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編者按：本文主要從建立相對獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的必要性；建立相對獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系涉及的具體問題；實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系與城市企業(yè)職工社會保障體系統(tǒng)一的必然性與途徑進行論述。其中，主要包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與小城鎮(zhèn)的興起是改革開放以來我國社會結構發(fā)生的最引人注目的變化、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系是我國城鄉(xiāng)社會結構轉型的客觀需要、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系有助于推進農村社會保障體系的規(guī)范化改革、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系是保證城市社會保障體系及其他改革順利進行的需要、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障的現(xiàn)狀及其成因、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障制度涉及的幾個具體問題、必然性、途徑等，具體請詳見。

摘要：根據(jù)我國工業(yè)化的新格局與社會保障制度改革的實際進程，目前，我國應該建立相對獨立的面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)者的社會保障體系，以適應我國城鄉(xiāng)社會結構轉型的客觀需要，推進農村社會保障體系的規(guī)范化改革，保證城市社會保障體系的順利進行。從長期看，面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會保障體系必將與城市企業(yè)職工社會保障體系實現(xiàn)統(tǒng)一。

1978年以后，我國農村改革的成功及對傳統(tǒng)的偏向重工業(yè)與基礎工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略的調整，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”與迅猛發(fā)展。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人數(shù)已達1.3億人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值比1978年增長了近百倍，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)增加值已經占到全國工業(yè)增加值的近一半。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展在推進農村工業(yè)化的同時，也推進了農村人口城市化的進程。到2000年底，中國城市及建制鎮(zhèn)總數(shù)已達2萬個，其中設市城市668個，比1978年增加475個，新增的中小城市大多是在原先的小城鎮(zhèn)特別是縣城鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)的基礎上發(fā)展起來的。此外，我國還有超過1.9萬個的建制鎮(zhèn)與縣城鎮(zhèn)亦在我國的工業(yè)化與城市化中發(fā)揮著重要的作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與小城鎮(zhèn)的興起是改革開放以來我國社會結構發(fā)生的最引人注目的變化，是對與舊體制相適應的城鄉(xiāng)二元社會格局的一次重大的調整，它將對我國城鄉(xiāng)社會結構的進一步改革并最終走向一體化產生更加積極的推動作用。適應城鄉(xiāng)社會結構的新變化并積極促進這種變化，在原先的城市社會保障體系的改革尚未到位，在一定時期內難以覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))的從業(yè)人員，而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員依然納入農村社會保障體系又實際妨礙城鄉(xiāng)社會結構轉型與對傳統(tǒng)農村社會保障體系實行規(guī)范化改革的情況下，建立相對獨立的面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會保障體系具有客觀必然性。同時，建立這一體系亦有助于推動我國城市企業(yè)職工社會保障體系的改革，并最終與前者實現(xiàn)統(tǒng)一。

一、建立相對獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的必要性

(一)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系是我國城鄉(xiāng)社會結構轉型的客觀需要

改革初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與農業(yè)剩余勞動力的轉移采取的是所謂“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”模式，其中許多人實行“亦工亦農”模式，至今未有根本的變動。在改革之初，由于農村改革取得了巨大的成功，原先尚不明顯的剩余勞動力問題一下子變得尖銳起來，而在僵化的城鄉(xiāng)分割格局尚未松動的情況下，農業(yè)剩余勞動力就地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，“亦工亦農”不失為—種可行的選擇。但它畢竟是迫不得已而實行的一種權宜之計，從長遠來看，這種模式和城鄉(xiāng)社會結構轉型總趨勢是相背離的，日益增多的農村剩余人員對我國農業(yè)的長期發(fā)展構成嚴重的障礙，因此，必須將他們徹底轉移出去。不經歷這個徹底了斷過程，我國的城鄉(xiāng)社會結構轉型就不可能實現(xiàn)。

要徹底了斷已被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)錄用并已確定或愿意在小城鎮(zhèn)居住的原農村人口與農村的聯(lián)系，實現(xiàn)其向小城鎮(zhèn)的完全轉移，就必須對原先實行的土地保障方式做出相應的調整，根據(jù)城鎮(zhèn)的風險結構，將這部分人納入比較規(guī)范的現(xiàn)代社會保障體系之中。只有對已實際進入小城鎮(zhèn)就業(yè)與居住的原農業(yè)從業(yè)人員實行比較規(guī)范的現(xiàn)代社會保障制度，才有可能使他們在小城鎮(zhèn)作長久打算，而不至于選擇“亦工亦農”方式或年輕時進入小城鎮(zhèn)務工、經商，年老了再回家鄉(xiāng)依托土地養(yǎng)老。

(二)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系有助于推進農村社會保障體系的規(guī)范化改革

現(xiàn)代意義的比較規(guī)范的社會保障體系是以社會保險制度為核心與重點的。我國建國以來一直未對農民實行真正意義上的社會保險制度，城鄉(xiāng)社會保障體系呈現(xiàn)明顯的二元化特征。要對農村社會保障體系加以規(guī)范化改革，其前提是減少農業(yè)從業(yè)人口，提高農民經濟收入，國家財政通過適當方式實現(xiàn)工業(yè)積累向農村與農民的轉移。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系有助于創(chuàng)造上述前提。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的建立及與之相伴的對農村土地承包制度的相應改革，有助于減少農業(yè)從業(yè)人口，實現(xiàn)農業(yè)經營的規(guī)?；c現(xiàn)代化。農業(yè)生產效益愈來愈高，相應地，農村集體積累亦將愈來愈多，農民收入將不斷提高，從而有利于農村社會保障體系的改革，在根本上消除城鄉(xiāng)社會保障待遇的差異，進而實現(xiàn)社會保障體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)—或一體化。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的建立，有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立比較規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城市國有企業(yè)展開平等競爭，從而導致農村工業(yè)化向更高水平推進。隨著工業(yè)化的推進與工業(yè)積累的增加，可以拿出更多的積累反哺農業(yè)，發(fā)展農村經濟，促進農村社會保障體系的改革。

(三)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系是保證城市社會保障體系及其他改革順利進行的需要

建立相對獨立的面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會保障體系對城市社會保障體系等各項改革的必要性在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的建立，有助于農業(yè)剩余勞動力選擇把小城鎮(zhèn)作為其安身立命的依托，而不至于繼續(xù)盲目地向大中城市流動。在城市國有企業(yè)對勞動者所背負的包袱依然相當沉重，社會保障體系及其他各方面改革步履維艱的情況下，大中城市所能接納的農業(yè)剩余勞動力是相當有限的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的建立，必將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)在吸納農業(yè)剩余勞動力過程中發(fā)揮更加有效的作用，從而減輕大中城市社會保障體系等方面的改革所可能受到的沖擊。

二、建立相對獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系涉及的具體問題

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障的現(xiàn)狀及其成因

改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛，從業(yè)人員已超過1億人。但除其中極少數(shù)規(guī)模較大、效益較好、發(fā)展時間較長的鄉(xiāng)辦或鎮(zhèn)辦企業(yè)對職工提供社會保障外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)未為職工提供制度化的社會保障。根據(jù)有的學者近年對江蘇、浙江、江西和湖北四省四個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))進行的有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會保障現(xiàn)狀的調查，發(fā)現(xiàn)普遍存在著覆蓋面窄、受益水平低、不規(guī)范與區(qū)別對待等方面的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為發(fā)達的江蘇省無錫市實行統(tǒng)一的農村社會養(yǎng)老保險后，到1997年參保人數(shù)仍只占應保人數(shù)的23％，當然，這里包含非鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員?？鄢@一因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參保比例應當稍高些。就受益水平而言，向職工提供社會保障待遇的企業(yè)無一例達到保障職工在生命波折期基本生活需要的水平，如有的企業(yè)支付給老職工的退休金僅約合在職職工月均工資的10％左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會保障存在的另一個問題是有濃厚的臨時應付色彩，領導意愿起著相當重要的作用，沒有規(guī)范化與制度化操作，不僅不同企業(yè)之間差異極大，即使在同一企業(yè)內部亦表現(xiàn)出明顯的差別。此外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對非本地職工采取區(qū)別對待的政策，他們基本被排斥在任何形式的社會保障待遇之外。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會保障之所以存在以上問題，其原因是多方面的。從雇主一方看，他們一般無國家財政投資，靠自身積累創(chuàng)業(yè)，維持低生產成本對企業(yè)參與市場競爭有利。如果他們也像城市國有企業(yè)那樣對職工提供全方位的保障，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)非但難以發(fā)展，連生存亦成問題。況且即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益提高了，如果沒有外在強大的壓力，企業(yè)主一般亦難主動地為職工提供社會保障待遇，這樣做顯然有利于增加企業(yè)主的利潤。這在個體企業(yè)和私營企業(yè)中表現(xiàn)得更為明顯。2000年國家農業(yè)部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局和勞動與社會保障部農村社會保險司對浙江、湖北兩省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險情況的調查表明：這兩個省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中個體企業(yè)和私營企業(yè)的從業(yè)人員分別占到61.4％和55.5％。在職工養(yǎng)老保險問題上，多數(shù)個體、私營、股份制企業(yè)把股東利益放在首位，為了多賺利潤，降低人工成本，都不愿為職工繳納保險費。原來屬于集體企業(yè)的退休養(yǎng)老制度在企業(yè)改制后亦難再堅持，企業(yè)經營者以各種理由少繳或不繳保險費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員一般年輕力壯，離開土地來到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，主要的動機是賺錢，而對老年及疾病的憂患意識不很強烈。在這種情況下，如果按市場經濟要求與社會保障的國際慣例，讓從業(yè)者個人從不高的工資收入中每月抽出一定比例參與有關保障項目，顯然他們是不會情愿的。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)社會保障亦缺乏可行的、透明度大的執(zhí)行與監(jiān)督機構，基金運作風險較大，使企業(yè)以及職工個人對此都缺乏足夠的信心。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障制度涉及的幾個具體問題

應當指出，盡管導致上述各種問題的原因是多方面的，但直至目前尚無根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特點的、促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雇主及其從業(yè)者參與社會保障體系的強制性規(guī)范，是其基本原因。20世紀90年代初起在農村推行的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》不適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，亦不具強制性色彩。而實施與城市企業(yè)職工社會保障制度相同的法規(guī)，現(xiàn)階段尚不具備條件。在這種情況下，頒布并實施相應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))利：會保障法規(guī)或條例是應當優(yōu)先加以考慮的。建立相對獨立運行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系涉及的問題很多，在有關法規(guī)中都應做出明確規(guī)定，以便于實際工作的開展。

1.有關法規(guī)的頒布

按照正常的立法程序，有關社會保障的法律制度和其他法律制度一樣，應由國家立法機構頒行。但在我國，直至目前，一般由中央政府即國務院頒布有關法規(guī)、條例并實際推行。在這種情況下，沿用這一傳統(tǒng)做法，由國務院頒行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系實施的基本方案或辦法是比較可行的。有了這樣的基本方案或辦法，實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的建構，便有了基本的、權威性的依據(jù)。有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障的實施方案應帶有強制性(當然其前提是符合實際)。不這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系就難以逐步建立起來。因為在目前的情況下，在企業(yè)經營者及從業(yè)職工方面都有阻力，克服這種阻力最有效的辦法，就是增強有關制度的強制性色彩。但這種“強制性”又和目前城市社會保障制度改革所實行的“強制性”有所不同，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))的情況與城市不同。對建制鎮(zhèn)與縣城鎮(zhèn)等范圍內的從業(yè)人員，這種強制性應是明確的；而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦、村鎮(zhèn)辦企業(yè)從業(yè)人員，就應具有較大程度的靈活性。在市場競爭加劇的情況下，后一類企業(yè)生存與發(fā)展局面比較復雜，效益好的，可以繼續(xù)得以發(fā)展壯大，差的則會不斷走向破產。這些情況應加以考慮。因此，可以對此類企業(yè)保留一定的自由度。但如果這類企業(yè)或人員后來向縣城鎮(zhèn)或建制鎮(zhèn)集中，則應強制性地加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系。

2.項目設計與資金來源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系，應當包括現(xiàn)代社會保障的一些基本項目，以社會保險為核心。當然，在其起步階段，不可能設計得非常全面，以后可以逐步完善，但一些基本的項目是必不可少的，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)及最低生活保障等。至于其資金來源，就養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等項目而言，應當按照市場經濟的原則，體現(xiàn)國家、企業(yè)(雇主)及勞動者三方的責任。當然，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))發(fā)展的實際情況，采取怎樣的方式將國家、企業(yè)(雇主)及個人的責任結合起來，是一個可以探討的問題。像城市國有企業(yè)那樣，直至今天，仍由企業(yè)對職工：的社會保障承擔主要責任的做法，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)肯定行不通。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)的時間不長，經濟基礎薄弱，要企業(yè)拿出更多的錢來上繳社會保障機構是不現(xiàn)實的。在一個較長的時期內，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳社保機構的資金比例，都應保持在一個比較合理的較低的范圍內，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠承受為限，以利于企業(yè)的發(fā)展。國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障事業(yè)的支持，將通過讓利途徑來進行，對企業(yè)利潤中上繳社會保障金部分，實行稅前列支，對社會保障基金運營收益及受保人社會保障收入不征稅，等等。

既然來自國家與企業(yè)(雇主)的支持力度不可能像國有企業(yè)職工那么大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員的個人繳費顯然就比較重要了。目前在農村推行的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》對個人繳費實行絕對數(shù)額的辦法，并確定從2元到20元10個等級由受保人選擇，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工不可行，因為這個辦法沒有動態(tài)觀點和發(fā)展眼光，不能保證受保者老年的基本生活。而采取與工資額相聯(lián)的相對比例做法比較可行。醫(yī)療保險及失業(yè)保險都可采取這個辦法。采取這個辦法一般不會加重職工的負擔，原因在于，一方面，企業(yè)繳費及國家讓利盡管不多，但已承擔了一部分，這將按照有關具體法規(guī)、條例執(zhí)行；另一方面，小城鎮(zhèn)生活、醫(yī)療等費用一般遠較大中城市為低，以此為基礎而設計出的個人繳費比例亦就不可能太高，個人一般應能承受。少數(shù)特殊情況，可采取具體針對措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員個人繳費一般應全部歸入社會保障機構為個人建立的社會保障賬戶。企業(yè)繳費則作為統(tǒng)籌、調劑基金。

而就最低生活保障制度而言，其資金來源由國家與當?shù)刎斦块T等負責解決，加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))的原農業(yè)從業(yè)人員承包土地的轉讓金或轉讓后的土地收益的一部分，可由國家統(tǒng)一收取，再按實際需要，分配到地方作為最低生活保障基金的來源。

3.基金的給付

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員在履行相應的個人繳費義務并達到規(guī)定的年限后，可以按規(guī)定按月領取養(yǎng)老保險金。其養(yǎng)老保險待遇一般由個人賬戶養(yǎng)老金與社會平均養(yǎng)老金兩部分合并而成，其中后者屬于由企業(yè)(雇主)交納的進入社會統(tǒng)籌部分，按當?shù)厣夏昶骄べY的一定比例給付。由于企業(yè)(雇主)繳費比例較低，這部分退休金一般數(shù)額較小。職工醫(yī)療保險待遇的支付辦法可參照城市所實行的，日常醫(yī)療由個人賬戶支付；超額部分在規(guī)定的較低范圍內，由個人自理；達到年工資的一定比例，則由醫(yī)療社會保險統(tǒng)籌基金支付主要部分，個人自理小部分；數(shù)額越大，社會保險支付比例越高，個人自付比例越小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員的失業(yè)待遇一般按從業(yè)時間長短而定。從業(yè)時間越長，享受失業(yè)保險待遇時間亦相應延長，但不能超過某一規(guī)定時間限度。超過這個時限，如仍未找到工作，則進入最低生活保障制度覆蓋范圍之中。

除超過一定時限的失業(yè)人員將由最低生活保障制度提供生活來源外，參與養(yǎng)老、醫(yī)療保險但不夠享受有關待遇條件，或雖可享受有關待遇但達不到維持其最基本生活水平，或因各種原因未參加上述保險，但在小城鎮(zhèn)居住生活達到一定年限的人員，其在老年或其他生活波折期的生活來源，亦由

最低生活保障制度加以解決。

4.統(tǒng)籌層次與管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障基金在多大范圍內實行統(tǒng)籌，是一個值得探討的問題。目前城市社會保障基金的統(tǒng)籌進展最快的項目——老年社會保險，已經達到省(自治區(qū)、直轄市)層次，其他項目仍在縣(市)層次。城市尚且如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障基金的統(tǒng)籌層次更不應進展過快。全國乃至各省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展極不平衡，但在一縣(市)范圍內，這種不平衡則不明顯。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障基金的統(tǒng)籌層次目前放在縣(市)一級，是可以考慮的。統(tǒng)籌層次太低，則起不到資金調劑使用的作用。隨著各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)的進一步發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障基金可以過渡到在更大范圍內實行統(tǒng)籌。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障事業(yè)的管理可由縣(市)級職工社會保障事業(yè)經辦機構，即勞動與社會保障部門(社會保險)及民政部門(最低生活保障)具體執(zhí)行，籌措的基金可委托銀行或其他金融機構代為運營。除按規(guī)定提取的管理服務費外，社會保障基金必須?？顚Ｓ??？h(市)級以上人民政府應設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障基金監(jiān)督委員會，吸收政府相關各部門人員及專家學者、民間人士、受保人等，實施對社會保障基金運作的指導與監(jiān)督。

5.覆蓋面

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系中的社會保險部分，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等，應覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))所有從業(yè)者。至于最低生活保障項目，則應覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、家屬及小城鎮(zhèn)全體居民。關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))城鎮(zhèn)戶口職工與原農業(yè)戶口職工在社會保險上是否實行統(tǒng)一制度，研究者有不同的看法。不少研究者建議，對這兩類職工應實行區(qū)別對待的政策，他們認為，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)城鎮(zhèn)戶口職工納入城市職工社會保險體系是可行的，但把大批新增原農業(yè)戶口職工納入這一體系則行不通。原因在于，就后一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工而言，他們都有一塊維持其基本生活的承包地，土地是農民的最后保障。上述意見值得商榷。在筆者看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，特別是依托小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員承包地的轉讓只是一個時間問題，繼續(xù)維持現(xiàn)狀不符合工業(yè)化、城市化的發(fā)展趨勢。那么，上述對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)兩類職工采取區(qū)別對待的社會保險政策便失去了充足的理由。但如將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工全部納入城市社會保險體系，企業(yè)將要負擔大筆的統(tǒng)籌費用，肯定不會情愿，客觀上也難以做到。這便是筆者提出建立相對獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的一個重要原因。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系中，企業(yè)繳費比例應降下來，達到一個比較合適的比例，使其能夠承受擴大覆蓋范圍的壓力。個人繳費的比例，兩類職工也應統(tǒng)一標準。這樣，在保險待遇給付上兩類職工就不存在差異。城鎮(zhèn)戶口職工原已加入城市社會保險體系的，可繼續(xù)實行老辦法；未加入的或新增職工，兩類戶口人員應實行同一制度。當然，原鄉(xiāng)村戶口職工實行和原城鎮(zhèn)戶口職工同一的社會保險辦法，其前提是將家鄉(xiāng)的承包地按規(guī)定轉讓。

三、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系與城市企業(yè)職工社會保障體系統(tǒng)一的必然性與途徑

(一)必然性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員和城市企業(yè)從業(yè)者一樣，都屬于第二、第三產業(yè)，其所遭遇的風險結構和農民已顯著不同，它是一種和市場經濟、工業(yè)化相適應的現(xiàn)代風險結構：他們不再經營土地，年老或生病后面臨喪失生活來源的風險；和市場經濟相適應，從業(yè)者在激烈競爭的環(huán)境下，時刻面臨失業(yè)的風險；工業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)危險性大，從業(yè)者面臨著工傷和患職業(yè)病的風險，等等。因此，傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障形式就難以再為其提供最基本的生活保護了，而必須將其納入和城市企業(yè)勞動者相同的社會保護體系，即社會保險體系中。在實施的基本原則、經費來源(各方比例)、保險金給付(具體標準)、保險金的管理與運營、基本項目設置等方面，都應實行相同的制度。

各國特別是工業(yè)化國家社會保障制度建設的經驗表明，它們一般對企業(yè)從業(yè)者實行統(tǒng)一的社會保險制度，并推進“國民皆保險”，只是在工業(yè)化起步與加速發(fā)展時期對企業(yè)從業(yè)者與個體從業(yè)者(如從事個體經營的農民)的處理有所不同。這主要是由于這些國家的工業(yè)化與社會轉型是一個自然的、整體的推進過程，與我國的情況不同。由于長期受計劃經濟與城鄉(xiāng)分割的影響，中國的工業(yè)化出現(xiàn)了以城市為依托的工業(yè)化與以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托的工業(yè)化的二元格局。正是鑒于二者之間目前還存在較大差別的現(xiàn)實，筆者提出建立相對獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系的構想。但這種二元化格局畢竟只是階段性的，從長遠看，面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))從業(yè)人員的社會保障體系必將與城市企業(yè)職工：社會保障體系實現(xiàn)統(tǒng)一。

(二)途徑

至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系與城市企業(yè)職工社會保障體系統(tǒng)一的途徑，筆者在此尚難提出具體的方案，只是提出一個基本的思路，以供參考。

在探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系與城市企業(yè)職工社會保障體系統(tǒng)一的途徑之前，統(tǒng)一的參照系究竟是什么，這是應當加以明晰的。這種統(tǒng)一，無疑是前者與后者逐步實現(xiàn)統(tǒng)一。過去的城市企業(yè)職工社會保障體系弊病太多，不足以作為參照。即便是在目前，該體系尚在改革過程之中，遠未到位。就社會保險而言，其標準是保障被保險者在生命波折期的基本生活(高于最低生活標準而又與在職人員較高的生活水準不同)，這是國際慣例。過去的城市企業(yè)職工社會保險制度便是按此標準設計的，目前及未來這一點都應是不變的；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系目前尚達不到此標準，應當逐步達到。問題的關鍵在于，個人、企業(yè)與國家對職工的社會保險義務應如何做出合理的、符合國際慣例的劃分。過去的城市企業(yè)職工社會保險只是名義上的，實際上個人不承擔任何義務，與社會福利沒有差別。目前經過改革，情況才有所改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系在這方面應當避免重蹈覆轍。

現(xiàn)階段影響這兩大社會保障體系走向統(tǒng)一的最大障礙，乃是城市國有企業(yè)如何進一步減輕負擔與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如何繼續(xù)提高繳費比例的問題。目前城市國有企業(yè)承擔的繳納職工各項保險金比例還相當高。按1997年7月16日國務院《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》要求，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費為企業(yè)工資總額的20％左右(包括交納社會統(tǒng)籌基金和劃入職工個人賬戶部分)。企業(yè)為職工交納的醫(yī)療保險基金占工資總額比例一般在8％-10％之間。以上兩項相加，企業(yè)交費占工資總額的30％左右(不包括企業(yè)負擔的失業(yè)保險交費)，這給企業(yè)造成的潛在壓力相當大。綜合各方面的測算結果，目前國有企業(yè)的隱性失業(yè)人員在2000萬人以上，如果全部顯性化并繼續(xù)在國有企業(yè)內部實施失業(yè)保險統(tǒng)籌，以每人每月200元計，每年的支付額將達500億元左右，大致為目前國有企業(yè)職工工資總額的10％以上?？紤]到有些人能夠實現(xiàn)再就業(yè)，同時通過等待期、給付期等措施加以控制，實際需要支付的失業(yè)保險金會低于上述數(shù)字。但如考慮到還必須支付相應的管理費用、轉業(yè)培訓費用等，實際需要的繳費率至少不會低于工資總額的10％。這樣，加上養(yǎng)老、醫(yī)療兩項，企業(yè)繳費應在工資總額的40％以上，這還不包括生育、工傷、死亡、遺屬等項目上的企業(yè)繳費。

鑒于企業(yè)繳費困難的情況，當然可以考慮通過個人提高繳費標準的辦法來解決。但在目前還有一些問題：近幾年來城市居民，特別是國有企業(yè)職工收入增長緩慢，還有許多家庭收入出現(xiàn)了負增長；目前改革中的企業(yè)基本保險項目如養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等，職工個人已承擔了一定的繳費比例，這在職工工資基數(shù)還不高的情況下，比例已不算低，因此在現(xiàn)階段讓職工承擔更大的繳費比例亦不現(xiàn)實。不過，今后隨著職工工資收入的逐步提高，個人承擔的繳費比例是應當逐步提高的，再就是像養(yǎng)老、醫(yī)療保險實行個人賬戶制度，目前改革規(guī)定除個人繳納外，企業(yè)繳費亦相應劃入一部分，這一項可考慮取消。2001年勞動與社會保障部決定將企業(yè)劃轉個人養(yǎng)老賬戶部分取消(約占個人工資的3％)，企業(yè)直接繳納社會養(yǎng)老統(tǒng)籌基金即可。企業(yè)劃轉個人醫(yī)療賬戶部分未來亦可考慮取消。

至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提高繳費比例的問題，由于在推出相應的社會保障舉措時，考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的具體情況，企業(yè)繳費比例不可能設定太高，不可能達到社會保險所要求的水平，應在不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經營效益的基礎上逐步實現(xiàn)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員也有隨著收入水平的提高不斷提高繳費比例的問題?？傊l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))在建立與完善社會保障體系的過程中，應按市場經濟的要求建構制度框架，將國家、企業(yè)與勞動者個人的責任有效地結合起來，并盡可能地和國際上社會保障發(fā)展的總體趨勢保持一致?？梢灶A期，隨著越來越多的已建立相對獨立運行機制的社會保障體系的小城鎮(zhèn)進一步發(fā)展成為小城市甚至大中城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(小城鎮(zhèn))社會保障體系所發(fā)揮的作用將更加顯著，并終將與改革到位的城市社會保障體系相結合，成為未來統(tǒng)一的城市社會保障體系的一部分。