導語：剖析農(nóng)村居住環(huán)境財政引導研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：農(nóng)村人居環(huán)境的構成要素主要屬于社區(qū)性、集體性的準公共物品，在當前總體的農(nóng)村公共品供給不足情況下，這類公共品如何提供，其政策思路和解決方案最不清楚，成為盲點。本文在分析考察了其現(xiàn)狀、進展與困難之后，提出了今后公共財政支持、引導農(nóng)村人居環(huán)境改善的基本思路與六個方面的對策建議。

關鍵詞：公共物品；公共財政；農(nóng)村人居環(huán)境

村莊是農(nóng)民生產(chǎn)、生活的基本空間單元和農(nóng)村社區(qū)形態(tài)，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和新農(nóng)村建設中，村莊內集體性公共基礎設施面臨公共性、公益性和公平性更為全面的需求。村莊內部集體性公共基礎設施如道路、供水、污水處理、環(huán)衛(wèi)等是支撐農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、提升農(nóng)民生活質量最基本的硬件條件。目前我國農(nóng)村人居環(huán)境落后，與城市人民環(huán)境的差距越拉越大，廣大農(nóng)民企盼在新農(nóng)村建設中能得到切實解決。與城市市政設施一樣，村莊內部集體性公共基礎設施也屬于公共品或準公共品，一般不能由市場提供或不能完全由市場提供。面對改善農(nóng)村人居環(huán)境這個長期性、艱巨性和急迫性的重大難題，必須從制度和政策層面進一步梳理公共財政與農(nóng)村人居環(huán)境治理的關系，在新農(nóng)村建設的實踐中努力改善農(nóng)村人居環(huán)境，構建和諧的新農(nóng)村和新型的城鄉(xiāng)關系。

一、農(nóng)村人居環(huán)境的落后狀況不容忽視

至2005年底，全國共有313.7萬個村莊，其中行政村56.3萬個，1.8萬個建制鎮(zhèn)（不含縣城關鎮(zhèn)）和2.1萬個鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，居住著9.86億人，其中在村莊居住生活的農(nóng)民近8億人。村鎮(zhèn)現(xiàn)狀非農(nóng)建設用地面積17.2萬平方公里（2002年為16.67萬平方公里），其中村莊14.04萬平方公里。

（一）我國農(nóng)村人居環(huán)境依然十分落后

改革開放以來，農(nóng)民主要依靠自己的力量改變了住房條件，目前全國村莊實有住宅205億平方米中，樓房已占1/3，人均住房建筑面積達到25.8平方米；每年仍有2%左右的農(nóng)戶自發(fā)建房，竣工面積保持在4億平方米以上，其中樓房占60%。近年各級政府加大支持力度，使農(nóng)村部分公共設施的短缺狀況有所緩解，基本解決了農(nóng)村用電、村外道路、廣播電視、通訊和個別地區(qū)水質性缺水的困難，受到廣大農(nóng)民歡迎。農(nóng)村人居環(huán)境雖然局部有所改善，但整體落后狀況尚未得到根本扭轉，“城市像歐洲、鄉(xiāng)村像非洲”的反差還在擴大。

1.農(nóng)民建房散亂和反復拆建，造成農(nóng)民財富大量流失和社會資源浪費

部分村莊建設無規(guī)劃指導，管理失序，農(nóng)民建房不執(zhí)行規(guī)劃或沒有規(guī)劃可執(zhí)行的現(xiàn)象普遍。據(jù)建設部統(tǒng)計，改革開放以來，曾經(jīng)編制過村莊規(guī)劃的占村莊總數(shù)的51.1%，曾經(jīng)調整完善過村莊規(guī)劃的占村莊總數(shù)的21.6%。根據(jù)部分地方調查估計，農(nóng)民建房按照規(guī)定經(jīng)過規(guī)劃建設審批的，僅占30%左右。上述兩項綜合計算，現(xiàn)行村莊規(guī)劃建設管理制度的實際執(zhí)行率僅在6%—15%之間。農(nóng)房建設布局散亂,沿公路建設，“有新房，無新村”，建新不拆舊，部分地區(qū)出現(xiàn)了嚴重的“空心村”現(xiàn)象。農(nóng)房建設占地大，僅1993—2002年，村鎮(zhèn)人均建設用地從147.8平方米增加到167.7平方米，凈增19.9平方米，增幅為13.5%。村鎮(zhèn)建設用地總量和人均用地水平?jīng)]有隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展而降低，城鄉(xiāng)建設用地供求矛盾得不到應有的緩解。農(nóng)民反復拆建自有住房，一些經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)農(nóng)房已拆建三四茬，近年拆舊建新量（含自然損毀）占到了當年農(nóng)房竣工總量的27%，年直接經(jīng)濟損失達350億元，農(nóng)戶有限財產(chǎn)被耗費在反復拆建住房上，導致農(nóng)民財富長期難以積累，也導致社會資源的巨大浪費,加劇了資源環(huán)境沖突。

2.農(nóng)村人居環(huán)境普遍較差，民生與安全問題日益突出

2005年，建設部村鎮(zhèn)建設辦公室委托有關單位對我國具有代表性的9個省中的74個村莊進行調查，調查內容涉及農(nóng)村居民點的基礎設施和公共服務設施現(xiàn)狀，包括居住區(qū)、供水、排水、供電、通訊、環(huán)境、生產(chǎn)與倉儲、交通、防災、供氣與供暖、規(guī)劃等11個類別的105個項目。通過調查發(fā)現(xiàn)，目前電力、通訊、通村公路問題已基本解決，農(nóng)村與城市差距最大的部分就是村莊內部群眾生活中直接接觸到的人居環(huán)境和基礎設施。調查結果顯示：41%的村莊沒有集中供水，96%的村莊沒有排水溝渠和污水處理，40%的村莊行路難，72%的村莊畜禽圈舍與住宅混雜，幾乎所有村莊都使用傳統(tǒng)旱廁，89%的村莊垃圾隨處丟放，95%的村莊沒有任何消防設施，全國火災發(fā)生的起數(shù)農(nóng)村占了60%。

3.城鄉(xiāng)基礎設施投入差距越拉越大，農(nóng)村公共基礎設施嚴重匱乏

長期以來，財政的基礎設施投資主要面向城市，農(nóng)村基礎設施投入放在次要位置，往往被忽視，許多地方基本上靠農(nóng)民投工投勞自行解決。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低、自身經(jīng)濟積累不足，嚴重制約著農(nóng)村基礎設施建設，農(nóng)村抵御自然災害的能力極其脆弱。2000—2003年，我國村鎮(zhèn)人均公用設施投資依次為36元、42元、68元和67元，而同期城市則分別為487元、658元、887元和1320元，差距一直在13倍以上。從城鄉(xiāng)投入水平差距上看，2005年村莊人均僅48.2元，只相當于設市城市的1/30、縣城的1/13、縣城以外建制鎮(zhèn)的1/7。在農(nóng)村住區(qū)環(huán)境中，每年農(nóng)村區(qū)域的工業(yè)廢棄物和建筑廢棄物的總量已達6.5億噸，每年農(nóng)村自身又產(chǎn)生1.2億噸生活垃圾，工業(yè)“三廢”和城鄉(xiāng)垃圾未能得到及時有效的收集、清運與處理，垃圾亂扔亂堆亂放，不少村莊被垃圾包圍，環(huán)境臟亂差現(xiàn)象日益嚴重，對村莊的污染正由局部向整體蔓延。全國農(nóng)村還有3億多人飲用水水質不合格，多數(shù)村莊污水橫流，每年直排的農(nóng)村生活污水超過2.5億噸，大面積污染了村莊溝渠、水塘、溪流和地下水。農(nóng)民大多使用地坑式廁所，清潔能源普及率低下，畜禽散養(yǎng)，圈舍與住房混雜，人畜糞便未得到無害化處理，人類傳染性疾病不時在農(nóng)村地區(qū)流行，新的動物源傳染性疾病尤其對農(nóng)民身體健康和農(nóng)村社會穩(wěn)定帶來新的重大威脅。

4.城鄉(xiāng)社會發(fā)展嚴重失衡，農(nóng)村構建和諧社會面臨巨大壓力

社會固定資產(chǎn)投資幾乎全部集中在城市，2005年全社會固定資產(chǎn)投資已經(jīng)達到8.5萬多億元，其中約80%以上投向城市。與此同時，城鄉(xiāng)人均收入差已由1997年的2.47∶1擴大到3.22∶1。目前全國跨省區(qū)轉移就業(yè)的農(nóng)村勞動力為1.2億多人，在本縣域和鄉(xiāng)村從事非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動的還有8000萬人。由于農(nóng)民工進城就業(yè)定居的政策不穩(wěn)定，城市就業(yè)門檻和落戶門檻過高，農(nóng)民進城定居落戶的比重低。在城鎮(zhèn)化過程中，城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐年增大，社會分化加劇，無力向城鎮(zhèn)轉移和沒有轉移意愿的農(nóng)民，很難完整分享到國家改革和社會發(fā)展的成果，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村活力持續(xù)下降，出現(xiàn)農(nóng)村凋敝，農(nóng)村社會結構矛盾和國家穩(wěn)定成本呈加大趨勢。

（二）農(nóng)村人居環(huán)境落后的制度因素簡析

1.公共財政體制未能有效覆蓋村莊公共基礎設施的建設與維護

農(nóng)村公共設施屬于公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，不能由市場提供或不能完全由市場提供。由于政府引導與支持投入嚴重不足，尤其是對于村莊內部的集體性公共基礎設施財政基本上沒有涉足，同時社會資金不愿投入，結果只能由經(jīng)濟力量嚴重不足的農(nóng)民和村集體自己負擔，村莊公共設施建設及運行維護機制長期難以建立。政府方面的農(nóng)村公共基礎設施供給主體責任嚴重缺失，直接面向社區(qū)的縣鄉(xiāng)政府事權財權不匹配，基層政府普遍財力拮據(jù)難以履行公共基礎設施供給與服務的基本職能，致使農(nóng)村人居環(huán)境長期難以改善。

2.農(nóng)村規(guī)劃建設管理體制長期滯后于農(nóng)村發(fā)展

村莊規(guī)劃建設管理的公共職能長期薄弱，機制嚴重缺失，即使有村莊建設規(guī)劃，也多為簡單套用城市規(guī)劃方法，無法為公共財政投入建設提供有效依據(jù)。中央支持農(nóng)村發(fā)展的資金和政策沒能形成改變農(nóng)村落后面貌的合力，無形中降低了有限而寶貴的公共資金的使用效益，增加了國家管理和農(nóng)村發(fā)展的行政成本，在一定程度上促生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員膨脹，也滋長了部分農(nóng)村干部群眾的依賴心理。

3.農(nóng)村生產(chǎn)生活活動加劇，垃圾、污水等超出生態(tài)環(huán)境的自我平衡能力

隨著農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，農(nóng)村土地負載的生產(chǎn)功能、強度，以及環(huán)境壓力不斷增加，城市的垃圾污水和有害的工業(yè)廢棄物向農(nóng)村轉移，都造成農(nóng)村自然經(jīng)濟狀態(tài)下的自然生態(tài)循環(huán)模式被打破。為了提升農(nóng)村的生產(chǎn)生活承載能力，就必須提供相應的公共基礎設施。

另外，改革開放以來大部分農(nóng)村區(qū)域雖市場化水平有所提高，但未能有效發(fā)展公共設施建設的多元化投資機制，也是農(nóng)村人居環(huán)境落后的原因之一。

農(nóng)村人居環(huán)境落后不僅僅是農(nóng)村環(huán)境臟亂差的問題，而是一個國家一般貧困和農(nóng)村基本民生問題的反映，是城鄉(xiāng)發(fā)展差距在生存環(huán)境和生活質量上的集中體現(xiàn)。我國長期受城鄉(xiāng)二元社會結構和城鄉(xiāng)分治的管理結構影響，使農(nóng)村人居環(huán)境問題郁結難解。

二、現(xiàn)階段公共財政引導農(nóng)村人居環(huán)境治理的進展與困難

在近年構建公共財政的導向下，支持農(nóng)村基礎設施建設的投資力度不斷加大。中央政府積極增加公共財政對“三農(nóng)”的投入，支持改善農(nóng)村地區(qū)基礎設施條件。2005年，中央財政預算安排25億元發(fā)展農(nóng)村沼氣，比2004年增加15億元；安排40億元解決農(nóng)村飲水安全問題，翻了一番；安排170億元用于農(nóng)村公路建設，等等。同時，各級政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也加大了對與村莊人居環(huán)境有關的公共品和準公共品建設的投入，主要包括村內道路、供水、排水、垃圾集中清運、綠化、路燈、公共活動場所等項目。據(jù)統(tǒng)計，2005年，包括上述項目在內的村莊人居環(huán)境公共設施建設投資總額為379.5億元（其中道路317.0億元、自來水44.8億元），比2004年增加了10.8%。從資金投向上看，道路、供水占95.3%，其他方面的投入不到5%。

雖然公共財政加大了對農(nóng)村基礎設施建設的投入并取得了相當?shù)某尚?，但總的看公共財政投入嚴重不足，單靠農(nóng)村和農(nóng)民的自身力量，難以徹底改變農(nóng)村環(huán)境臟亂差和公用設施嚴重匱乏的面貌，必須發(fā)揮公共財政投入對農(nóng)村人居環(huán)境治理的引導作用，解決認識方面的偏差和操作層面的制度缺失。

1.在農(nóng)村公共基礎設施認識上有偏差和盲點

農(nóng)村地區(qū)基礎設施包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施和農(nóng)民生活基礎設施，既有跨省區(qū)、跨地區(qū)的國家和省級骨干網(wǎng)絡的基礎設施，也有縣鄉(xiāng)行政區(qū)域內基層社區(qū)的基礎設施。針對縣鄉(xiāng)行政管理范圍，從投資受益主體看可以分成三類：第一類是市縣轄區(qū)內農(nóng)村區(qū)域性的基礎設施和公共服務設施，項目范圍覆蓋至全部建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和有一定規(guī)模的中心村，與城市基礎設施和公共設施共同構成比較完整的國家基礎設施和公共服務設施網(wǎng)絡。這類基礎設施建設（如“道路村村通”）的支持政策和實施方案比較清楚明了。第二類是直接面對村莊的集體性基礎設施，覆蓋范圍是農(nóng)村區(qū)域依據(jù)規(guī)劃保留的全部行政村、自然村和有一定規(guī)模的農(nóng)村居民點。此類設施（如村莊內部的道路）提供農(nóng)村基層社區(qū)集體共享的公共服務，受農(nóng)村人口小規(guī)模集中、分散化分布的影響，同時具有公共性、公益性、微觀性和規(guī)模不經(jīng)濟性等特征，可稱之為集體性公共基礎設施，是目前政策思路和解決方案最不清楚的領域。第三類是農(nóng)戶自主參與、利益直接到戶的基礎設施項目（如沼氣池建設）。通過政府專項資金引導、項目示范、市場化運作的方式實施，如國家扶持資金為主的“六小工程”和扶貧項目等。此類項目覆蓋農(nóng)村地區(qū)廣大農(nóng)戶，其支持政策和實施方案，也相對清楚明了，已在一定范圍推廣并取得較好效果。

第二類集體性公共基礎設施與農(nóng)村人居環(huán)境的改善關系密切，但由于受益人口相對狹小，導致人們在認識上往往不承認其公共性和公益性，即由于村莊集體性公共基礎設施的“微觀化”特征，影響了政府系統(tǒng)對此類社區(qū)性公共產(chǎn)品或“準公共產(chǎn)品”屬性的認同。又由于其投資的規(guī)模不經(jīng)濟性明顯，非政府的投資主體不肯涉足。結果歷史上村莊集體性公共基礎設施建設主要依靠經(jīng)濟實力普遍薄弱的農(nóng)民和農(nóng)村集體組織自行投入，有錢則辦，是目前農(nóng)村投資最為欠缺的方面和新農(nóng)村建設中最為滯后的薄弱環(huán)節(jié)，其支持政策和實施方案至今不明，政府的“條條”和“塊塊”到此都不管了，為數(shù)不多的有能力的村集體自己逐步解決，大量存在的無能力的村集體放任不管，農(nóng)民“一事一議”機制往往是“有事不議，有事難議，議而不決，決而難行”。因而這方面的投資嚴重不足，直接影響改善農(nóng)村整體面貌和提升農(nóng)村人居環(huán)境。

2.對農(nóng)村集體性公共基礎設施的責任分擔不明確

在農(nóng)村公共設施建設長期被忽視的情況下，基層政府將農(nóng)村集體性公共基礎設施的投資建設責任往往簡單地歸結為農(nóng)民集體組織和農(nóng)民自身，造成社會上對村莊公共設施建設責任主體的片面理解，認為村莊公共設施建設和人居環(huán)境改善，純粹是農(nóng)民和村集體自己的事情。在新形勢下，固然政府責任主體的缺位是農(nóng)村集體性公共基礎設施建設投入不足的重要原因，但由于不存在政府包攬農(nóng)村集體性公共基礎設施建設的合理性與可能性，勢必還要尋求政府引導下由公共財政與村集體、村民共同參與的合理分擔合作關系，但我國這方面的法規(guī)現(xiàn)為空白，政策思路、要點也基本沒有，所以無法在中央、地方各級政府及村集體、村民各方間明確各自的分擔責任。

3.村莊集體性公共基礎設施的公共財政支持存在結構性失衡、錯位和財力嚴重分散問題

集體性公共基礎設施的公共性和公益性決定了公共財政資金引導支持的必要性，但是其內在的規(guī)模不經(jīng)濟性導致多部門共同介入時很難形成合理的結構與合力。在資金總體投入不足的狀況下，由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調的操作平臺，過于分散的以部門渠道為主的“撒胡椒面”式投入，對治理廣大農(nóng)村地區(qū)的人居環(huán)境實效性較差，資金使用效率不高。政府公共資金供給決策機制上存在著多頭“自上而下”的特點，農(nóng)村發(fā)展的政務和建設項目的安排，缺乏與當?shù)剞r(nóng)民的必然聯(lián)系，農(nóng)民對公共財政支持農(nóng)村基礎設施建設缺乏知情權，對本地區(qū)的發(fā)展和公共事務缺少參與權，對感同身受的最直接、最急需、最關心的人居環(huán)境問題的解決缺乏決策權，不但嚴重影響了農(nóng)民參與公共事務的積極性，也出現(xiàn)農(nóng)村公共基礎設施需求與政府部門供給之間的偏差，甚至造成結構上的失衡與錯位，進一步加大了資金使用的缺口。

4.投資主體多元化格局下，對社會資金可能的介入缺乏公共財政的引導帶動

農(nóng)村集體性公共基礎設施的規(guī)模不經(jīng)濟性，在投資主體業(yè)已多元化的格局下，依然是外部社會資金不敢進入的主要顧慮，而其準公共產(chǎn)品的性質，又存在市場主體介入的一定可能性。關鍵問題是各級政府公共財政對農(nóng)村集體性公共基礎設施的長期漠視，使得公共財政應有的引導、帶動、政策傾斜支持的基礎性、保障性、公平性作用未能充分發(fā)揮出來，結果由于農(nóng)村人居環(huán)境差沒有社會資金敢投資，農(nóng)村集體組織和農(nóng)民沒有實力投資，越?jīng)]有投資，農(nóng)村人居環(huán)境就越差，帶來惡性循環(huán)。

5.基層政府的財權與事權不匹配和農(nóng)村集體經(jīng)濟力量薄弱，直接影響支持村莊公共基礎設施建設的能力

目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制中，基層政府財權與事權的不匹配主要表現(xiàn)為廣義稅基（含稅收與收費）未能形成與其職能相呼應的清晰、合理的層級配置，也未形成有力、有效的轉移支付制度?；鶎映袚幌盗泄猜毮埽瑓s沒有穩(wěn)定的財源支撐。縣鄉(xiāng)財政受收入限制，無法完成相應的事權，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織力量薄弱，無法承擔起改善農(nóng)村人居環(huán)境的重任。6.缺乏農(nóng)村集體性公共基礎設施建設維護的制度性的長效機制。

依靠現(xiàn)有的管理方式和政府的有限幫扶，對部分示范村、試點村人居環(huán)境的改善是有效果的，但無法“廣覆蓋”地解決全國量大面廣的數(shù)百萬個村莊的問題，更無法保證建成項目得到有效維護和持續(xù)改善。在長效、穩(wěn)定的相關制度并未初具形態(tài)的情況下，現(xiàn)實生活中對基層政府不當?shù)目己藱C制，極易使千方百計爭取來的資金主要投入到那些見效快、促形象、出政績的短期或表面化、部門化的公共項目上面，而不愿投入那些見效慢、期限長、打基礎的公共項目；只愿意新建項目，而不愿意維修養(yǎng)護現(xiàn)有公共設施；注重有收費的公共設施項目，忽視沒有收費的項目。

三、公共財政支持、引導農(nóng)村人居環(huán)境改善的思路與對策

公共財政支持、引導農(nóng)村人居環(huán)境改善，是政府側重提供公共產(chǎn)品的職能定位所要求的，也是實施新農(nóng)村建設、構建和諧社會所急需的。這將有利于把分散的村莊引導到科學合理、相對集中的布局，有利于以村莊集體性公共基礎設施的優(yōu)化配置推動農(nóng)村人居環(huán)境的持續(xù)改善，也有利于帶動、引致社會資金的進入，更加廣泛、有效地調動農(nóng)民參與改善自己家園面貌的積極性，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，具有其他主體和其他資金無法替代的重要作用。

（一）公共財政在改善農(nóng)村人居環(huán)境方面的基本思路

在新農(nóng)村建設中，公共財政應以不包攬但積極幫扶、引導的姿態(tài)，合理介入農(nóng)村集體性基礎設施建設領域，將農(nóng)民最急需、最直接、最關心的民生事項確定為政府優(yōu)先幫扶的重點，加大公共財政的投入，以引導、動員社會（農(nóng)民）多方財力、物力、人力，依靠政策改進形成更有效的合力，促成市場經(jīng)濟大環(huán)境下我國農(nóng)村人居環(huán)境的改善機制，并依靠制度建設保障其長效運行。

這一思路形象化的表述是：“國家不包攬，政府要幫扶；事項應分類，農(nóng)戶共參與，資金重民生，籌資要多元；引導重政策，管理靠制度?！?/p>

（二）主要對策建議

1.明確各級政府在新農(nóng)村建設中對集體性公共基礎設施建設的幫扶責任

建設公共服務型政府是當今的世界潮流。社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的職能主要體現(xiàn)在宏觀調控、市場監(jiān)管、公共服務和社會管理方面。我們的政府是人民的政府，明確并加強政府在提供農(nóng)村公共品和服務方面（包括在農(nóng)村社區(qū)性、集體性公共基礎設施方面介入）的主體責任，才能更好地實現(xiàn)和保障社會公正與和諧。農(nóng)民也是國家公民，理應享有與城市居民一樣的公民權利，得到同樣的公共服務和競爭機會。各級政府應從根本上改變城鄉(xiāng)二元的思維定式，給農(nóng)民以國民待遇，以為農(nóng)村提供與城市居民大致均等的公共基礎設施為目標，支持、引導農(nóng)村集體性公共基礎設施的建設。同時亦要明確：公共財政的積極介入、幫扶，并不意味著國家包攬，這不僅是由于面對幾百萬個村落，國家的大包大攬力不能及，而且是由于國際、國內的經(jīng)驗已反復證明，國家對于社區(qū)性公共產(chǎn)品的包攬方式不會有好的管理效果。

2.積極構建、完善公共財政體制和為農(nóng)村服務的財政投融資機制

目前省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府的架構下，縣、鄉(xiāng)承擔的事權遠遠大于財權，中央、省市自上而下的轉移支付力度又明顯不足，縣、鄉(xiāng)政權事實上缺乏承擔全部事權的經(jīng)濟基礎和資金實力，無法達到財權與事權的匹配，縣鄉(xiāng)政府無力有效地支持農(nóng)村人居環(huán)境的改善。通過深化財政改革，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度。在合理劃分各級政府的事權與財權的前提下，使財政支出范圍以事權為基準，以滿足社會的公共需要為目的，調整財政支出結構，增量部分重點向新農(nóng)村建設傾斜，加大預算資金對農(nóng)村基礎設施的投入。根據(jù)農(nóng)村公共設施的服務范圍和層次，應明確界定中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村公共基礎設施供給方面的責任、范圍和分工合作關系。考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織力量不足和農(nóng)村集體性公共基礎設施投入長期欠債，各級政府都有責任加大對農(nóng)村集體性公共基礎設施建設的支持，由各級公共財政適當介入，發(fā)揮積極的引導作用。同時運用稅收、補助、貼息的政策手段，鼓勵和引導社會資金特別是工商資本參與新農(nóng)村建設，參與農(nóng)村集體性公共基礎設施的建設和管理。

3.從農(nóng)民最急需、最直接、最關心的民生事項入手，合理分類，重點幫扶

農(nóng)村公共基礎設施作為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生存不可或缺的公共產(chǎn)品，直接關系農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎和農(nóng)民生活質量。政府公共財政的幫扶應著重發(fā)揮其積極的引導作用和示范作用，重點解決當前農(nóng)民最急需解決的和農(nóng)村民生最直接、農(nóng)民最關心的公共基礎設施。政府公共財政引導農(nóng)村人居環(huán)境改善主要包括以下內容：縣域新農(nóng)村建設布局規(guī)劃（以基本地形圖測繪為前提）；不適宜人類居住地區(qū)的生態(tài)型移民、災害易發(fā)地區(qū)（山體滑坡、泥石流、臺風災害等）、水源保護地區(qū)、風景名勝核心保護區(qū)等各類形式的移民建村（不含工程建設性移民）；村內閑置宅基地和私搭亂建的清理；打通鄉(xiāng)村連通道路和硬化村內主要道路；村莊清潔能源建設引導；人畜安全飲水和配套建設供水設施；排水溝渠及農(nóng)宅四周排水小溝；廢舊坑（水）塘和露天糞坑整理；公共廁所、集中垃圾收集與處理設施和村莊內的垃圾集中堆放點；教育醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)村基層組織與村民活動場所、集中場院、公共消防通道及設施建設；人畜衛(wèi)生安全居所建設的引導；農(nóng)房建設管理與質量安全檢查；典型地方特色、民族特色傳統(tǒng)民居的保護維修；以及環(huán)境污染治理和村容村貌整治等。對這些需從各地不同情況出發(fā)，掌握合理順序，區(qū)別輕重緩急，有重點地幫扶，扎實地逐步、逐項推進。

社區(qū)內具體項目幫扶的優(yōu)先順序，應由農(nóng)民通過村民自治組織的民主程序確定。根據(jù)各地經(jīng)驗，可以將“住安全房、喝干凈水、走平坦路、用衛(wèi)生廁”作為當前優(yōu)先幫扶的重點，將做好規(guī)劃作為政府公共財政支持的先行要求（需拿出一定的資金組織規(guī)劃的制定）。

4.提升政府公共財政支持引導的效應

要順應經(jīng)濟社會發(fā)展階段性變化和新農(nóng)村建設的要求，調整國民收入分配格局，按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，將國家對基礎設施投入重點轉向農(nóng)村，增加對農(nóng)村集體性公共基礎設施建設的公共財政支持引導。新農(nóng)村建設全局所需要的資金量是空前巨大的，國家有關部門曾測算過多個方案，初步改善80%左右農(nóng)村地區(qū)的人居環(huán)境狀況即需要2—5萬億元，可知在新農(nóng)村建設中必須千方百計提升政府公共財政支持、引導的放大效應和帶動效應。注重在政策思路清晰化、合理化前提下，能有效追求和實現(xiàn)政府資金“四兩撥千斤”的“乘數(shù)”效應，注重抓住機會促成PPP（公私合作伙伴關系）式的開發(fā)合力，也注意適當結合規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和綜合開發(fā)，合理促成集體經(jīng)濟力量的提升與壯大，加快農(nóng)戶致富步伐，以提高改善農(nóng)村人居環(huán)境的“內生”財力與實力。

5.建立農(nóng)村社區(qū)集體性公共基礎設施投入、建設、運轉維護的長效機制

要充分發(fā)揮現(xiàn)有制度的作用，同時按照適應新時期新環(huán)境的要求，推動管理制度建設和完善。

（1）充分發(fā)揮村民自治組織作用，促使“一事一議”機制有效運用，保障農(nóng)民對社區(qū)公共事務的決策權。中央和各級政府應明確公共財政支持農(nóng)村人居環(huán)境改善的重點領域和方向，提出引導性目錄，由村民組織自主討論決策采取哪一種適宜的方式組織實施，可以整村實施整治，也可以村內分項實施整治。項目選擇方式有農(nóng)民自主選擇，聯(lián)戶選擇，也可由農(nóng)民自治組織集體選擇，農(nóng)民自愿投工投勞進行建設。政府按行政或自然單位（單元），整體提供水泥鋼材等實物支持和技術服務支持。這樣做，既保障了農(nóng)民對公共事務的決策權，也有利于充分調動農(nóng)民參與的積極性。

（2）改進完善政府資金介入的可行性研究制度和相關決策制度。為使有限的政府資金在介入農(nóng)村基礎設施（包括社區(qū)性、集體性公共基礎設施）建設領域時能夠充分發(fā)揮其作用，有必要緊密結合公共財政導向下的財政管理制度改革，積極推進政府資金介入的可行性研究制度和相關決策制度的改進與完善。應由粗到細建立一整套項目可行性研究、績效評估與決策的規(guī)章制度，依靠制度的力量減少決策失誤，提高資金使用效益。

（3）建立與完善政府政策引導與資金扶助項目的全程監(jiān)管制度。應當運用公共財政框架下現(xiàn)代意義的規(guī)范的預算流程和近年正在發(fā)展中的“金財工程”中的信息處理技術與信息網(wǎng)絡平臺，積極建立和發(fā)展完善對于政府政策引導、資金幫扶項目的全程監(jiān)管、監(jiān)控制度，從而在運行中跟蹤反饋決策的質量和項目實施的質量，并防范可能發(fā)生的種種不良行為，做出必要的動態(tài)調整和實施有效的資金監(jiān)督、績效管理。

（4）強調因地制宜的規(guī)范化運行管理，保證村莊人居環(huán)境公共設施正常使用。相對于建設、整治而言，村莊人居環(huán)境公共設施的運行管理更為復雜、更具有長期性，需要建立相應的長效管理方式，而且不同的公共設施需要不同的運行維護管理機制。能夠市場化或部分環(huán)節(jié)能夠市場化的，要堅決引入市場機制；外部市場主體介入的市場化運作有困難的，也要通過村民適當繳費或村集體經(jīng)濟解決管理資金來源問題，積極構建、塑造其中的激勵—約束機制。例如，江西省永修縣南岸村積極引入市場機制，自來水供應由私人承包經(jīng)營，合同每年一簽，戶均月費用僅6—7元，農(nóng)民能夠負擔得起。相反，在另一個情況十分類似的鄰近村莊，在幾年前同時建成了同樣的自來水設施，但因管理不善，目前已廢棄。該縣的黃婆井村，依靠出租騰退出來的100余畝宅基地，每年收入約2萬元，用于環(huán)境衛(wèi)生、公共設施建設與運營維護管理。

6.在支持“做大蛋糕”的基礎上，加大政府資源和資金的組織整合力度

（1）進一步支持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和做大農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的蛋糕，努力整合多方資金與潛力。應探索在國家財政支持和各有關部門加強協(xié)調配合的基礎上，整合多頭分散使用的財力，形成新農(nóng)村建設綜合性基金，在積極加大各級政府投入的同時，注重整合現(xiàn)有資金渠道，并大力引導農(nóng)民以自有資金和人力物力參與建設，提高并注重資金、資源的綜合使用效益。要充分發(fā)揮縣一級地方政府作用，并積極探索通過非營利的中介組織的方式，將各級政府的公共資金直接投放到新農(nóng)村建設項目，降低資金使用過程中的行政成本。中央和省級財政用于新農(nóng)村建設的資金中，可安排一定份額用于“以獎代補”，調動基層政府積極性，挖掘潛力，有重點地做好新農(nóng)村建設。

（2）財政支農(nóng)資金的具體幫扶，應在規(guī)范的決策程序內，基于當?shù)匦罗r(nóng)村建設的通盤規(guī)劃和依據(jù)“指導性目錄”合理決策，同時要求落實來自其他主體的配套資金、資源。在配套資金、資源未落實之前，不可倉促上馬，防止“半拉子工程”浪費寶貴的可用財力。江西省贛州市從2004年開展“五新一好”新農(nóng)村建設工作，以“三清三改”(清垃圾、清路障、清淤泥，改水、改廁、改路)為切入點，廣泛調動了農(nóng)民自主參與的積極性。僅1年多，全市就投入財政資金6300萬元、整合涉農(nóng)專項資金1.2億元，帶動了農(nóng)民和社會投資3億元。甘肅省臨澤縣在新農(nóng)村建設中積極整合項目資源，集中使用項目資金，實行定向投放，近兩年來共整合3大類27個項目的支農(nóng)資金3537萬元，帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)村投入建設資金500多萬元，農(nóng)戶投入建設資金1億多元。這些都是值得肯定的成功經(jīng)驗。

（3）積極爭取周邊開發(fā)項目可爭取到的部分支持（包括企業(yè)項目和社會力量的“捎帶”式支持）。市場經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設過程中，農(nóng)村社區(qū)的建設與種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?，往往可以形成互動、循環(huán)關系，并有可能帶來吸引企業(yè)和外部社會力量介入的機遇與可能鏈接，公共財政支持、引導農(nóng)村人居環(huán)境改善時，應特別注重發(fā)現(xiàn)和擴展這方面的潛能。廣西桂林附近的恭城縣，由“農(nóng)民養(yǎng)豬→豬糞入沼氣池提供能源→沼渣入桔園發(fā)展果林→果林供游人采摘配合發(fā)展‘農(nóng)家樂’旅游→旅游業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，改造人居環(huán)境并提升養(yǎng)豬、種果樹規(guī)模”這樣的循環(huán)經(jīng)濟、良性擴展鏈條，引發(fā)了周邊城鎮(zhèn)企業(yè)介入的動機，企業(yè)以自身較雄厚的財力和可爭取的銀行貸款介入，可以使養(yǎng)豬、種果樹的集約化、專業(yè)化和規(guī)模經(jīng)濟程度再上新臺階，并“捎帶”式地支持與農(nóng)村人居環(huán)境有關的社區(qū)基礎設施的建設與升級改造。企業(yè)在完成自己的市場化投資—回報過程的同時，又帶入了銀行的力量和強化了農(nóng)村集體、農(nóng)民個人的力量，只要公共財政對此給予適當?shù)亩愂諆?yōu)惠與資金補助、貼息支持，將可以收到事半功倍、“四兩撥千斤”的效果。我們非常需要和應當積極探索、開拓這類新農(nóng)村建設的發(fā)展模式。