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一、引言

自2014 年3 月1 日起，我國正式開始實行新的公司注冊資本登記制度，重點內容包括放寬注冊資本由原來的實繳登記制變更為認繳登記制、企業(yè)年度報告制度替代年度檢驗制度以及對住所（經營場所）登記規(guī)定進行簡化等。此次制度的改革旨在降低市場進入門檻，更好的將政府監(jiān)督融入市場，同時激發(fā)社會投資熱情。在此制度背景之下，作為與企業(yè)密切相關的審計師，其面臨的法律責任也自然受到了新的挑戰(zhàn)。本文首先介紹了注冊資本登記制度改革的主要內容，并在審計師法律責任現(xiàn)狀闡釋的基礎上，分析改革對審計師法律責任的影響，最后對審計行業(yè)監(jiān)管未來發(fā)展方向進行預測并提出相應完善建議。

二、審計師法律責任現(xiàn)狀及問題

行政處罰是我國運用較為廣泛的制裁手段，其中包括警告、沒收違法所得、罰款、暫停執(zhí)行等。例如2003 年南京中北審計失敗案例中，證監(jiān)會對立信永華事務所給予了警告的處罰，并且沒收了相關違法所得17.5 萬元，同時罰款20 萬元，所有簽字審計師也給予了每人4-6萬的罰款處罰。

在制度方面，民事賠償依據的法規(guī)包括2003 年我國最高人民法院的《關于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》以及2007 年的《關于審理涉及會計師事務所在審計業(yè)務活動中民事侵權賠償案件的若干規(guī)定》，這些法規(guī)從制度層面幫助相關利益群體提供了指引。

在刑法方面，《中華人民共和國刑法》第229 條規(guī)定了出具證明文件重大失實罪、虛假證明文件罪?？傮w上來說，近年來審計師被追究刑事責任的案件越來越多，審計業(yè)務風險越來越大。雖然審計師刑事訴訟在我國并不常見，而且主要集中在中小會計師事務所中，但最近幾年，相關案例數(shù)量呈上升趨勢，說明我國相關執(zhí)法部門的監(jiān)管愈趨嚴格，審計師法律風險越來越大，法律責任在不斷增強。

從我國目前的法律責任現(xiàn)狀可以看出，我國目前對于審計師的處罰主要集中在行政處罰上，雖然這樣可以使得相關政府職能部分行政處罰權利得到最大的強化，但同時也會增加案件處理的模糊性，使得審計失敗案例中的受害方的損失得不到相關賠償。而且在民事責任方面，我國至今還未與此有關的實體法律出臺，現(xiàn)行的相關法規(guī)中，對于一些民事責任追究的細節(jié)上，我國不同的法規(guī)存在不同的解釋，例如“虛假陳述是否將重大遺漏包括在內”等。對于審計師的刑事處罰目前也存在執(zhí)行上的問題。

三、注冊資本登記制度改革對審計師法律責任的影響

（一）會計信息披露要求的強化

在過去，由于公司法對于非上市公司并沒有公開披露會計信息的規(guī)定，使得部分企業(yè)對于財務報告重視程度不高，投資者、債權人和企業(yè)之間信息不對稱性極大，具體來說主要存在會計信息披露失真、披露內容不完整等問題。此次的注冊資本登記制度改革對于企業(yè)的會計信息披露要求進行了強化，這對非上市企業(yè)來說的影響更為明顯。新的注冊資本登記制度舍棄了原來的報告年檢制度，改為年度報告制度，企業(yè)將通過信息系統(tǒng)繼續(xù)報告的提交，更為重要的是企業(yè)提交的年度報告完全公開，任何人都可以查詢得到，這降低了會計信息的不對稱性，以上提到的會計信息披露失真和披露不完整的問題可以得到極大的改觀。而且在這種變化之下，過去企業(yè)常見的以三套賬分別報送銀行、工商局、稅務局的現(xiàn)象也將不復存在，因為財務數(shù)據已得到完全的公開，這自然也使得審計師面對更大的法律責任，因為審計報告中的財務數(shù)據有了比較的標準，一旦報告信息與公式系統(tǒng)信息不一致，審計師將面臨很大的法律風險。同時企業(yè)會計信息的公開將使得公司財務報告和審計師出具的審計報告關注度提高，企業(yè)公司造假問題被發(fā)現(xiàn)的可能性自然增加，進而審計失敗引起的審計訴訟風險的提高，這些將使審計師承擔法律責任的風險增加。

（二）會計師事務所業(yè)務的沖擊

在審計師方面，此次改革主要通過影響會計師事務所業(yè)務進而影響審計師法律責任，這點在中小會計師事務所中尤為凸出。由于在新規(guī)定中，注冊資本實繳登記制變更為認繳登記制，公司注冊過程中工商局不再需要相應公司提供驗資報告。而在我國驗資業(yè)務幾乎占了中小會計師事務所總業(yè)務量的35%。以浙江2012年為例，全省審計行業(yè)全年總收入為38 億元，驗資業(yè)務就有2億元，而且這2 億元中有85%為中小會計師事務所承接。因此取消驗資業(yè)務將對中小事務所收入形成沖擊。

同時年檢業(yè)務的取消亦是雪上加霜。這些市場的喪失也將意味著會計師事務所將會把注意力轉向其他的業(yè)務，例如資產評估業(yè)務等，這也必然導致這些有限市場中競爭的加劇，甚至出現(xiàn)惡性競爭，這種外在壓力之下很可能使審計師喪失獨立性，為了吸引客戶而做出違背職業(yè)道德、違反執(zhí)業(yè)準則的事情。

綜上所述，可以看出單就會計師事務所業(yè)務量來看，此次注冊資本登記制度的改革很可能會對會計師事務所的審計師形成強大的外在業(yè)務壓力，從而使其喪失獨立性，承當更大的法律責任和法律風險。

（三）外部監(jiān)管環(huán)境的加劇

審計師出具的審計報告的外部預期使用者主要包括投資者、市場監(jiān)管者（證監(jiān)會）和債權人。此次改革對于這些報告預期使用者的影響通過以上的分析就可以自然推出，即改革使得企業(yè)會計信息變的更為公開，由此降低了企業(yè)與報告預期使用者之間的信息不對稱程度，被審計單位以及審計師對于審計業(yè)務的所承擔的風險，即審計失敗風險將極大提高，這自然會加大審計師的法律責任。

四、審計行業(yè)監(jiān)管發(fā)展方向以及審計師應對建議

（一）審計行業(yè)監(jiān)管發(fā)展方向

1.審計行業(yè)監(jiān)管法律更加完善。在企業(yè)會計信息更加公開的情況下，其信息的受眾必將更加廣泛，即會計信息的影響范圍也將更大，一旦發(fā)生財務造假等案例，也將會有更多的投資者受到損害，損失涉及的金額自然會比改革前更多。此時審計師的民事責任將更為巨大，所以在未來，審計行業(yè)監(jiān)管者很可能會完善關于審計師民事責任的相關規(guī)定，出臺正式的法律文件。同時，在審計師整體法律責任提升的新環(huán)境下，監(jiān)管者將也會提高審計師的處罰力度，在增加其民事責任的同時，刑事責任也將增加，這點從過去幾年審計失敗案例的處罰文件上就可以看出，受刑事處罰的審計師明顯呈上升趨勢。

2.審計行業(yè)監(jiān)管權利下放。在經濟市場中，審計署、財政部和證監(jiān)會是審計行業(yè)的監(jiān)督者。但在實際執(zhí)行中其各自力量還是相當有限。截止2014 年10 月，我國境內上市公司總共有2584 家，而有資格對這些上市公司進行審計的會計師事務所只有40 家。市場監(jiān)管者目前面對這么龐大的監(jiān)管量只有采取抽查的方式，但事實上這樣的檢查并沒有收到太好的效果。在注冊資本登記制度發(fā)生改革，審計師法律責任不斷攀升的關鍵時點上，我國政府應該會考慮將審計行業(yè)中的政府監(jiān)管和行業(yè)內部監(jiān)管有效的結合起來，適當?shù)膶⒈O(jiān)管的權利下放給各個地方的審計師協(xié)會，這樣做不僅僅是因為審計師協(xié)會在審計行業(yè)具備更多的專業(yè)勝任能力，而且其對于當?shù)貙徲嬓袠I(yè)的了解也更多，更能根據當?shù)氐膶嶋H情況制定出更加合適、更加有針對性的監(jiān)管制度。

（二）審計師應對建議

面對未來審計行業(yè)監(jiān)管環(huán)境的變化，會計師事務所和審計師都需要采取措施加以應對。

首先在會計師事務所層次，建立和完善質量控制制度是首要任務。每個會計師事務所應該嚴格按照審計準則的規(guī)定，對過去發(fā)現(xiàn)或者未來發(fā)現(xiàn)的制度漏洞進行填補，保證每項業(yè)務的審計質量。其次需要謹慎選擇客戶，注冊資本登記制度改革后，公司設立門檻降低，創(chuàng)業(yè)成本下降，這也必然導致公司數(shù)量激增，數(shù)量的增長同時也會產生企業(yè)質量的良莠不齊，所以會計師事務所在未來需要更加注意在承接審計業(yè)務之前的初步業(yè)務活動，詳細了解被審計單位及其環(huán)境，確定其是否誠信，對不誠信的客戶應拒絕與其合作。

而對于審計師來說，保持獨立性則是最需要堅守的原則。未來審計師法律責任的提升也意味著違法成本的增加，所以審計師為了一時的蠅頭小利而喪失獨立性從而承擔巨大的法律責任將是十分不明智的選擇。同時，審計師還應該不斷更新自身的相關技能去適應環(huán)境的變化，提高自身的專業(yè)勝任能力，審計師在承接新項目時，可以向專家了解相關特定專業(yè)知識，提高審計業(yè)務質量。最后，審計師可以購買相關職業(yè)保險，規(guī)避其執(zhí)業(yè)中部分風險。如果訴訟無法避免時，審計師應該向法律顧問咨詢，提高自我保護能力。

五、結論

本文以我國與2014 年3 月1 日起正式實施的注冊資本登記制度改革方案為切入點，以審計業(yè)務三方關系（被審計單位、審計師和預期使用者）為主線，分析了其對審計師承擔的法律責任的影響，從各方面來看，在改革施行后審計師承擔的法律責任將更加沉重，這也給審計行業(yè)帶了新的挑戰(zhàn)。面對這樣的環(huán)境變化，審計行業(yè)監(jiān)管自然也需要做出改變，本文認為在未來，審計行業(yè)相關法規(guī)必將更加完善，而且政府監(jiān)管很可能和行業(yè)內部監(jiān)管相互融合，即政府監(jiān)管權力下放。而作為審計行業(yè)的主體之一，會計師事務所和審計師需要清楚行業(yè)未來發(fā)展趨勢，及時采取相應措施拒絕審計失敗，規(guī)避法律風險，避免承擔法律責任。

參考文獻：

[1]白瑜欣.美國注冊會計師審計質量監(jiān)督機制的演變及其啟示[J].財會月刊,2006,14:48-49.

[2]封嘉怡.新注冊資本登記制度下的會計信息披露[J].商業(yè)會計,2014,13:91-92.

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關鍵詞：經濟責任審計; 國家治理; 實現(xiàn)路徑;

一、經濟責任審計在國家治理中的職能定位

(一) 促進用人制度完善, 確保選拔陽光公開

經濟責任審計在領導干部的選拔、考核、任免中嚴格把關, 對確保黨的干部政策的貫徹執(zhí)行具有重要意義, 對干部隊伍建設具有導向作用。經濟責任審計制度的不斷完善, 可以為黨政機關組織部門考察和選拔領導干部提供依據和參考。

(二) 監(jiān)督權力規(guī)范運行, 著力打擊腐敗行為

由于國家管理結構存在的固有缺陷和公共權力所導致的市場效應, 如果沒有強有力的約束機制, 作為理性人的領導干部很有可能會出于自身需要來利用市場監(jiān)管和國家資源的配置權力謀取不當?shù)慕洕? 導致權力尋租等危害國家和人民的利益的行為發(fā)生。而領導干部經濟責任審計可以通過對其任期內的履職情況進行評價從而達到監(jiān)督和規(guī)范權力運行的效果, 尤其是促進黨風廉政建設和打擊腐敗行為。

(三) 推動干部責任落實, 實現(xiàn)工作高效透明

從問責的角度看, 經濟責任審計是一種見得和追究責任的審計機制。它從目標責任入手, 確定領導干部所應承擔的經濟責任, 并對其履行情況進行評價。這種機制強化了受托經濟責任的有效履行, 進而維護了國家的經濟安全, 提升了國家治理效率。

二、當前經濟責任審計服務國家治理的障礙分析

(一) 經濟責任審計中責任界定缺乏明晰性, 覆蓋范圍不全面

在目前的經濟責任審計中, 領導干部的責任界定相對模糊是一個最突出的問題, 尤其是黨政責任、前任與繼任的責任、集體與個人的責任、故意與過失的責任和主觀與客觀的責任難以合理劃分和界定, 從而派生出集體擔責為個人行為護盾, 個人違紀演變?yōu)榧w違紀等多種治理亂象, 致使問責不公, 監(jiān)督失實。

(二) 經濟責任審計實施存在滯后性, 評價缺乏科學性和公正性

當前我國的經濟責任審計多為離任審計, 介入滯后, 往往只強調事后問責, 缺乏事前約束和事中監(jiān)管。

(三) 經濟責任審計問責不到位, 沒有形成合力監(jiān)督

目前來看, 我國對領導干部的經濟責任審計并不到位, 其結果既沒有全面運用, 也沒有做到充分運用, 具體表現(xiàn)為審計結果只在審計內部體系傳達, 組織和紀檢等部門知識用作簡單的參考, 在干部考核評價中的分量并不足, 沒有有效發(fā)揮經濟責任審計的監(jiān)督作用, 對于領導干部的選拔任用和履職評價并沒有實質性效果, 人為地造成了監(jiān)督脫節(jié)。

三、經濟責任審計服務國家治理的實現(xiàn)路徑

經濟責任審計是服務國家治理目標的必然要求, 基于公共受托經濟責任觀的分析, 經濟責任審計服務國家治理的路徑應該從以下四個方面實現(xiàn):

(一) 全面覆蓋, 合理確定監(jiān)督內容

經濟責任審計首先要確定領導干部的目標經濟責任。目標經濟責任的確定是對領導干部開展經濟責任審計的基礎。能否及時有效地履行目標經濟責任, 是領導干部是否履職盡責的一個重要表現(xiàn)。確定目標經濟責任, 就是要對領導干部任期內的經濟決策事項中所承擔的責任進行充分分析和判斷, 決策過程中是否出現(xiàn)了違背社會和經濟發(fā)展規(guī)律和損害人民群眾利益的事情;在具體經濟項目建設中, 是否出現(xiàn)不作為、亂作為的情況, 招商引資是否公平公開, 是否兌現(xiàn)了上任之初的承諾等等。堅持以領導干部的目標經濟責任為導向, 經濟責任審計更能突出審計重點, 為責任政府的建立和國家治理目標的實現(xiàn)提供保證。

(二) 及時, 科學建立評價體系

對于領導干部的經濟責任審計評價, 審計報告要體現(xiàn)以科學公正的評價體系為基礎的報告內容。經濟責任審計的認定結果事關被審計領導干部的任用和選拔, 也關系到對權力的制約和監(jiān)督效果。審計結果要及時對外公告。建立和完善經濟責任審計結果公告制度, 讓社會公眾對領導干部的經濟責任審計結果進行有效監(jiān)督, 對被審計對象具有極強的震懾力, 讓權力運行接受群眾的全天候監(jiān)督。在不涉及國家秘密和商業(yè)秘密的情況下, 盡可能公布更多的審計結果;審計公告內容也要進一步豐富, 既要深刻指出問題, 也要推廣優(yōu)秀的經驗和做法, 提供借鑒學習的平臺。對于公告后的群眾反饋, 要及時作出反應, 進一步開展調查, 完善審計結果。

(三) 齊抓共管, 強化責任追究機制

經濟責任審計要強化領導干部責任追究。如果僅有科學的制度規(guī)范安排, 而不注重問責力度, 經濟責任審計的效果就會大打折扣。經濟責任審計的審計客體與一般類型的審計不同, 是領導干部個人, 極具針對性, 更應加強對其本人經濟責任的判斷和追究, 從權力源頭上遏制行政權力的濫用, 保證行政職權和經濟責任的實時掛鉤。經濟責任審計過程中發(fā)現(xiàn)的領導干部存在的問題, 應當按照權責一致原則, 充分考慮其發(fā)生的歷史背景和實際過程來確定, 同時嚴格落實終身問責制度, 必要時移送紀檢和司法機關進一步追責。

(四) 跟蹤回訪, 促進行政制度完善

逐步制定和完善審計跟蹤回訪制度。提升領導干部履職盡責能力。經濟責任審計作為對干部個人的專項審計, 其結果勢必會對其本人有深刻的影響。由于經濟責任審計通常發(fā)生在領導干部離任之時, 審計報告的內容對于其下一步任職和工作的開展將會起到一個重要的參考作用。在未來的經濟事項決策和執(zhí)行中, 領導干部本人出于對其自身形象和政績的考慮, 也會避免出現(xiàn)在其經濟責任審計中發(fā)生過的失誤和問題, 從而讓政治合格型干部向經濟管理型干部轉變, 財盲加法盲的領導干部向懂法與守法的理財型領導干部轉變, 做到慎用財權, 用好財權, 從而科學決策和布局, 整體提升國家的治理水平, 更好地履行其受托經濟責任。

參考文獻

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關鍵詞：經濟責任審計 理論基礎 模式 研究

一、經濟責任審計模式的理論基礎

充分了解和掌握經濟責任審計的理論基礎，對于提高經濟責任審計模式運營效率，對提高審計項目質量，提升審計價值，減少工作中不必要的風險和損失有著十分重要的意義。本文就經濟審計模式的原則、特點、關鍵點等理論基礎進行分析和研究。

經濟責任審計與其他審計一樣，在模式的制定、實際運行、評價以及其他各個環(huán)節(jié)中都需要遵守《審計法》、《審計實施條例》等相關法規(guī)條例；其次，經濟責任審計還需要遵守公正原則、重要性原則、謹慎性原則以及實事求是的原則，也只有這樣才能為經濟責任審計模式的高效運行奠定良好的基礎，使其價值實現(xiàn)最大化。

相比其他形式的審計，經濟責任審計有其自身的特點和特色，主要表現(xiàn)在以下四點：第一，審計目的特殊性。經濟責任審計是審計監(jiān)督與干部監(jiān)督的結合，是為制約和監(jiān)督權利運行服務。第二，審計對象特殊性。經濟責任審計對象為由人而事，這種由特定人的任期來界定審計的范圍和事項，在審計的過程中需要將人和事進行有機的結合。第三，審計程序特殊性。經濟責任審計立項時，審計機關會在征求干部監(jiān)督部門意見后列入項目年度實施計劃；組織召開由干部監(jiān)督管理部門和審計機關共同參與的審計進點會，被審計者在進點會上要對任職以來履行經濟責任情況和廉政建設情況進行報告，并由參加會議的被審計單位人員進行現(xiàn)場測評；審計項目實施結束后審計組會征求被審計者的意見；經濟責任審計結果要報送干部監(jiān)督管理部門。第四，審計內容特殊性。經濟責任審計內容要沿著財政資金走向，更多關注“三重一大”事項決策程序合規(guī)性、決策內容合法性及決策結果效益性，關注對下屬單位監(jiān)督職責履行情況。

由上述對經濟責任審計原則和特點的分析和研究可以發(fā)現(xiàn)，經濟責任審計模式的構建和運行的關鍵點就是在掌握經濟責任審計的原則和特點，結合各地實際，確保經濟責任審計工作高效運行。

二、研究經濟責任審計模式的必要性

之所以要研究經濟責任審計模式，一方面對于確保國有資產保值增值，強化領導干部監(jiān)督管理，推進依法行政、建立法治政府等有著十分重要的作用。另一方面是由于現(xiàn)階段我國的經濟責任審計工作還存在著一些問題和不足，還需要不斷完善。具體來說就是，通過相關的調查研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國經濟責任審計中存在的問題主要表現(xiàn)在以下四個方面：

第一，經濟責任審計缺乏相關的計劃和管理。對基礎審計機關來說，每年審計項目計劃中法定項目、?。ㄊ校┒ㄍ巾椖空?0%左右，余下的就是經濟責任項目。若年度中領導干部人事有所變動，經濟責任項目計劃也會隨之改變，難免影響審計監(jiān)督的效力和審計項目質量。

第二，審計評價質量不高。盡管各地都出臺了完善審計評價體系及辦法，但在實際操作中還是受審計人員慣性思維影響，沒有正確辨別經濟責任審計與財政財務收支審計異同，評價還是圍繞著單位財務收支合規(guī)性，沒有將違反決策程序造成重大損失浪費以及個人存在的違規(guī)違紀等問題作出正確評價，且評價用語不夠準確規(guī)范。也有些將被審計單位的精神文明建設和思想政治工作等內容納入評價，審計評價隨意性較大。

第三，準確界定責任尚有難度。雖然相關《規(guī)定》、《實施條例》等對領導干部經濟責任作出具體解釋，但在實際操作中準確界定每一項責任尚有一定難度。有些問題既可以定為直接責任，也可以定為主管責任，有些問題可以定為主管責任，也可以定為領導責任，造成不同審計人員對同一問題定責結論就會不同，增加審計風險。

第四，審計結果運用成效微弱。由于干部人事工作的特殊規(guī)律，有些地方干部管理部門在提拔、任用干部時，對審計結果未能充分運用，審計成果的轉化作用難以充分體現(xiàn)。

三、經濟責任審計模式研究

由上述的分析和研究可以發(fā)現(xiàn)，研究經濟責任審計模式是一項十分迫切和必要的工作，所以筆者根據自己多年的工作經驗和相關的調查研究從經濟審計的計劃管理、評價體系、責任界定及成果轉化等四方面對經濟責任審計模式進行了研究，具體內容如下所述：

第一，搭建審計項目計劃管理模塊。一是建立領導干部經濟責任審計電子數(shù)據庫，具體內容除了基本信息外，還要將以往年度審計開展情況、問題審計整改落實等信息輸入數(shù)據庫。二是通過與其他審計項目電子檔案結合，整理出問題歸集庫，為項目計劃的制定提供重要依據。二是建立分類輪審制度。根據被審計者經濟管理權限和財政資金使用規(guī)模的大小，對被審計者實行分類輪審審計管理制。針對不同的審計對象，可采用不同的審計頻率。三是在制定計劃時要堅持量力而行原則，充分考慮審計資源，可以將經濟責任審計與專項審計調查、部門預算執(zhí)行審計及財務收支審計等項目相結合，避免同一年度同一單位重復進點審計。

第二，建立完善審計評價體系。一是要修訂有關制度規(guī)定，發(fā)揮經濟責任審計的引領作用。對照《規(guī)定》要求，分析和研究當前經濟責任審計工作中存在的問題，細化和完善有關辦法，使之更具操作性。要堅持定量與定性相結合，探索建立分類別、分部門相對規(guī)范的經濟責任評價體系，切實提高審計責任評價的客觀性、公平性和科學性。二是圍繞領導干部履行“四權一廉”，完善經濟責任審計的界定標準和審計評價體系，其中要針對不同類別的領導干部，突出各自的審計評價重點。三是堅持資源共享，優(yōu)勢互補。借鑒和吸納聯(lián)席會議各部門考核評價標準和意見，使審計評價更加全面和規(guī)范。

第三，編制定責實務指南。經濟責任是由領導干部行使經濟職權過程中產生的，這就要審計機關正確判斷領導干部該應承擔的責任是經濟責任還是非經濟責任；根據領導干部的職責分工，充分考慮相關事項的歷史背景、決策程序等要求和實際決策過程，以及是否簽批文件、是否分管、是否參與特定事項的管理等情況，依法依規(guī)認定其應當承擔的責任。同時，要分清是領導干部主觀因素還是客觀因素而造成的失誤而應承擔責任。根據以上界定步驟，結合近年來審計所發(fā)現(xiàn)的問題，制定領導干部經濟責任審計定責實務操作指南，將哪些問題列入定責范圍、應承擔哪種責任、責任認定的審計取證要求等編入指南，供審計人員參考。

第四，搭建提高審計成果平臺。審計機關要做好經濟責任審計宣傳工作，提高社會公眾對審計工作支持率，同時要將經濟責任審計結果及時讓有關領導和部門掌握，促使黨委、政府在任用干部時，把經濟責任審計結果作為一項重要參考依據。同時，審計結果報告應作為一份不可缺少的內容進入干部檔案。建立經濟責任審計整改工作考核制，促進被審計人員和單位整改糾正問題，對整改工作不重視或整改未到位的接受社會監(jiān)督。

四、結束語

總之，探究和分析經濟責任審計模式不僅能夠使目前存在的問題得以有效的緩解，而且還可以不斷的強化領導干部監(jiān)督的手段，完善既有的監(jiān)督管理機制，促進新的干部競爭機制的形成。同時有利于強化領導干部的責任意識和廉潔從政意識，進一步推進公共行政管理與公共財政管理體制的建立和完善。由此可見，研究經濟責任審計的模式是十分必要和重要的。所以根據實際發(fā)展情況不斷的研究和完善我國現(xiàn)有的經濟責任審計模式是審計機關一項長期工作任務和努力方向。

參考文獻：

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南京煙草作為政企合一的中央企業(yè)，所屬縣級分公司的企業(yè)法人資格已經取消，財務上不再獨立核算，但其仍然承擔本行政區(qū)域內國有資產保管和使用、卷煙市場營銷、市場監(jiān)管、行政許可、內部管理等重要職責。同時，國家局要求“要把加強對非法人實體的審計監(jiān)督，作為一個重要的課題來研究”。在新形勢下，南京煙草深化經濟責任審計內容，探索形成了“經濟責任+績效審計”的審計模式，較為有效地解決了這一難題。

二、績效審計在非法人單位領導干部經濟責任審計中的應用意義

(一)績效審計是開展非法人單位領導干部經濟責任審計的內在需要

非法人單位一般實行預算管理下的財務報賬制，而以財務收支為主線的經濟責任審計模式已不能適應非法人單位領導干部經濟責任審計需要。因此，引入績效審計理念，來擴大經濟責任審計的外延，豐富經濟責任審計的內涵，符合非法人單位領導干部的經濟責任審計的需要。

(二)績效審計是強化對非法人單位領導干部監(jiān)督的需要

在非法人單位領導干部經濟責任審計中，運用績效審計不僅對經濟活動真實性、合法性進行監(jiān)督和鑒證，還對領導干部所在單位的經營管理狀況的考查；不僅關注財務收支活動中有無違法違規(guī)問題，還關注資金使用是否節(jié)約，有無損失浪費；不僅檢查決策機制的健全性、決策程序的規(guī)范性、決策內容的合法性，還檢查決策事項的效益性、實施過程的效率性、實施結果的效果性等。

三、非法人單位領導干部經濟責任績效審計模式的構建

(一)拓寬審計內容，解決“審什么”的問題

1、深入評審非法人單位內部控制

主要評價內控制度在需要控制的所有主要環(huán)節(jié)是否都建立了控制制度，內控制度的設置是否符合國家的有關法律、法規(guī)和制度的規(guī)定，制定的內控制度能否有效地防止違規(guī)違紀行為。

2、深入審查非法人單位經濟工作目標任務完成狀況

審查非法人單位領導干部任期各年度經濟責任目標的完成與否。通過對任期內逐年目標任務完成情況、與任職初期相比較的經濟指標增減變化情況，客觀公正地評價非法人單位領導干部任期內的工作業(yè)績。

3、審查非法人單位的財務收支情況

南京煙草非法人單位實行預算管理下的非獨立財務核算體系，主要審查預算編報是否及時、真實、準確，有無虛列預算項目；審查煙草專賣打假經費的分配、使用、管理的真實、合法、合規(guī)性及效益性；審查卷煙罰沒收入是否納入財政專戶存儲，是否嚴格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定。

4、審計非法人領導干部個人經濟行為

審查領導干部及所在單位依法履行職權過程中決策行為的合法、合規(guī)、效益性；評價領導干部任期內是否嚴格執(zhí)行國家的各種廉潔紀律和國家財經法紀的規(guī)定。

(二)轉變審計方法，解決“怎么審”的問題

1、整合內外部審計資源

以審計項目為單位，以內部審計人員為主導，合理借助中介機構人員，有效解決經濟責任審計過程中績效審計遇到的技術性難題，充分發(fā)揮審計組的整體優(yōu)勢。

2、多個監(jiān)督部門聯(lián)動

實施經濟責任績效審計過程中，牽涉到非法人單位經營管理的各個領域，審計部門一般與人事、監(jiān)察等職能部門聯(lián)動，共同參與項目，形成監(jiān)督合力，以保證審計成果的質量。

3、多種審計程序并舉

在審計實施過程中，不僅采用查閱賬簿、審閱資料、實地查驗、詢問調查等傳統(tǒng)的審計程序，還運用經濟活動分析、數(shù)量分析、技術經濟論證、統(tǒng)計及非統(tǒng)計抽樣等科學分析方法，合理確定審計重點和抽查范圍，提高審計監(jiān)督的覆蓋面。

(三)完善評價體系，解決“怎樣評”的問題

1、確立績效評價的原則(1)實事求是原則

績效評價圍繞審計的內容和所取得的審計證據，以可靠的數(shù)據和客觀事實為依據。(2)客觀公正原則以寫實和量化的方法描述事實，對被審計領導干部的工作成績既予以肯定，又要指出存在的主要問題及應承擔何種經濟責任。(3)重要性原則著重評價與履行經濟責任有重要影響的經濟事項，一般依據經濟事項的性質和數(shù)額的大小來選擇評價的重點。

2、明確績效評價的內容

在經濟責任審計評價過程中，客觀描述審計事項的結果，反映領導干部任職期間的工作業(yè)績和問題，分析列舉領導干部任職期間為企業(yè)發(fā)展所采取重大措施，并評估領導干部所采取的措施的實施結果。應依據審計方案確定的審計內容，審計什么評價什么，沒有審計的不做評價。

3、制定績效評價指標

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對市縣長進行責任審計是一項全新的工作，沒有現(xiàn)成的經驗可借鑒。同時，市縣長經濟責任審計多、涉及的范圍廣，審計單位的數(shù)量很多，內容也很豐富，審計實施和審計取證也存在一個如何體現(xiàn)充分性、必要性和針對性的。為了實現(xiàn)適中的審計目標，就要使審計的重點更突出，審計的范圍更恰當，要注意準確定位，把握好以下幾點：

一是職責定位。市縣長工作職責范圍很寬，要注意區(qū)分市縣長和部門的職責，市縣長經濟責任審計就是要緊緊圍繞市縣長的職責來認定其經濟責任，有些與市縣長職責關聯(lián)不大的部門的問題，可以不必列入市縣長經濟責任審計。確定被審計單位和延伸審計單位時，要把重點放在與市縣長工作直接相關的部門。重點關注其財政性資金的流向、使用、管理等內容，對單位本身一些財務核算上的問題一般可以不予涉及，發(fā)現(xiàn)問題可以告知當?shù)貙徲嫏C關，以集中審計目標。

二是責任定位。市縣長的責任很多包括責任、人事責任、外事責任、安全責任等各方面的責任，認定其責任時一定要定位在經濟責任上。經濟責任及評價在時間定位上主要圍繞市縣長的任職期間開展審計。

三是尋找審計的切入點。市縣長是否按章辦事依法行政是認定和評價市縣長經濟責任的基點。審計發(fā)現(xiàn)，有的地方財政預算不報同級人大批準，這是典型的不依法行政的問題。同時，審計僅僅是對市縣長監(jiān)督的手段之一，審計的和手段受到多方制約，要以當?shù)刎斦攧帐罩榛A進行審計。

四是把握審計的落腳點。市縣長領導、決策經濟工作的能力和個人廉政情況是市縣長經濟責任審計的重點內容。按照黨的十六大提出的：“加強對領導干部特別是主要領導干部的監(jiān)督，加強對人財物管理和使用的監(jiān)督”的要求，開展市縣長經濟責任審計，要把落腳點放在各項重大決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)是否符合程序，財政財務收支是否符合國家政策法規(guī)、個人是否廉潔自律上。重點關注市縣長對國土資金、財政退庫、挖革改資金、土地出讓金、糧食風險金、城建、、水利、農業(yè)綜合開發(fā)等資金審批情況，以及這些資金的使用方向、使用效益，來評價和界定縣市長的經濟責任。

二、突出審計的重點

一是突出共性問題。這些年市縣長經濟責任審計發(fā)現(xiàn)普遍存在的違規(guī)退庫、稅收征管、土地出讓金、政府負債、違規(guī)確定經濟政策等共性問題，就是市縣長審計的重點問題。對“兩?！奔瓷绫ＹY金和環(huán)保資金進行審計，也是當前熱點、重點和難點問題，它直接與公共財政支出、結構、效益相關。

二是突出重點單位。從這幾年市縣長審計情況看，80%違規(guī)違紀問題集中在8個必審單位，在這8個單位中，問題又集中在財政、稅務和土管部門。因此，突出重點，就是要緊緊抓住那些掌管資金比較大的單位不放，審深、審細、審實。根據不同的特點，確定不同的重點，有專項資金、基金的，以專項資金、基金的管理使用為重點；對執(zhí)收執(zhí)罰部門，以罰沒收入收支兩條線為重點；有重點項目的，以重點項目的決策程序、合同及執(zhí)行情況為重點；下屬單位多的，對下屬單位作必要的延伸審計或抽審。開展延伸審計也要堅持突出重點的原則，圍繞界定市縣長的經濟責任這個主線來確定延伸的重點內容和單位。對一些與審計重點關聯(lián)不大的問題或是當?shù)貙徲嫴块T可以重點關注的問題，盡量不要牽涉審計過大的時間和精力，要集中力量，確保重點。

三是突出重點內容。在審計內容上，以政府財政資金作為抓手。重點對預算執(zhí)行、預算退庫的合法性；罰沒收入、行政性收費是否納入一般預算；有無超越權限擅自減免稅費；政府負債規(guī)模構成及償還能力；重大經濟決策、財政財務政策的內容、決策程序及合法性；政府性基金或重大專項資金使用效益進行審計。

三、綜合運用多種審計方法

1. 經濟責任審計與財政財務收支審計結合。對財政財務收支審計中查明的問題，問題產生的背景、原因，分清是個人經濟問題還是財政財務收支的違紀問題，分清是工作中不熟悉財經法規(guī)還是明知故犯而出現(xiàn)的問題，分清是延續(xù)下來的問題還是任期內新出現(xiàn)的問題，把財政性資金的收支管用運營情況與經濟責任履行情況有機結合起來這實質上是經濟責任審計。經濟責任審計是財政財務收支審計的人格化，將落實經濟責任作為經濟責任審計和財政財務收支審計的連接點。

2. 適當開展延伸審計。對一些行政執(zhí)法的部門，要適當延伸；對重大事項追溯以前年度并延伸審計相關單位；對上審計報告的問題，要有延伸的旁證材料。延伸審計要以界定領導干部經濟責任為主線，以促進當?shù)亟洕】禐楦境霭l(fā)點，將管理的薄弱環(huán)節(jié)和易發(fā)生違紀違規(guī)問題的部門和資金作為突破口，抓住因重大決策失誤導致效益低下和嚴重違紀違規(guī)問題的線索，查深查透，必要時要延伸審計二、三級預算單位和其他單位。

3. 有選擇地采取抽樣審計。市縣長經濟責任審計內容多、被審計單位多，特別是稅收征管、土地出讓、建設項目等數(shù)量較大，對一些項目和指標根據審計的目的、重點，有選擇地采取抽樣審計，能有效提高審計效率。對投資項目，可以隨機抽審幾個；對征用土地、對農戶的補助等，也可以抽審幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中抽審幾個村，每個村再抽取一部分農戶，這樣的抽審就比較客觀集中。

4. 開展審計調查。審計調查是廣義的調查，審計人員除了自己組織實施審計調查，也可制定一些調查表格發(fā)給被審計單位進行自查。審計人員對自查表格進行歸納分析，是能夠獲取有用的審計證據的。2004年在市縣長經濟責任審計中我們專門安排了政府負債和土地出讓金兩項專項審計調查，調查的目的是通過點上的情況為省委省政府提出建議和意見。如土地出讓金的管理和使用審計調查在摸清情況，擺明問題，分析原因的同時，還征求被審計單位和有關部門的意見，究竟如何管理和使用這項資金比較好，在此基礎上提出了一些具體的意見和建議。

5. 運用機輔助審計。運用計算機輔助審計，既可以做到全面審計，又能方便快捷地獲取有關信息，減少傳統(tǒng)手工審計下的工作量，提高數(shù)據的準確度，提高審計工作效率。臺州審計組在審計過程中采取計算機輔助審計，建立了相關的審計平臺，取得了比較好的成效。臺州審計組分成兩個審計小組，通過星型結構小型局域辦公協(xié)作，及時將在審計實施過程中有關的審計事項簽證單、審計工作底稿、各種審計取證表格等資料錄入到計算機中，通過共享文件夾便于審計小組之間、審計人員之間共享審計資源，及時了解審計有關情況，大大提高了審計工作效率。

6. 實地審計和送達審計相結合。在經濟責任審計中，對于只進行財務收支賬面審計，核實一般審計問題，不需要談話和大量盤點資產內容的部分部門和單位，可以實行送達審計的方式。采取實地審計和送達審計相結合，能夠縮短審計時間，節(jié)約審計人力資源。如余姚、定海審計組根據重點與一般相結合的工作思路，對“必審”單位采取就地審計，對延伸單位則采用送達審計的方式，擴大了審計覆蓋面，為保證審計質量奠定了基礎。

7. 鼓勵被審計單位自查自糾。這些年市縣長審計，堅持邊查邊改原則，鼓勵自覺糾正違規(guī)違紀行為。省廳對被審計單位自查自糾的問題基本上從寬從輕處理，對審計進點前各地自行糾正的，審計一般不再處理；對審計過程中能自覺立即糾正的，處理時從寬掌握；對歷史沉淀較長、短期解決有難度的，及時制定整改措施、計劃等，處理時從有利于當?shù)亟洕l(fā)展、穩(wěn)定角度給予支持。由于鼓勵被審計單位自查自糾，各市縣自行糾正違規(guī)行為態(tài)度積極。從糾正問題的角度看，審計的目的已經達到了。

8. 引入績效審計的思路。在市縣長責任審計中完全開展績效審計尚有一定的難度，可先引入績效審計的思路，將政府績效審計作為市縣長經濟責任審計的創(chuàng)新點進行有效的嘗試和突破。市縣長經濟責任審計在政府績效上進行探索，不僅深化了審計，拓寬了審計范圍，從深層次揭示了市縣區(qū)域經濟的真實狀況，也為全面、準確評價市、縣長經濟責任和工作業(yè)績奠定了基礎。市縣長經濟責任審計直接涉及市縣財政財務、經濟工作實績，直接涉及市縣長政績。通過對國有土地出讓金、重大投資項目、更新改造資金、農業(yè)綜合開發(fā)資金、財政重大投入、上級下?lián)艿母黜棇ｍ椯Y金等財政性資金使用效率、完成任務和目標的效益、資源使用和配置的合理性、有效性進行審計，審計中重點關注資金的使用效果、分配的結構、重大投資項目的效益等方面內容，重點查明財政資金管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產流失等，評價當?shù)卣再Y金使用方向是否合規(guī)、資金使用是否達到預期效果、是否兼顧了效益和人民群眾的利益。在對財政性指標中，通過任職前后對比，動態(tài)分析各項指標增長比例，評估現(xiàn)有的經濟結構、財政收入結構對經濟發(fā)展的，全面地、地、辨證地揭示市縣經濟發(fā)展狀況、經濟發(fā)展?jié)摿?、基礎設施建設、財政性資金收支結構和政府推動經濟發(fā)展的施政成本，為認定和評價市縣長經濟責任提供依據。

四、借鑒有關成果和資料

1.市縣長經濟責任審計核心是財政收支審計，在市縣長審計中要注意運用以往財政同級審和上審下的審計資料，使市縣長審計與財政審計有機結合起來。同時還要注意運用專項審計資料。目前，我省共設立了13個專項資金，省里先后都組織過審計，這些審計結果對市縣長經濟責任審計很有價值。另外，通過審閱被審計單位的內部審計和自查資料，在市縣長審計中也要注意運用。根據資源共享的原則，對當?shù)貙徲嫏C關和社會審計等部門出具的審計報告，則通過核實確認予以采用；對其他部門提供的資料，引用時要讓他們作出真實性承諾。

2.從查閱市縣政府常務會議、市縣長辦公會議等有關會議紀要、會議決定和領導干部簽批有關報告、文件、抄告單入手，從查閱以往年度領導干部述職報告、省市有關部門對市縣業(yè)務工作的考核結果等入手，了解領導干部任職期間本市縣的經濟決策、經濟活動等有關事項，從中選擇確定具體的重點審計內容，并圍繞該內容審計或審計調查有關單位。通過查對市政府及其相關部門出臺的各項經濟政策、財政財務管理政策進行梳理，并與國家現(xiàn)行經濟政策相對照，檢查和發(fā)現(xiàn)市縣政府是否存在違規(guī)制定財稅政策等問題。

五、客觀評價和防范審計風險

客觀評價與防范風險是同一問題的兩個方面，客觀評價是前提，防范風險是目的。只有堅持客觀評價，才能防范審計風險；要防范審計風險，必須堅持客觀評價。

一是堅持評價。按照科學的發(fā)展觀對市縣長的經濟責任進行評價，這在當前尤為重要。不管是對經濟發(fā)展速度、財政收入增長速度還是城市基礎建設等方面，都要結合當?shù)貙嶋H情況、環(huán)境和城鄉(xiāng)的協(xié)調發(fā)展，用科學的發(fā)展觀和正確的政績觀去分析和評價領導干部的經濟責任。

二是堅持全面評價。在總體評價上，要做到一分為二，既要肯定成績，又要指明存在的主要問題。在審計報告基本情況部分，要從整體上評價市縣長領導經濟工作方面取得的業(yè)績。對市縣長的正面評價，可以放在制度、指標分析中，讓審計對象能接受。

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《經濟責任審計結果報告》到底是細點好，還是粗點好？什么地方該細，什么地方該粗？首先要把握經濟責任審計要回答什么的問題。從內容上說，結果報告要說清四個方面問題：第一，審計工作開展情況，即審計依據、時間、范圍、內容、重點、審計對象的配合情況；第二，目標任務完成情況及財政財務收支基本情況；第三，審計對象履職情況評價；第四，存在的主要問題和審計建議。這里，審計評價是核心，查處問題是重點，整改糾錯是關鍵。其次，經濟責任審計結果報告是向政府匯報審計情況的工作報告，從便于閱讀，精簡文字的角度，應該詳略得當，重點突出。

一、基本情況要凸顯總體，突出重點

第一，基本概況。簡要概述被審計單位的基本情況，被審計領導干部任職時間和分管工作等。這部分要簡明，主要是做好背景說明。第二，財政財務收支情況可以采用匯總描述，列表說明的方法。財政財務收支要給人一個整體印象，不必過細；目標任務完成情況應單獨說明；重點資金和重點項目情況可做詳細說明。一般采用列表的方式，不用多費筆墨，一目了然，而且便于分類比較。被審計單位取得的業(yè)績或重要榮譽也可在基本情況中概括說明，予以輔證，體現(xiàn)經濟或社會效益情況。第三，審計實施情況，不用過多篇幅，交待清楚，重點說明就行。基本情況的重點在目標任務完成情況和財務狀況、財務成果的反映上，不必篇幅過長。

二、審計評價

由于審計對象所處單位行業(yè)、性質、級別不同，評價內容、評價標準也各不相同，如何才能客觀公正地做好對審計對象的評價，特別是準確反映領導干部依法行政、依法理財?shù)臉I(yè)績和表現(xiàn)，一直是從事經濟責任審計工作的審計人員長期以來探討的課題。

結合近年來經濟責任工作形勢發(fā)展和審計業(yè)務視角轉換，筆者認為應注意三方面問題：

第一，評價的內容可以適度拓展。現(xiàn)在經濟責任審計主要是圍繞會計信息的質量（真實性、完整性），財經法規(guī)政策的執(zhí)行情況，國有資產管理情況，重大建設項目管理情況，重大經濟決策情況，個人廉潔自律情況等來進行評價。但多數(shù)仍停留在財務層面，真正涉及績效評價的不多，為什么？一方面是沒有掌握更多關于工作成效的信息、資料，評價缺乏內容的支撐；另一方面也是由于評價標準的缺失，導致無法把握評價的度，即“量”和“度”的問題。而績效評價不僅是審計工作的方向，也是干部監(jiān)督管理部門正確評價衡量干部業(yè)績的需要，因此，審計內容要向工作的效率、效果、效益方面拓展，搜集的信息不僅僅局限于財務信息，要向業(yè)務、行政、社會信息延伸，這就要求審計方法也要多樣化。只有跳出傳統(tǒng)審計方法的束縛，掌握了充足的信息資料，才能進行分析研究，透過財務信息看效益。

第二，評價方法可以多樣化?？梢远ㄐ栽u價，也可以定量評價，最好采取寫實的辦法，必要時引用一些數(shù)據或例證。注意在評價中引用數(shù)據，其來源應有一定可靠性，一是經審計確認的；二是政府公告的；三是社會公認的；四是被證明了的。運用例證，則要注意所舉例子要典型，有代表性，能夠支撐觀點。

第三，運用審計分析。對于一些出現(xiàn)問題較多或比較復雜的單位，要注意綜合分析，從體制、政策、管理、觀念上以及內外部環(huán)境上進行分析，指出原因。把原因分析運用到評價中，有利于客觀地反映情況，分清責任，一方面能讓政府和組織部門更加清晰深刻地看到問題的本質，另一方面也更容易讓審計對象認可接受。原因分析應有一定政策水平，注意要實事求是，切中要害。

三、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

對審計查出的問題的表述，結果報告應簡潔明了、條理清楚、重點突出，主要體現(xiàn)在以下環(huán)節(jié)：

一是事實清楚、定性準確。準確指出問題性質，只講結果，不講過程；二是引用法律法規(guī)，點明法規(guī)名稱、條款即可，不用詳細引用具體內容，重要或復雜問題需交待清楚的除外；三是問題金額統(tǒng)一使用萬元單位，便于閱讀；四是問題要分類歸納，不必逐一列示，同類性質或某一個方面的問題匯總反映，具體列舉。在問題的篩選上，可以有所取舍，突出主要和重要問題，一些金額較小、性質輕微，與個人履職無關，不影響主流的枝節(jié)問題可以不在結果報告中反映，以免顯得瑣碎和凌亂。相反，這部分在經濟責任審計報告應寫詳細，便于被審計單位進行對照檢查，逐一整改。特別要提到的是，審計報告征求意見稿一定要細，因為是征求審計對象意見的，過程、結果、定性、依據都要交待清楚，便于正確理解和核實認定，出具正式結論就可以在征求意見的基礎上濃縮和概括了。

四、審計處理意見和建議

這部分應注意三點：第一，對查出問題的審計處理可以一筆帶過，對于個別重點事項，需要單獨交待的，予以概括說明。

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[關鍵詞]債務危機；國家審計；國家經濟安全

[中圖分類號]F239.6 [文獻標識碼]A [文章編號]2095-3283（2014）03-0159-02

[作者簡介]程海濤（1974-），男，山東滕州人，經濟學碩士，研究方向：政府審計理論與實務。

自歐美債務危機爆發(fā)以來，影響國家經濟安全的不確定因素越來越多，越來越復雜。國家審計的本質和目標，決定了國家審計的基本職能是維護國家安全，特別是國家經濟安全，保障國家利益，保護人民利益，促進經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。因此，國家審計作為國家治理的組成部分，應建立和完善維護我國經濟安全的審計監(jiān)督制度，充分發(fā)揮保障國家經濟健康運行的職能作用，降低國家經濟風險，確保國家經濟的安全穩(wěn)定與繁榮。

一、歐美債務危機對我國經濟安全的影響

歐美債務危機是2008年國際金融危機的延續(xù)，歐盟、美國等世界主要經濟體債務纏身成為影響全球金融市場穩(wěn)定和發(fā)達經濟體經濟復蘇的高危因素。在全球化相互依存的背景下，加入WTO以來對國際市場形成了較高依存度的中國也難以獨善其身，美歐作為進口中國商品的兩大主要市場，財政緊縮導致購買力下降、美元進一步貶值和推高全球通脹都將對中國經濟造成直接影響，歐美債務危機影響中國國家經濟安全主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是金融安全風險。國際游資和國際金融危機對我國不成熟的金融體系和資本市場的沖擊，加大了我國金融風險存在的威脅。二是資源環(huán)境風險。次貸危機以后，美歐等國為緩解和轉移國內矛盾和就業(yè)壓力頻頻出臺貿易保護主義政策，對我國先進制造業(yè)、戰(zhàn)略資源等產業(yè)安

全都能構成巨大的威脅。三是信息安全風險。信息是一個特殊的因素，尤其是經濟信息，一旦在傳遞過程中出現(xiàn)異常，就具有極大的破壞性，將會對國家經濟安全產生巨大的危害。四是民生安全風險。跨國公司利用雄厚資金實力和先進技術擠占國內市場，嚴重威脅了我國產業(yè)安全，尤其是關系到國計民生的關鍵產業(yè)。

二、國家審計維護國家經濟安全的理論依據和方式

（一）維護國家經濟安全是國家審計的職責

2011年7月8日，劉家義審計長在中國審計學會第三次理事會上提出，國家審計是國家治理的重要組成部分，國家審計是維護國家安全的重要保障。2010年，審計署新的國家審計準則，進一步明確了維護國家安全是國家審計的目標。新準則第六條明確指出，“審計機關的主要工作目標是通過監(jiān)督被審計單位財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實性、合法性、效益性，維護國家經濟安全，推進民主法治，促進廉政建設，保障國家經濟和社會健康發(fā)展?！眹覍徲嫪毩⒙男衅渎氊煟ㄟ^對被審計單位的經濟活動進行事前、事中、事后的審計與監(jiān)督，發(fā)揮其職能作用，為國家經濟安全提供有效防范和保障，維護國民經濟的有序、健康和平穩(wěn)發(fā)展。

（二）國家審計是維護國家經濟安全的“監(jiān)督者”和“防火墻”

國家審計是國家治理的重要組成部分，是對國家權力運行的監(jiān)督制約機制，是促進國家治理完善的監(jiān)督控制的自組織系統(tǒng)（劉家義，2012；王會金等，2012）。作為國家治理中專司經濟權力監(jiān)督制約的國家審計，不僅直接對權力運行進行監(jiān)督制約，還要通過對國家經濟監(jiān)督制約體制機制的監(jiān)督審查，確保國家經濟運行權力系統(tǒng)的穩(wěn)定和有序，從而實現(xiàn)國家治理目標。國家審計維護國家經濟安全主要依賴于兩種途徑，一是對經濟運行的問題查處、風險預警，及時發(fā)現(xiàn)和調整偏離目標的行為，及時修正決策的失誤；二是對權力運行監(jiān)督體制機制的問題查處、風險預警，跨越部門、行業(yè)、領域的利益羈絆，客觀地反映國民經濟運行中出現(xiàn)的各種異動，前瞻性地反映各種傾向性、苗頭性問題。

三、運用國家審計維護國家經濟安全的具體措施

（一）重視信息安全，構建審計預警機制

在當今經濟運行體系中，價格、政策、外部環(huán)境、國際形勢、統(tǒng)計數(shù)據等眾多信息引導著經濟的運行，信息的質量直接關系到政府決策的正確與否，直接關系到國家經濟運行的安全。國家審計可以充分利用其對于經濟安全信息的監(jiān)測與評價機制，對威脅國家經濟安全的各種因素進行監(jiān)測和預測，依據一定的標準和程序判斷經濟安全運行的效果，提出相應的糾正措施和建議，促進宏觀經濟達到安全運行的預定效果，使國家審計監(jiān)督與經濟發(fā)展變化相結合，防患于未然。

（二）重視財政安全，推進并強化績效審計

績效審計作為組織資源運用投入、管理和產出的評價手段，以提升組織資源運用績效為目的。國家審計通過監(jiān)督檢點財政專項資金和重大投資項目的績效狀況，能促進提高財政資金使用效益，推動社會和諧發(fā)展?？冃徲嫷闹攸c不僅以資金量的大小來考查，更要以財政資金項目對社會經濟發(fā)展的績效來考查，真正搞清楚資金安排是否合適恰當。開展績效審計可以監(jiān)督政府的公共管理行為，促使政府在使用資金時不敢貿然行事，而是加強計劃性，力求使“好鋼用在刀刃上”，遏制腐敗行為的產生，防范“形象工程”。

（三）重視金融安全，完善金融審計

歐美債務危機的教訓警示：國家審計對金融系統(tǒng)的監(jiān)管，特別是金融機構資金安全的監(jiān)督，是十分必要和重要的，因為近幾次全球和區(qū)域性經濟危機均由金融市場向實體經濟蔓延和擴散。結合當前影響我國國家經濟安全的因素，審計機關要對金融機構的生存能力和運行環(huán)境狀況進行分析，了解其戰(zhàn)略優(yōu)勢和威脅其經營目標的風險，從宏觀層面識別重大金融風險，準確發(fā)現(xiàn)金融機構在防范風險方面存在的缺陷，并提出切實可行的改進建議。將審計資源向重點風險領域傾斜，對于高風險層次的風險因素進行全面詳查，最大限度地強化金融機構的風險治理功能，及時發(fā)現(xiàn)風險、防范風險，發(fā)揮風險預警作用，促進金融系統(tǒng)安全運行。

（四）重視民生安全，開展專項審計

民生問題是一個國家穩(wěn)定的關鍵所在。民生問題解決得好既可以提高居民生活質量，又可以激活消費、擴大內需、促進發(fā)展。從國家的角度講，民生審計不僅維護了國家經濟安全，而且保障了國家社會安全。國家審計機關應對重點部門、重點資金和重點項目進行審計和審計調查，主要包括：一是關注預算分配的公平性和合理性，促進增強預算的約束力，加強對一系列財政改革制度和措施執(zhí)行情況的審計監(jiān)督；二是開展對醫(yī)療、科技、環(huán)保、資源、涉農資金審計和專項審計調查，重點關注項目建設中有無決策失誤，導致?lián)p失浪費的情況以及資金的使用效果，確保資金合理、有效使用，維護群眾的切身利益；三是加強政府債務、投融資平臺公司等專項審計，通過對地方債務狀況的評估和分析，對地方政府資金流向進行監(jiān)督，確保資金合理使用，引導地方投融資業(yè)務的健康發(fā)展，切實防范債務風險。

（五）重視監(jiān)督制約權力，完善經濟責任審計

經濟責任審計是我國國家審計在監(jiān)督制約權力實踐中逐步探索發(fā)展起來的一種具有中國特色的審計業(yè)務類型。當前，我國開展的經濟責任審計正處于深化發(fā)展階段。從維護國家經濟安全的角度看，經濟責任審計應以促進建立與完善對權力的制約與監(jiān)督機制，促進領導干部依法理財、依法行政、依法經營和管理，促進黨風廉政建設為著眼點，有效地組織和開展工作，力爭通過審計達到規(guī)范、教育、改進的目的。把有資金分配權的部門、資金流量大的部門、重大項目的建設部門和大中型國有及國有控股企業(yè)作為領導干部經濟責任審計的切入點，強化監(jiān)督制約的力度。按照黨的十精神，突出關注民生政策、土地政策、環(huán)保政策貫徹執(zhí)行情況及政府財政負債、重大經濟決策事項等方面情況，揭示和查處各類違法違規(guī)問題特別是重大損失浪費問題，要從體制、機制、制度層面分析成因，發(fā)揮經濟責任審計的建設性作用。

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篇8

[關鍵詞] 醫(yī)院物資管理

前言

醫(yī)院物資管理涵蓋固定資產、低值易耗品、藥品、衛(wèi)生材料以及其它材料,它是一項復雜和系統(tǒng)的工作,并直接關系著醫(yī)院的服務和成本。在倡導醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的今天,醫(yī)院物資管理方法的改進不僅是必要的,而且是迫切的。

一、醫(yī)改背景下加強醫(yī)院物資管理工作的意義

我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的根本宗旨是解決廣大人民群眾看病難、治病難的問題,使方便、優(yōu)質、高效的醫(yī)療服務深入群眾。順應醫(yī)改要求,我國公立醫(yī)院將醫(yī)療、教育、科研工作相融合,不斷提高醫(yī)療服務質量。醫(yī)院物資管理從采購、庫存到供應,每個環(huán)節(jié)都與醫(yī)院日常運營息息相關,各科室都離不開物資管理的支持。物資管理工作的水平既影響著醫(yī)療服務的質量,又是對醫(yī)院管理質量的檢驗。因此,物資管理工作也必須得到加強,才能使后方的管理支持與前方的服務供給相吻合。

二、醫(yī)院物資管理工作的現(xiàn)狀

從醫(yī)院物資管理工作的現(xiàn)狀來看,當前主要存在以下問題:

第一,物資采購缺乏計劃。醫(yī)院根據年度發(fā)展規(guī)劃,每年需要采購大量的物資,資金量非?？捎^。對于各個科室提交的需求計劃,財務部門的審核并不深入,一般和往年出入不大都能獲得批準。這種采購方式明顯缺乏預算的規(guī)范性,例如低值易耗品如何確定消耗標準,是否采購超出實際使用速度。物資采購缺乏計劃將導致醫(yī)院運營成本的增加。特別是醫(yī)院在強化科研與創(chuàng)新角色的過程中,年度物資采購必須有明確的主導方向,以持續(xù)推進醫(yī)療改革,否則將減緩改革速度。

第二,物資庫存管理混亂。由于醫(yī)院物資管理的范圍廣泛,物資采購后需要充足的庫存空間,而且?guī)齑孢M出的管理尤為重要。醫(yī)院普遍存在庫存成本較高的問題,很多物資在采購后需要占用較長的庫存周期,此類非急需物資的庫存成為成本居高不下的主要原因。當物資進出庫存時,管理人員使用手工登記的方式,也容易造成庫存物資統(tǒng)計的不便,一旦發(fā)生缺損,難以追根溯源。

第三,物資供應存在漏洞。物資供應應當以實際需求為依托,當醫(yī)療設備折舊到期時應更換新的設備,低值易耗品損壞或使用耗盡后應領取新品。醫(yī)院物資供應充分是必要的,但也難于控制供應超標的問題。例如:醫(yī)院對于各個科室領取的辦公用品及耗材沒有進行控制,甚至是“有求必應”,購入功能相近的設備,造成閑置;在供應商的慫恿下購入過多的藥品等。

造成醫(yī)院物資管理問題的原因主要源于制度不嚴、監(jiān)管不力。多年來醫(yī)院物資管理都沿襲著舊有的工作體制,沒有系統(tǒng)、嚴格的制度作為基礎。采購、庫存、供應的各個環(huán)節(jié)都缺乏行之有效的制度約束,先進的管理方法無法得到應用。此外,物資管理的責任人不清,即使工作出現(xiàn)問題,當事人也能逃避責任。

三、醫(yī)院物資管理工作方法的改進

針對現(xiàn)存問題,醫(yī)院物資管理工作應著力推進以下方法的應用:

第一,制定嚴格的預算決算制度。采購是醫(yī)院物資管理的起始階段,采購的依據是預算。醫(yī)院預算制度應當以當前醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的方向為戰(zhàn)略起點,結合醫(yī)院特色,細分若干年度需要重點發(fā)展的工作,根據輕重緩急分配各科室的預算指標。在預算流程上,院部領導和財務部門、相關職能科室負責人應組成預算領導小組,擔當決策人和責任人,共同商討科室提交的預算計劃,經過審核修改后再執(zhí)行。年度末領導小組還要對當年預算執(zhí)行的結果進行分析,發(fā)現(xiàn)問題,及時改進。

第二,建立信息化管理平臺。基于物資管理的復雜性和持續(xù)性,信息平臺對規(guī)避管理風險、細致管理流程尤為必要。信息平臺的功能應包含數(shù)據錄入、標準設定、過程記錄、信息預警、整理分類、匯總分析等。醫(yī)院將物資管理工作加以分類,將預算的結果設定為物資管理的量化標準,每項物資管理工作都與責任人對接。無論物資處于采購、庫存、供應的哪一個環(huán)節(jié),信息平臺中都能有所顯示。當物資管理工作即將出現(xiàn)異常情況時,系統(tǒng)還可提前做出預警。

第三,實行物資供應鏈管理。市場經濟飛速發(fā)展的今天,醫(yī)院運營所需物資的供應商很多,選擇余地大。為節(jié)省庫存空間,控制物資采購量,加速物流配送,醫(yī)院應積極引入供應鏈管理的方法,將倉儲和配送環(huán)節(jié)轉移,由供應商擔當主要角色,醫(yī)院根據信息平臺的統(tǒng)計信息,適時開展新增采購。供應鏈管理是對物資管理流程的系統(tǒng)優(yōu)化,從而節(jié)約了庫存問題對人力、物力、財力資源的浪費。

第四,注重經濟責任審計結果的運用。經濟責任審計是對醫(yī)院領導干部工作廉潔的檢驗,在預算制度執(zhí)行的前提下,醫(yī)院物資管理預算領導小組有責任也有義務監(jiān)督日常工作,同時接受經濟責任審計。引入經濟責任審計,可對物資管理的質量進行檢驗,因為審計工作不只是財務賬面的審計,還包括經營決策、醫(yī)德醫(yī)風、日常管理多個方面,與物資管理相關的環(huán)節(jié)都在審計范圍之列,一旦發(fā)現(xiàn)問題,則應依法處理,從而使醫(yī)院樹立起自上而下的嚴謹工作作風。

四、總結

由于我國傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生體制慣性的影響,醫(yī)院物資管理的改革不是一蹴而就的。在此期間,醫(yī)院必須運用嚴格、深入的管理方法,徹底治理根本性的問題。相信隨著物資管理工作的改進,新時期醫(yī)院的服務和管理將會邁上新的臺階。

參考文獻

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（一）找準資源環(huán)境審計的切入點

近年來，資源環(huán)境問題已成為各級黨政部門工作的重點和社會關注的焦點、熱點，審計機關應及時調整工作思路和工作重點，圍繞政府工作中心選準審計切入點開展工作。以流域治理審計為例，為改變渭河污染現(xiàn)狀，陜西省各級政府自2008年以來，累計投入數(shù)百億元專項資金用于渭河流域綜合治理。為此，陜西省審計機關也連續(xù)5年將渭河流域綜合治理跟蹤審計作為資源環(huán)境審計工作的切入點，由最初的污水垃圾項目審計到現(xiàn)在的渭河全線整治審計，由最初的僅僅局限于渭河流域到現(xiàn)在的渭河、漢丹江流域全面覆蓋等。

（二）適時拓展資源環(huán)境審計范圍

資源環(huán)境審計涵蓋天空、地面、地下，涉及大氣、水源、土壤、礦產資源等內容，點多、面寬、頭緒瑣碎，傳統(tǒng)審計已很難適應現(xiàn)實審計工作的需要，只有立足于傳統(tǒng)的對資源環(huán)境職能管理部門的財務收支審計，在此基礎上，逐步縱向和橫向拓展資源環(huán)境審計的內涵和外延，由上層職能管理部門向基層具體的項目單位拓展，由財務收支向項目績效拓展，由地面的水源保護、耕地保護向天空的PM2.5防治、大氣污染治理以及地下的礦產資源適度開采、防止過度開發(fā)等內容拓展。

（三）注重資源環(huán)境審計與其他行業(yè)審計的結合

資源環(huán)境審計既可以依托于其他行業(yè)審計實施，也可以單獨組織實施，更多的時候還是要結合財政、企業(yè)、投資、經濟責任等行業(yè)審計來實施。如在財政審計中可以安排對礦產資源補償費、“兩權價款”征繳情況的審計，在企業(yè)審計中可以安排對節(jié)能減排資金撥付、使用情況的審計，在市、縣政府首長的經濟責任審計中可以將任期內環(huán)保指標變動情況納入經濟責任審計評價范圍等。

（四）把績效審計貫穿于資源環(huán)境審計全過程

資源環(huán)境審計要始終將資金和項目的社會效益、經濟效益以及生態(tài)效益擺在突出位置，注重從政策執(zhí)行、項目建設、設施運營、資金使用、資源利用、行政效能等方面綜合考慮資源環(huán)境審計項目的效益、效率和效果，全面提升資源環(huán)境審計的質量和水平。如對退耕還林和污水垃圾建設項目的審計，以資金投入、管理、使用的真實性、合規(guī)性審計為基礎，重點突出了對項目在建情況、竣工（完成）情況、投運情況的審計，從項目的經濟性、效率性、效果性等角度全面分析評價項目的經濟、社會效益，較好地發(fā)揮了資源環(huán)境審計為國家治理服務、發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的作用。

二、當前資源環(huán)境審計中存在的問題

當然，資源環(huán)境審計在審計范圍不斷拓展、審計內容不斷更新的快速發(fā)展中，也存在一些問題。

（一）偏重財務收支審計，績效審計有待繼續(xù)加強

多年來，資源環(huán)境審計主要偏重于預算執(zhí)行和財務收支審計，審計的范圍和重點側重于監(jiān)督資金撥付、支出的真實性合法性方面。近幾年雖然在部分項目的審計中突出了績效審計內容，但也只是在個別項目、個別事項上有所突破，對績效審計缺乏清晰完整的工作思路和成熟有效的方法，績效審計與預算執(zhí)行審計、財務收支審計、經濟責任審計、行業(yè)專項審計的結合還不夠緊密，有待繼續(xù)加強。

（二）審計人員綜合素質難以適應資源環(huán)境審計發(fā)展要求

目前資源環(huán)境審計人員知識結構單一，缺少既熟悉審計業(yè)務又了解資源環(huán)境項目的專業(yè)技術人才，資源環(huán)境審計中很難對項目建設中存在問題的根源、背景以及工程決算等內容進行全面深入的分析和評估，這在一定程度上成為了制約資源環(huán)境審計質量再提升的瓶頸。

（三）資源環(huán)境審計信息化水平較低

資源環(huán)境審計信息化不僅僅是技術問題，它還將對整個審計工作的方式、程序、質量和管理，乃至審計人員的思維方式和自身素質帶來重大影響。目前，受被審單位信息化程度較低等因素影響，資源環(huán)境審計信息化建設與其他行業(yè)審計相比，還存在不小的差距，成為資源環(huán)境審計持續(xù)全面發(fā)展的短板。

（四）資源環(huán)境審計查出問題的披露和處理難度較大

資源環(huán)境審計涉及部門單位較多，一些主管部門及項目實施單位的違規(guī)問題帶有明顯的政府行為色彩，導致本級審計機關在披露審計發(fā)現(xiàn)的問題以及對此進行處理時顧慮較多，既害怕影響上級對本地的扶持，又害怕給當?shù)卣ê?。加之一些地方政府的強勢干預，使得一些基層審計機關左右為難、獨立性不強，資源環(huán)境審計發(fā)現(xiàn)問題披露多了地方政府不滿意，披露少了審計報告的質量又會大打折扣，難以對政府宏觀決策提供真實、科學的依據。

三、加強資源環(huán)境審計的思路和建議

針對資源環(huán)境審計中存在的上述問題，提出以下加強資源環(huán)境審計的思路和建議。

（一）繼續(xù)加大資源環(huán)境審計力度

要以學習貫徹十精神為契機，緊密結合影響經濟社會發(fā)展的重點、熱點和難點問題，科學合理安排資源環(huán)境審計規(guī)劃，不斷拓展資源環(huán)境審計的廣度和深度，逐步實現(xiàn)對水污染防治審計、土地礦產資源保護審計、節(jié)能減排大氣污染治理審計的三位一體全覆蓋，并探索開展資源有償使用、生態(tài)補償情況的審計。

（二）抓好資源環(huán)境審計與績效審計的結合

要對資源環(huán)境管理系統(tǒng)、資源環(huán)境管理活動的經濟性、有效性、效率性、效益性進行科學評價，有效遏制各種以破壞資源環(huán)境換取經濟增長的短視行為，促使各級政府和相關部門在綜合決策中不僅要考慮經濟發(fā)展需要，更要重視資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，更好地為轉變經濟增長方式、推進科學發(fā)展服務。

（三）著力提高資源環(huán)境審計人員綜合素質

要進一步強化對現(xiàn)有資源環(huán)境審計人員的培訓，在理論方面，既要加強專業(yè)知識的培訓，也要強化統(tǒng)計學、計算機、法律、管理、環(huán)境學、社會科學相關知識的培訓；在實踐方面，要突出環(huán)境審計實務的培訓，使資源環(huán)境審計人員能夠熟練掌握資源環(huán)境審計的各種技術和技巧，能夠用科學的新觀點、新方法分析和解決審計查出的問題。

（四）高度重視資源環(huán)境審計的信息化運用

篇10

（一）強化社會管理，提倡公共服務。強調社會管理和公共服務是新公共管理理論的核心，新公共管理理論認為：就政府和社會的關系而言，二者的關系要重新定位，政府不再是高高在上“自我服務”的官僚機構，政府工作人員應該是負責任的管理人員，社會公眾則是政府的“顧客”，政府服務應以顧客為導向，增強對社會公眾需要的響應力，建立新型的政府———社會關系模式。近年來，我國提出了建立服務型政府的口號，強調政府的公共服務職能，并且逐步把一些政府行政職能下放，由一些社會集團或機構管理并由一些中介機構提供公共服務。凡是公民和非政府組織能夠獨立處理和解決的事情，政府就不插手；凡是市場可以解決的問題，政府就不介入。做到掌舵而不劃漿，能當裁判員就不當運動員。在這方面，各級政府在審計管理上也采取了許多重大措施。如把本來歸上級審批的許多權限交由下級決定，擴大下級的自。使下級能夠根據本單位的實際情況、綜合權衡，把有限的經費用在刀刃上，提高經濟效益。這些探索，無疑是積極的。隨著下級批準權的擴大，就存在如何監(jiān)督與管理的問題。管理的變革不是建立無序社會而是有序社會，這種“有序”并不像過去那樣完全依賴于行政命令，而是更多地依賴于評估與導向，通過評估、導向與監(jiān)督實現(xiàn)控制目標。作為監(jiān)督的一種重要形式———審計，也逐步從單一的財務合法、合規(guī)審計向多元的綜合審計轉變，即在財務監(jiān)督檢查的基礎上，對被審單位經濟活動的經濟性、效率、效果、管理進行評價考核，針對存在的問題提出建議，從而促進其不斷完善控制制度，改進內部管理，提高經濟效益，使審計的職能由單純的查編糾錯向綜合評估導向轉變。

（二）強化行政監(jiān)督，實現(xiàn)職能轉變。行政改革的一個重要的趨勢是政府從微觀領域退出，而用更多的精力搞好宏觀調控，制定科學的決策，加強行政監(jiān)督，充分體現(xiàn)“凡是市場能辦好的，一律由市場來辦，凡是社會能辦好的，一律由社會來辦；凡是應由政府來辦的事情，政府的優(yōu)越性就一定要體現(xiàn)出來”的根本原則。從我國的實際情況來看，往往有一種“收則死，放則亂”的現(xiàn)象，這是法制不健全，監(jiān)督機制不配套造成的。政府弱化行政管理和行政規(guī)范，完成從微觀領域向宏觀領域的轉變，對行政監(jiān)督提出了更高的要求。從我國行政監(jiān)督的現(xiàn)實看，體制尚不十分健全，監(jiān)督力度不夠，方法比較單一。作為監(jiān)督機制之一的審計監(jiān)督還缺乏完全過程的監(jiān)督。監(jiān)督的分工可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督，三種方式必須結合且全方位進行，才能發(fā)揮作用。但長期以來，我們往往將工作重點放在“查錯糾偏”上，偏向于追懲性的事后監(jiān)督，這種亡羊補牢的監(jiān)督方式往往使監(jiān)督工作陷入消極不利的局面。問題已經發(fā)生，已經造成了不良影響或危害，造成了損失才進行糾正，而忽略了行政行為發(fā)生前的預防和行政行為過程中的控制。加強行政監(jiān)督，就要求審計工作從偏重事中、事后審計轉到全過程、全周期審計上來。這就為審計的發(fā)展提供了更多的歷史機遇與歷史責任。事前審計、事中審計、事后審計都有了發(fā)揮的空間。事前的風險評估，事中的制約監(jiān)督，事后的績效評估，一定程度上代替了過去的部分行政手段。

（三）強化績效評估，注重導向功能。新公共管理理論認為，政府應放松嚴格的行政規(guī)劃，實施嚴格的績效目標控制，即確立組織個人的具體目標，并且根據績效目標完成情況進行測量和評估，從而產生了所謂的3E，即經濟、效率、效果。把傳統(tǒng)的行政管理注重遵守行政法規(guī)轉變?yōu)樽⒅乜冃y定和評估。新公共管理理論強調執(zhí)行行政的管理技術，改變了控制組織的手段，從利用審批，規(guī)劃轉變?yōu)橐揽靠冃гu估，從而發(fā)展新監(jiān)督機制與方法，把巨大的行政組織分解為許多半自主的權力機構，實行目標控制。在評價經濟指標時，往往要求開展績效審計，使得審計的重點逐步從財務收支的真實性、合法性審計向績效性審計轉變。

（四）強化問責制度，構建責任體系。近年來，我國政府對失職的干部，采取了嚴厲的處罰措施，顯示了我國建立法制國家的決心。問責制度是國家政治制度和監(jiān)督體系的重要組成部分。能否形成健全有效的問責制度，是衡量成熟法制國家的重要標志。因此，完善問責制度，構建責任政府，已成為包括中國在內的現(xiàn)代行政管理體制改革的基本目標，行政問責與行政監(jiān)督、審計監(jiān)督結合，是問責制度實行的必由之路。問責制度的建立，有賴于審計工作的深入開展，形勢呼喚健全審計制度。而這種審計的重點應從查處違法違規(guī)問題，轉到開展效益審計，包括經濟、社會效益和環(huán)境效益等。這些審計結果，可以為問責奠定基礎。目前普遍開展有的對領導干部的經濟責任審計，為問責制度的建立進行了有益的探索。

二、新公共管理理論下的審計發(fā)展與制度建設

（一）審計發(fā)展趨勢

新公共管理運動是審計發(fā)展的政治動力，為審計提供了政治、經濟和社會環(huán)境。行政管理的四大發(fā)展趨勢，為審計的發(fā)展奠定了基礎，使審計發(fā)生以下四個轉變。在審計倡導上，從過去的偏重微觀審計向注重整體效能的宏觀審計轉變；使單一的專業(yè)審計向多元的綜合審計轉變；使審計的功能從單純查編糾錯向綜合評估與導向轉變；在審計的層次上，從過去注重財務人員的合法、合規(guī)向注重領導干部的管理、決策轉變；在審計的重點上，從過去以財務收支的合規(guī)、合法為重點向對整個經濟狀況的績效審計轉變；在審計的階段上，從過去偏向事中、事后審計向重過程，全周期審計轉變。根據這些轉變要搞好審計制度建設，就是要作好前瞻性和獎罰性制度設計，適應形勢的發(fā)展，給審計工作推動全面工作一個支點。

（二）審計發(fā)展背景下的制度

1．建立績效審計制度。

績效審計是審計部門或人員，采用現(xiàn)代技術、方法客觀地對各級單位，部門實現(xiàn)經濟性、效率性和效果性的成果進行評價，提出改進意見，改善決策和管理的一種審計方式。這種審計從原來的真實性、合法性審計，轉變?yōu)檎鎸嵭?、合法性、效率性三者有機結合。這種帶有績效評估的審計方式，今后應作為評價一個單位工作的依據?？冃詫徲嬍菍洕顒有Ч缘囊环N審計與評估，是審計的發(fā)展趨勢。在經費供需矛盾依然突出的情況下，提高有限經費的使用效益，是增強經濟投資效益的重要途徑。目前，在某些單位，亂上工程建設項目，行政消耗性開支過大等問題突出，采用審計方式的引導，確保有限經費用到刀刃上，是國家建設的一個重大課題，作為由傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉變的一個重點，績效審計要突破財務收支審計的局限，著力反映經濟活動的效率、效果及管理狀況，通過設置和運用經濟業(yè)績和效率的指標體系來分析和評價單位的業(yè)績，以促進經費管理水平的提高。開展績效評估，必須在評價內容、方式，評價指標體系設置等方面有所突破，近些年，國內大學開展的教學評價為績效評估做出了一些嘗試。教學評價將院校的日常管理工作分為幾個大的方面，又細分為若干個評價點，接著這些評價點對照標準可以量化出分值，再把這些分值用加權法相加得出總分。由此把單位的情況分為ABCD四個檔次。評價結果用于確定院校建設達不達標，院校建設水平處于什么層次，由于評估情況直接與對院校的評價相連，達到了以評促建、以評促改的目的，大大提升院校建設水平?？冃徲嬛贫鹊年P鍵一是要有一整套評價各類型單位的評價指標體系，要根據各單位工作的重點確立評價標準；二是要有一套適合績效評估的審計方法體系；三是要確定適當?shù)脑u價方式，可以采用傳統(tǒng)的方式，也可以采用專家組的形式各單位互審等；四是要制定績效審計結果的使用辦法，這樣才能使績效評估落到實處。

2．健全經濟責任審計制度。

責任審計評價說到底是對領導干部經濟責任狀況的整體評價，是衡量領導干部履行經濟責任的尺度，它既不是對領導干部德勤能績的全面評價，也不是對單位財務工作的整體評價，它是一種專項監(jiān)督制度。實施的目的在于促進勤政、廉政，提高領導干部的經濟管理水平和經費的效益。領導干部掌握著一定的財經權力，就應該承擔相應的責任，這種責任除了一部分是經濟責任外，更多的是一種行政管理責任，我們習慣上把它稱作領導責任。這種經濟責任應有相應的評價標準，這種標準應以責任為主，以經濟結果為主，盡力量化，定量與定性相結合。今后的經濟責任，將不單單局限于從經濟法規(guī)角度審計，而是與效益審計結合，更加關注領導干部履行經濟責任有關的管理、決策等活動的經濟效益、社會效益、環(huán)境效益，關注領導干部履行經濟責任行為對本單位可持續(xù)發(fā)展的影響。完善經濟責任制度，要健全對領導干部經濟責任考核的科學規(guī)范的指標體系。目前許多經濟責任評價標準，對經濟決策、經濟管理、財經法規(guī)執(zhí)行、事業(yè)成績、廉潔自律等方面的主要職責進行規(guī)定，但還存在著層次不分明，界定不嚴格，缺乏量化指標等問題，使執(zhí)行起來難度較大，應逐步建立各行業(yè)，層次的定性分析與定量考評相結合的考核指標體系。

3．建立全程審計制度。

近年，國家投入大量資金進行重點項目建設，從目前看，全程跟蹤的行為過程尚不規(guī)范，跟蹤的范圍、內容、重點以及跟蹤的組織形式都在探索之中。由于受傳統(tǒng)思維定式的影響，審計仍然是事后、事中居多，事前審計少；注重財務報表憑證等會計材料多，對重大項目的可靠性事中監(jiān)督少；對微觀問題注意多，對宏觀問題注意少。要改變這種狀況，就要建立健全對重大項目，重大經費的全程跟蹤制度，特別是對于重要環(huán)節(jié)的跟蹤。以項目經費為例，項目評審，項目驗收每一個環(huán)節(jié)都有大量經費運行，從目前的情況看，雖然各個環(huán)節(jié)都有嚴格的評審，但是這種評審都是從技術的角度由相關專家進行，還沒有從經濟指標的角度進行過相應的審核，這就造成經費的投入效能比差，要改變這狀況就必須對各種大型經費規(guī)定嚴格的制度，保障經費運用的安全和效率。

4．建立審計結果使用制度。