格,它與劃撥土地使用權(quán)人實(shí)際發(fā)生的取得和開發(fā)成本之間的差額實(shí)際上是劃撥土地使用權(quán)人分享的土地升值利益。

(二) 現(xiàn)行立法對經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制與市場的流動性要求不相容,阻礙了民事流轉(zhuǎn)秩序,并最終影響了其效用的發(fā)揮

劃撥土地使用權(quán)制度既系計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代創(chuàng)設(shè),其設(shè)計(jì)的前提在于使用人并無獨(dú)立之人格,除了政府平調(diào)和使用人不需使用時而由政府收回之外,一般不會發(fā)生主動及被動轉(zhuǎn)移之事。進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時代以來,上述前提皆已蕩然無存。如果有權(quán)批準(zhǔn)的政府機(jī)構(gòu)均能正當(dāng)而高效地行使職權(quán),當(dāng)無問題發(fā)生。然而,現(xiàn)實(shí)生活中往往正好相反,由此也就擾亂了市場交易中的民事流轉(zhuǎn)秩序,尤其是對債權(quán)人造成了嚴(yán)重的不公。

二、現(xiàn)行經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)制度立法理念的調(diào)整

要想對現(xiàn)行經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)制度進(jìn)行改造,首先必須調(diào)整經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)的立法理念,才能對具體法律條文進(jìn)行修訂。

(一) 應(yīng)以“充分的有償論”取代“無償論”、“低償論”,從而充分尊重經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)人對劃撥土地應(yīng)當(dāng)享有的利益

就經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)的取得來看,絕大多數(shù)經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)人獲取劃撥土地時,雖未曾向政府繳納土地出讓金,卻也往往支付了征收或拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用,并且往往也投入了相當(dāng)資金進(jìn)行了土地開發(fā)。尤其是通過征用原來的集體土地獲取的劃撥土地,由于土地基礎(chǔ)條件差,土地開發(fā)投入相當(dāng)大,所以,一概將其取得視為無償有違事實(shí),也與民法上有關(guān)不動產(chǎn)的添附理論相悖(土地開發(fā)投入附合于土地) 。不僅如此,這些企業(yè)的投入往往不僅使自己占用的劃撥土地獲得升值,同時也帶動了周邊土地的升值。

隨著周邊土地使用權(quán)人的不斷開發(fā)和政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投入,這些新開發(fā)的土地有一個不斷升值的過程。劃撥土地使用權(quán)人有理由期待從這種升值中獲取投資回報。對出讓土地使用權(quán)人的這種回報期待,現(xiàn)行法律完全允許,為什么在劃撥土地使用權(quán)人有投入時就不允許了呢? 即使在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代通過平調(diào)而絕對無償獲得劃撥土地使用權(quán)的單位(在產(chǎn)權(quán)制度改革并確立法人獨(dú)立地位后,基本消滅了平調(diào)的做法) ,也不能拋開當(dāng)時的歷史條件來作事后的認(rèn)定,當(dāng)時的企業(yè)并無獨(dú)立之人格,其經(jīng)營利潤開始是全額上交,后來才有少部分的留成。因此,我們完全可以理解為企業(yè)是通過上交利潤的方式來支付土地要素對價的。

(二) 物盡其用符合社會整體利益和國家的長遠(yuǎn)利益,對經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)必須服從這一立法目的

經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)制度缺陷產(chǎn)生的原因除了體制的轉(zhuǎn)型和立法上的調(diào)整滯后外,最主要的動因還是認(rèn)識上存在著誤區(qū)。有人認(rèn)為,“國家利益高于一切”,經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)未向國家繳納出讓金,不限制其流轉(zhuǎn),必將造成國有財(cái)產(chǎn)的流失。

篇6

論文關(guān)鍵詞：帕累托改進(jìn)；農(nóng)村土地承包；經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；社會保障

十七屆三中全會提出在保證土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。政策允許農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其目的在于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)逐步向規(guī)模化、集約化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)效率，推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

1土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的帕累托改進(jìn)效應(yīng)及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件

帕累托改進(jìn)是建立在帕累托最優(yōu)的基礎(chǔ)上的概念，帕累托最優(yōu)是指在一個完全競爭的、一般均衡的市場體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進(jìn)其任何他人的福利。帕累托最優(yōu)是現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)判斷一個社會的資源配置是否達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)和社會福利最大化的標(biāo)準(zhǔn)之一。

過多的勞動投入與過少的資本和技術(shù)投入的均衡是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源配置的特點(diǎn)，這顯然是農(nóng)業(yè)發(fā)展的低階均衡，農(nóng)業(yè)的高階均衡應(yīng)該是資本、技術(shù)的投入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的均衡。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)要發(fā)展起來必須打破低階均衡，使剩余勞動力流出農(nóng)業(yè)部門，而資本與技術(shù)等要素流人農(nóng)業(yè)部門。要想逐步改進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的低階均衡的狀況，進(jìn)行土地規(guī)模化經(jīng)營是一個可行之路，規(guī)?；?jīng)營必然要求資本與技術(shù)的大力投人。

實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營涉及到完善土地流轉(zhuǎn)制度問題。美國和日本分別采取租用別人土地、出臺促進(jìn)流轉(zhuǎn)土地的法律和政策及采取措施擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模。我國可以模仿美國和日本通過土地租賃實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營擴(kuò)大的經(jīng)營模式，這對于我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的規(guī)模要求是適用的，這就需要流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

土地承包經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)的一個重要的前提條件就是土地的產(chǎn)權(quán)是清晰的，在保證土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有外，土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)是歸農(nóng)民個人自由支配的(但不能改變土地的農(nóng)用耕地用途)。

市場是配置資源的基本形式，任何有限經(jīng)濟(jì)資源的利用，如果不通過市場機(jī)制進(jìn)行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經(jīng)濟(jì)資源更不能例外。而清晰的產(chǎn)權(quán)是市場發(fā)揮作用的前提，產(chǎn)權(quán)的清晰界定和自由轉(zhuǎn)讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率(Coase，1937，1960；North，1990；張五常，2002)，可見，制度約束對于農(nóng)地市場的作用和經(jīng)濟(jì)的效率具有顯著影響。只要產(chǎn)權(quán)是排他性的和可轉(zhuǎn)讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國目前的產(chǎn)權(quán)具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時間)都影響著資源的配置效率。

2我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在問題及其改進(jìn)

以來，實(shí)現(xiàn)了我國農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)村逐步確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這是對農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，極大的解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，可以說是我國農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的第一次飛躍。

2．1農(nóng)村土地承包經(jīng)營現(xiàn)狀及存在問題

隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，的局限性也逐漸暴露出來，影響和制約著農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。農(nóng)村土地制度需要進(jìn)行新的改革，實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的第二次飛躍，客觀上要求農(nóng)村土地必須走規(guī)模經(jīng)營、集約發(fā)展的道路。政策允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，無疑將有助于促進(jìn)我國土地生產(chǎn)要素市場的發(fā)育和建立，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場化配置的進(jìn)程，為實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在保持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變、不改變土地用途和不損害農(nóng)民承包權(quán)益的前提下，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)在不同市場主體之間的轉(zhuǎn)移和流動。現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的主要方式是轉(zhuǎn)包式流轉(zhuǎn)，指土地承包方自愿將一定期限內(nèi)的承包權(quán)轉(zhuǎn)包給他人，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包的期限和轉(zhuǎn)包金額及其支付方式由雙方自行約定。

這項(xiàng)制度尚處于初期的探索發(fā)展階段，存在一些問題也是在所難免的，重要的是要正確的認(rèn)識問題之所在，積極探索其解決之道。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，比較普遍的問題是流轉(zhuǎn)中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的多，零星流轉(zhuǎn)的多，口頭協(xié)議的多，債權(quán)不清的多，隱性問題的多；所謂“五少”，即有流轉(zhuǎn)服務(wù)的少，有秩序流轉(zhuǎn)的少，有操作規(guī)程的少，有規(guī)范合同的少，有檔案管理的少。

另外，流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)混亂。多數(shù)地方?jīng)]有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強(qiáng)、市場狹小的特點(diǎn)。各地雖然均存在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，但是沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，影響了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的公平。因此，中國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場仍然只是具有雛形，尚處于非常初級的階段，且發(fā)育緩慢，需要政府的引導(dǎo)和相應(yīng)的政策措施的支持。在我國農(nóng)村非政府組織或者說是民間組織不是很發(fā)達(dá)的情況下，政府的官方認(rèn)證、支持和引導(dǎo)就顯得至關(guān)重要了。

2．2完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營機(jī)制

針對這些問題，政府應(yīng)在這幾方面著手：一是清理和完善農(nóng)村土地承包手續(xù)，保證土地產(chǎn)權(quán)的界定清晰。按照十七屆三中全會《決定》的要求，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。二是完善法制體系，制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，細(xì)化原則性的條款規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包法》有許多是原則性的條款，應(yīng)將其進(jìn)一步的細(xì)化，以便在實(shí)際的操作中有可依的具體規(guī)定，減少在執(zhí)行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。三是提高農(nóng)民素質(zhì)，加大對農(nóng)民教育和培訓(xùn)的投入。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)民素質(zhì)的提高有利于土地流轉(zhuǎn)市場的形成和完善，同時，也對資本技術(shù)投入增加后所實(shí)施的規(guī)模經(jīng)營提供人力資源的支持。

3農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)與完善

土地是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。在當(dāng)前中國農(nóng)村，社會保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯一依靠，是農(nóng)民的基本的社會保障，對于大多數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來說，失去土地，投身于城市化、工業(yè)化進(jìn)程將面臨很大的風(fēng)險。所以，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，要建立在積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度改革的基礎(chǔ)上，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠土地轉(zhuǎn)為依靠社會和制度，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等保障。解決好農(nóng)民自身的保障問題，解除他們的后顧之憂，降低農(nóng)民對土地的依賴程度，土地的流轉(zhuǎn)自然就會加快。地方政府在開展土地流轉(zhuǎn)工作的過程中，應(yīng)積極推進(jìn)失地農(nóng)民的社會保障體系建設(shè)，可以采取地方政府、失地農(nóng)民和土地受讓方各拿一點(diǎn)的方式，為失地農(nóng)民建立起最基本的社會保障，既可解決失地農(nóng)民的后顧之憂，也可為我國社會穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3．1農(nóng)村社會保障制度建設(shè)與完善

3．1．1建立和健全農(nóng)村最低生活保障制度，為農(nóng)民提供最低生活保障

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所“農(nóng)村低保制度研究”課題組(2007)認(rèn)為，在市場化、工業(yè)化和城市化背景下，構(gòu)建新型農(nóng)村社會保障體系應(yīng)該是一個正確的發(fā)展方向。農(nóng)村低保是農(nóng)村社會保障體系的“基石”，健全和完善農(nóng)村社會保障體系應(yīng)該是也必須是從這里起步。而且，建立農(nóng)村低保制度，也是對傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度的改革和完善。建立規(guī)范化、科學(xué)化和法制化的農(nóng)村低保制度來豐富和完善農(nóng)村社會救助體系，是健全農(nóng)村社會保障體系的迫切需要。

最低生活保障制度是對公民生存權(quán)的保障。是“最后的安全網(wǎng)”。作為一種制度，農(nóng)村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時救濟(jì)，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權(quán)的一種應(yīng)有的權(quán)利?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)重視農(nóng)村低保工作，為農(nóng)民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來制定，要保證其有可行性。目前，在我國農(nóng)村，因病致貧、因教育致貧等現(xiàn)象是比較嚴(yán)重的，如果沒有低保來兜底農(nóng)民的基本生存，后果不堪設(shè)想。貧困是動蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負(fù)的外部效應(yīng)，糾正這種負(fù)的外部效應(yīng)，避免動蕩，維護(hù)社會穩(wěn)定是政府的應(yīng)盡職責(zé)。

3．1．2健全農(nóng)民合作醫(yī)療體系，保證其病有所醫(yī)

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(簡稱新農(nóng)合)試點(diǎn)推廣以來，全國各地已經(jīng)取得了較多制度建設(shè)和基金擴(kuò)面成效。截至2007年9月底，全國已開展新農(nóng)合的縣(市、區(qū))有2448個，占全國總縣(市、區(qū))的85．53％；參加新農(nóng)合人口達(dá)到7‘26億，參合率達(dá)到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農(nóng)合補(bǔ)償，共補(bǔ)償資金591億元。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度應(yīng)進(jìn)一步的完善，政府財(cái)政尤其是中央財(cái)政對這部分的投入支出要加大，保證這項(xiàng)制度的健康運(yùn)行有穩(wěn)定持續(xù)的資金支持。2009年，全國財(cái)政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長19．5％，這說明，我國現(xiàn)在的財(cái)政收入是完全可以支撐新農(nóng)合所需資金的。

3．1．3養(yǎng)老保障可借鑒日本的農(nóng)民年金制度

在農(nóng)民達(dá)到一定年齡后，規(guī)定他們必須對土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，政府給予這部分農(nóng)民足以保障其生活的補(bǔ)貼，這種做法相當(dāng)于給了農(nóng)民退休金，采用農(nóng)民年金制度會促進(jìn)整個社會的福利水平的提高。這樣就使農(nóng)民的晚年生活有了保障，同時也極大減輕土地的社會保障負(fù)擔(dān)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民養(yǎng)老方面，也要發(fā)揮原有的家庭養(yǎng)老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老能很好的結(jié)合起來，讓農(nóng)民也能安享幸福的晚年。

3．2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)社會保障體系一體化建設(shè)

從另外的一個角度來看，不僅僅是農(nóng)村社會保障的建立和完善有助于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化和適度規(guī)模經(jīng)營，同時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也為我國向城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系邁進(jìn)，提供了一個很好的契機(jī)。

我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元體制是由我國的二元經(jīng)濟(jì)模式導(dǎo)致的，從西方發(fā)達(dá)國家來看，二元經(jīng)濟(jì)模式并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須要經(jīng)歷的階段。但是，現(xiàn)階段的發(fā)展中國家基本上都存在著二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展中國家的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與其所處的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境及采取的經(jīng)濟(jì)政策是密切相關(guān)的。在和平發(fā)展的世界環(huán)境中，發(fā)展中國家要推動本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就要積極地進(jìn)行工業(yè)化，而工業(yè)化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發(fā)達(dá)圍家那樣通過殖民掠奪來實(shí)現(xiàn)，由此，發(fā)展中國家只能在本國范圍內(nèi)進(jìn)行，硬性的、人為的劃分農(nóng)村和城市，通過政府的政治強(qiáng)制權(quán)力來保障城市工業(yè)發(fā)展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應(yīng)屬前蘇聯(lián)的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大規(guī)模的全國公有制與高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。全國公有制的本質(zhì)，是國家掌控資源；高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，是國家配置資源。其目標(biāo)指向，是加速蘇聯(lián)的工業(yè)化進(jìn)程，并傾斜于重工業(yè)化與軍工化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府掌控經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了給社會主義工業(yè)化進(jìn)行原始積累，政府利用行政手段切斷農(nóng)民與市場的自然、自發(fā)聯(lián)系，剝奪其自由進(jìn)出市場并依據(jù)市場價格信號決定自己經(jīng)濟(jì)行為的權(quán)利，人為壓低農(nóng)產(chǎn)品的價格，以低價收購或強(qiáng)制征收的方式，通過“剪刀差”來獲取工業(yè)發(fā)展所需的資金。政府以自己規(guī)定的遠(yuǎn)低于市場價的價格強(qiáng)制收購農(nóng)副產(chǎn)品的途徑，來為國家進(jìn)行工業(yè)化積累巨額資金。

篇7

論文摘要:土地流轉(zhuǎn)與征用仍然是 農(nóng)村 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的焦點(diǎn)問題和主要矛盾，然而，土地流轉(zhuǎn)與征用是經(jīng)濟(jì) 社會 發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。解決問題主要是土地轉(zhuǎn)移制度的改革，建立統(tǒng)一的土地所有制形態(tài)，逐步改變生產(chǎn)關(guān)系和土地所有關(guān)系，創(chuàng)新土地制度，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)與征用制度。 

隨著家庭承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)的全面推行，農(nóng)村生產(chǎn)力迅速恢復(fù)，土地征用的需求隨之增加。同時，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化、互換、租賃、股份合作制等多種流轉(zhuǎn)形式也隨之產(chǎn)生。目前，土地的征用雖然國家采取了一系列的措施，但是實(shí)施過程中仍沿襲了許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的做法，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢的發(fā)展要求。因此，通過探索市場經(jīng)濟(jì)條件下的土地轉(zhuǎn)移與征用的適應(yīng)性、保障機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)用土地合理使用，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用是現(xiàn)實(shí)國情的必然選擇。

一、建立土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制

雖然近十年中，農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)也取得了一定成效和經(jīng)驗(yàn)，各地區(qū)根據(jù)自身的特點(diǎn)摸索出一些經(jīng)驗(yàn)，如轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、反租倒包以及用土地入股合作等多種流轉(zhuǎn)形式。但從整體而言，各地方受經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢情況的不同而不同。黑龍江省大多數(shù)地區(qū)土地合理流轉(zhuǎn)情況差異較大，流轉(zhuǎn)交易面小、范圍窄、問題較多。目前，國家還沒有形成可操作性的土地流轉(zhuǎn)長效機(jī)制。因此，建立農(nóng)用土地合理流轉(zhuǎn)規(guī)范 管理 機(jī)制，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)客觀發(fā)展的需求。是對我國農(nóng)村土地制度的必要補(bǔ)充和完善。對待農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，因循守舊只會錯失發(fā)展的良機(jī)。應(yīng)該是一切從實(shí)際出發(fā)，根除固有的與實(shí)際不相符的思想意識，與時俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變觀念，大膽探索，創(chuàng)造條件，在時機(jī)適宜的情況下積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。

探索建立通過市場調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長效機(jī)制。針對目前黑龍江省土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，迫切需要建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和市場中介組織，使土地資源按照規(guī)范程序合理流動。這樣既有利于土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，要有利于推動土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場。一是建立開放的按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作的土 流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵土地進(jìn)入市場，通過市場機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價格。同時引入競爭機(jī)制鼓勵土地向生產(chǎn)能手集中，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。二是培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織，穩(wěn)步發(fā)展民間中介組織。三是借鑒先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，允許有條件的地方開展農(nóng)村土地入股試點(diǎn)工作，及時 總結(jié) 經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)部門適時出臺有關(guān)農(nóng)地入股的文件，規(guī)范農(nóng)地入股行為，保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。

二、建立市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)地征用制度

目前，我國對農(nóng)用土地的征用從 法律 上還不完善，而且在 社會主義 市場經(jīng)濟(jì)條件下的土地使用原則、補(bǔ)償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場經(jīng)濟(jì)適應(yīng)的土地征用制度，既能滿足農(nóng)村土地進(jìn)入市場的內(nèi)在需求，還能適應(yīng)我國保護(hù) 農(nóng)業(yè) 用地的需要。

（一）以市場經(jīng)濟(jì)原則建立征地補(bǔ)償機(jī)制，征地補(bǔ)償應(yīng)遵循市場原則，土地是重要的生產(chǎn)要素和稀缺的資源，市場機(jī)制是實(shí)現(xiàn)其有效配置的基本途徑

只有按照市場價格進(jìn)行征地補(bǔ)償，才能有效保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。對于被征收的土地，以土地的市場價格對其進(jìn)行補(bǔ)償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算應(yīng)體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，應(yīng)對農(nóng)地先行評估，以評估的農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)價格為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)價格評估，主要根據(jù)我省農(nóng)地的生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)用途的未來純收益及農(nóng)地對農(nóng)民的保障作用來確定。

（二）為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的 社會 環(huán)境

建立適應(yīng) 市場 經(jīng)濟(jì) 體制要求的新的失地農(nóng)民安置機(jī)制，做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作，確實(shí)保障失地農(nóng)民的切身利益。一是做好農(nóng)民的繼續(xù) 教育 和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，增強(qiáng)其勞動技能，提高就業(yè)能力。二是搭建就業(yè)平臺，安置當(dāng)?shù)厥У?農(nóng)村 勞動力。三是鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，為失地農(nóng)民提供減免 稅收 等優(yōu)惠政策。

（三）完善征地工作機(jī)制，改進(jìn)征地工作方法

建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的征地工作機(jī)制，是征地工作的基礎(chǔ)，嚴(yán)格土地征用 管理 制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時，建立合理的征地糾紛調(diào)解機(jī)制，保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）建立農(nóng)村失地農(nóng)民的社會保障制度

盡快建立有效的農(nóng)村社會保障制度，做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作的同時要改善農(nóng)民的生活環(huán)境和醫(yī)療條件。重要的是建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老 保險 制度，從根本上解決失地農(nóng)民的生活問題。

三、土地制度改革的思考

土地問題的關(guān)鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結(jié)構(gòu)不合理。在土地所有制結(jié)構(gòu)改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農(nóng)村 人口 的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農(nóng)民對土地所有權(quán)的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩(wěn)定的狀態(tài)。改變這種現(xiàn)狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一實(shí)行土地的國家所有，然后再由國家根據(jù)社會收入分配，以轉(zhuǎn)移支付的方式給農(nóng)民以必要的補(bǔ)助。

在生產(chǎn)關(guān)系方面，建立統(tǒng)一的土地所有制形態(tài)，改變基于不同土地所有制關(guān)系而產(chǎn)生的不合理分配關(guān)系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)?，在農(nóng)村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設(shè)計(jì)，總有一天會出現(xiàn)人口的增加導(dǎo)致農(nóng)村土地?zé)o法承載的情況。

土地的所有關(guān)系，確實(shí)是我國目前農(nóng)村改革無辦法的辦法問題。但是，解決這個問題，農(nóng)村土地的國有化應(yīng)當(dāng)是我們未來改革的方向。其實(shí)，在現(xiàn)代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農(nóng)民的社會保障問題，農(nóng)村的貧困問題可能也就迎刃而解了。

還有，在未來解決農(nóng)村土地問題，要改變以下觀念：

第一，要改變農(nóng)村土地集體所有有利于保護(hù)農(nóng)民利益的觀念，將虛擬的農(nóng)村集體土地所有制改為國家所有制，建立統(tǒng)一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關(guān)系，從動態(tài)的角度進(jìn)行土地制度的科學(xué)設(shè)計(jì)。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現(xiàn)在的農(nóng)民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關(guān)系，打破許多地區(qū)單一的土地承包 法律 關(guān)系。第四，在土地的流轉(zhuǎn)過程中，國家應(yīng)當(dāng)考慮征收土地稅或者設(shè)立土地基金，服務(wù)于建立社會保障制度。第五，在改變土地所有制關(guān)系之后，國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展情況加大政府的 財(cái)政 轉(zhuǎn)移支付力度。

在過去的20多年里，農(nóng)村改革已經(jīng)取得了很大的成效。但是，現(xiàn)在看來，從上個世紀(jì)的90年代到現(xiàn)在，農(nóng)村改革缺乏制度創(chuàng)新，土地承包制度30年不變，固然為穩(wěn)定農(nóng)村的土地生產(chǎn)關(guān)系創(chuàng)造了條件，但由于土地承包制度無法應(yīng)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷變化的情況，因而在一些地區(qū)已嚴(yán)重變形，導(dǎo)致農(nóng)民僅依靠土地生活普遍相對貧困的境地。

篇8

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；制度；和諧社會

在我國農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了普遍快速的發(fā)展，與此同時，有限的耕地資源與建設(shè)用地之間的矛盾越漸突出。伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村大量勞動力向城鎮(zhèn)發(fā)生轉(zhuǎn)移，耕地荒廢與耕地過于零散問題突出，耕地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的為解決這一問題提供了參考。在國家政策的引導(dǎo)下，農(nóng)戶之間將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的行為日漸增多，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在獲取一定發(fā)展的同時，土地流轉(zhuǎn)市場不健全、程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)范圍狹窄和土地糾紛難處理等問題也是時常發(fā)生[1]，從制度層面觀照和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)顯得尤其必要和適時。因此，加強(qiáng)制度建設(shè)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度對進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，建設(shè)和諧社會具有重要意義。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度存在的問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)又稱農(nóng)村土地使用權(quán)，是指按照約定的承包合同協(xié)議，農(nóng)民對土地所享有的耕種等各方面的權(quán)益，包括土地占有權(quán)、土地使用權(quán)、土地收益權(quán)和部分土地處分權(quán)[2]。流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的所有者依法將自己承包經(jīng)營的土地轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營的行為，包括土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的變動。土地的轉(zhuǎn)讓、入股、出賣、出租和互換等是流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主要形式。國家依法保護(hù)約定雙方的合法權(quán)益，并通過法律形式對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做出了相關(guān)制度規(guī)定。但是，當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度仍存在以下若干問題亟待解決。

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度不健全。土地問題是解決“三農(nóng)”問題的核心所在，農(nóng)業(yè)進(jìn)步與農(nóng)村富裕必須制定一套有效的土地產(chǎn)權(quán)制度?，F(xiàn)實(shí)中，法律法規(guī)與制度建設(shè)往往具有滯后性，無法跟上政策實(shí)施步伐。我國法律明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的期限為三十年，但土地的實(shí)際流轉(zhuǎn)過程中并非如此。在實(shí)際操作過程中，很多農(nóng)戶并不了解，村委對此也沒有明確的要求與規(guī)定。另外，我國法律規(guī)定，農(nóng)地的土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但同時又規(guī)定國家有權(quán)根據(jù)規(guī)劃征收與征用土地。不明晰的土地產(chǎn)權(quán)與不確定的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限，極大的限制了土地的流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)村社會保障制度不健全。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期無法改變，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村社會的進(jìn)步。與城市市民相比，村民既沒有完善的社會保障也沒有健全的醫(yī)療保險保障。在大多數(shù)的農(nóng)村，大批農(nóng)民工迫于生活壓力背井離鄉(xiāng)去城市務(wù)工，除去基本工資，根本沒有任何保障，使他們不得不有后顧之憂。在農(nóng)村，土地對于農(nóng)民而言，具有較強(qiáng)的社會保障功能，農(nóng)民多是依賴農(nóng)地養(yǎng)老。對于新生事物，即流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，缺乏信任，普遍存在不安全感。若是沒有一套完善的社會保障體系的建立，農(nóng)民就會擔(dān)心一旦將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去就會失去生活保障，出于養(yǎng)老的顧慮，即使是外出務(wù)工，也會把土地留給家中老人和婦女來耕種。在非農(nóng)收入不穩(wěn)定與社會保障制度不健全的情況下，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可以說是舉步維艱。

（三）戶籍管理制度不健全。我國早在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代就設(shè)立了嚴(yán)格的戶籍制度，在我國城鄉(xiāng)戶籍制度中，更多的是保護(hù)了城市居民的利益，而對農(nóng)民進(jìn)城設(shè)置了多道關(guān)卡。如今，隨著城市與農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。很多原來屬于農(nóng)村范圍都被規(guī)劃到城市中去，部分農(nóng)民可能變成城市居民。但是，在戶籍制度的局限下，農(nóng)民脫離土地來到城市，卻得不到與城鎮(zhèn)居民相同的待遇，不能真正賦予其城市人的身份。因此，在當(dāng)前，戶籍制度已經(jīng)在一定程度上阻礙了農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民無法解除與土地的依附關(guān)系，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)一度陷入僵局。

（四）土地流轉(zhuǎn)具體實(shí)施細(xì)則模糊不清。在農(nóng)村，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)行為較為隨意。多數(shù)農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地時不簽訂合同，只是簡單地做口頭約定，既沒有法律效力，得不到國家的保護(hù)，又為日后發(fā)生土地糾紛埋下了禍根。不僅如此，很多村民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的操作過程中，程序不規(guī)范，既不向上級部門上報，也不在本村委備案，造成土地經(jīng)營權(quán)歸屬不清。不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)行為會導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方責(zé)任不明確，在糾紛中難以維護(hù)當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益，破壞土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的正常流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性。

二、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的路徑選擇

（一）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度雖從多方面對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)和土地流轉(zhuǎn)做出了相關(guān)的規(guī)定，但仍不完善。土地承包經(jīng)營權(quán)期限不明，土地產(chǎn)權(quán)主體不明確問題突出，都為流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置了障礙。因此，為了有效促進(jìn)我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，首先就要完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。加快土地法律法規(guī)的建設(shè)，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)做出明確的規(guī)定，明確土地所有權(quán)屬，使廣大農(nóng)民真正享有集體土地的使用權(quán)、收益權(quán)、所有權(quán)和處分權(quán)。除法律規(guī)定以外，各級村組織不得擅自更改或調(diào)整本村土地承包經(jīng)營權(quán)的期限。對于擅自調(diào)整的村集體或村干部予應(yīng)以嚴(yán)格的處分，絕不姑息養(yǎng)奸。

（二）健全社會保障制度。農(nóng)民固守土地，大部分原因在于土地具有保障農(nóng)民生老病死的社會保障功能。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)靈活流轉(zhuǎn)的真正實(shí)現(xiàn)，還需借助建立一套從上到下的農(nóng)村社會保障體系，包括社會救助制度、社會福利制度和社會保險制度的真正落實(shí)。村委可以通過健全社會保障制度，免除農(nóng)戶后顧之憂，增加安全感。首先，完善社會救助制度。對家有年老體弱，喪失勞動能力的農(nóng)民給予一定的物質(zhì)救助，包括慰問金和食品的發(fā)放。對生活沒有保障收入水平極低的農(nóng)民，給予最低生活補(bǔ)助。其次，完善社會保險制度。加快建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和土地保險制度。改變農(nóng)民靠地靠兒養(yǎng)老的傳統(tǒng)思想，推動養(yǎng)老保險和土地保險進(jìn)村。再次，完善社會福利制度。村集體通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的同時，給農(nóng)民發(fā)放一定農(nóng)業(yè)福利。最后，完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度。為農(nóng)民的養(yǎng)老看病帶來便利，解決農(nóng)民的生病問題。以上一系列保障制度的建立與完善，能夠從根本上排除農(nóng)民脫離土地的不安全感，加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化進(jìn)程，擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)的比例。

（三）變革戶籍管理制度。我國現(xiàn)存戶籍管理制度對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)起到了一定的阻礙作用。要想使土地得到合理有序的流轉(zhuǎn)，戶籍管理制度必須做出相應(yīng)的調(diào)整。一方面，在戶籍管理上，要取消對農(nóng)民進(jìn)城的限制，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。另一方面，對于進(jìn)入城市的農(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)賦予其與城市居民同等權(quán)利，享受同等的社會保障與福利。戶籍管理制度應(yīng)該在這兩個方面做出相應(yīng)變動，從而不斷推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。在國家的大力宣傳與倡導(dǎo)下，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已經(jīng)較為普遍，流轉(zhuǎn)中各種矛盾與利益糾紛也日漸顯現(xiàn)出來。為此，村委應(yīng)加大土地法規(guī)的宣傳力度，向農(nóng)民普及有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律知識。告知農(nóng)民，在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)時，不能僅僅達(dá)成口頭協(xié)議，還應(yīng)依法簽訂有效的流轉(zhuǎn)合同，明確承包雙方的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任認(rèn)定。各級土地管理部門應(yīng)健全健全相應(yīng)管理機(jī)制，幫助農(nóng)民規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)，做好登記、審批和備案工作，使得農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)合法有序穩(wěn)步的推進(jìn)。

三、完善農(nóng)村土地制度對建設(shè)和諧社會的重要意義

首先，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度夯實(shí)了建設(shè)和諧社會的物質(zhì)基礎(chǔ)。指出，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑又反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，二者是能動的雙向互推關(guān)系。國富則民安，村民富則國家穩(wěn)定，而國家穩(wěn)定是建設(shè)和諧社會的基礎(chǔ)性條件。 衣食溫飽得不到解決會成為農(nóng)村和諧的最大隱患，進(jìn)威脅到社會的安定和諧。在探索土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，通過完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制，能夠減少農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地時的顧慮和不安、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一般程序，并且能夠?yàn)檗r(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地提供制度保證合法律保障。經(jīng)過村委的正確引導(dǎo)，村民的人均收入普遍得到提高，農(nóng)民生活水平顯著提高。一方面，農(nóng)村的富余勞動力轉(zhuǎn)出務(wù)工經(jīng)商，或者進(jìn)入當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，以此來獲取非農(nóng)性收入。另一方面，部分農(nóng)戶承包成片農(nóng)地辛勤耕種水稻和小麥等糧食作物或種植草莓、番茄、西瓜等經(jīng)濟(jì)作物來獲取財(cái)富。還有少數(shù)務(wù)工者和年老體弱者，由于無力耕種農(nóng)地，便將自己的土地轉(zhuǎn)包出租給其他承包人獲取租金。村民在多樣的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形勢下，收入明顯增長，經(jīng)濟(jì)條件越來越好，從而為和諧社會的建構(gòu)夯實(shí)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，增添了和諧的社會因子。其次，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度為建設(shè)和諧社會提供了主體條件。人民是歷史的創(chuàng)造者，是推動歷史發(fā)展的決定性力量。在引導(dǎo)推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的過程中，農(nóng)村土地制度的改革和農(nóng)地的擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營都要求提升農(nóng)民在知識、技術(shù)和等方面的能力。現(xiàn)代農(nóng)民要求具有更高的道德素養(yǎng)，以促進(jìn)農(nóng)地的合理有序流轉(zhuǎn)和土地資源的優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源配置的高效化與科學(xué)化。而現(xiàn)代農(nóng)民的形塑是建設(shè)和諧社會的主體條件之一。中國作為一個農(nóng)業(yè)大口，農(nóng)業(yè)人口占據(jù)了絕大多數(shù)，農(nóng)民在建設(shè)和諧社會和推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的過程中起著舉足輕重的作用。農(nóng)民素養(yǎng)的提高、知識的豐富和技藝的提高都在很大程度上為建設(shè)和諧社會塑造了合格且優(yōu)秀的主體，而這只主體定將成為建設(shè)和諧社會的中堅(jiān)力量。最后，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度為建設(shè)和諧社會創(chuàng)造了一定的制度條件。依法治國是我國的基本方略，制度建設(shè)是推進(jìn)和諧社會建構(gòu)和社會主義現(xiàn)代化的重保障。而“三農(nóng)”問題一直備受國家與政府的關(guān)注，農(nóng)民生活與農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)繏煸邳h的心中。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，不僅關(guān)系到我國農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程，更關(guān)系到整個社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，是推動制度建設(shè)的需要，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)只有在法治的保駕護(hù)航下才能進(jìn)行的更加順利和規(guī)范。從而有利于建設(shè)和諧農(nóng)村，進(jìn)而建設(shè)和諧社會。

參考文獻(xiàn)：

[1] 賀振華.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率：現(xiàn)實(shí)與理論[J].改革，2008（3）：11-17.

篇9

[論文摘要]建立、健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理流轉(zhuǎn)與有效配置，是我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的重要問題之一，也是我國目前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的需要。因此，希望通過創(chuàng)建科學(xué)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)理論，以西疇縣農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)實(shí)踐提供理論依據(jù)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的有效配置和維護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人雙方合法權(quán)益的目的，發(fā)揮農(nóng)村土地的效益，更有利于賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。

一、西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)概況

西疇縣土地的流向都是流入農(nóng)戶之間，全縣有承包耕地面積172546.5畝，其中：田46044.8畝，地126501.7畝，從二輪土地承包以來，土地流轉(zhuǎn)涉及1782個村，占全縣總村數(shù)的100％，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶有4554戶，占總承包戶的8.4％，流轉(zhuǎn)面積14839畝，占承包總面積的8.6％。以上調(diào)查僅僅只是對西疇縣地區(qū)，所涉及的面還是比較窄的，但是凸現(xiàn)的問題卻并不少，這其中固然有土地承包經(jīng)營權(quán)制度在實(shí)踐層面由于執(zhí)行者本身的原因帶來的問題，也有我國長期以來農(nóng)村土地制度的習(xí)慣帶來的問題，然而更根本的一個方面還是我國的土地承包經(jīng)營權(quán)法律制度中不完善、不健全而帶來的問題。所以我們非常有必要全面分析考察西疇縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基本狀況，包括其中存在的問題和弊端，只有從制度層面入手，才能從根本上真正解決西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度在實(shí)踐中存在的各種問題。

二、西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中主要存在的問題

從全國的情況來看，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)生率一直是很低的?！拔覈?0世紀(jì)80年代后期以來，農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積占承包地面積的比例(以下簡稱流轉(zhuǎn)比例)基本保持在1%～8%之間，發(fā)達(dá)地區(qū)一般保持較高的水平，有的甚至達(dá)30%以上，內(nèi)地則較低?！盵1]80年代后期以來，農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，基本保持在l%－3%之間，沿海一些發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)的比例稍高一些”。從西疇縣二輪土地承包以來看，土地流轉(zhuǎn)涉及1782個村，占全縣總村數(shù)的100％，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶有4554戶，占總承包戶的8.4％，流轉(zhuǎn)面積14839畝，占承包總面積的8.6％。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中還存在著許多問題，主要表現(xiàn)在：一是地區(qū)性的不平衡。在離縣城近的地區(qū)，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)非?；钴S，而在離縣城遠(yuǎn)的地區(qū)，流轉(zhuǎn)程度卻非常低，流轉(zhuǎn)具有封閉性，土地經(jīng)營規(guī)模相對較小，流轉(zhuǎn)相對困難。二是事先須經(jīng)發(fā)包方同意，在一定程度上限制了流轉(zhuǎn)。三是流轉(zhuǎn)還不規(guī)范，農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)大多采取口頭協(xié)議的形式，很少采用書面形式，有些地方依靠行政手段強(qiáng)行推進(jìn)流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的操作程序不夠規(guī)范。目前，規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還沒有建立，在完備流轉(zhuǎn)手續(xù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序方面存在不少問題。不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”，私下進(jìn)行自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，糾紛隱患較多。四是土地流轉(zhuǎn)方式還存在問題，對是否應(yīng)允許抵押、繼承等實(shí)踐中存在爭議。五是土地流轉(zhuǎn)的中介組織不夠健全。大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢。流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不良，中介組織匱乏，信息不靈，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置。

三、完善西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的策略

（一）規(guī)范西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)作程序

為了避免在西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)土地糾紛，建議必須規(guī)范運(yùn)作程序：

第一，民主議定。凡是由集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)的，無論采取哪種形式、其流轉(zhuǎn)期限、租金的確定，必須經(jīng)當(dāng)事人的同意方可進(jìn)行，決不準(zhǔn)少數(shù)人說了算。第二，逐級審批。凡向本村以外流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的，須向村集體經(jīng)濟(jì)組織提出土地流轉(zhuǎn)申請，經(jīng)審議同意后方可實(shí)施。如涉及利益關(guān)系復(fù)雜的，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府請示，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府把關(guān)。第三，簽定合同。西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方一定要有較清楚的流轉(zhuǎn)意愿表達(dá)、有效的實(shí)現(xiàn)方式，轉(zhuǎn)包、互換、出租的期限，土地名稱、坐落、面積、用途、價款及支付方式、雙方應(yīng)履行的權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任。第四，采用登記生效主義的立法模式。所謂登記生效主義，是指登記是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的生效的要件，如不經(jīng)登記，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得生效、不受法律保護(hù)。

（二）完善西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場體系

第一，培育西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。要在“依法、自愿、有償”的基礎(chǔ)上，確立土地流轉(zhuǎn)上的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。加快培育西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，培育市場決定西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價格機(jī)制。政府應(yīng)在市場準(zhǔn)入、交易程序、權(quán)利義務(wù)等方面做出明確規(guī)定。

第二，完善市場中介組織?！胺e極培育農(nóng)村土地市場，締造中介服務(wù)組織，特別是發(fā)展以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，是推進(jìn)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)配套制度改革的重要內(nèi)容之一”[2]。建議建立諸如資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、委托機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險機(jī)構(gòu)等。流轉(zhuǎn)中介組織要調(diào)查、收集農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的供求、價格等信息資料，并通過一定的渠道甚至媒體公開，使供需雙方能夠獲得可靠的市場信息，溝通供需雙方的聯(lián)系，為西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)雙方提供信息引導(dǎo)、政策咨詢、法律服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)西疇縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

（三）積極推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度改革

要加快土地的流轉(zhuǎn)，就必須弱化農(nóng)村土地社會保障功能，要積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度改革。根據(jù)我國國情，農(nóng)村社會保障制度的主要任務(wù)應(yīng)該是:基本保障農(nóng)村居民“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，即辦好最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等三種保障項(xiàng)目。

四、結(jié)論

本文是建立在對西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行實(shí)際調(diào)查的基礎(chǔ)上，圍繞西疇縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐現(xiàn)狀的分析，農(nóng)民土地承包經(jīng)營合同的簽訂以及土地流轉(zhuǎn)過程中的一些做法，我們?nèi)詿o法明確土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)所在，是物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利卻為何又在很多方面打上了債權(quán)的烙印?法律規(guī)定有欠完善，實(shí)際中也存在諸多問題:如各級政府以行政手段強(qiáng)制土地流轉(zhuǎn);再收回土地承包經(jīng)營權(quán)后又指給予過低的補(bǔ)償甚至不予補(bǔ)償?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)屬用益物權(quán)范疇，用益物權(quán)的權(quán)能主要表現(xiàn)為使用和收益，包括權(quán)利人自己使用土地并收益和權(quán)利人將土地讓與他人使用而從中獲得利益?！盵3]針對當(dāng)前西疇縣土地承包經(jīng)營權(quán)制度在現(xiàn)實(shí)中，本文并基于此提出了相關(guān)的完善我國土地承包經(jīng)營權(quán)的基本制度的些許建議。希望此研究能夠?qū)ξ覈r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定的實(shí)踐指導(dǎo)意義。

參考文獻(xiàn)

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篇10

土地承包經(jīng)營權(quán)是我國的獨(dú)創(chuàng)，是基于集體成員身份和集體土地所有者一份子而享有的權(quán)利，作為一種成員權(quán)，它由土地所有權(quán)派生，并藉此為承包者及其家庭提供生計(jì)保障。隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化進(jìn)程的加快，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在不斷加快，規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。然而，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題卻令人擔(dān)憂。為此，2011年12月中央農(nóng)村工作會議特別強(qiáng)調(diào)：在城鎮(zhèn)化工業(yè)化快速發(fā)展的新階段，必須適應(yīng)社會進(jìn)步的新要求及其利益關(guān)系的新變化，以新的思路、新的舉措維護(hù)好農(nóng)民權(quán)益。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的影響

我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，從農(nóng)民自發(fā)的行為到地方政府的支持，再到中央試點(diǎn)推進(jìn)的過程，都是制度變遷的必然結(jié)果。前不久，溫總理在部署2012年農(nóng)村工作時強(qiáng)調(diào)指出，土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地收益分配權(quán)等是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)集體土地制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。事實(shí)上，早在十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》中就已經(jīng)提出了：要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包（出租）、轉(zhuǎn)讓、抵押與股份合作等多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，使權(quán)利人可以在法定的范圍內(nèi)，對所承包的土地行使充分的占有、使用、收益以及依法處分的權(quán)利。所謂依法處分的權(quán)利主要是指轉(zhuǎn)包權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)以及限制性的抵押權(quán)、入股經(jīng)營權(quán)等。其中，轉(zhuǎn)包權(quán)與出租權(quán)分別是土地承包人將承包權(quán)交由第三方或者依法出租給第三方經(jīng)營，獲得經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)利。由于轉(zhuǎn)包或者出租無需登記，程序簡單，成本低廉，容易導(dǎo)致大量集體土地自發(fā)流轉(zhuǎn)，引發(fā)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場秩序的混亂以及農(nóng)地管理上的困難，直接損傷農(nóng)民的積極性和經(jīng)濟(jì)收益。轉(zhuǎn)讓權(quán)則是通過市場將承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給第三方使用，獲取經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利。然而，土地承包經(jīng)營權(quán)一經(jīng)轉(zhuǎn)讓，就意味著原承包人放棄了作為集體成員的資格及其幾乎所有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，也就意味著農(nóng)民成員權(quán)的徹底消失，直接導(dǎo)致原承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系終止，這就必然導(dǎo)致失去承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，由于沒有特殊的技能而游離于城市就業(yè)的邊緣，他們居無定所，勞無所能，生活沒了保障。基于此，我國現(xiàn)行法律明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，必須具有“穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源”，否則將被限制，目的是為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民作為社會公民最基本的生存權(quán)和勞動就業(yè)權(quán)。抵押作為一種常見的市場形式，抵押標(biāo)的必須是法律允許轉(zhuǎn)讓和執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利。由于我國《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》都明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)是可轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此，土地承包人有權(quán)將承包經(jīng)營權(quán)作抵押，為自己或者他人債務(wù)的履行提供擔(dān)保，這不僅有利于農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，而且可以提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資與融資能力，擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模及協(xié)作化經(jīng)營。然而，《物權(quán)法》規(guī)定，除以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等承包經(jīng)營權(quán)外，集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。這一限制性的立法規(guī)定，充分彰顯了土地承包經(jīng)營權(quán)作為社會保障的職能的同時，又嚴(yán)格限制了土地承包經(jīng)營權(quán)作為生產(chǎn)要素的功能。因?yàn)樽鳛樯鐣Ｕ下毮?，它?yīng)該平均分配、定期調(diào)整，限制交易與抵押；而作為生產(chǎn)要素功能，它則要求產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定，自主經(jīng)營、鼓勵抵押。①最后，土地承包人有權(quán)將承包經(jīng)營權(quán)作價入股，通過農(nóng)業(yè)公司或合作社等形式充分體現(xiàn)土地資源的價值。此時，作為股東的農(nóng)民既是生產(chǎn)者又是投資者，既可以獲得勞動報酬，又可以獲得生產(chǎn)要素收入，能夠更多地分享土地資本化帶來的價值與增值收益分配。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)入股經(jīng)營還可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村組織管理形式上的決策權(quán)集中，從而滿足農(nóng)民的多重需求，分散市場風(fēng)險，這對于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；s化經(jīng)營，保障農(nóng)民持續(xù)增收無疑都具有積極效應(yīng)。為此，對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行股份制改革必將成為農(nóng)民權(quán)益保障的新途徑。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度缺陷對農(nóng)民權(quán)益保障的影響

盡管《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等國家法律都明確了保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，但由于現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度與市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的程度不相適應(yīng)，特別是農(nóng)地所有權(quán)主體地位含糊，承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能有限等多重障礙，限制了土地承包經(jīng)營權(quán)市場價值的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配失衡。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)被排斥在土地決策與增值收益分配之外，導(dǎo)致農(nóng)民利益損失嚴(yán)重農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的關(guān)鍵是農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)的明晰。在《牛津法律大辭典》中將財(cái)產(chǎn)權(quán)定義為：包括占有權(quán)、使用權(quán)、出借權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、用盡權(quán)、消費(fèi)權(quán)及其有關(guān)財(cái)產(chǎn)其它權(quán)利在內(nèi)的集合體。因此，周誠教授認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)是有關(guān)土地這種財(cái)產(chǎn)的一切權(quán)利的總和，主要包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)及其處分權(quán)。然而，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，集體所有產(chǎn)權(quán)制度安排下的集體中的每一個成員，既是所有者又不是所有者的基本矛盾，決定了集體中任何成員都不能享有完全排他性的土地所有權(quán)。具有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，并不直接擁有土地的所有權(quán)，要想獲得真正意義上的實(shí)際控制權(quán)實(shí)在是勉為其難。即使是作為農(nóng)地合法所有者的“集體”，也只能擁有不完整意義上的土地產(chǎn)權(quán)，因?yàn)橥恋氐淖罱K處置權(quán)既不屬于村集體組織，也不屬于農(nóng)民個人。首先，《土地管理法》明確規(guī)定了任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，這里的任何單位和個人顯然包括農(nóng)村集體和農(nóng)民。同時，《物權(quán)法》還明確規(guī)定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的具體行使方式：屬于村民集體所有的土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的土地，由村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。而如何使這些“代表集體”的權(quán)利主體，能夠真正代表集體成員的意愿行使實(shí)際控制權(quán)，確保土地承包經(jīng)營者的合法權(quán)利不受侵害，依然是我們面臨的首要問題。其次，現(xiàn)有農(nóng)地制度，特別是土地征收制度未能明確地反映土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，不能充分實(shí)現(xiàn)土地資源的市場價值，嚴(yán)重?fù)p害了土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益。與此同時，被征收農(nóng)地的補(bǔ)償款是基于當(dāng)期損失的部分對價計(jì)算，難以計(jì)算土地承包人長遠(yuǎn)生計(jì)以及可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)代價。而被征地農(nóng)民視同剝奪了作為成員的共有財(cái)產(chǎn)，不僅損失了最基本的生存權(quán)，也剝奪了相應(yīng)的勞動權(quán)以及就業(yè)權(quán)。而且被征收的農(nóng)地隨之變賣后的“收益”，幾乎與農(nóng)民集體和土地承包人無關(guān)，土地承包人根本不可能參與地價增值的收益分配，從法理上講顯失公平。事實(shí)上，根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，作為地權(quán)主體的農(nóng)民，被征地的損失是慘重的，如果以一畝地計(jì)算，按現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大約1－2萬，最高3－5萬，而被征土地進(jìn)入市場立即可能變成100－200萬，甚至1000－2000萬。②由此推及，政府始終壟斷著農(nóng)地的一級市場，農(nóng)地所有權(quán)的主體不能自己作主變賣自己的財(cái)產(chǎn)，土地承包經(jīng)營人更是遠(yuǎn)離地價交易市場，使土地承包者被完全排除在土地的決策與增值收益之外，這無疑是當(dāng)下中國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保障的癥結(jié)所在。不僅如此，基于國家征收的土地補(bǔ)償，現(xiàn)有法律還明確規(guī)定了“6－10倍”或“4－6倍”的彈性補(bǔ)償幅度，也使土地征收成為一項(xiàng)合法剝奪農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的法律制度，直接導(dǎo)致被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，只有78．78％的農(nóng)戶獲得了相當(dāng)于下限的征地補(bǔ)償款，12．17％的農(nóng)戶根本沒有獲得過補(bǔ)償款，5．57％的農(nóng)戶則表示不清楚是否獲得了補(bǔ)償款。③最后值得一提的是，具有剛性的土地規(guī)劃或土地管制，限制了相當(dāng)一部分土地的使用，使之不能以更有效的方式利用土地，不能將低收益的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楦呤找娴墓ど虡I(yè)用地，致使部分土地所有者會遭受“暴損”，④這種明顯的不公平也是直接導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益過低的一個重要原因。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)作為限制性物權(quán)，阻礙了農(nóng)民增值收益的實(shí)現(xiàn)首先，《物權(quán)法》作為國家基本法，首次明確了承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，確定了農(nóng)民是土地直接收益主體的法律地位，以及參與管理、訂立承包合同主體資格的法律保障。但遺憾的是《物權(quán)法》第125條明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利。其處分的權(quán)利受到嚴(yán)格限制，這就意味著土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利內(nèi)容的物權(quán)限制性。因?yàn)椋荒苋缤渌餀?quán)一樣進(jìn)入市場自由流轉(zhuǎn)，也就不能充分實(shí)現(xiàn)土地資源的市場價值及其增值收益。其次，《物權(quán)法》對土地經(jīng)營權(quán)的標(biāo)的規(guī)定不甚明確，不符合普適性的要求。尤其是對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押以及入股經(jīng)營權(quán)能給予了嚴(yán)格限制，明確了只有“四荒”土地才能設(shè)定抵押，并且可抵押的土地必須來源于通過市場交易取得，明確禁止基于集體成員權(quán)取得的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置抵押；同時，還禁止非農(nóng)業(yè)合作的抵押設(shè)置或入股等，所有這些都使得承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)大打折扣。但現(xiàn)有法律卻明確允許政府按市場價格出讓土地，堅(jiān)持全部非農(nóng)業(yè)用地國有化的準(zhǔn)則，從立法上維持了國家實(shí)際上的壟斷權(quán)，在更大程度上禁止和限制了農(nóng)民對集體土地和土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)。從權(quán)益分配的角度上講，形成了事實(shí)上的集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)的不平等，必然阻礙土地資源的優(yōu)化配置及其資本轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)者失去獲得土地剩余收益的更多機(jī)會，以及農(nóng)村集體或者土地承包經(jīng)營者權(quán)益的損害。從市場經(jīng)濟(jì)完善以及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展來看，它無疑削弱了土地承包經(jīng)營權(quán)的商品屬性，不利于土地承包經(jīng)營權(quán)真正走向市場化與資本化，因此，放開土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)國有土地和集體土地“同地、同權(quán)、同價”，是形成統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)市場的必然要求。

三、重構(gòu)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度是保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵

中國農(nóng)地制度改革的總體思路應(yīng)該是在集體所有制的前提下，繼續(xù)完善家庭承包責(zé)任制，在淡化所有權(quán)的基礎(chǔ)上，清晰地確定集體、農(nóng)戶的主體資格及其權(quán)利邊界，完善土地承包經(jīng)營權(quán)的諸項(xiàng)權(quán)能及其保障機(jī)制，將農(nóng)民權(quán)益保護(hù)貫穿于農(nóng)地制度改革，具體到土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)的全過程。

（一）科學(xué)界定農(nóng)戶與集體的權(quán)利邊界，重構(gòu)收益分配機(jī)制是保障農(nóng)民權(quán)益的核心內(nèi)容依據(jù)“產(chǎn)權(quán)殘缺”理論可知：土地的特殊功能決定了國家是終極的所有者，即使是私有產(chǎn)權(quán)，也并非理想狀態(tài)中的完整權(quán)利。因此，事實(shí)上所謂的“完整土地產(chǎn)權(quán)”是不存在。在不改變農(nóng)地集體所有性質(zhì)的前提條件下，在厘清集體經(jīng)濟(jì)組織與個體成員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過剝離村民委員會的經(jīng)濟(jì)職能，強(qiáng)化集體土地承包主體享有的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)，從而賦予集體組織成員合法的處分權(quán)、收益權(quán)，才是農(nóng)民獲得合理補(bǔ)償和預(yù)期收益分配的核心內(nèi)容。首先，借鑒我國臺灣地區(qū)的“永佃權(quán)”制度，地方政府應(yīng)該主動從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中完全退出，構(gòu)建“集體所有、農(nóng)民永久承包”的農(nóng)村社區(qū)共同體。以行政村為地域邊界，采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同農(nóng)戶簽訂土地承包合同的方式，依法對承包合同進(jìn)行公證，簽發(fā)土地承包權(quán)證并登記注冊，保障農(nóng)戶擁有永久的經(jīng)營權(quán)、處分權(quán)及收益權(quán)，為日后承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。這樣既可以明確土地所有權(quán)歸集體所有的性質(zhì)，又能保障農(nóng)民擁有永久的土地使用權(quán)。通過淡化土地所有權(quán)性質(zhì)，強(qiáng)化承包經(jīng)營權(quán)及其使用權(quán)，賦予農(nóng)民更多的處分權(quán)和收益權(quán)，不僅有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度本身的完善，更有利于村民自治與農(nóng)村基層民主的穩(wěn)健發(fā)展。事實(shí)上，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，土地名義上歸誰所有并不是十分重要，重要的是如何清晰界定不同主體的權(quán)利邊界，產(chǎn)權(quán)收益如何在不同利益主體之間進(jìn)行合理分配，這也是當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革迫切需要解決的根本問題。其次，在實(shí)質(zhì)性確權(quán)的基礎(chǔ)上，全面落實(shí)集體土地所有權(quán)與用益物權(quán)的權(quán)屬主體和補(bǔ)償范圍，也是避免收益和補(bǔ)償分配不公的必要環(huán)節(jié)。然而，據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截止2010年，集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)在政府部門進(jìn)行權(quán)屬登記的僅占24．1％。⑤只有在耕地、林地、草地、荒地等各種農(nóng)地進(jìn)行確權(quán)的基礎(chǔ)上，才能賦予土地承包經(jīng)營人更多的土地處分自控權(quán)，土地經(jīng)營自、土地剩余索取權(quán)，才能強(qiáng)化對抗第三人非法侵害其合法權(quán)益，繼而強(qiáng)化土地承包權(quán)作為物權(quán)的合法繼承、抵押及入股。與此同時，應(yīng)該針對不同類型、不同級差農(nóng)地，規(guī)定不同的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探討合理化的補(bǔ)償機(jī)制。特別是對于征地補(bǔ)償，應(yīng)該適當(dāng)考慮因規(guī)劃批準(zhǔn)引起的地價上漲因素，使被征收人獲得適當(dāng)多于集體土地未被征收狀態(tài)下的合理預(yù)期和增值收益。從立法和司法實(shí)踐兩個視角，給予農(nóng)民集體土地收益和補(bǔ)償分配的參與權(quán)和自治權(quán)，構(gòu)筑土地收益和補(bǔ)償分配糾紛的司法救濟(jì)機(jī)制，維護(hù)集體土地所有權(quán)人和用益物權(quán)人的應(yīng)得利益，這也是切實(shí)維護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保障的關(guān)鍵。