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關鍵詞：黑龍江??；最低食物需求；最低生活保障；農村低保標準

“十五”期間，黑龍江省開始啟動農村社保事業(yè)。隨著黑龍江省完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點的實施，全省低保工作也取得了一定成效①。但是，作為老工業(yè)基地，黑龍江省有“國有企業(yè)多、資源型城市多、國家下放困難企業(yè)多和非農業(yè)人口比例高、國有企業(yè)從業(yè)人員比例高、高寒地區(qū)基本生活消耗高”等特點，致使低保工作出現了任務重、人數多、資金缺口大等諸多困難。全省所轄13個地市、65個縣（市）中，有5個地市、50個縣（市）靠中央和省對下轉移支付過日子。全省農村人口1935萬人，占全省總人口的一半，2006年統(tǒng)計低于國家確定的低保線（683元）以下的絕對貧困人口72.7萬人，占全省農村人口3.76%；2007年農村低保線（提高到800元）以下的絕對貧困人口88.3萬人，占全省農村人口4.56%。統(tǒng)計資料表明，目前黑龍江省接近低保邊緣的貧困農民群體150萬人，占全省農村人口7.75%。盡管近年來黑龍江省農村低保標準在逐年提高，但從目前情況看，該救助標準還是偏低，需要適當地加以調整。

一、確定農村低保標準的依據

1.維持農民最基本物質生活需要

低保標準的制訂首先要考慮能維持農民最基本的物質生活需要，主要包括兩部分，一部分是最低食品支出的費用；另一部分是最低的衣著、住房、交通、燃料、用品等生活必需品支出以及醫(yī)療、教育娛樂及服務等非食品支出的費用。

2.參考農村居民人均純收入

農村居民人均純收入也是判斷居民是否貧困的依據。當農村低保線確定之后，將兩者進行比較，如果人均純收入低于農村居民維持基本生存所必須消費的物品和服務的最低費用，則說明農村居民靠自身的努力很難維持本身的再生產。在這種情況下，農村居民的生活就是處于貧困狀況，是需要政府救助的對象。

3.考慮地方政府財政承受能力

對貧困人口進行救助是地方政府義不容辭的一項責任，但如果不考慮地方政府財政承受能力把低保標準定的過高，低保制度的實施由于得不到財政支持就會出現停滯現象，容易出現制度倒退情況。

4.考慮物價指數變化

農村低保標準的確定也要隨物價的變化作相應的調整，這就要準確測量農村貧困人口的實際生活情況，使農村貧困人口的生活不因物價的上漲而降低，收入增加要扣除物價上漲的因素。隨著我國經濟體制改革的深化，價格因素逐步成為影響人們實際生活質量改善程度的重要參數。

二、農村低保標準的構成

1.最低食物需求

馬斯洛“需求五層次論”的第一層次人的最低食物需求主要是維持正常的生命需求的要素。其中，農村居民的人均食物消費支出、相應的人均年純收入、人均年食品消費支出、恩格爾系數是主要的參照系數。

2.非食品需求

隨著社會的進步和經濟的飛速發(fā)展，貧困人口的基本生活需求也隨著經濟的發(fā)展發(fā)生了很大的變化。以往屬于消費品的，如今可能成了生活必需品。非食品支出在整個生活中所占的比例成了不可忽視的一部分，包括子女教育、基本醫(yī)療、衣著等。對于非食品需求部分，貧困人口由于生活困難，通常是能省就省。所以，貧困人口收入的絕大部分都用于生存的必要支出，而其他支出所占的比例很小。

三、黑龍江省農村低保現狀簡析

黑龍江省農村低保標準是由區(qū)縣人民政府根據當地農村居民維持最基本生活所必須的吃、穿、住、用費用制定，并報上級人民政府備案后公布執(zhí)行。各市縣根據省里規(guī)定的統(tǒng)一標準，同民政、財政、農業(yè)、統(tǒng)計、物價等部門共同協商，并參照當地經濟水平和財政承受能力，確定自己的低保標準。

由于我國未公布每個地區(qū)不同層次農村居民收入和支出情況的詳細數據，現以2006年我國不同層次農村居民收入和支出的相關數據來說明。

從理論上說，貧困線標準是指僅僅包括對食品需求的支出，我們首先從保證貧困戶溫飽問題的食品需求支出比較。

2006年，我國公布的貧困線標準為683元，從表2數據可以看出，這個標準比中等收入戶758.46元的食品需求只低75.46元；比中低收入戶食品需求支出高92.25元；比低收入戶食品需求支出高237.19元。2006年，黑龍江省公布的農村低保線標準為800元，這個標準比中等收入戶758.46元的食品需求高41.54元；比中低收入戶食品需求支出高209.25元；比低收入戶食品需求支出高354.19元。

低保線標準不僅包括食品需求的支出，還包括衣著、居住、醫(yī)療等相關支出。我們從滿足貧困戶食品、衣著、居住這三種需求支出比較。

2006年低收入戶的食品、衣著、居住這三種需求支出共751.87元，高于國家貧困線68.87元；中低收入戶這三種需求支出為947.73元，高于國家貧困線291.73元。2006年低收入戶的食品、衣著、居住共751.87元的支出，要低于我省農村低保線標準48.13元；中低收入戶的食品、衣著、居住共947.73元的支出，要高于黑龍江省農村低保線標準147.73元。

通過以上數據比較，可以說明我國的貧困線標準和黑龍江省的低保標準基本可以解決貧困戶的溫飽問題，基本滿足貧困戶對食品的需求。同時，也可以看出，國家貧困線標準除了保證基本食品需求外，對一些衣著、居住、醫(yī)療等相關需求還是不能滿足的。同時，由于低保標準在一定時期內是固定不變的，而食品和衣著、醫(yī)療的價格卻在不斷上漲，從而導致低保標準越來越捉襟見肘?？梢?，目前的低保標準低于農民實際生活需要。

四、黑龍江省農村低保標準的調整

由于人們生活必需品的內涵是逐漸擴大的，故農村低保標準也應該隨之變動，讓農民享受到經濟發(fā)展的成果。鑒于農村低保標準是依據維持農民基本生存所必需消費的物品和服務的最低費用來確定的，這就意味著農村低保標準的測定在一定的時間、空間和社會發(fā)展階段上是相對的，因此，測定和計算基本生存需求量的界定或尺度不能停留在一個永恒不變的水平上，而應當根據實際情況的變化作相應的調整。關于具體調整方法，應從黑龍江省實際情況出發(fā)，可以考慮依據ELES（擴展線性支出系統(tǒng)）模型和恩格爾系數法（貧困線標準應為食品支出占人均生活消費總支出的1/2），綜合考慮農民最基本的物質生活需要、農村經濟發(fā)展水平、地方財政的承受能力，每年測算一次最低生活保障標準，適時對其農村最低生活保障標準進行調整。

參考文獻：

[1]秦鳳翔，等．黑龍江省農村最低生活保障制度財政政策研究[J]．財政研究，2008，（4）：62-65.

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論文摘要：最低生活保障制度是指法律賦予每個公民在不能維持生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質援助的制度。我國最低生活保障制度不斷完善，但在實施過程中面臨各種難題，探究各種難題及解決辦法對于健全這一關系國計民生的系統(tǒng)工程，保障其實施的有效性具有重大的現實意義。

一、最低生活保障制度概述

最低生活保障、失業(yè)保障和養(yǎng)老保障三項制度是我國社會保障制度的基本組成部分。最低生活保障制度與其他兩項制度相比，在對象上更具有特殊性，它關系到貧困線以下人口的生存問題，是三條社會保障中的”底線”和”生命線”，是社會最后一道安全網。

我國自改革開放以來，經濟快速發(fā)展，人民生活水平日益提高，同時也加劇了貧富兩極分化，建立健全最低生活保障制度，加大對”弱勢群體”進行扶持的力度，對于化解社會矛盾，消除社會不穩(wěn)定因素，鞏固和發(fā)展改革開放成果具有重要意義。

我國自l993年上海率先出臺社會最低生活保障制度以來，最低生活保障制度得到了不斷的推廣和發(fā)展。1994年，第十次全國民政工作會議提出要在各地推行最低生活保障制度。1995年以后，歷次全國民政廳局長會議都把實施這項制度列入民政工作的重點。1997年9月，國務院發(fā)出《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》。與此相配套，國務院l999年9月頒布《城市居民最低生活保障條例》和2ooO年民政部下發(fā)關于深入貫徹《城市居民最低生活保障條例》的意見，進一步規(guī)范、完善了城市居民最低生活保障制度。2006年中央農村工作會議在部署2oo7年新農村建設工作時，明確提出要”積極探索建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，在全國范圍建立農村最低生活保障制度，鼓勵已經建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度?！秉h的十七大提出要”以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系。”進一步明確了最低生活保障制度在社會保障工作中的重要地位。

二、城市最低生活保障制度中的難題和解決辦法

城市居民最低生活保障制度是政府依法對城市貧困人口按最低生活保障標準進行差額救助的新型社會救濟制度，是目前世界上絕大多數市場經濟國家普遍實行的保障城市居民基本生存權利的一項制度設計。這項制度是對城市居民的一項”普惠性”的社會保障制度，同時又是一項最基礎的社會保障制度。

(一)城市居民最低生活保障制度在實施過程中存在的問題

城市居民最低生活保障制度作為一種制度設計，會隨著其他社會政策的變更以及政治和經濟環(huán)境的變化而出現一些與制度設計初衷不符的問題，事實上，這樣的問題也確實在實踐中體現了出來，主要表現為：

1．缺乏科學合理的最低生活保障標準。低保標準的制定是低保制度的核心內容。標準的制定需要與社會平均水平相適應、與其他社會保障項目的標準相配合，同時需要與我國采取的”消除絕對貧困為主、消除相對貧困為輔”的方針相適宜。但是，由于當前各地確定標準的依據和方法，以及各地財政狀況各不相同，致使標準制定中存在不少問題，不能完全按照上述方針執(zhí)行。

2．缺乏切實可信的收入核算方法。低保制度的收入來源主要是財政轉移支付，不要求享受對象履行繳費義務，但它要求對申請對象進行家庭經濟調查，只有認定申請者確實己經陷入貧困的窘境，才能對其進行物質上的救援。收入核算作為一項極為重要的行政程序，是制度得以運作的前提。然而，現實運作過程中存在經辦機構的調查能力不強、核實手段缺乏，以及講人情、放寬標準等問題，其中最突出的問題是核實方法和收入核算不合理，導致核實不實、應保未保、騙保的事例不斷，家庭經濟調查的可信度和有效性受到質疑。

3．覆蓋范圍比較狹窄。目前保障對象僅限于有城鎮(zhèn)戶口的貧困群體，那些在城鎮(zhèn)有固定職業(yè)、固定居所和相對穩(wěn)定收入但無城鎮(zhèn)戶口的進城務工、經商人員還沒有被納入到這一體系當中。當這一部分人群的生活出現經濟困難、低于城市最低生活保障線時，無法獲得相應的救濟?？梢哉f，這一部分人是”被社會漏掉的”的弱勢群體。

4．低保制度與相關社會政策銜接尚不緊密。具體表現為”三條線”銜接不緊湊。所謂”三條線”是指最低生活保障、社會保險(主要指養(yǎng)老保險和失業(yè)保險)和最低工資標準(包括下崗職工基本生活費)這三道我國城市保障制度的防線。在實際的操作運行中，由于三條線分別由不同政府職能部和眾多的企業(yè)承擔，一些企業(yè)又存在拖欠工資或下崗職工基本生活費的問題，造成部分困難職工家庭的生活得不到保障，使低保制度難以順利實施。

(二)城市居民最低生活保障制度實施難題的對策

1．擴大保障范圍，并注重與配套措施的銜接，構建綜合性低保救助制度。城市貧困是一種相對貧困，因此要擴大保障范圍，制定科學合理的最低生活保障標準，將符合條件的人群納入保障范圍，保證低收入群體維持生存的最低生活需求。同時還需要將目光轉向城市居民生活中支出份額越來越大的醫(yī)療、教育和培訓、住房等方面，應不同困難群體的不同需要，制定一系列相應的配套制度，以有效地縮減貧富差距。如針對城市困難群體看病難、子女上學難、住房難、就業(yè)難、打官司難、冬季取暖難等突出問題，相應制定醫(yī)療救助、減免學費、廉租住房、免費職業(yè)培訓、法律援助、取暖費減免等多項配套政策。

2．加強職業(yè)介紹機構、社區(qū)服務機構、福利單位的管理，促進再就業(yè)。建立合理數量的服務機構，配置合適人員，并提高辦事效率，切實為下崗、失業(yè)人員提供充足可靠的就業(yè)服務。積極為學習者通過職業(yè)技能的學習和培訓提高從業(yè)素質和競爭力，并獲得公平的就業(yè)機會提供援助和支持，也就是通過能力建設促進就業(yè)率的提高，從而減少政府資金壓力，進而形成良性的發(fā)展模式。

3．做好三條保障線銜接工作，建立綜合性救助體系。1999年4月，勞動和社會保障部、民政部和財政部聯合《關于做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障制度銜接工作的通知》，一是讓有資格領取基本生活保障費和失業(yè)保險金的人員能夠從再就業(yè)服務中心和失業(yè)保險機構獲得相應待遇，二是城市居民最低生活保障制度也應該充分發(fā)揮它安全網的”兜底”作用。通過促進三條保障線相互銜接，建立綜合性救助體系，有利于城市的穩(wěn)定和繁榮。

三、農村最低生活保障制度中的難題和解決辦法

(一)農村最低生活保障制度在實施過程中存在的問題

1．保障對象和補助標準界定難。一方面，農村社會救助對象的家庭收入難以準確界定。由于農民外出務工的情況較多，無法準確統(tǒng)計就業(yè)情況，客觀上存在隱性就業(yè)收人；當前法律法規(guī)授予的收人調查權限較含糊，民政部門面對數量龐大的個人申報行為，調查核實工作難度大。另一方面，受經濟社會發(fā)展水平、物價上漲、銀行存貸利率變化等諸多因素的影響，農民最低收人水平不斷變化，這種變化給補助標準的確定增加了難度。

2．資金投入不足。中央和省對農村低的資金支持有限，主要靠市縣財政安排財力解決。在東部發(fā)達地區(qū)和縣域經濟實力雄厚的市縣確可解決資金投入問題，但在縣域經濟發(fā)展較滯后的中西部地區(qū)，全面解決資金問題的能力不足，這直接制約著農村最低生活保障制度的建立和完善。

3．制度建設滯后。目前農村居民最低生活保障制度由于立法的滯后，造成了工作上和管理上的許多不規(guī)范現象，已不能適應現實的需要。加強法制建設，實現最低生活保障的法制化、規(guī)范化管理是亟需解決的問題。

(二)農村最低生活保障制度實施難題的對策

1．加強調查研究，準確界定保障對象農村居民最低生活保障制度是一項針對貧困現象而設計的社會保障制度，應達到既保障農村貧困家庭的基本生活，又不養(yǎng)懶漢的效果。這就要求進行艱苦細致的調查研究，對農村貧困人口進行全面的排查和摸底，并在此基礎上準確界定保障對象。

2．科學確定保障標準。最低生活標準是指在社會發(fā)展的某一時期，由政府制定的、與社會經濟發(fā)展相適應的，在衣、食、住、行等方面保障維持一個人生存的最低限度的基本生活標準。我國是一個發(fā)展中國家，從總體上講，我國的生產力水平比較低，同時，各地區(qū)社會經濟發(fā)展極不平衡，生活水平差異較大，這種狀況使得難以制定適合全國的最低保障標準。因此，在確定最低生活標準線時，一定要考慮我國的國情，按照既要保障貧困居民基本生活，又要克服其依賴思想的原則，從各地區(qū)農村居民的最基本生活需求、地區(qū)經濟發(fā)展水平、物價水平、消費水平和財政承受能力出發(fā)，確定和調整最低生活保障線。

3．積極建立資金籌措機制。完全由地方財政來負責資金籌集，貧困地區(qū)的農村居民最低生活保障制度就很難真正落到實處。因此，在制度建設中，中央財政應發(fā)揮更大的作用，另外可以考慮在縣級以上政府建立調劑資金，向經濟落后、集體財力不足、救濟對象眾多的地方傾斜。同時可以采取征收統(tǒng)一的社會保障稅，以及建立最低生活保障基金會的方法，解決最低生活保障資金籌集難的問題。

4．嚴格規(guī)范操作程序。需要實行動態(tài)管理，在有條件的地方建立微機管理并聯網，進一步完善農村最低生活保障制度的工作管理體系，保證資金使用合理并發(fā)放及時，使管理工作再上一個新的臺階。

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【關鍵詞】 農村 最低生活保障 馬丁法 價格指標

馬丁法是我國農村最低生活保障制度實施過程中測定最低保障標準的主要方法。我國農村最低生活保障制度是指由地方政府為家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村貧困群眾，按最低生活保障標準，提供維持其基本生活的物質幫助。我國農村最低生活保障制度的實施，對改善農村貧困人口的生活狀況起到了極大的幫助。在政府提供基本生活的物質幫助時，必須確定最低生活保障對象。確定最低生活保障對象必須確定保障對象的家庭人均純收入和當地最低生活保障標準，即將家庭人均純收入低于當地農村最低生活保障標準的家庭成員作為最低生活保障對象。因此，準確計算保障對象的家庭人均純收入和合理確定當地最低生活保障標準，并使兩者具有可比性是執(zhí)行農村最低生活保障制度的關鍵。

我國現在很多地方仍缺乏當地的農村最低生活保障標準。以云南為例，只是以國家農村貧困線作為標準來確定農村最低生活保障對象，然后根據地方財力確定幾檔補助標準，補助標準基本和最低生活保障標準脫節(jié)。在現實中，各地物價差異比較明顯，以國家農村貧困線作為當地農村最低生活保障標準，往往存在高估或低估農村最低生活保障標準的問題。高估農村最低生活保障標準導致地方財政壓力較大，低估標準導致應該救助的農村居民未納入政府救助。但各地為何不設定當地的農村最低生活保障標準，原因多方面的，其中一個主要原因是確定農村最低生活保障標準方法仍有許多待討論的問題。例如，我國確定最低生活保障標準的方法是馬丁法，據資料查閱顯示，在計算農民居民家庭人均純收入和馬丁法確定最低生活保障標準使用的價格指標缺乏統(tǒng)一標準。

一、農民居民家庭人均純收入的計算

國家和地方政府每年都會公布各地的農民居民家庭人均純收入的數據。根據國家統(tǒng)計局指標解釋說明“農村居民家庭純收入指農村常住居民家庭總收入中，扣除從事生產和非生產經營費用支出、繳納稅款和上交承包集體任務金額以后剩余的，可直接用于進行生產性、非生產性建設投資、生活消費和積蓄的那一部分收入。農村居民家庭純收入包括從事生產性和非生產性的經營收入，取自在外人口寄回帶回和國家財政救濟、各種補貼等非經營性收入；既包括貨幣收入，又包括自產自用的實物收入。但不包括向銀行、信用社和向親友借款等屬于借貸性的收入?！?/p>

從以上解釋可知，農民家庭純收入=家庭總收入-生產和非生產經營費用-生產性固定資產折舊-繳納稅款-上交承包集體任務金額。其中家庭總收入=生產性經營收入+非生產性的經營收入+自在外人口寄回帶回非經營性收入+國家財政救濟、各種補貼等非經營性收入。在家庭總收入中既包括貨幣收入也包括實物收入。貨幣收入比較容易計量，但實物收入的計量比較復雜，在現行的農村住戶調查中規(guī)定，實物收入的計算方法是將農戶當年生產的農產品產量扣除出售部分，分品種作價后計算得出。對各品種農產品的作價執(zhí)行的是與市場掛鉤的原則，即以農民在市場出售農產品的價格為基礎，糧食、肉類打九折，其他農產品打八五折。如果在下年出售了上年的結余農產品，根據出售價格與上年實物作價的高低，將出售結余農產品的損益計入下年收入。對農作物副產品計算收入的原則是，只有用于生產和生活或明確用于出售的農作物副產品才計算收入，用于生產的農作物副產品在計算收入的同時也要計入生產費用中。農作物副產品作價計算收入的方法，原則上按實物折算收入的作價方法執(zhí)行。農村居民家庭人均純收入=農村居民家庭純收入/農村居民家庭人口。

二、測定農村最低保障標準時指標使用

馬丁法是由在世界銀行工作的經濟學家馬丁·雷布林提出的一種計算貧困線的方法，有貧困高、低線之分。馬丁法低貧困線的測定方法是在首先測定食物貧困線的基礎上，利用回歸模型，把一些人均可支配收入或人均消費支出剛好能達到食物貧困線的居民戶的非食品支出計算出來。把由此求出的最低非食物支出作為非食物貧困線，加上已知的食物貧困線，就是馬丁法的低貧困線。這一貧困線指是一個靠犧牲最基本食物消費而獲取少量的非食品消費的住戶，其非食物支出是維持生存和正常活動必不可少的，也是最少量的。

低貧困線確定非食物貧困線依據是那些人均生活消費支出僅能達到食物貧困線的超貧困戶的情況，包含在低貧困線中的非食物貧困線是偏低的，因此，確定一條比低貧困線高一些的貧困線更符合實際。馬丁法高貧困線的測定方法是根據居民的人均食品支出與人均可支配收入或人均生活費支出的關系擬合適當的回歸模型求得。

馬丁法的高、低貧困線的測定都需要測定食物貧困線。因此，食物貧困線的合理準確測量是關鍵。食物貧困線的測量方法通常是按照正常人一天需要消耗2100卡路里標準計算。首先，根據當地農村居民家庭人均食品消費量中的消費結構和各種食品的卡路里含量計算人均每天各種食品的消費量，并調查當地居民各種生活食品消費的市場價格，計算人均各類食品消費量乘以市場價格之和，即可得到人均每天最低食物消費水平。將每天食物消費水平乘以360天，即為滿足農村居民食物最低消費的食物貧困線。

計算食物貧困線的關鍵因素是人均食品的消費量和當地食品的消費價格。按照這一計算方法，人均食品消費量在充分考慮了人的體能需要的基礎上，還考慮了不同地域人口的食品消費結構的差別，具有一定的合理性。但這一方法用于計算農村最低生活保障標準的時候，由于存在食物的自給自足問題，市場價格的選擇將會和農村居民人均純收入的計算不一致。

三、農村居民人均純收入與農村最低生活保障標準之間的價格指標矛盾

農村居民人均純收入與農村最低生活保障標準制定的矛盾主要體現在實物計量的價格指標。農村居民人均純收入在進行實物計量時，使用的是出售農副產品的價格指標計量，且分別按照糧食和肉類九折，其他八五折計算。而馬丁法的農村最低生活保障標準中食物貧困線的計算通常是以市場價格計算，而市場價格往往是農副產品出售價格的1—3倍。

如果直接用市場價格計算農村最低生活保障標準，則出現過高估計的問題。用此標準與農村居民收入相比，確定農村最低生活保障對象將把很多非貧困的農村家庭劃入到農村貧困家庭的范圍，這將違背了最低生活保障制定的救助原則，也可能使得政府財政無力負擔，從而使得應該被救助的對象得不到有效的救助。如果按照農副產品的出售價格計算農村最低生活保障標準，則出現過低估計問題。在農村實際生活中，不是所有的食品都可以自給自足，仍有很多食物需要從市場上夠買。這將嚴重低估農村最低生活保障標準，使得本無法滿足農村最低生活條件的居民卻得不到政府應有的救助。使用以上兩種價格指標計算馬丁法的農村最低生活保障標準，都將違背我國農村最低生活保障制度的救助原則。

四、價格指標統(tǒng)一的方法選擇

合理確定馬丁法中的農村最低生活保障標準、解決價格指標矛盾的關鍵是確定自留食物和購買食物的價格換算或是比例問題。解決方法有以下幾種選擇。

1、合理確定自留食物和市場購買食物比例

不同地方由于生產的食物品種不同、飲食結構不同，自留的食物比例也不完全相同；同一地方，不同收入層次的家庭，自留食物的比例也會有區(qū)別。通過調查當地農村貧困家庭的生活習慣，計算一個自留食物與購買食物比例。按照這一比例計算農村最低生活保障標準食物貧困線的各種食品的自留與購買比例，分別乘以農村家庭居民純收入中的收購價格和當地市場價格，求和即可得到食物貧困線。

2、合理確定折扣價格

折價比例仍然應以自留食物和市場購買食物的比例為依據，以此比例對農村家庭居民純收入中的收購價格和當地市場價格進行加權平均，以平均價格計算馬丁法中農村最低生活保障標準中食物貧困線。

3、調整農村家庭居民純收入中食物收入的計算價格

為了統(tǒng)一價格，可將農村家庭居民純收入中食物收入的計算價格轉為市場購買價格。作為解決方法可以解決價格指標的一致性的問題，但會使得農民收入水平偏高，農村居民不認可該收入水平的計算，從而引發(fā)社會矛盾。而且這一解決方法也會使得農村最低保障標準過高，增加政府的支出，影響政府的保障能力。

五、小結

建立各地方的農村最低保障標準是不斷完善我國農村最低生活保障制度的任務之一，現階段建立各地的農村最低保障標準仍有一些問題。其中最主要的問題之一是方法的統(tǒng)一問題。在此討論了馬丁法中價格指標的統(tǒng)一和一致性問題，并提出了三種解決方案。第一、第二種解決方案都比較適用，但第二種解決方案的操作相對簡單。

（注：本文屬國家社科基金項目“邊疆人口較少民族地區(qū)農村最低生活保障模式研究”（10XMZ050）。云南省教育廳基金項目“云南農村低保標準線測定的統(tǒng)計研究——以云南部分小少民族地區(qū)為例”（2011c179）。）

【參考文獻】

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論文摘要：為了使農民脫離貧困，農村社會救助制度應運而生。本文對中國農村社會救助制度的主要內容進行描述，從而指出農村社會救助制度中存在的若干問題，并通過借鑒國外農村社會救助制度提出相應的改革措施。

    貧困，是指一種人們缺乏滿足最起碼生活需要手段的狀況，即人們缺少達到最低生活水平的能力。世界銀行2001年1月對貧困進行了定義，即缺少機會參加經濟活動、在一些關系到自己命運的重要決策上沒有發(fā)言權和容易受到經濟以及其他沖擊的影響。在我看來，貧困是個人或者家庭無法滿足基本生活需要的一種生存狀態(tài)，不僅包括物質貧困，而且包括精神貧困。社會救助是指通過立法，由國家或者政府對由于失業(yè)、疾病、災害等原因所造成收人中斷或者收人降低并陷人貧困的人員或者家庭實行補償的一種社會保障制度。相應地，農村社會救助制度是指針對農村中的貧困人口或者家庭進行救助的一項社會保障制度。

    一、農村社會救助的主要內容

    (一)農村生活社會救助。農村生活社會救助，主要是為了保障貧困農民的最低生活需求，由農村五保供養(yǎng)和農村居民最低生活保障制度組成。農村五保供養(yǎng)制度是指對符合《農村五保供養(yǎng)條例》規(guī)定的村民，在吃、穿、住、醫(yī)、葬等方面給予生活照顧和物質幫助。它的供養(yǎng)對象是符合“三無”條件的老年人、殘疾人和16歲以下的未成年人;供養(yǎng)內容為吃、穿、住、醫(yī)、葬等方面;根據《農村五保供養(yǎng)條例》的規(guī)定，對五保對象實行集中供養(yǎng)(由政府興辦敬老院供養(yǎng))或者分散供養(yǎng)(由親屬或鄰居在家供養(yǎng))的供養(yǎng)方式;經費主要來源于政府救助;供養(yǎng)標準不得低于當地村民的平均生活水平并適時進行調整。農村居民最低生活保障制度則主要是為了解決農村貧困人口的溫飽問題。它的保障對象是家庭年人均純收人低于當地最低生活保障標準的農村居民;保障標準由縣級人民政府確定并進行動態(tài)調整;資金發(fā)放主要采取差額補償的方式;資金來源以地方財政為主，中央補助為輔。

    (二)農村生產社會救助。農村生產社會救助，主要是為了使有一定生產經營能力的農民脫離貧困。它的救助對象是有一定生產經營能力的貧困農民;救助內容主要包括政策扶持、資金扶持、科技和信息扶持等。值得一提的是我國農村中的扶貧開發(fā)。改革開放以來我國就在農村推行扶貧開發(fā)，取得了一定的成效，如貧困地區(qū)的經濟發(fā)展速度明顯加快等。

    (三)農村醫(yī)療社會救助。農村醫(yī)療社會救助，主要是為了改善農村貧困人口的健康狀況，為農村貧困人口中的患病者提供醫(yī)療保健服務。它的救助對象是貧困人口中的患病者在實施了醫(yī)療保險后仍不能支付醫(yī)療費用的那部分人;救助標準為滿足貧困人口的基本醫(yī)療需求且要考慮當地政府的救助能力;救助方法是減免或者全部減免醫(yī)療費用、設立專項基金或是社會慈善組織的救助;資金主要來源于國家財政。

    二、農村社會救助存在的問題

(一)農村生活社會救助存在的問題。保障對象的確定和全面覆蓋比較困難;保障標準的合理制定困難，最低生活保障標準的測度方法各地存在較大差異;保障資金的來源較為單一，社會資金支持較少。

    (二)農村生產社會救助存在的問題。農村中的絕對貧困人口較多，脫貧困難;扶貧標準過低，導致“維持貧困”;貧困農戶自主參與的積極性不高，缺乏脫貧的主動性;社會各界的生產性救助活動開展的成效十分有限。

    (三)農村醫(yī)療社會救助存在的問題。醫(yī)療救助水平較低，主要的大病并沒有得到很好的治療;資金的供求矛盾較為突出，需求明顯的大于供給;管理體制不健全，各職能部門之間職能分工和責任分擔不明確。

    三、農村社會救助制度的改革措施

   (一)農村生活社會救助的改革措施。對于救助對象和救助標準的確定，可以參照英國的社會救助制度。英國的貧困群體主要由國會確定。英國對申請社會救助有嚴格的程序，有關部門和機構根據貧困線標準對低收人者進行較為復雜的生活狀況調查，包括家庭收人和資產狀況。這就涉及到貧困線的制定，也就是最低生活保障線的制定。貧困線的確定有貧困發(fā)生率、貧困缺口率、恩格爾系數等指標，要對這些指標進行綜合的考慮和參照。另外，要鼓勵社會各界對農村生活社會救助進行捐贈和幫助，使救助資金來源多元化。

    (二)農村生產社會救助的改革措施。堅持救助治本的原則，使貧困農戶從根本上脫貧;堅持救助方式多樣化;堅持生活社會救助和生產社會救助相結合，增強農民脫貧的積極性等。例如奧地利整合經濟、就業(yè)和福利政策等就行社會救助;荷蘭實施建立在就業(yè)和收人安全之上的政策，保證最低工資;芬蘭在保留社會保障制度的基本框架的同時把就業(yè)放在首位;盧森堡則旨在建立一個積極的社會國家，提供給每個人足夠的收人，在工作中孕育社會整合，防止?jié)撛诘呢毨А？梢?，大多數歐盟國家都旨在提高就業(yè)來緩解貧困。

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論文摘要：在我國農村人口老齡化不斷加速和土地保障功能日益弱化的背景下，農村社會養(yǎng)老保險已經成為目前我國社會保障制度改革創(chuàng)新的一個重點和熱點問題。隨著我國新型農村養(yǎng)老保險工作的全面開展，作為全國新農保試點之一的江蘇省揚中市，經過多年的實踐，積累了豐富的經驗，同時也暴露出很多現實問題，因此，借鑒地方經驗，對于進一步完善中國農村社會養(yǎng)老保障制度具有重要意義。

一、引言

隨著我國新型農村養(yǎng)老保險試點于2009年8月的正式推行，意味著討論多年的新型農村養(yǎng)老保險終于從理論走向實踐。農村養(yǎng)老保險作為國家的基本保險，可以解決我國農民人口老齡化趨勢帶來的后顧之憂，增強社會保障功能，對推進社會主義和諧社會建設意義重大。江蘇作為全國重要的經濟大省(2008年GDP占全國第二)、人口大省(占全國第五)，其農村養(yǎng)老保險制度值得全國關注。由于江蘇省內各個城市地區(qū)發(fā)展差異較大，農民生活水平也存在很大不同，因此，各地區(qū)具體實施農村養(yǎng)老保險制度的做法也有所不同，作為江蘇鎮(zhèn)江率先建立以財政投入、集體扶助、個人出資相結合的新型農村基本養(yǎng)老保險制度的揚中市，也是全國新農保推行試點之一的縣級市，通過多年的實踐和努力，積累了一定的經驗，也暴露了一定的問題，值得人們思索和探討。

二、新農保實施后的跟蹤

作為新農保推行試點的江蘇鎮(zhèn)江地區(qū)的揚中市，近兒年來，通過農民創(chuàng)業(yè)就業(yè)、農村勞動力轉移、土地轉移等實踐，農民人均純收入連續(xù)多年實現兩位數增長，從2008年開始順利突破萬元大關，列全省第8位。該市的農村基本養(yǎng)老保險始于1992年8月《揚中縣農村社會養(yǎng)老保險暫行辦法》出臺并實施。最初實施對象為農村戶口人員，包括農民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)招聘干部、企事業(yè)職工，民辦教師等。保費設不同檔次，可按月或年度繳納，保險待遇根據繳費檔次確定。這是一種“個人儲蓄式保險”的農保方式。隨著農村社會經濟發(fā)展和農民生活水平提高，這種農保政策己不適應形勢。2004年，揚中市改革老農保政策，建立了農村基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合的制度，農村基本養(yǎng)老保險工作開始步入健康發(fā)展軌道。2006年，為全面建設小康社會和揚色社會主義新農村，開始實施“萬人保障”戰(zhàn)略(即:擴大農村養(yǎng)老保險覆蓋面，5年內每年新增參保農民1萬人)，進一步修訂農村基本養(yǎng)老保險政策，在鎮(zhèn)江率先建立了以財政投入、集體扶助、個人出資相結合的新型農村基本養(yǎng)老保險制度(簡稱“新農?！?。具體做法是:政府對參保農民個人繳費予以補貼。鎮(zhèn)、村企業(yè)農民工由用人單位繳納6%，個人繳納5. 4%，市、鎮(zhèn)兩級財政各補貼0. 3%;非鎮(zhèn)村企業(yè)職工(純農居民)，個人繳納11. 1%，市、鎮(zhèn)兩級財政各補貼0. 45%。鼓勵鎮(zhèn)村企業(yè)農民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，市、鎮(zhèn)兩級財政各按上年農民純收入0. 36%予以補貼。

2009年初為了進一步落實以個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的新農保政策，采取了多種改進措施，確保了“萬人保障”目標的順利完成，取得了較好的效果。據統(tǒng)計，2009年1-12月農村養(yǎng)老保險新增參保6471人。截止12月底，累計參保90430人，農村養(yǎng)老保險覆蓋率由2008年的80. 5%上升到2009年的85. 7%，征收保險費由2008年的4500萬元上升到2009年的5700萬元，農保基金累計結余由2008年的1. 33億元上升到2009年的1. 7億元，2009年共2267名人員領取養(yǎng)老金434萬元全部實現了社會化發(fā)放。主要措施如下:

(一)增加財政補貼。經過多方努力，該市將純農民財政補貼比例由原來繳費額的7. 5%提高至20%，并對過去未正常繳費人員繼續(xù)按原標準享受財政補貼，財政補貼截止時間也由原來規(guī)定的每年9月30日延長至每年12月31日，最大范圍地保證參保人員的利益不受損失。

(二)提高養(yǎng)老待遇。近兩年，農保領取人員每年以300-400人速度遞增，但農保領取水平增長緩慢，待遇偏低，再加上企業(yè)離退休人員連年調資，調資幅度高的接近農保領取水平，鑒于此，該市及時作出調整，改人均增資45元/月，最低不低于160元/人.月，近千人因此受益。

(三)做好被征地農民基本生活保障。隨著經濟的塊數發(fā)展和城市化進程的加快，該市的征地規(guī)模不斷擴大，人均耕地不斷減少，失地農民的人數逐年增多，也逐漸成為社會矛盾的一個焦點。為了解決失地農民的生活保障問題，該市及時制定實施方案，采取了四項保障措施，即:

1.《揚中市被征地農民基本生活保障實施意見》一從基本生活保障(每人每月最高可領取280元)和社保補貼(企業(yè)養(yǎng)老補貼為10800元，農村養(yǎng)老補貼為5400元)兩個方面給予被征地農民財政補貼。

2.《西來橋鐵本項目征地人員生活保障方案》一對全部參加社會養(yǎng)老保險的鐵本項目征地人員全部落實一次性補貼(最高可達到15300元)。

3.《揚中市歷史被征地農民基本生活保障實施辦法》一對達到養(yǎng)老年齡的歷史被征地農民給予補貼(每月可達到120元)，對參加企保和農保的歷史被征地農民分別給予累計補貼(分別為4500元和6300元)，該項工作在江蘇省和鎮(zhèn)江市位于前列。

4.《揚中市老年居民養(yǎng)老補貼暫行辦法》一每年落實2000萬元財政補貼，對60周歲以上的老年居民每人每月發(fā)放50元養(yǎng)老補貼。

以上這些措施實施，及時地解決了失地農民的生活保障問題。

三、新農保實施中存在的主要問題

1.繳費水平偏高而財政補貼相對較少。以揚中為例，近幾年，該市農村人均收入連續(xù)上調，年增長14%左右，但同時農保繳費金額也大幅度增加，目前人均繳費己達1200余元，造成一部分農民無力繳納農保費用。而同時目前該市財政補貼比例占繳費額的20%，且補繳無補貼，與其他先進地區(qū)相比，補貼金額明顯不足，對農民吸引力不夠，許多大齡人員和貧困農戶想參保而無力參保。

2.續(xù)繳保費困難。目前新農保實施中保費基本都是由鎮(zhèn)、村負責征收，工作量大，手段相對落后。有些村片面完成擴面人數，不重視正常保費的征收，導致一些企業(yè)和農戶未能及時繳費，影響了他們的切身利益。

3.未建立養(yǎng)老金正常調整機制。以揚中為例，農村基本養(yǎng)老金連續(xù)3年大幅增資，受到廣大參保人員的普遍歡迎。但調整養(yǎng)老金的出發(fā)點基本是不低于民政部門發(fā)放的農村最低生活保障線，揚中2009年下半年農村最低生活保障線將調整至250月/人.月，農村養(yǎng)老金如何調整和怎樣調整又面臨了難題。

4.養(yǎng)老金保值增值困難。目前，養(yǎng)老基金，以縣為單位統(tǒng)一管理，主要是購買國債及存銀行。在目前銀行低利息時期，養(yǎng)老基金保值困難，增值更無從談起。以縣為單位的基金管理模式在技術層面上也難以使基金保值增值。

四、完善地方新型農村社會養(yǎng)老保障體系的政策建議

從揚中市新型農村養(yǎng)老保險實踐工作及暴露出來的問題分析，若想在全國范圍內實現全民“老有所養(yǎng)，老有所依”，新農保政策還需進一步完善。

(一)建立財政投入機制，逐步增加財政投入。首先，政府對收入水平不同地區(qū)的農民補貼水平應有所區(qū)別;其次，在新型農民養(yǎng)老保障資金籌措中，應堅持政府財政與農民共同出資，并由財政投入為主渠道，并隨著財政收入的增長而逐年增加;此外，要制定優(yōu)惠政策，對生活困難群體給予更多的補貼。只有這樣，才能使農村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保障應有的社會性和福利性。

(二)加強農村養(yǎng)老保障立法。社會保障是一項社會工程，農村人口比重大，法律是明確政府、企業(yè)和個人責、權、利的有力工具，也是農民養(yǎng)老保障計劃運行良好的重要前提條件。由于目前農村養(yǎng)老保障中許多問題缺乏細則規(guī)定，存在違反規(guī)定無視條例的行為和贍養(yǎng)糾紛，無法追究法律責任。因此建議盡快出臺農村社會養(yǎng)老保障制度的各種法律法規(guī)，尤其是《農村養(yǎng)老保險法》，明確農村養(yǎng)老保險應遵守的原則、內容、管理體制、資金來源、支付標準、基金運營情況、監(jiān)督及相關部門的責任等。堅持法律先行，為農民參加社會養(yǎng)老保障提供法律依據，通過法律保證打消農民各種疑慮。

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【關鍵詞】失地農民 農村低保制度 執(zhí)行

農村低保制度的實施，對于改善廣大農村居民的基本生活有著重大的基礎性作用，是社會主義保障體系的關鍵一環(huán)。但是在農村低保制度執(zhí)行的過程中，也出現了諸如確定失地低保對象難度較大、保障標準較低等問題，嚴重阻礙了農村低保制度的有效執(zhí)行。在農村最低生活保障制度保障的范圍內，失地農民是一群特殊的保障群體，它不同于老、弱、病、殘等群體。失地農民作為當前我國城鎮(zhèn)化進程的特殊產物，是農村最低生活保障制度的特殊保障內容。研究失地農民這一群體，對于健全我國社會保障體系至關重要，也是保障失地農民群體的合法利益的重要體現。

一、農村低保制度在失地農民群體中執(zhí)行的現狀

（一）云南省劍川縣金龍村農民失地的背景

云南省劍川縣金龍村地處劍川縣行政中心所在地金華鎮(zhèn)東邊，距縣城0.5 公里。轄9個村民小組，現有農戶385戶，有鄉(xiāng)村人口1529人，其中從事第一產業(yè)人數530人。全村耕地面積1511畝，人均耕地0.99畝。2015年，農民人均純收入達到6564元。

隨著近幾年城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量的農村土地被開發(fā)和征用，這直接導致了大量的失地農民的出現。金龍村大量土地的開發(fā)和征用主要集中在公共基礎設施建設和商品房建設方面。以下是劍川縣自2008年以來主要的基礎設施建設項目：劍川縣公租房、廉租房、劍川縣新縣醫(yī)院，大麗高速支線、劍川啊鵬文化廣場、農村信用社綜合大樓、劍川縣新公安局、新人民檢察院、新法院、新森林公安局。據不完全統(tǒng)計，這些基礎項目大約占用耕地546畝，占全村耕地面積的36%。

（二）大理州劍川縣金龍村農村低保制度在失地農民群體中的執(zhí)行情況

2007年，云南省政府下發(fā)了《云南省人民政府關于全面建立和實施農村最低生活保障制度的通知》，開始這一制度在省內的執(zhí)行。劍川縣也在2007年頒布《劍川縣最低生活保障工作實施方案》，農村最低生活保障制度在劍川縣建立并開始實施。

近年來，劍川縣金龍村農村低保制度的執(zhí)行取得了初步的成效，保障的人數和戶數都在不斷的增加，保障的覆蓋面也在不斷的增加。根據實地調查，現有農戶385戶，有鄉(xiāng)村人口1529人。截止2017年，失地戶數347戶，失地人數768人，失地戶數占全村總戶數的90.1%，失地人數占全村總人口的50.2%。數據表明，在劍川縣金龍村，絕大多數的農戶都在不同程度上失去土地。其中，全村失地農民2015年保障人數423人，保障戶數278戶；2016年保障人數531人，保障戶數302戶；2015年保障人數652人，保障戶數 330戶。到2017年，失地保障戶數占失地總戶數的95.1%?？梢钥闯觯У剞r戶絕大多數獲得農村最低生活保障金，農村低保制度的建立對于緩解劍川縣金龍村的農村貧困問題起到了一定的作用，保障了當地失地農民的基本生活。

二、低保制度在失地農民群體中執(zhí)行時存在的主要問題

根據實地調研，發(fā)現這一制度在失地農民群體中執(zhí)行時出現諸如確定失地低保對象和低保等級難度較大，保障金標準較低等問題。結合對金龍村村民的實地調查，對低保制度在失地農民群體中執(zhí)行時存在的主要問題做了詳細的分析。

（一）確定失地低保對象和低保等級難度大

農村居民的家庭真實收入是確定低保對象和低保等級的最主要標準。但是農村居民的家庭真實收入卻難以核定。一方面一些家庭不愿意提供自己家庭的真實收入情況，這使得在申報低保戶的過程中造成隱報和瞞報的現象；另一方面，當前復雜多樣的就業(yè)形式使得農村居民外出務工的收入越來越隱蔽。這使得在確定失地低保戶的過程中，難以確定正確的失地低保戶對象。

低保對象確定以后，低保對象的低保等級隨之也要確定。根據《劍川縣農村最低生活保障工作實施方案》的內容，低保等級分為三類，分別是83元/人、120元/人和160元/人。這種有差別的低保金等級，需要針對不同的失地農戶的經濟條件來確定失地低保戶。由于失地農戶的家庭經濟情況難以調查，造成了低保金類別的難以確定。

（二）低保標準偏低

根據當前大理州劍川縣實行的農村最低生活保障的標準，將最低生活保障金分為三個類別：83元/人、120元/人、160元/人。通過對劍川縣金龍村失地農民的實地{查，超過七成的受訪者認為當前的保障金標準偏低，不能滿足當地居民的最低生活水平，只有將近一成的受訪者滿意當前的保障金標準。雖然農村最低生活保障金近幾年來一直處于持續(xù)增加的趨勢，但由于物價持續(xù)走高，生活成本不斷上升，使得農村最低生活保障金增加的速度慢于物價上升的速度，這體現了農村最低生活保障金增加的速度具有滯后性，它很大程度上滿足不了失地農民的基本生活需求。

（三）低保對象權利意識較薄弱

農村最低生活保障制度是社會救助制度的重要內容，屬于公民的社會、經濟、文化權利的內容。在劍川縣金華鎮(zhèn)金龍村農村最低生活保障制度在失地農民群體中執(zhí)行的過程時，基層干部執(zhí)行政策的素質較低。缺少對低保對象的尊重，將低保制度看做施舍；沒有嚴格按照相關政策執(zhí)行，隨意性較大。低保人員缺乏相應的維權意識，默默忍受基層干部的歧視。在對劍川縣金龍村的失地居民進行實地調查的過程中，絕大部分的農村居民不了解自身具有的關于最低生活保障制度的權利義務，只有極少數的農村居民很了解自身具有的關于最低生活保障制度的權利義務。

（四）信息化管理水平較低，缺乏動態(tài)管理

建立農村最低生活保障制度的最終目的是保障每一位農村居民基本生存條件，這就要求在執(zhí)行農村最低生活保障制度的過程中要做到“應保盡保，應退盡退”，動態(tài)管理農村最低生活保障制度，真正使每一位應該得到最低生活保障的居民得到保障。在劍川縣金龍村最低生活保障制度在失地農民群體中執(zhí)行時，動態(tài)管理相當缺乏，甚至出現了低保戶幾年不變動的情況。這違背了“應保盡保，應退盡退”的基本原則。在劍川縣金龍村，農村最低生活保障制度的相關網絡建設幾乎是空白的，大多數的失地農民農村最低生活保障制度的信息是通過紙質材料來保管的，并且信息的完整度不高，低保材料也缺乏及時的更新，網上公布的低保信息更是無法查找。這些都使低保制度的執(zhí)行效率很低，執(zhí)行的效果都很不好。

三、低保制度在失地農民群體中執(zhí)行時出現問題的原因

（一）農村最低生活保障制度本身模糊、不全面

低保戶的保障范圍是不全面的、不明確的，對失地農民群體的規(guī)定模糊。根據《劍川縣農村最低生活保障工作實施方案》中可以申請低保戶的四種情況來分析，其內容主要針對的對象是老、弱、病、殘四個群體，其中缺乏對失地農民群體申請低保的具體規(guī)定，這使得失地農民在低保戶的評定過程中沒有明確的法律申請依據。農村最低生活保障制度本身的模糊和不全面，是難以評定失地低保戶和低保等級的主要原因。

（二）財政支持力度不夠

我國農村居民最低生活保障資金的來源主要依靠國家財政，農村居民最低生活保障資金的來源單一，并且國家財政資金對于農村居民最低生活保障金的支持力度不充分，因此平均到每個低保戶上的資金標準就比較低，這就造成了較低的保障標準難以滿足廣大農村居民生活成本需要的情況。另外，失地農民作為農村低保范圍的一個特殊群體，處于一個弱勢的地位，國家和政府對其缺乏專項的救助，是農村低保金標準較低的另一個原因。

（三）執(zhí)行人員專業(yè)化程度低，缺乏專業(yè)的管理知識

在對劍川縣金龍村的實地調查中發(fā)現，大多數村干部的文化素質普遍較低，劍川縣金龍村村委會中村干部沒有一個是大學生，只有少數幾個是高中學歷，大多數村干部只有小學和初中文化。大多數人嚴重缺乏管理能力和制度執(zhí)行能力，理念落后，對低保戶的評定大多是通過往常經驗或者是對制度本身的機械執(zhí)行，并且他們中的多數人沒有通過專業(yè)的培訓和學習，計算機操作能力都十分有限。這些都嚴重影響了農村最低生活保障制度的有效執(zhí)行。

（四）失地農民之間利益取向存在差異

在劍川縣金龍村中，失地低保戶難以確定，一方面由于失地農戶的家庭收支難以確定，另一方面，失地農戶不愿意提供自己的真實收入。這些都是由于失地農民之間存在利益取向差異的結果，幾乎全部的失地農民認為自己屬于農村低保的對象，都應該得到農村最低生活保障金。

另外，失地低保戶的保障等級難以劃分，也是因為失地農民之間的利益取向存在差別造成的，失地低保戶的保障第一等級為83元，第三等級160元，兩者之間相差近80元，這一較大的差距使得失地低保戶保障等級難以劃分。

四、解決農村最低生活保障制度執(zhí)行中問題的對策分析

（一）嚴格核定失地對象的家庭收支和申報程序

嚴格核定失地保障對象的收支情況，就是為了保證失地保障對象的真實性，以確定真正應該得到保障的失地農民。在對劍川縣金龍村的實地調查中發(fā)現，大多數的失地居民不愿意透露自己家庭的真實收入，這導致失地低保戶難以確定，也使失地低保戶的的救助等級難以確定。因此，各級民政部門要加大政策執(zhí)行情況檢查督辦，進一步改進和完善失地低保對象的家庭收支評定程序。特別是村委會要發(fā)揮了解失地居民的優(yōu)勢，直接到失地居民家中調查和核查，基本符合條件的，提交村民代表會議進行民主評議，并在評議記錄上真實記錄評議結果。然后再報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、縣民政部門審批。并及時將失地低保對象的保障情況在縣、鄉(xiāng)、村三級進行公開、公示，接受群眾監(jiān)督。只有這樣，才能避免 “錯保”現象的發(fā)生。

（二）加大中央財政轉移支付力度

對劍川縣金龍村的實地調查顯示，多數失地居民不滿意當前的農村低保金標準。當前，農村最低生活保障資金的籌集以地方為主，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當補助。由于我國人口基數大，平均下來的農村最低生活保障金標準就比較低。從調查情況看，縣（市）農村低保資金的來源主要是中央和省級財政補助資金，由于擔心農村低保資金穿底，采取低標準發(fā)放低保金和保人不保戶的辦法，沒有做到應保盡保。中央和省級財政應當加大財政轉移支付力度，由中央和省級財政全額負擔，建立合理的穩(wěn)定的農村低保資金保證機制，切實發(fā)揮農村低保政策的效益。

（三）提高基層村干部的綜合素質和政策執(zhí)行能力

在對劍川縣金華鎮(zhèn)金龍村的實地調查發(fā)現，基層村干部的綜合素質比較低，表現在：他們對政策的理解能力不足導致了對政策的機械執(zhí)行，計算機知識的匱乏使得工作效率較低，辦事往往憑借驗嚴重影響了辦事的科學性，管理理念落后，造成了執(zhí)行政策時的滯后性等等。要提高基層村干部的綜合素質，就必須定期對基層村干部進行計算機知識的培訓，同時，也要對基層村干部的工作效率進行嚴格考核。最后，選拔計算機基礎知識扎實、思想素質優(yōu)秀的大學生村官到基層村委會任職，參與村委會的日常事務管理，幫助計算機基礎薄弱，思想意識落后的基層村干部努力提高綜合素質和政策執(zhí)行能力。

（四）增強失地農民對農村低保制度的認知

農村居民對于最低生活保障制度的了解和認識不夠深刻，主要是因為政府的宣傳力度不夠，還包括政府相關執(zhí)行人員素質較低。農村最低生活保障制度的有效執(zhí)行，離不開政府的重視和相關執(zhí)行人員對制度的正確宣講，執(zhí)行人員通過對制度的宣講，能讓農村居民對最低生活保障制度有一個正確和全面的認識，這樣就能減少執(zhí)行人員工作的障礙，同時也可以增強農村居民自身的權利義務的認識，這樣有利于建立公開透明的工作機制，爭取廣大農村居民的信任和支持。另外，在對劍川縣失地農民的實地調查中發(fā)現，當地失地農民普遍文化教育水平較低，權利意識淡薄，思想觀念落后，要改善這種現狀，不僅需要政府及相關組織開展多種形式的政策宣傳和就業(yè)培訓，失地農民自身也需不斷提高自身的文化素質和權利意識，從而更好的維護自身的權益，從主觀上解決失地農民問題。

參考文獻：

[1]羅雪.城鎮(zhèn)化進程中失地農民問題及其對策研究[D] .南京理工大學碩士論文，2013.

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  　論文摘要:發(fā)展農村社會保障事業(yè)意義重大，要加強對農村社會保障事業(yè)的組織領導。發(fā)展農村社會保障的條件已經具備，主要是發(fā)展農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)。農村社會保障事業(yè)的發(fā)展要堅持一系列原則，要同市場機制的要求相適應。

    一、發(fā)展農村社會保障制度意義重大

    農村社會保障體系的建立是農村小康社會的重要內容和重要標志，建立農村社會保障制度有利于消除農村貧困和防止農民返貧;有利于推動農村計劃生育工作，提高人口質量，減少人口數量;有利于改變我國二元社會結構狀況。我國二元社會的一個重要方面是城鄉(xiāng)居民社會保障不平等，社會保障向城市居民傾斜，在農村發(fā)展社會保障事業(yè)有利于改變這種狀況;有利于勞動力的城鄉(xiāng)流動和經濟交流;有利于安定農村社會生活和實現農村社會的政治穩(wěn)定。農民的生活有了保障，就會安居樂業(yè)，農村社會就會穩(wěn)定發(fā)展，從而成為全國穩(wěn)定發(fā)展的基礎。

    從建國以來到1998年前，我國的社會保障工作基本由民政部門主管。民政部門在農村五保戶供養(yǎng)、防災減災、優(yōu)撫工作、社會救濟等方面取得了很大的成就，制訂完善了一系列法規(guī)。1998年國務院機構改革，將農村社會保險工作由民政部劃歸勞動和社會保障部主管。從長遠看，這是正確的，有利于統(tǒng)一城鄉(xiāng)生活，有利于消除我國城鄉(xiāng)二元的社會結構。但從短期看，會使農村社會養(yǎng)老保險工作受到一定的影響。因為民政部門在20世紀90年代以來深入開展了這一工作，制定了一系列法規(guī)和政策。民政部門在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有助理員，使這一工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有了組織依托。近幾年由于主管部門的變動，事實上在一定程度上影響了農村社會養(yǎng)老保險工作的開展。勞動和社會保障部的前身是勞動部，主管城鎮(zhèn)勞動工作，很少接觸農村事務，要深人開展在農村的工作要有一個過程。農村社會保障的其他工作主要是政府行為，其資金來源主要是政府撥款、社會贊助和捐贈、村集體提供。農村社會養(yǎng)老保險主要是由農民自己投保，涉及絕大多數的村民，是窮國辦大社會保障，是一項民心工程。雖然難度很大，但一定要做好。因此，政策要有連續(xù)性和穩(wěn)定性，不能因為主管部門變動而改變，要銜接和協調好，基本的制度不能改變。在縣級要由勞動和社會保障部門接管這一工作，但這一工作關鍵是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是個綜合性的基層單位，不應該也不可能上下對口。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級應該明確，民政助理員同時也是勞動和社會保障部門的助理員，至少在農村社會養(yǎng)老保險這方面要向勞動和社會保障部門負責，繼續(xù)深人地做好這一工作。

    二、農村已經初步具備實現社會保障的條件

    發(fā)達國家建立農村養(yǎng)老保險制度時一般達到以下條件:人均gdp在2000美元以上;農業(yè)產值占國民生產總值在15%以下;農業(yè)勞動力的比例在2000以下;農業(yè)人口占總人口的比例降到50%以下;人口自然增長率趨于下降。與發(fā)達國家實現農村養(yǎng)老保險制度的條件相比，我國建立農村社會保障制度的條件還不完全具備。但是，我國經濟發(fā)展水平低，消費水平也低，社會保障的要求也可以低一點。而且，從我國農村發(fā)展的實際情況看，已具備建立初步社會保障的條件。首先，從全國農民收人的情況看，2002年農民年純收人每人為2476元，除去所有費用約剩余53。元。如果按月每個農民繳費4.8.12.16.20元五個檔次，最高檔次的每年繳費為240元，農民有能力繳納保險費用。近年來我國農村實行稅費改革，農民的負擔在減輕，收入在增加;其次，從東、中、西三部分農民收人情況看，1999年東部農民人均年純收人2929. 28元，中部是2002. 85元，西部是1501. 5元。東部、中部的大部分農民和西部的部分農民已具備建立初步社會保障制度的條件;第三，中西部農民有能力實現社會保障的主要有農業(yè)專業(yè)戶、農村個體工商戶、農村私營企業(yè)主和農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員以及外出務工經商人員。如2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員人均工資收人2824元，這一群體完全有能力實現初步社會保障。初步估計，在中國約有2/3的農民有能力實現初步社會保障。

    我國是社會主義國家，我國農村土地為集體所有，我國農民都有承包集體土地的權利。一般情況下，農民承包的土地的收人能滿足其基本生活需要。我國對農村五保戶由社區(qū)提供基本生活保障。我國農村的優(yōu)撫對象享有撫恤待遇。這些可以說是我國農村的“三條保障線”。最近，我國又探索實行農村最低生活保障制度。農村最低生活保障制度彌補了過去救濟工作的某些不足，不僅將全體農村人口納人保障網絡之中，而且使社會救濟有了運行規(guī)范的增長機制，同時也強化了農村“三條保障線”的基礎。對大多數農村居民來說，最實惠的是社會保障。對農民來說社會保險又分為保險公司舉辦的商業(yè)保險和由政府指導、社區(qū)主辦的社會養(yǎng)老保險。商業(yè)保險對農民和市民一視同仁，有錢就可以辦，所交的保險金的數額大，目前一般農民無能為力。由政府指導、農村社區(qū)舉辦的農村社會養(yǎng)老保險是1992年民政部提出來的，在一些省(市、區(qū))已經開展了業(yè)務活動?；痉桨甘?農村社會養(yǎng)老保險基金籌集以個人繳費為主，集體補貼為輔;實行個人賬戶儲備積累制，農民個人繳納的保險費和集體對其補助全部記在個人名下;基金以縣級機構為基本核算平衡單位，按國家政策規(guī)定運營;保險對象達到規(guī)定領取年齡時，根據其個人賬戶基金積累總額計發(fā)養(yǎng)老金。這一做法符合我國農村的實際情況，應該推廣。我們認為還應該作必要的補充，即在農村集體經濟比較發(fā)達的地區(qū)，對實行了計劃生育的村民應該適當地多給予補貼;而對于農村集體經濟不發(fā)達的農村，應首先補貼實行了計劃生育的農民。這樣既有利于推動農村社會保障制度的發(fā)展，又有利推動農村計劃生育工作的開展。

   三、農村社會保陣制度的構建

    1.農村社會保降的原到。首先，基本生活保障的原則。一方面對特殊人群或一般人群出現特殊情況時保障其基本生活。特殊人群主要是指農村五保戶、特困戶和老年人;一般人群的特殊情況是指一般村民受災或生病時的情況。另一方面，即使政府經辦的農村社會養(yǎng)老保險，保障的也是村民的基本生活，富裕村民可買商業(yè)保險。其次，政府經辦、市場化運作的原則。由于農民科層組織程度差，所以應由政府經辦，但政府經辦不是包辦，可以實行某些優(yōu)惠政策，但不應背財政包袱。如保金的利率隨市場波動分段計息，這樣可以留有余地，當農村富裕、條件成熟時，可以把農村社會養(yǎng)老保險轉向商業(yè)保險。第三，法律法規(guī)規(guī)范原則。在農村社會保障工作中要堅持法制，用法律的形式確定當事人的權利和義務，用法律的形式規(guī)范農村社會保障的管理和操作，使農村社會保障工作有法律的保障。第四，堅持自愿自治原則。要堅持自愿的原則，讓農民為了自己的將來生活自覺投保。可以宣傳和勸說，也可以通過集體補貼和政策優(yōu)惠來引導，但不能強迫命令。農村社會養(yǎng)老保險屬于合作保險事業(yè)，要堅持內部自治的原則，要有公開性和透明度，其運作要使農民明白并放心。第五，因人因地制宜的原則。中國幅員遼闊，農村地區(qū)差別很大，不僅東、中、西三大經濟帶差別大，而且城、郊、村的差別也很大，甚至一個村的村民之間差別也很大。受經濟狀況和人們對社會養(yǎng)老保險認識水平的限制，開展農村社會養(yǎng)老保險不能一刀切。投保金額要拉開檔次，由村民自己選擇。養(yǎng)老金領取也要有一定靈活性，預期壽命較短的可以提前支取，而較長的可以推后支取。第六，社區(qū)和個人共同籌資的原則。農村社會養(yǎng)老保險要堅持個人賬戶積累模式，資金全部進人個人賬戶，以個人出資為主。集體根據經濟狀況一視同仁地對待每個投保村民，確定為村民投保補貼金額的數量，實現計劃生育的村民可適當多補貼一些。

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論文關鍵詞：轉型期；農村養(yǎng)老保障模式；民生保障

中國農村養(yǎng)老保障作為一種社會制度，它的建設與發(fā)展，一方面決定于它所依賴的經濟基礎，另一方面受政治、文化制度等其他社會環(huán)境的有力制約。因此，梳理農村養(yǎng)老保障制度變遷，明晰在社會轉型期中國農村社會保障制度所面il缶的挑戰(zhàn)，探討農村養(yǎng)老保障模式未來趨向對保障農村老年人老有所養(yǎng)，實現我國農村的穩(wěn)定與發(fā)展乃至和諧社會構建具有十分重要的現實意義。

一、轉型期中國農村養(yǎng)老保障模式的現狀與反思

在我國從傳統(tǒng)社會向現代社會、從農業(yè)社會向工業(yè)社會、從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變過程中，社會經濟取得前所未有的成就，但隨之而來的負面影響也日益顯現。社會轉型帶來的負面影響主要表現在社會的兩極分化和社會弱勢群體的大量出現，其中占總人口約60．91％的農村養(yǎng)老社會保障問題變得尤為突出和緊迫。以養(yǎng)老支持力的來源考量。我國農民養(yǎng)老保障模式在社會轉型期面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

(一)家庭養(yǎng)老

農村家庭養(yǎng)老模式從內容上看就是由自己、家庭成員i包括子女、配偶等威親屬網絡履行對老人的經濟供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉的職責。在當前綜合養(yǎng)老體系中，家庭養(yǎng)老是其中占主流和主導地位的養(yǎng)老方式。據民政部統(tǒng)計，截止1999年6月，農村976％的老人靠家庭贍養(yǎng)，而依靠退休金生活、集體供養(yǎng)及敬老院的老人僅占7_34％，60歲及以上的老年人70％以上與后代住在一起。

在社會轉型期，家庭養(yǎng)老遭遇巨大挑戰(zhàn)，以經濟學的供求理論分析，就是供求失衡的結果。

(1)子女數量減少。生育率下降意味著子女數量減少，家庭戶的平均規(guī)模在縮小，而核心家庭不斷增多，家庭養(yǎng)老功能大大削弱。1982年到1990年兩次普查之間，家庭戶規(guī)模從4.3人／戶降到3．97人／戶，根據1995年中國l％人口抽樣調查結果，平均家庭規(guī)模降到3．7人，到第五次人口普查時，家庭平均人口僅為332人。我國農村獨生子女在大幅增長，家庭結構呈現“4～2一l”或“8—4_2一l”的趨勢，以家庭養(yǎng)老為主體的老年保障模式將使未來子女在養(yǎng)老問題上不堪重負。

(2)農囤對減少。伴隨著農村經濟由傳統(tǒng)走向現代化轉變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)的興起，農村土地的保障作用不斷降低。一是農業(yè)耕地面積減少。二是土地經營的絕對收入大幅度下降。據統(tǒng)計，2000年農民的人均土地收入僅為1090．67元，而同年人均生活消費現金支出為12847．4元。無法滿足最基本的生活支出。三是農業(yè)生產的比較效益—般很低。長期以來存在的工農業(yè)產品價格“剪刀差”使農業(yè)生產的比較收益更低，雖然政府也采取有關優(yōu)惠政策使農業(yè)快速發(fā)展、農民收入持續(xù)上升。但比較效益依然很低。另一方面。與同國際類產品相比無優(yōu)勢可言。四是城鄉(xiāng)差異不斷拉大。

城鄉(xiāng)居民收入差距已經擴大到2002年的32：1，大大高于1．5：1的世界平均水平，成為世界上城鄉(xiāng)差距最大的國家。到2006年已達到328倍

2、老年^對養(yǎng)老資源的需求增加

(1)人口的快速老齡化，對養(yǎng)老需求鋤ⅱ。人口老齡化是21世紀全球面臨的重大社會問題之一。我國是世界上人口最多、農村人口占人口絕對多數的國家。第五次全國人口普查資料顯示，2000年，我國6s歲及以上老年人達8811萬人。占總人口的696％，同第四次人口普查相比，老年人口比重上升了1．39個百分點。按照人口老齡化的國際標準，我國已進入老齡化社會。據人口專家預測，到2020年，我國農村65歲以上老年人的比例是140％一17．796。第五次全國人口普查資料顯示。城鎮(zhèn)老年人口約為3180萬人，農村則大約為5631萬人。其絕對數是城鎮(zhèn)的17倍；從增長速度來看，農村人口老齡化的速度快于城市。

(二)農村社會養(yǎng)老保險

農村社會養(yǎng)老保險是我國歷史上第一個針對農民的正式的社會保障制度，自1992年實施以來取得了一定進展。至2034年末。全國參加農村養(yǎng)老保險的人數為5378萬人，全年共有205,萬農民領取了養(yǎng)老金，年末農村養(yǎng)老保險基金累計結存285億元。但就全國的總體情況來看，目前農村社會養(yǎng)老制度仍然處于極低的水平上，仍存在著許多有待克服的缺陷與不足，主要表現在如下幾個方面：

l、保障水平低。難以滿足基本生活需要。按照民政部《農村社會養(yǎng)老保險交費領取計算表》計算，農民每月交費2元、4元，交費’10年后每月可以領取養(yǎng)老金47元、94元，ls年后，每月可以領取9．9元、20元。若再考慮到利率下調、通貨膨脹、管理費等因素，農民領取的養(yǎng)老金更少，這點錢對農民養(yǎng)老來說，只是杯水車薪。、

2、制度上的可持續(xù)眭差。自從1991年農村社會養(yǎng)老保險制度試點開始，全國各地特別是較富裕的農村地區(qū)，對推行這項制度熱睛很高。但經過幾年的發(fā)展之后，有些曾受表揚的典型地區(qū)，時隔不久卻已解體。個中緣由是，從制度的建立、撤消，到費用的籌集、運用以及保險金的發(fā)放，都不是按照嚴格的法律程序，而是按照地方政府制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行的，不是政府與農民的一種規(guī)范性、持久性契約。養(yǎng)老保險繳費是一個持續(xù)十幾年甚至幾十年的過程，農民在年輕、收入較高時候繳費，在老年時收入過低、需要照顧的時候，期望能用養(yǎng)老金來安度晚年。但目前不具備這一過程的順利實現的必備條件。首先農民不像城市職工有穩(wěn)定的收入來源，農村經濟脆弱，農民收入受氣候及市場行情影響較大，即使略有收入也難以抵消包括價格負擔在內的各種沉重的負擔，增收困難，難以保證繳費的穩(wěn)定持續(xù)；其次，從基金的管理上看，許多挪用、貪污社?；鸢讣陌l(fā)生，讓農民心懷憂慮；再次，從政府方面來說，農村社會養(yǎng)老保險制度不是在法律基礎上建立的，受行政因素影響較大。

3、缺乏真正的社會性。《方案》規(guī)定，農村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，這是由農村經濟發(fā)展的具體情況決定的，國家的財力有限，城市的社會保障尚且受困于資金緊張的局面，更無力顧及農村，因而資金的籌集只能依賴于集體和個人。而大多數農村集體不愿對農村社會養(yǎng)老保險給予補助，甚至為零。農村養(yǎng)老費籌資變?yōu)閷嶋H上的“全部個人繳費”、過于強調個人的責任，其實質是一種帶有明顯的自我保障性質的儲蕾陸?zhàn)B老，根本不具備應有的“社會性”。

4、管理水平低，資金保值增值困難按現行政策規(guī)定養(yǎng)老保險金主要是存入銀行，由于近年來銀行利率的不斷下調，普遍存在養(yǎng)老金的給付承兌無法兌現的問題。而民政部向農民承諾的基金增值率129％，并按照這一水平確定給付標準。并且，《方案》沒有按照國際通行的養(yǎng)老保險測算模式進行保險費和養(yǎng)老待遇的設計，養(yǎng)老金一經領取終身不變，很難適應市場經濟條件下社會經濟生活的快速變化，難以保證養(yǎng)老金的實際價值、老年人的購買力和生活水平不變或穩(wěn)中有升，難以承擔現實及未來養(yǎng)老的重任。

(三)最低生活保障制度

農村最低生活保障制度是滿足農民需求中最基本的公共產品。是維護農民作為公民應當享有的生存權利的最起碼的要求，是一種解決農村貧困問題的補救機制，是所有現代國家的社會保障體系中必不可少的基本組成部分，是農村社會保障體系中的最后一道“安全網”。1995年民政部在部分地區(qū)開展農村最低生活保障試點工作。2003年全國已有l(wèi)0個省份已經或正在全面推行農村低保制度。截止到同年底，有3l萬村民、176．8萬戶家庭得到了最低生活保障。但保障水平普遍較低。

二、中國農村養(yǎng)老保障模式的未來趨向

(一)農村養(yǎng)老保障模式構建的理念

構建農村社會保障制度模式，需要結合中國的國情、農村社會經濟的特點及未來的發(fā)展方向，對備種保障方式進行優(yōu)化配置。首先，農村社會保障必須能夠保障老年農民的基本生活需求：一是滿足溫飽等基本的生理需求；二是滿足社交、文化、教育等合理的生存需求；三是能夠與其他社會成員共同分享經濟發(fā)展和社會進步的積極成果，享受公民待遇。其次，有利于城鄉(xiāng)和諧、農民與城鎮(zhèn)居民的和諧發(fā)展。農村穩(wěn)則全局穩(wěn)。對中國未來社會穩(wěn)定構成威脅最大的社會力量就是已經被邊緣化了的農民，采取適當的社會養(yǎng)老保障模式，積極解決農民的即期養(yǎng)老、未來養(yǎng)老難的問題，有助于城鄉(xiāng)居民之間的和諧乃至社會的和諧發(fā)展。最后，中國社會保障制度改革從其基本價值的角度來看，應該把包括農民在內的民生當作社會保障的最重要的目標，而不應該單純從改革的工具理性的角度上過分強調其經濟意義。

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論文關鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；二元化社會結構；養(yǎng)老保障制度

自改革開放以來，我國的城鄉(xiāng)經濟得到了快速發(fā)展，特別是確定建立社會主義市場經濟體制后，構筑在計劃經濟體制基礎上的城鄉(xiāng)二元社會結構逐步解體，以社會成員戶籍劃分城鄉(xiāng)社會保障形式的養(yǎng)老保障制度，已越來越受到所有制和用工形式多樣性的變化、以及大量農村勞動力進城務工后身份異化和部分地區(qū)出現城鄉(xiāng)一體化的挑戰(zhàn)。目前，許多地方已實施或正在探索戶籍制度改革，而以戶籍制度為基礎實施的福利和社會保障制度卻限制了勞動者的自由流動和城鄉(xiāng)人口的融和。因此，統(tǒng)籌或統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的建設，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解二元化社會結構的重要推動手段之一，也是構建社會主義和諧社會亟須解決的一項重要課題。

一我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度存在的主要問題

以城鎮(zhèn)職工為主要參保對象，并延伸至有繳費能力的城鎮(zhèn)居民的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度，經過二十多年的改革和探索，日臻成熟和完善，形成了“基本保障、廣泛覆蓋、多個層次、逐步統(tǒng)一”的制度特征。以農村居民為主要參保對象的農村養(yǎng)老保障制度，由于缺乏經濟基礎的支撐和政策制度的保障，大部分的地區(qū)農村養(yǎng)老保險制度仍處在探索和試點的過程中，其持續(xù)發(fā)展的瓶頸仍未突破。擬從發(fā)展理念、保障模式、待遇水平、制度銜接等方面對現行的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度進行比較，剖析現行農村養(yǎng)老保障制度及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度存在的主要問題。

(一)從發(fā)展養(yǎng)老保障的政府責任上講，各級政府仍然存在“重城鎮(zhèn)，輕農村”的養(yǎng)老保障發(fā)展觀。從當前政府出臺的社會保障宏觀規(guī)劃和有關政策措施來看，主要是解決城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保障問題，同時提供了大量的資金支持，并擔當了資金最終供給者的角色。而對于發(fā)展農村養(yǎng)老保障制度而言，則認為±地和家庭是農民養(yǎng)老保障的重要載體，構建這一制度并不迫在眉睫，當前主要任務是提高農民的收入水平，因此政府在發(fā)展農村養(yǎng)老保障制度上，沒有長遠規(guī)劃，也沒有投入較多的資金扶持其發(fā)展。因此我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度已呈現嚴重失衡的發(fā)展態(tài)勢，這主要是由于各級政府在社會保障發(fā)展觀上普遍存在“重城鎮(zhèn)，輕農村”的觀念。

(二)從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的保障模式上講，農村養(yǎng)老保障制度沒有建立可持續(xù)發(fā)展的長效機制。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度最重要的特征是強制性，其資金來源由用人單位和個人共同承擔，制度運行中基金如不足支付時，國家承擔最終支付者的責任，這些機制確保了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度的長久發(fā)展。從農村養(yǎng)老保障制度看，大部分地區(qū)農村養(yǎng)老保障采取農民個人自愿參加，基金完全積累的方式，資金來源以個人繳費為主，各地依其經濟狀況給予一定的補助，這種儲蓄制的保障模式，～是在農民收入普遍較低以及增長緩慢的經濟狀況下，養(yǎng)老保險費的繳納并非農民投入的首要選擇，做強做大養(yǎng)老保險基金難度很大，二是這一制度缺乏統(tǒng)籌調劑、保障功能弱化、保障水平有限，農民普遍注重眼前利益，參保意愿不高，也就沒有參保的積極性。實現養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展，其核心是政府財政保障來支撐，缺乏優(yōu)惠政策和資金扶持，農村養(yǎng)老保障制度就沒有發(fā)展的空間和后勁。

(三)從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的待遇水平上講，農村養(yǎng)老保障制度難以從根本上保障參保農民年老后的基本生活。我國養(yǎng)老保障制度基本功能就是保障參保人員的基本生活，確保退休人員安享晚年。目前我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障參保人員的養(yǎng)老金待遇水平，遠高于當地最低生活保障標準，并已建立了隨經濟發(fā)展適時調高待遇水平的調整機制，使廣大退休人員能充分分享經濟發(fā)展成果。農村養(yǎng)老保障制度的待遇發(fā)放標準，主要依靠個人積累養(yǎng)老保險費的總額來確定，由于繳費水平低，特別是東西部地區(qū)經濟發(fā)展水平不均衡，其待遇根本無法保障農民的基本生活，在一些地方月發(fā)放標準只有幾十元，有的地方標準更低，較低的待遇水平沒有達到國家和農民所預期的保障效果。如2007年廈門的農村最低生活保障標準為每月l65元，城鎮(zhèn)最低生活保障單人戶標準為每月3l0元，而農村養(yǎng)老保險發(fā)放標準平均每月僅為32元，遠達不到保障農民基本生活這一期望的待遇標準，農村養(yǎng)老保障制度失去了發(fā)展的方向和目標。

(四)從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的制度銜接上講，城鄉(xiāng)分割的二元養(yǎng)老保障體系沒有雙向溝通的銜接管道。人員在不同地區(qū)流動，這是社會發(fā)展的常態(tài)，養(yǎng)老保障制度也須解決基金轉移和保險關系接續(xù)的問題。當前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度對城市居民流動到其它統(tǒng)籌地區(qū)的，本人的養(yǎng)老保險關系以及養(yǎng)老保險個人帳戶儲存額，可轉移到流人地，其養(yǎng)老保險繳費年限和金額可以累計計算。目前我國大多數地區(qū)的農民，在養(yǎng)老保險轉移上，一方面農民進城務工后，在城鎮(zhèn)繳納的養(yǎng)老保險費，其個人帳戶資金不能向農村轉移，只能辦理退保，無法與以后積累的養(yǎng)老保險費合并計算；另一方面在農村繳納的養(yǎng)老保險費，當農民融進城鎮(zhèn)成為居民時，在農村繳納的養(yǎng)老保險費不能向城市轉移，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度只能從頭起步。養(yǎng)老保障制度上的城鄉(xiāng)壁壘，制度問沒有互通的銜接管道，已成為影響農村養(yǎng)老保障制度擴展參保范圍和加快基金積累的主要障礙。

城鄉(xiāng)經濟發(fā)展水平差距的客觀存在，導致養(yǎng)老保障制度建設上必然存在城鄉(xiāng)差別，但兩者應統(tǒng)籌發(fā)展，在完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的同時，不能忽視廣大農民的養(yǎng)老保險權益。當前我國農村出現的家庭結構日益小型化和老齡化、土地和家庭養(yǎng)老保障功能不斷弱化和部分地區(qū)的城市化，對全面建立農村養(yǎng)老保障的制度要求更為迫切。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度發(fā)展的制度建設

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度，是一個長期的、系統(tǒng)的工程，必須適應我國城鄉(xiāng)發(fā)展的實際，做好統(tǒng)籌規(guī)劃。一是對東部經濟發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)周邊農村及大中城市在工業(yè)化、城市化進程中出現的數量龐大的農民工和失地農民，應通過完善農民工、失地農民養(yǎng)老保障制度，建立與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度相銜接并與之相適應的養(yǎng)老保障制度；二是對中、西部經濟欠發(fā)達地區(qū)及廣大農村，應主要通過加大各級財政投入力度，特別是中央財政的轉移支付，進一步完善農村農民養(yǎng)老保障制度，為發(fā)展速度較為緩慢的農村養(yǎng)老保險制度提速，加快其發(fā)展，建立較為健全的、覆蓋全體農民的農村養(yǎng)老保障制度。因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的發(fā)展，應根據各地經濟發(fā)展水平從以下三個方面加強制度建設。

(一)完善農民工養(yǎng)老保障制度。農民工是我國經濟發(fā)展過程中農村勞動力向城市轉移、轉化的必然結果，據不完全統(tǒng)計農民工就業(yè)大軍全國有二億多人。農民工從其身份上講可塑性強，既可融人城鎮(zhèn)成為居民，也可返回鄉(xiāng)村成為農民；從其工作性質上講，流動性大，身份變化快。因此不能把養(yǎng)老保險視為城鎮(zhèn)居民的專利，也不能不頤現實國情建立同城鎮(zhèn)居民一樣標準的農民工的養(yǎng)老保險制度。在完善農民工養(yǎng)老保障制度建設方面，應以建立以個人賬戶完全積累式的養(yǎng)老保險制度為主要選擇，這樣的制度模式既可與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，也可與農村養(yǎng)老保障制度相銜接?；I資上以個人繳費為主，單位為輔與城鎮(zhèn)職工的繳費水平保持適當的差距，但不能過大。用人單位和個人繳納的農民工養(yǎng)老保險費全部進入其個人賬戶內，個人賬戶的資金專用于本人年老后的基本生活保障，農民工的個人賬戶可按規(guī)定記息、接續(xù)、轉移和繼承，特別是要設計好農民工個人賬戶向城鎮(zhèn)或農村轉移的制度銜接。只有將農民工納入養(yǎng)老保障體系，其養(yǎng)老保險關系與個人賬戶資金可隨同本人轉移(從城鎮(zhèn)到農村或從農村到城鎮(zhèn))，這樣農民工不論是在城鎮(zhèn)安居還是年齡大了再回到農村從事農業(yè)生產，都可使其年老后的基本生活得到比較穩(wěn)定的保障。

篇10

關鍵詞：福利依賴；城鎮(zhèn)；低保戶

注：本文是高等學校科學技術研究項目（批準號：NJSY12164）“內蒙古城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度反貧困效應研究”的階段性成果

福利依賴是20世紀70年代出現在西方發(fā)達福利國家的社會現象，當時被稱為“福利病”，主要指高水平的福利待遇削弱了受助者的就業(yè)動機（即“養(yǎng)懶漢”），這也成為福利制度受攻擊的主要原因。具有勞動能力的受助者，如果享受福利時間越長，其福利依賴性越大，也就越容易陷入貧困陷阱。判斷福利依賴主要有兩個參數，一是受助者個人（或家庭）享受福利待遇持續(xù)時間長，二是受助者個人（或家庭）獲得的福利收入占其全部收入的比重大。福利依賴產生的原因比較復雜，它與福利待遇水平、工資水平、個人失業(yè)時間、就業(yè)市場狀況、家庭結構等都有關系。

我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度是我國社會救助體系的核心，從1999年正式實施以來，保障標準逐年提高，覆蓋范圍不斷擴大，在保障貧困群體基本生活、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。但在運行過程中，出現了低保人員長時間享受最低生活保障待遇的現象――所謂的“福利依賴”現象。本文采用實證研究的方法，探討我國城鎮(zhèn)低保人員“福利依賴”現象背后的真正原因。

一、數據來源

本論文實證研究的數據來自政府部門的統(tǒng)計數據和筆者的調查數據。調查樣本是呼和浩特市某街道辦事處，采用隨機抽樣的方式選取了200戶低保案例作為分析的樣本資料。這些案例資料以戶為單位，詳細記錄了每戶享受低保待遇人員的基本信息，申請低保的原因、當地民政部門核發(fā)的待遇標準、開始申領（停發(fā)）低保的日期以及受助期間發(fā)放待遇的調整等縱向資料。

二、福利依賴判斷

采納國外研究判斷福利依賴的方法，結合本研究可獲得的數據，采用低保家庭享受福利時間的長短（以年為單位）和低保標準占當地最低工資的比重兩個參數來判斷福利依賴的存在。

（一）低保戶享受救助的時間

根據整理抽樣調查所獲取的200戶低保資料（如表1），可以粗略了解我國城鎮(zhèn)居民享受低保待遇的時間概況。表1顯示，低保戶享受救助待遇1年的僅占4%，享受2年的占7.5%，3年及3年以上的占88.5%，4年及4年以上的占77.5%，5年及5年以上的占64%。如果把3年及3年以上視為長期，那么88.5%低保戶在長期享受當地的低保待遇。從受助者享受福利待遇的時間來衡量，可以確定調查樣本低保戶存在福利依賴效應。

（二）低保待遇占最低工資的比重

由于無法準確獲取低保戶家庭低保待遇之外的其他收入數據，只好選用當地人均低保待遇與最低工資的比重來分析福利依賴的誘因。從表2可以看出，2007～2012年當地月低保人均待遇占最低工資的比重最高為39.1%，最低僅為22.2%，平均為32.5%，遠低于美國健康和人類服務部在福利依賴定義中規(guī)定的50%。從收入參數衡量，樣本調查地并不存在福利依賴的經濟誘因。

從判斷福利依賴的兩個參數分析，似乎存在自相矛盾的嫌疑。從享受福利待遇時間長短而言，可以肯定低保戶存在福利依賴效應；從收入因素判斷，又似乎在現實中不存在福利依賴的經濟誘因，要想弄清楚其中的原委，需要作進一步的剖析。

三、福利依賴原因剖析

產生福利依賴的原因比較復雜，它與福利待遇水平、工資水平、個人失業(yè)時間、就業(yè)市場狀況、家庭結構等都有關系。我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度實行地方政府負責制，待遇標準由地方政府確定，貧困人員（戶）的資格審查在居委會、社區(qū)家計調查的基礎上由當地民政部門審核確認。

（一）受助者中老弱病殘居多

在所調查的200戶低保戶中，有77%的低保戶家庭成員是殘疾人、老年人和病人?！叭裏o人員”（無經濟來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人），往往是政府長期救助的對象。比如重度病殘者，他們完全喪失勞動能力，按照“分類施?！钡木戎瓌t，享受的是全額補助（ A類人員），而且救助時間一般較長，不僅如此，這類病殘者還需要家庭其他成員的照顧，這意味著家庭勞動收入的減少，貧困程度進一步加重。老年低保人員，一般患有慢性疾病，而且沒有退休金（或撫恤金），而且其子女生活也不富裕，這類受助者，往往被列為B類或C類救助人員，享受差額補助（救助標準扣除虛擬收入），而且接受政府救助的時間也較長，往往一直到其死亡。

（二）受助家庭主要勞動力工作收入微薄

低保家庭中的主要勞動力絕大多數具有初中和高中文化程度、勞動技能單一或無一技之長，這就決定了他們只能在二級勞動力市場尋找工作，就業(yè)特點是收入不穩(wěn)定、工資水平不高、工作環(huán)境較差，而且還會面臨間斷性失業(yè)的風險。在調查的樣本資料中，低保家庭中具有勞動能力的成員存在三種就業(yè)模式。一種是接受政府的公益性就業(yè)崗位，一般要求女性滿40周歲、男性滿50周歲（即4050人員）人員，主要是社區(qū)保安、保潔、保綠、停車看管、交通協警等工種，另一種是通過勞動力市場。由于自身的條件限制，主要從事非正規(guī)就業(yè)，例如在單位做保潔、保安、年齡稍大的當環(huán)衛(wèi)工人。無論是接受政府的公益性崗位，還是通過勞動力市場就業(yè)，他們的工作收入都非常低，所得報酬幾乎與當地最低工資標準持平。

（三）低保制度的設計削弱了受助者工作的積極性

我國實施的城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，與世界上絕大多數國家的生活救助制度一樣，是通過家計調查來識別貧困，即確定需要救助的家庭或個人。只有當家庭人均收入低于當地政府確定的救助標準的才可以享受救助待遇，而實際救助的金額等于當地政府確定的保障標準減去申請救助家庭或個人的實際收入（在實踐中有時也核減虛擬收入），也就是說，在一定收入范圍內，通過工作獲得多少，得到的救助金額就會減少多少。這種受助者承擔100%的有效邊際稅率的做法，直接會削弱受助者通過自己的勞動來增加收入的積極性（除非工資收入特別高），因為增加多少意味著失去多少。這種制度設計在一定程度上助長了人們長期享受社會救助的惰性。

（四）金融信用制度和收入申報制度的不完善

我國目前還沒有建立與市場經濟體制相適應的金融信用制度和收入申報制度，所以在家計調查過程中工作人員難以對申請低保家庭的收入狀況作出準確的判斷。如果低保申請者或受助者不主動準確申報自己的收入狀況， 其他人是很難確切知道其實際的收入及其變化，所以有工作收入的受助者也往往會設法隱瞞他們的收入。還有家庭內部的收入轉移也是一個模糊不清的問題。更現實的問題是，大多數有工作收入的城鎮(zhèn)低保家庭，其收入絕大部分來自于非正規(guī)就業(yè)，他們的工作和收入極不穩(wěn)定，這給收入調查和核查工作帶來了難度。

四、研究結論

通過對內蒙古呼和浩特市某街道的200戶低保家庭原始資料的分析，我們發(fā)現，我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度救助標準（人均補助）低，客觀上不存在福利依賴的經濟誘因。大部分貧困戶之所以長期占有政府的社會福利資源，是由于我們目前的低保政策主要保障了老弱病殘社會成員，他們基本喪失了勞動能力，是本該屬于政府長期救助的對象。但我國目前最低生活保障制度高邊際稅率的設計以及我國金融信用制度和收入申報制度的不完善，客觀上也給部分低保人員的福利依賴創(chuàng)造了外部制度環(huán)境。

參考文獻：

[1]徐麗敏.國外福利依賴研究綜述[J].國外社會科學，2008（6）

[2]段美枝.中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度運行效果研究[M].經濟科學出版社，2013