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[關(guān)鍵詞]環(huán)境監(jiān)測 環(huán)境治理 關(guān)系 作用

中圖分類號：X830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2014）01-0263-01

進(jìn)入新時期以來，我國的工業(yè)取得了很大的發(fā)展，人民的生活水平逐漸提高，然而環(huán)境破壞、環(huán)境污染則日益嚴(yán)重，并逐漸成為一個社會性話題，我們目前需要開展的最為緊要的工作就是進(jìn)行環(huán)境治理。而在環(huán)境治理的過程中，環(huán)境監(jiān)測是一個必要的環(huán)節(jié)，其對于環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)行有著十分重要的作用。筆者結(jié)合自身的經(jīng)驗，先是對兩者的關(guān)系開展了闡述，在此基礎(chǔ)上細(xì)致明確了環(huán)境監(jiān)測對環(huán)境治理的作用，希望能夠加深人們的認(rèn)識，更好地進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。

1.環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境治理的關(guān)系分析

為了更好地明確環(huán)境檢測對環(huán)境治理的作用，就需要對兩者之間的關(guān)系進(jìn)行探析，這樣才能更好地認(rèn)識環(huán)境監(jiān)測對于環(huán)境保護(hù)的重要性。為了更好地對環(huán)境進(jìn)行科學(xué)管理，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的效力，就需要充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測的作用，其是環(huán)保部門的一項基本的工作職能，通過環(huán)境監(jiān)測我們能夠?qū)ξ廴疚镞M(jìn)行分類，了解污染物的分布情況，預(yù)測污染的發(fā)展趨勢，并提出相應(yīng)的預(yù)警方案，這樣就能更好地解決存在的問題。可以說，環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境治理的基礎(chǔ)，氣需要利用環(huán)境監(jiān)測的技術(shù)優(yōu)勢，掌握環(huán)境質(zhì)量的變化以及主要的環(huán)境技術(shù)數(shù)據(jù)參數(shù)，進(jìn)而提出有效的措施來進(jìn)行環(huán)境治理。環(huán)境治理往往需要相關(guān)的數(shù)據(jù)作為支撐，而環(huán)境監(jiān)測就負(fù)責(zé)對數(shù)據(jù)的測定、解釋、獲取、運(yùn)用，并對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督進(jìn)行技術(shù)仲裁，還可以實現(xiàn)服務(wù)升級，更好地為環(huán)境治理服務(wù)，諸如幫助相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境規(guī)劃、排污費(fèi)用測算、環(huán)境工程指導(dǎo)等。環(huán)境監(jiān)測部門是整個環(huán)境治理部門的重要的環(huán)節(jié)，是執(zhí)法技術(shù)監(jiān)督部門，為了保障環(huán)境治理工作走上軌道，就需要充分利用環(huán)境監(jiān)測工作取得的成果。

2.環(huán)境監(jiān)測對環(huán)境治理的作用

分析了環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境治理之間的關(guān)系，我們對環(huán)境監(jiān)測有了更深層次的認(rèn)識，為此，就可以更加明確的分析環(huán)境監(jiān)測對環(huán)境治理的作用，具體來說，主要包括如下幾個方面：

2.1 輔助環(huán)境監(jiān)督管理工作

我國工業(yè)的快速發(fā)展，導(dǎo)致大量的排污企業(yè)的存在，為了更好地降低污染濃度，保障環(huán)保設(shè)備的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對污染物處理效果的鑒定，就需要借助環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的作用，在現(xiàn)場的監(jiān)督檢查中，其需要對污染源或是排放口的污染物排放進(jìn)行取樣，并進(jìn)行相應(yīng)的檢測，做出詳細(xì)的檢測報告，這個報告就是建立監(jiān)督管理部門對排污單位進(jìn)行治理的重要的依據(jù)。根據(jù)檢測報告的實際內(nèi)容，就能判定是否需要對單位進(jìn)行停業(yè)改進(jìn)或是限期更換等措施，這樣就能更好地提高環(huán)境監(jiān)督管理工作的效率，保障環(huán)境監(jiān)督管理的科學(xué)性。

2.2 檢查污染申報內(nèi)容真?zhèn)?/p>

企業(yè)排放污染物需要具有排污許可證，為了能夠獲得這個許可證，需要提交相應(yīng)的排污申報，將自身的實際排放總量、標(biāo)準(zhǔn)、排放方案、環(huán)保設(shè)備參數(shù)等進(jìn)行技術(shù)檢查，通過審查就能及時發(fā)現(xiàn)申報中存在的問題，并糾正其排放方案，對相應(yīng)的設(shè)備配置進(jìn)行指導(dǎo)，而執(zhí)行機(jī)構(gòu)就可以根據(jù)技術(shù)檢查結(jié)果對排污單位進(jìn)行具體的指導(dǎo)工作，定期對其進(jìn)行檢查，并保障監(jiān)督的效力。

2.3 支撐環(huán)境評價的效果

環(huán)境評價是進(jìn)行環(huán)境治理的重要的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)評體現(xiàn)出來的問題需要組織相關(guān)的人力、物力等來進(jìn)行解決，無論是在環(huán)評的初期、建設(shè)期，還是運(yùn)行期、后期，都需要環(huán)境監(jiān)測來提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)支撐，可以說環(huán)境監(jiān)測是進(jìn)行測定環(huán)境影響的重要的基礎(chǔ)。

2.4 提供糾紛仲裁的技術(shù)依據(jù)

污染事故時有發(fā)生，而要對這些事故進(jìn)行調(diào)查，明確污染來源，進(jìn)行沖裁處理的時候，就需要檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測處理，明確污染的責(zé)任主體，盡快對人們的生活狀況。

2.5 給予征收排污費(fèi)用指導(dǎo)

環(huán)境治理的一個重要的工作就是排污收費(fèi)，這樣不但是為了加強(qiáng)環(huán)境治理的效果，另一個方面也是為了對排污范圍排放污染物的類型、濃度等相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集。一般來說，這些污染數(shù)據(jù)的得來主要有兩種方式，一種是通過物料衡算進(jìn)行獲取，另一種方法就是進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測。

3.總結(jié)

進(jìn)入新時期以來，我國的工業(yè)取得了很大的發(fā)展，人民的生活水平逐漸提高，然而環(huán)境破壞、環(huán)境污染則日益嚴(yán)重，并逐漸成為一個社會性話題，我們目前需要開展的最為緊要的工作就是進(jìn)行環(huán)境治理。然而要進(jìn)行治理就需要對環(huán)境進(jìn)行檢測，發(fā)揮檢測機(jī)構(gòu)的作用。環(huán)境檢測是環(huán)保部門的一項基本的工作職能，通過環(huán)境監(jiān)測我們能夠?qū)ξ廴疚镞M(jìn)行分類，了解污染物的分布情況，預(yù)測污染的發(fā)展趨勢，并提出相應(yīng)的預(yù)警方案，這樣就能更好地解決存在的問題。本文分析了環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境治理之間的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上提出了環(huán)境監(jiān)測對環(huán)境治理的重要作用，旨在更好地促進(jìn)環(huán)境治理的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1] 郜宗智，鄭梅.強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測在環(huán)境管理中的技術(shù)監(jiān)督作用[J].中國科技信息，2009（10）.

[2] 徐廣華，陳靜.加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測管理的幾點(diǎn)思考[J].中國環(huán)境監(jiān)測，2009（05）.

[3] 徐標(biāo)，丁君.當(dāng)前如何做好環(huán)境監(jiān)測工作的幾點(diǎn)思考[J].內(nèi)蒙古環(huán)境科學(xué)，2009（06）.

作者簡介

王剛（1984.5―― ），漢族，山東濟(jì)南天橋區(qū)，本科，助工；

篇2

中醫(yī)康復(fù)是運(yùn)用中醫(yī)整體觀念和辨證施護(hù)理論，利用傳統(tǒng)康復(fù)護(hù)理的方法，配合康復(fù)醫(yī)療手段，使形體和精神能盡量地恢復(fù)到原來的健康狀態(tài)。而健康教育路徑是為滿足患者對健康教育的需求，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)健康計劃為某一類患者制定在住院期間進(jìn)行健康教育的路線或表格[1]，能指導(dǎo)護(hù)士有預(yù)見性、主動性開展工作，并使病人明確自己的護(hù)理目標(biāo)，自覺參與疾病護(hù)理過程，以最經(jīng)濟(jì)的方式取得最佳的治療效果。2008年12月－2011年7月我科120例支氣管哮喘患者應(yīng)用中醫(yī)哮喘康復(fù)健康教育路徑，效果滿意，現(xiàn)報道如下。

1 資料與方法

1.1 一般資料 選擇從2008年12月至2011年7月甘肅環(huán)縣中醫(yī)院呼吸內(nèi)科住院治療的支氣管哮喘患者120例，入選患者的診斷均符合中華醫(yī)學(xué)會呼吸病分會哮喘學(xué)組制定的支氣管哮喘防治指南的診斷標(biāo)準(zhǔn)[2]。將其隨機(jī)分為實驗組和對照組，每組60例，對照組男40例，女20例，平均年齡69歲；實驗組男33例，女27例，平均年齡67歲，兩組均有5年以上支氣管哮喘病史，城鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）居民、初中以上文化程度，兩組年齡、性別、病情嚴(yán)重程度差異無統(tǒng)計學(xué)意義(P>0.05)。

1.2 方法：2組均以中醫(yī)整體護(hù)理為基礎(chǔ)。

1.2.1 對照組 采用遵醫(yī)囑常規(guī)進(jìn)行治療護(hù)理，責(zé)任護(hù)士在患者入院后按醫(yī)囑完成每日的治療護(hù)理工作，并進(jìn)行入院宣教，住院期間對患者進(jìn)行隨機(jī)口頭宣教，出院健康指導(dǎo)，由護(hù)士長做最后評價。

1.2.2 實驗組 應(yīng)用健康教育路徑實施中醫(yī)特色護(hù)理療法的個性化健康教育,包括：成立中醫(yī)哮喘康復(fù)健康教育路徑小組，由專科責(zé)任護(hù)士進(jìn)行全程指導(dǎo)并與輔助護(hù)士協(xié)作，應(yīng)用治未病理論,以健康教育路徑表為基礎(chǔ)，以健康教育單為標(biāo)準(zhǔn)，完成檢查、治療、護(hù)理和健康教育，并及時記錄，護(hù)士長進(jìn)行隨機(jī)檢查評價。制訂中醫(yī)康復(fù)健康教育路徑表：參照美國Marion andMeriolean[3]的護(hù)理結(jié)果分類框架，應(yīng)用中醫(yī)哮喘康復(fù)護(hù)理療法，以入院時間先后順序制訂中醫(yī)康復(fù)健康教育路徑表。見表1

表1 中醫(yī)哮喘康復(fù)健康教育路徑表

時間 中醫(yī)哮喘健康教育內(nèi)容

入院1h

入院2h

入院當(dāng)天

入院2-4d

入院3-5d

入院6-9d

出院當(dāng)天 1.介紹病區(qū)環(huán)境,安排病室,責(zé)任組長自我介紹

2.評估患者哮喘癥狀和氣喘程度、肺功能、活動耐力、用藥依從性，患者的心理狀態(tài)、自我照顧能力、生活環(huán)境、有無接觸變應(yīng)源等

1.患者入院時多呈哮喘發(fā)作期，可使用解痙平喘，改善肺通氣等功能的藥物治療

2.治療前向病人講解背肌針、平喘霧化吸入法的臨床療效及治療手段和作用，以消除患者緊張情緒，使其背部肌肉放松，利于操作，以期達(dá)到理想療效

1.介紹檢查、治療、化驗的目的和注意事項，并由輔助護(hù)士陪護(hù)到相關(guān)科室檢查

2.向病人講解哮喘的誘因、怎樣控制發(fā)作及治療、藥物吸入目的、技巧及注意事項等

1.教會病人建立良好的生活方式，哮喘的觸發(fā)因素和發(fā)作的先期癥狀學(xué)會有效環(huán)境控制，戒煙，避免被動吸煙和預(yù)防呼吸道感染

2.指導(dǎo)患者自我檢測病情，學(xué)會哮喘發(fā)作時緊急自我處理方法，學(xué)會利用峰速儀來監(jiān)測自我的PEFR值，做好哮喘日記

1.飲食調(diào)護(hù)：飲食宜清談、營養(yǎng)易消化、少量多餐，忌油膩、海鮮發(fā)物、口味過重及辛辣刺激性飲食，避免飲酒、吸煙等不良嗜好，以免誘發(fā)哮喘

2.治未病教育:囑患者避風(fēng)寒、慎起居避免感染。發(fā)揮中醫(yī)護(hù)理的特色

3.根據(jù)中醫(yī)哮喘分型的辯證結(jié)果分別采用穴位針刺療法以化痰定喘和中藥湯劑溫服

發(fā)放中醫(yī)哮喘健康教育處方包括：哮喘基本常識健康教育處方、中西醫(yī)藥物使用健康教育處方、治未病健康教育處方、七情健康教育處方、飲食調(diào)護(hù)健康教育處方、調(diào)正氣健康教育處方

強(qiáng)化以上健康教育內(nèi)容，指導(dǎo)病人做呼吸操，講解院外繼續(xù)使用吸入療法的目的、意義，交代出院后的注意事項、復(fù)診計劃等，協(xié)助辦理出院手續(xù)。

1.3 評價指標(biāo) 出院前一天由護(hù)士長、責(zé)任組長負(fù)責(zé)患者健康教育知識掌握情況和護(hù)理工作滿意度的調(diào)查。（1）用自行設(shè)計的問卷表測試2組患者健康教育知識掌握程度，得分≥80分為達(dá)標(biāo)，否則為不達(dá)標(biāo)。（2）采用護(hù)理工作滿意度調(diào)查表對2組患者進(jìn)行問卷調(diào)查，得分≥90分為滿意，否則為不滿意。

1.4 統(tǒng)計學(xué)分析 計數(shù)資料采用 SPSS11.0軟件進(jìn)行統(tǒng)計分析，2組比較采用X2檢驗， P

2 結(jié)果

2.1 健康教育達(dá)標(biāo)率 實驗組健康教育達(dá)標(biāo)、疾病認(rèn)知以及相關(guān)技能掌握等方面均明顯高于對照組，2組比較差異有統(tǒng)計學(xué)意義(P

表2 2組患者健康教育達(dá)標(biāo)調(diào)查結(jié)果 例（%）

組別 例數(shù) 健康教育達(dá)標(biāo) 疾病認(rèn)知 相關(guān)技能掌握

試驗組 60 58 ( 96.67) 55(91.67) 56(93.33)

對照組 60 42 (70.00) 40(66.67) 43(71.67)

X2 值 15.36 11.37 9.75

P值 ＜0.05 ＜0.05 ＜0.05

2.2 患者滿意度 試驗組57例，達(dá)標(biāo)率95.0%；對照組滿意度

47例，達(dá)標(biāo)率78.3%。試驗組達(dá)標(biāo)率明顯高于對照組，2組比較差異有統(tǒng)計學(xué)意義(P

表3 2組患者滿意度調(diào)查結(jié)果

組別 例數(shù) 滿意 不滿意

例數(shù) % 例數(shù) %

試驗組 60 57 95.0 3 5.0

對照組 60 47 78.3 13 21.7

注：2組比較，X2=6.49，P

3 討論

支氣管哮喘屬中醫(yī)哮病范疇，是一種發(fā)作性的痰鳴氣喘疾患，以呼吸氣促困難，甚則喘息不能平臥為特征，雖然近年來出現(xiàn)許多研制治療哮喘的新藥物和新的治療手段，但是哮喘病的發(fā)生在世界范圍內(nèi)并未因此而降低，其病死率在逐年攀升，所以哮喘不僅給病人帶來精神和身體上的痛苦，而且由于易反復(fù)發(fā)作、甚至隨著發(fā)作次數(shù)的增加病情的嚴(yán)重程度增加，使患者失去治療疾病的信心，哮喘給社會、家庭及個人帶來嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，極大地影響患者的生活質(zhì)量。

哮喘的治療具有方法特殊、專業(yè)性強(qiáng)，需要長期堅持的特點(diǎn)，但是據(jù)調(diào)查，相當(dāng)部分患者未能夠堅持長期治療，這與患者及家屬對本病的認(rèn)知不足、自我護(hù)理保健意識較差有關(guān)。而傳統(tǒng)常用的健康教育方法是隨機(jī)口頭宣教和書面條文式或發(fā)放健康教育處方，以上做法往往不考慮患者的需求，只把它當(dāng)成一項任務(wù)去被動完成。在改變患者及家屬知識結(jié)構(gòu)、態(tài)度及行為上不能起到應(yīng)有的作用，常常流于形式［4］。通過實施中醫(yī)哮喘康復(fù)健康教育路徑，充分發(fā)揮了中醫(yī)護(hù)理特色，有計劃、預(yù)見性有針對性實施，運(yùn)用中醫(yī)異病同治，未病先防，既病防變的中醫(yī)理論，采用臨床護(hù)理路徑并結(jié)合中醫(yī)治未病的理念為哮喘患者進(jìn)行健康教育，實驗組病人在入院當(dāng)天使用中醫(yī)哮喘康復(fù)健康教育路徑表進(jìn)行相應(yīng)的康復(fù)護(hù)理和穴位治療等特色中醫(yī)康復(fù)護(hù)理療法，從而降低哮喘的復(fù)發(fā)率、提高患者的遵醫(yī)行為和生存質(zhì)量，更提高了患者對疾病的認(rèn)識和自我護(hù)理的能力，使患者對護(hù)理服務(wù)的滿意度增加。

參考文獻(xiàn)

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[3] Marion J.Nursing outcomes classification.St Louis Mosby,2000:3-39.

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【關(guān)鍵詞】 制度 評估 研究 我國

一、保證金制度研究與出臺情況

《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》（國發(fā)〔2005〕28號）明確規(guī)定“財政部、國土資源部等部門應(yīng)盡快制訂礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)政策，積極推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度等生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制”。財政部、國土資源部、原國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》（財建〔2006〕215號）明確要求要求各?。▍^(qū)、市）建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，落實企業(yè)治理責(zé)任?！兜V山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（國土資源部令第44號）明確規(guī)定采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。上述一系列文件、規(guī)章對建立和完善我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度進(jìn)行了明確規(guī)定。目前保證金制度已成為推動企業(yè)履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)義務(wù)的重要抓手。

事實上，自2002年開始，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院相關(guān)研究人員就已經(jīng)開展了保證金制度的系列問題研究?！兜V山環(huán)境管理需要保證金制度》提出了建立保證金制度的必要性，依據(jù)及原則等（孫貴尚，2003年）；《我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理投資機(jī)制研究》分析建立了什么樣的投資機(jī)制解決歷史遺留的礦山環(huán)境問題，針對新建礦山在未來環(huán)境恢復(fù)治理的投資問題，建議建立保證金制度，并對保證金的收取標(biāo)準(zhǔn)、收取方式、如何返還等提出了具體的建議（白雪華，2003）；《礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度研究》提出了我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的框架，深入探討了建立保證金制度的依據(jù)和原則，針對保證金制度建立過程中可能遇到的問題提出了具體的對策建議（內(nèi)部研究報告，2005）；《我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度體系構(gòu)成研究》提出要研究制定我國保證金制度標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法（孫貴尚，2009）等等，這些研究為該項政策的出臺提供了堅實的理論基礎(chǔ)。

二、運(yùn)行成效

國土資源部大力推進(jìn)全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度建設(shè)。全國31個?。▍^(qū)、市）相繼出臺了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理辦法，開展了利用保證金督促與約束礦山企業(yè)進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)的各項工作。各地在保證金制度實施過程中，有效采取保證金繳存與采礦權(quán)審批、年檢掛鉤，與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)方案掛鉤等方法，使得保證金繳存工作總體上順利推進(jìn)。全國應(yīng)繳保證金礦山數(shù)量為88592個（應(yīng)繳存保金證993億元），已繳存保證金礦山數(shù)量為71726個（已繳存保證金612億元），已繳存保證金的礦山數(shù)量占應(yīng)繳礦山數(shù)量的80%。繳存率達(dá)到100%的省份有北京、天津、吉林、山東、貴州5省（市）。

1、各?。▍^(qū)、市）形成了各具特色的保證金繳存管理體制

保證金繳存管理體制呈現(xiàn)出三種模式，即：國土資源部門單獨(dú)收存管理、國土資源部門與財政部門分工管理和國土資源部門與財政部門共同收存管理三種模式。

（1）國土資源行政主管部門單獨(dú)收繳管理的體制模式。國土資源行政主管部門單獨(dú)核定收存與管理礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的體制又可細(xì)分為以下四種型態(tài)：依照采礦權(quán)的審批權(quán)限分級由國土資源行政主管部門收繳管理；由礦山所在地的設(shè)區(qū)市級國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)收繳管理；由礦區(qū)所在區(qū)域的縣級或其上級國土資源行政主管部門收繳管理；由地（市）、縣兩級國土資源行政主管部門按照礦山規(guī)模分別收繳管理。

（2）國土資源部門與財政部門分工收繳管理的模式。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金由國土資源行政主管部門與財政行政主管部門分別負(fù)責(zé)核定和收繳，如：黑龍江省的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金繳存核定由礦山所在地的國土資源行政主管部門核定，收繳由礦山所在地的財政主管部門負(fù)責(zé)。

（3）國土資源部門與財政部門共同收繳管理的模式。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金由國土資源行政主管部門與財政行政主管部門共同負(fù)責(zé)收繳管理。該模式的典型是貴州省、廣東省、重慶市、河南省、江西省和北京市。

2、各省（區(qū)、市）保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)形式多樣

31個省（自治區(qū)、直轄市）礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)制定不盡相同，大體可分為：繳存基價以采礦許可證登記面積為計算依準(zhǔn)、繳存基價以礦種和采礦許可證登記面積為計算依準(zhǔn)、繳存基價以礦種礦石產(chǎn)量為計算依準(zhǔn)。繳存標(biāo)準(zhǔn)的主要影響因素有：礦區(qū)面積、開采方式、有效年限、礦山規(guī)模、采石量、地表坑道口數(shù)、基價、采場數(shù)、分層采礦法、坑采法、高邊坡采礦法、充填法、崩落法、空場法（允許地表塌落、不允許地表塌落）等16種。

以礦種作為礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金繳存基本標(biāo)準(zhǔn)單元的?。▍^(qū)）有：廣西、山東、云南、黑龍江、甘肅、遼寧、江西、陜西、河南、北京、貴州。這11個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對能源礦產(chǎn)中的煤、石油、天然氣、煤層氣、地?zé)岬鹊V種，金屬礦產(chǎn)中的鐵、錳、金等，非金屬礦中的磷礦、鋁土礦、礦泉水等礦種，分別規(guī)定了礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金繳存的基本標(biāo)準(zhǔn)。其中廣西、山東、云南、黑龍江、甘肅、遼寧、江西7省在核算不同礦種的繳存保證金總額時，與采礦權(quán)人的礦區(qū)登記面積相掛鉤。北京針對煤、鐵、非金屬礦產(chǎn)不同的生產(chǎn)規(guī)模制定了不同等級的繳存標(biāo)準(zhǔn)。此外，廣東和重慶的繳存標(biāo)準(zhǔn)比較特殊，廣東將礦種分為三類，分別對同屬一類的礦種規(guī)定統(tǒng)一的繳存標(biāo)準(zhǔn)。

以采礦許可證登記面積作為礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金繳存計繳單元制定繳存標(biāo)準(zhǔn)的省份有福建、湖南、湖北、青海、浙江、四川、安徽、寧夏、內(nèi)蒙古、江蘇，共10個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。這10個省份是依據(jù)面積大小，按每平方米N元的標(biāo)準(zhǔn)直接提取保證金的。

比較特殊的是，甘肅省的非金屬礦保證金的繳存依據(jù)是基于礦區(qū)登記面積，能源礦產(chǎn)保證金的繳存按照礦種分別繳存。新疆同時考慮面積和礦種因素，根據(jù)不同的礦種的面積大小，設(shè)定每平方米提取N元保證金的單價標(biāo)準(zhǔn)。

以礦種、礦石量作為礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金繳存計繳依準(zhǔn)的有陜西、河南、貴州、北京4省（市），其在核算不同礦種的繳存保證金總額時，與產(chǎn)出礦石量相掛鉤。

3、各?。▍^(qū)、市）保證金形成了繳存與返還動用機(jī)制

（1）保證金繳存機(jī)制。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都已建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金繳存賬戶，且是以現(xiàn)金或者以現(xiàn)金賬戶劃轉(zhuǎn)作為繳存方式，不接受其它資產(chǎn)抵存。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）實行的繳存機(jī)制是以一次性繳存、分期繳存并行或獨(dú)立形態(tài)存在。

其一，一次繳存和分期繳存并行。湖北省、遼寧省、江蘇省、江西省、寧夏、山東省、內(nèi)蒙古、新疆、四川省等省（自治區(qū)、直轄市）都明確規(guī)定了保證金繳存的方式采用兩種方式并行，并且是以采礦許可證有效期滿3年（含3年）為時間點(diǎn)，作為劃定采取何種繳存方式的依據(jù)。即：采礦許可證有效期在3年（含3年）內(nèi)的，必須一次性全額繳存保證金（浙江省，是以采礦許可證有效期5年為時間點(diǎn)），采礦許可證有效期3年以上的，采取分期繳存。各省對分期繳存的首次繳存額度比例、繳存次數(shù)、余額繳存方式等實施細(xì)節(jié)稍有差別、各有千秋。如：湖北省規(guī)定：“每年度按照一定比例分期繳存，第一次繳存的額度不得少于總額的30%，余額按剩余期限年均數(shù)予以繳存。最長年限不得超過采礦許可證有效期。福建省規(guī)定的第一次繳存的保證金不得少于總額的20%?！边|寧省規(guī)定采礦許可證有效期3―6年的分2次繳存，6―10年的，分3次繳存，10年以上的，5年繳存1次。

其二，采取分期繳存方式。北京規(guī)定保證金按照年度進(jìn)行分期繳存。青海省規(guī)定采用分期繳存，首次繳存的保證金額度不得低于總額的50%，余額分年度平均存儲，有效期滿前一年全部繳清。

（2）保證金返還機(jī)制。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）基本建立了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金返還機(jī)制，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的礦山達(dá)到了治理恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，國土資源行政主管部門在對其治理恢復(fù)的礦山地質(zhì)環(huán)境工程項目組織經(jīng)驗收認(rèn)定合格后，按照一定的比例逐步返還或者一次性返還。有的省還規(guī)定了“保證金”未能返還而轉(zhuǎn)作礦山環(huán)境治理恢復(fù)資金的程序。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在返還方式和返還比例上略有不同。廣西規(guī)定分段返還的比例不得超過保證金總額的85%，山東省規(guī)定分期返還比例為50%。黑龍江省，遼寧省和寧夏回族自治區(qū)等?。▍^(qū)）規(guī)定采礦權(quán)人完全履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)義務(wù)的，且經(jīng)驗收合格，保證金本息予以一次性返還。比較有特點(diǎn)的是，廣東省將保證金返還方式同采礦權(quán)人投入治理資金掛鉤，規(guī)定投入治理恢復(fù)資金超過1000萬元的，且分期完成治理恢復(fù)并驗收合格的，可申請?zhí)崛】傤~不超過已投入資金50%的保證金。

（3）保證金的政府動用機(jī)制。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）基本建立了保證金的政府動用機(jī)制，動用方式基本貫徹落實44號令所提出的“采礦權(quán)人未按照經(jīng)批準(zhǔn)的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案進(jìn)行治理或者治理工程驗收不合格，且經(jīng)責(zé)令限期治理，但仍不合適的，由負(fù)責(zé)審批的國土資源行政主管部門會同其他相關(guān)部門以公開招標(biāo)的形式組織有資質(zhì)的單位給予治理，治理費(fèi)用由采礦權(quán)人繳存的保證金中支出”要求。江西省規(guī)定了“保證金”未能返還而轉(zhuǎn)作礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金的程序。山西省將礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金的動用直接同礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的具體方案相掛鉤。

三、存在問題與建議

目前，全國保證金制度建設(shè)工作仍在正在穩(wěn)步推進(jìn)。但由于這項工作起步較晚，且各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r不一，該制度建設(shè)進(jìn)度和完善程度也存在差異。保證金制度建設(shè)實施工作，仍存在著困難與不足之處。

一是法規(guī)位階較低。從國內(nèi)外情況綜合來看，保證金制度的實施，對于建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任機(jī)制，監(jiān)督采礦權(quán)人履行治理義務(wù)具有顯著效果。但目前，該制度尚未在《礦產(chǎn)資源法》等有關(guān)法律中予以明確，基本依據(jù)主要是政府文件、部門規(guī)章和一些地方法規(guī)，法律效力較低，給實際操作帶來一定困難。二是管理仍需完善。目前，中央層面只對保證金制度建設(shè)提出了指導(dǎo)性意見，具體管理辦法由各（區(qū)、市）自行制定。各地操作過程中采取的標(biāo)準(zhǔn)和管理方式各不相同，也存在一些不完善之處：一方面是大部分省（區(qū)、市）規(guī)定的保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)過低，企業(yè)繳存的保證金不足以滿足其礦山地質(zhì)環(huán)境治理費(fèi)用，存在“只繳不治”的做法，沒有實現(xiàn)保證金制度出臺的初衷，這在一定程度上也造成返還率過低。另一方面是部分?。▍^(qū)、市）規(guī)定的一次性繳存額或者分期繳存中的首次應(yīng)繳額過大，資金占用時間過長，對個體中小型礦山和采礦許可證有效期限較長的國有大中型企業(yè)造成影響較大，不利于企業(yè)發(fā)展。同時，部分?。▍^(qū)、市）保證金存儲按活期計息，或存入財政專戶，不計利息，對于存儲時間較長的礦山企業(yè)造成一定損失。三是部分地區(qū)礦山企業(yè)保證金繳存率較低。

因此，建議國家出臺相關(guān)法律，將保證金制度法律效力提升；同時建議保證金繳存按照一礦一評的原則進(jìn)行，保證標(biāo)準(zhǔn)的可行性。

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篇4

一、景德鎮(zhèn)市礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資現(xiàn)狀

景德鎮(zhèn)市是依托高嶺土資源發(fā)展起來的陶瓷工業(yè)城市，主要開采高嶺土、陶嶺土、石灰?guī)r、磚瓦粘土和少量砂金以及煤礦，開采方式絕大部分為露天開采。礦山開采后，相繼出現(xiàn)了土地及植被破壞、尾砂及(廢)矸石堆放不當(dāng)造成水土流失和崩滑流隱患、地下采空造成的地面變形或塌陷、礦山排水引起的水均衡破壞、水土污染等礦山地質(zhì)環(huán)境問題，嚴(yán)重影響了礦區(qū)周邊及下游居民的生活環(huán)境和生產(chǎn)秩序。由于礦山地質(zhì)環(huán)境治理歷史欠賬過多，礦山地質(zhì)環(huán)境問題堪憂。尤其是礦山停采以后，礦山疏于管理，地質(zhì)環(huán)境有日益惡化的趨勢。

作為老礦業(yè)城市和資源枯竭性城市，景德鎮(zhèn)礦山企業(yè)在我國具有代表性，在計劃經(jīng)濟(jì)時期礦山企業(yè)以生產(chǎn)為主要任務(wù)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理被忽視，而礦產(chǎn)資源開發(fā)的收益和稅收都上繳到國家。隨著大量老礦山和開采點(diǎn)關(guān)閉停產(chǎn)，日積月累造成的嚴(yán)重環(huán)境代價在當(dāng)代凸顯;現(xiàn)存礦山企業(yè)也難以獨(dú)立開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作，需要國家投資支持。

根據(jù)財政部、國土資源部辦公廳《關(guān)于組織申報2010年度礦山地質(zhì)環(huán)境治理的通知》，該市被列為我國資源枯竭型城市礦山地質(zhì)重點(diǎn)治理工程區(qū)。2004—2008年期間，景德鎮(zhèn)市共有5個礦山7批次申請到中央礦山地質(zhì)環(huán)境治理扶助資金，總計金額2600萬元(見表1)。

2010—2012年景德鎮(zhèn)市礦山地質(zhì)環(huán)境治理重點(diǎn)工程投入經(jīng)費(fèi)由中央財政申請治理工程資金和地方政府配套資金兩部分組成，以中央財政治理資金為主，具體如圖1所示。

二、礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資主要問題

通過實地調(diào)研，與景德鎮(zhèn)市部分礦山企業(yè)和相關(guān)管理部門座談，發(fā)現(xiàn)該市在礦山地質(zhì)環(huán)境治理方面做了大量工作，但其治理的投融資環(huán)節(jié)中存在部分問題，這些問題也是我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資面臨的突出問題，景德鎮(zhèn)具有典型代表性。

1、投融資機(jī)制不健全，歷史遺留治理任務(wù)重

景德鎮(zhèn)市作為全國第二批資源枯竭型城市，其高嶺土資源已開采數(shù)百年，即使從上世紀(jì)80年代算起，部分礦山開采至今也已近尾聲，遺留下的是老礦山的地質(zhì)環(huán)境治理問題。目前，在國家政策層面針對新建、在建礦山實行“誰開發(fā)，誰負(fù)責(zé);誰污染，誰治理”政策，治理與審批掛鉤，治理投入有保證金保障。但是，對于景德鎮(zhèn)歷史上大量礦山開發(fā)資源遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境治理問題來說，僅僅依靠政府稅收來推動，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這項耗時長、投資大的事業(yè)的資金需要，亟需建立健全針對市場引導(dǎo)的礦山地質(zhì)環(huán)境投融資機(jī)制。

2、投資主體單一，多渠道主體投資參與度不高

1988年《土地復(fù)墾規(guī)定》出臺前已經(jīng)閉坑的礦山由于責(zé)任主體已經(jīng)缺失，當(dāng)時又無相應(yīng)的治理資金賬戶，本部分礦山地質(zhì)環(huán)境治理的責(zé)任人為政府;《土地復(fù)墾規(guī)定》出臺后，我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理的責(zé)任主體主要是污染者?；谝陨显颍覈F(xiàn)行的礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資模式主要有三種：政府投資-管理模式;污染企業(yè)投資-管理模式;污染企業(yè)與政府共同投資-污染企業(yè)管理模式。

景德鎮(zhèn)市礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金主要來源于中央投資資金和小部分地方配套資金，是典型的政府投資管理模式，即政府財政資金是投資礦山地質(zhì)環(huán)境治理的資金和管理主體。這種情況與我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金來源情況一致。根據(jù)2012年國土資源公報數(shù)據(jù)(見圖2)，我國投入礦山環(huán)境治理資金106.10億元，其中中央財政投入46.80億元，地方財政投入35.43億元?；謴?fù)治理礦山6112個，累計3.2萬個;恢復(fù)治理面積10.18萬公頃，累計62.52萬公頃。

3、投融資渠道陳舊，資本市場籌資功能未顯現(xiàn)

資源開發(fā)導(dǎo)致的地質(zhì)環(huán)境治理的投入不僅需要政府的政策性引導(dǎo)資金，更重要的是吸納社會資金，用于恢復(fù)資源開發(fā)過程中的地質(zhì)環(huán)境問題。傳統(tǒng)意義上的投融資渠道主要有銀行、基金、國債等。銀行貸款是礦山企業(yè)環(huán)境治理資金的主要來源之一。1995年《中國人民銀行關(guān)于貫徹信貸政策與加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)有關(guān)問題的通知》對從事環(huán)境保護(hù)和治理污染項目有根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益和還款能力給予擇優(yōu)扶持的規(guī)定。但對于礦山地質(zhì)環(huán)境治理中的中小型企業(yè)而言，由于社會信用體系不健全，景德鎮(zhèn)礦山企業(yè)主要是開采價值較低的高嶺土的(問題最好能通過類似方式跟景德鎮(zhèn)掛上鉤)中小企業(yè)，其獲得金融機(jī)構(gòu)信貸資金較難。

三、對我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資模式的建議

雖然近年來針對礦山地質(zhì)環(huán)境治理的投資支出比例加大，但對大量歷史存留的礦山地質(zhì)環(huán)境治理問題和部分新產(chǎn)生的問題來說，國家財政投資的數(shù)量不能滿足治理需要。為完善礦山地質(zhì)環(huán)境治理投融資機(jī)制，加快建設(shè)礦產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的生態(tài)文明，提出如下投融資建議。

1、加大財政對礦山地質(zhì)環(huán)境治理的激勵政策

(1)設(shè)立專項財政基金。對于資源開發(fā)過程中，需要資金支持并且資金用于地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理的有資質(zhì)企業(yè)，專項資金予以支持;對于進(jìn)行過資源開發(fā)，但是尚未治理(含歷史遺留問題)對居民生活影響嚴(yán)重的地質(zhì)環(huán)境問題，財政基金應(yīng)該予以支持;對于未改制，并且承擔(dān)較大社會責(zé)任的國有企業(yè)，缺乏保護(hù)和治理資金的，財政專項基金需支持。

(2)加大地方和中央政府對礦山地質(zhì)環(huán)境治理的財政轉(zhuǎn)移支付力度?；罨I集財政性投入的方式，如財政信用方式，投資重點(diǎn)放在公益性較強(qiáng)的礦山地質(zhì)環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨地區(qū)的地質(zhì)環(huán)境綜合治理以及基礎(chǔ)學(xué)科研究上。

(3)將礦山地質(zhì)環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)納入各級政府的財政預(yù)算，并逐年增加數(shù)額。結(jié)合本地財政實際狀況，各級政府每年從預(yù)算內(nèi)支出部分資金用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理。此外，在政府出臺優(yōu)惠政策吸引的各項預(yù)算外資金中，統(tǒng)籌部分用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目。

(4)增強(qiáng)財政政策對企業(yè)投資的剛性約束力，加大企業(yè)不投資礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目的壓力。

2、拓寬礦山地質(zhì)環(huán)境治理的投融資渠道，政府主導(dǎo)與市場主導(dǎo)投融資模式并行

(1)設(shè)立資源開發(fā)企業(yè)參與地質(zhì)環(huán)境治理的專項資金賬戶。資源開發(fā)企業(yè)應(yīng)該是地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理的主體，參與資源開發(fā)的企業(yè)必須在銀行建立單獨(dú)的地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理專項賬戶，預(yù)留企業(yè)從事資源開發(fā)不低于10%的利潤用于礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理工作。

(2)發(fā)行礦山地質(zhì)治理的專項國債、專項債券。利用國家信用和資源配置優(yōu)勢發(fā)行用于礦上地質(zhì)環(huán)境治理項目的國債，使其成為礦山地質(zhì)環(huán)境治理長期、穩(wěn)定、可靠的資金來源;對于治理后收益率較高的礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目，國家政策適度傾斜，鼓勵金融機(jī)構(gòu)發(fā)行專項債券籌資。

(3)加強(qiáng)銀行礦山地質(zhì)環(huán)境治理信貸融資力度。建立和完善與礦山地質(zhì)環(huán)境治理發(fā)展要求相適應(yīng)的多元化金融機(jī)構(gòu)組織體系，適當(dāng)增加礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目的商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的支持力度。針對商業(yè)銀行實行貨幣政策傾斜性，放寬開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目的企業(yè)獲取貸款的條件;政策性銀行全力支持有利于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的投資項目和信貸融資，用低于社會的貸款利率提高礦山地質(zhì)環(huán)境治理企業(yè)的積極性，存貸利差可由中央財政專項補(bǔ)貼。

(4)礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目的ABS融資渠道。在我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目中合理利用資產(chǎn)證券化融資(簡稱ABS融資)，礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目結(jié)束后會有一定的收益，可以以此為擔(dān)保發(fā)行在國內(nèi)市場通行的債券來籌集治理項目的資金。用可預(yù)見的收益來吸引投資，這種方式風(fēng)險低、投資者積極性高，同時可以為如社?；稹B(yǎng)老基金等機(jī)構(gòu)投資者提供更寬泛、安全的投資路徑，進(jìn)而拓寬礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目的融資渠道。

(5)引進(jìn)國際資本參與礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目。外資注入礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目的融資路徑雖然執(zhí)行起來較為曲折，也更為困難，但是爭取諸如世行、亞行貸款和國際地質(zhì)環(huán)境治理的合作項目是利用國際資金、優(yōu)惠貸款和技術(shù)援助的有效途徑，應(yīng)從改善具備吸引外資的礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目的管理、提高項目的經(jīng)濟(jì)效益、增強(qiáng)項目承擔(dān)企業(yè)還貸能力出發(fā)，積極爭取礦山地質(zhì)環(huán)境治理國外投資、融資。

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關(guān)鍵詞 農(nóng)村環(huán)境；自主治理模式；研究路徑

中圖分類號 X321 [KG*2]文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A [KG*2]文章編號 1002-2104（2011）01-0165-06 [WTHZ]doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.028

日益嚴(yán)峻的農(nóng)村環(huán)境污染局勢使農(nóng)村環(huán)境治理模式研究重要性日益凸顯。然而當(dāng)前有關(guān)治理政策的研究有一個隱含的假設(shè)：政府是農(nóng)村環(huán)境治理的主體和實施者。2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者埃莉諾•奧斯特羅姆建立了以自主治理制度為主和強(qiáng)調(diào)社會資本的第二性選擇模型，這為農(nóng)村環(huán)境治理模式的創(chuàng)新開辟了新的路徑。事實上，20世紀(jì)80年代以來,社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理逐漸在全球范圍內(nèi)得到廣泛的認(rèn)可和實踐。農(nóng)村自主治理組織具有信息的直接性和充分性以及自發(fā)秩序的有效性等方面的優(yōu)勢，系統(tǒng)開展我國農(nóng)村環(huán)境自主治理制度的系統(tǒng)性研究將是我國環(huán)境治理模式的創(chuàng)新，也是農(nóng)村環(huán)境治理形勢的迫切需要。

1 農(nóng)村環(huán)境治理研究進(jìn)展

我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長的同時，農(nóng)村環(huán)境污染也日益嚴(yán)峻。過量的農(nóng)藥、化肥和地膜的使用,使得土壤受到嚴(yán)重污染,也直接威脅到人體健康；此外，我國每年畜禽糞便產(chǎn)生量約為25億噸,是工業(yè)固體廢棄物的2.4倍［1］。農(nóng)村環(huán)境污染防治成為中國環(huán)境保護(hù)工作中的新重點(diǎn)和難點(diǎn)。2008年中國投入5億多人民幣用于農(nóng)村環(huán)境的綜合整治，600多個環(huán)境問題突出的村莊得到治理。然而，全國有4 萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中絕大多數(shù)沒有環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施；在60多萬個行政村中，絕大部分污染治理還處于空白狀態(tài)。以政府為主體的農(nóng)村環(huán)境治理模式，相對于廣大的農(nóng)村來說實在有限，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理的重要問題。

我國當(dāng)前對于農(nóng)村環(huán)境治理的研究以面源污染研究最多，主要集中在以下幾個方面：第一，對于農(nóng)業(yè)環(huán)境總體狀況的宏觀研究。包括對于農(nóng)業(yè)面源污染的庫茲涅茨曲線的研究［2］、農(nóng)業(yè)環(huán)境狀況與用地系統(tǒng)的研究［3］等。但是政策的提出都有一個隱含的假設(shè)：政府是農(nóng)村環(huán)境治理的主體和實施者。第二，對農(nóng)村環(huán)境與農(nóng)民個體行為關(guān)系的微觀研究。如，農(nóng)民的施肥行為與面源污染效應(yīng)模型等方面的研究［4］。研究目的是掌握農(nóng)民的行為特征和經(jīng)濟(jì)行為規(guī)律，為政府的環(huán)境治理政策提供依據(jù)，因此也是政府為主體的環(huán)境治理模式的研究。而對于農(nóng)村環(huán)境污染治理的具體組織模式，尤其是對農(nóng)民這一農(nóng)村環(huán)境的直接相關(guān)主體的自主組織形式研究很少。

完全信息假設(shè)是我國農(nóng)村環(huán)境管理體制和模式建立的基本前提，即政府環(huán)保部門能夠全部、及時地掌握本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染的數(shù)據(jù)資料及其它信息。而事實上農(nóng)村環(huán)境污染具有污染源小而多，污染面廣而散的特點(diǎn)，環(huán)保部門沒有足夠多的人力、物力和財力去收集農(nóng)村環(huán)境污染的全部信息。相反，廣大農(nóng)民既是農(nóng)村污染的受害者，也是面源污染的制造者，他們對于本地哪里有污染，污染的嚴(yán)重程度和具體情況最清楚；同時我國農(nóng)村具有多年形成的“自發(fā)秩序”，也許這些內(nèi)在規(guī)則并不如正式規(guī)則那樣清晰和明確，但對于解決所在區(qū)域公共環(huán)境保護(hù)中的沖突卻非常有效。2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者埃莉諾•奧斯特羅姆建立了以自主治理制度為主和強(qiáng)調(diào)社會資本的第二性選擇模型［5］，這為農(nóng)村環(huán)境治理模式的創(chuàng)新開辟了新的路徑。研究農(nóng)村環(huán)境自主治理理論及典型模式，包括自主治理模式運(yùn)行的關(guān)鍵因素、治理模式的運(yùn)行機(jī)制，以及政府、社區(qū)和農(nóng)民之間的博弈關(guān)系等問題，將是我國環(huán)境治理模式的創(chuàng)新。

2 自主治理理論與農(nóng)村環(huán)境自主治理

2.1 自主治理理論

在對于環(huán)境治理機(jī)制的相關(guān)研究中，有些學(xué)者主張私有化：將“市場”作為環(huán)境問題的解決方案。但市場機(jī)制實現(xiàn)資源有效配置是有條件的，并且環(huán)境作為一種公共物品具有非競爭性和非排他性，很難建立明晰的產(chǎn)權(quán)。另外一些學(xué)者認(rèn)為，由于存在著公地悲劇，具有強(qiáng)制性權(quán)利的政府的合理性不容置疑。但是 ,政府本身也不會總是高效的，而且政府的效率比起企業(yè)效率的影響更要廣泛?；春游廴镜姆磸椇?007年爆發(fā)的太湖“藍(lán)藻危機(jī)”事件，與其說是市場失靈，不如說是政府失靈。埃莉諾•奧斯特羅姆［5］曾經(jīng)以近海漁場、灌溉系統(tǒng)、地下水盆地以及森林資源為背景，通過實證研究，探討了保證上述公共資源持續(xù)發(fā)展和利用中的自主治理制度，指出了這些自主治理制度運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律，并且開發(fā)出了制度分析的基本框架。在一定的條件下，自主治理的制度安排是一種低交易成本和高效率的制度選擇。

李穎明等:農(nóng)村環(huán)境自主治理模式的研究路徑分析中國人口•資源與環(huán)境 2011年 第1期自主治理制度是人類的長期經(jīng)驗而形成的規(guī)則，由于為足夠多的人所采用，從而成為傳統(tǒng)并被長期保持下去，并通行于由個體而組成的共同體。在一定條件下，自主治理制度是節(jié)約交易成本和富有效率的。在涉及多個個體同時參與和面向小規(guī)模的自然資源開發(fā)利用中，可以通過彼此信任、尊重以及有效地溝通、交流而實現(xiàn)不同形式的自主治理。農(nóng)村的自主治理組織擁有大量的環(huán)境屬性的時空信息，加之個體通過長期地相互作用而建立了低成本的溝通網(wǎng)絡(luò)，個體間可以不依賴外部的強(qiáng)制性制度而自主地實現(xiàn)環(huán)境的有效治理，由此農(nóng)村環(huán)境的自主治理制度將成為環(huán)境內(nèi)在治理制度的典型形態(tài)之一。

事實上，20世紀(jì)70年代后期，與自主治理相關(guān)“參與”概念已經(jīng)被提出。20 世紀(jì)80 年代，社區(qū)已經(jīng)成為發(fā)展中的一個關(guān)鍵的機(jī)構(gòu)，成為將發(fā)展、公平、民主參與等相結(jié)合的場所［6］。當(dāng)前與自主治理密切相關(guān)的是“公眾參與”理論，嚴(yán)格地說，公眾參與和自主治理是一個問題的不同方面?！肮妳⑴c”是一個“自下而上”的對權(quán)力的分享過程，是地方機(jī)構(gòu)和人民參加到上級政府的發(fā)展管理過程中來, 而“自主治理”是一個“自上而下”的對權(quán)力的移交過程，是將發(fā)展管理的權(quán)力由上級政府移交至地方機(jī)構(gòu)和人民。從某種意義上講，“自主治理”是較高層次的“公眾參與”。

2.2 環(huán)境自主治理模式研究

環(huán)境治理過程中利益相關(guān)者的參與模式是國外自主治理制度研究的主要內(nèi)容之一。實際上，任何一個區(qū)域的環(huán)境治理系統(tǒng)都是多種治理模式的有機(jī)組成，是政府主導(dǎo)、市場配置以及自主治理的有機(jī)構(gòu)成系統(tǒng)。一個主要的研究方向是從自主治理組織主體的參與程度進(jìn)行治理模式研究。Arnstein的梯度參與模型分析了從被動的信息接收者到積極行動者的參與程度不斷提升的持續(xù)過程［7］。根據(jù)利益相關(guān)者的目標(biāo)和能力的不同，不同的參與水平適用于不同的情境［8,9］；另一個主要的研究方向是根據(jù)信息流傳播的特征對治理模式進(jìn)行的研究［10］，根據(jù)這個觀點(diǎn)，信息從組織發(fā)送到被動接受者的方式是溝通模式（communication），組織從參與者收集信息稱為“咨詢”模式（consultation），參與者與組織執(zhí)行者之間雙向的信息溝通是參與模式（participation）。

我國的環(huán)境治理制度的安排經(jīng)歷了以政府強(qiáng)制型為主的單一管理模式、逐步引入產(chǎn)權(quán)和市場制度的市場管理模式，以及當(dāng)前多種制度安排共存并相互補(bǔ)充的多維管理模式，自主治理制度不斷完善，成為衡量環(huán)境治理活動是否優(yōu)化與深化的標(biāo)志。自主治理制度在生態(tài)治理中具有三個基本特征:第一, 自主治理制度無須借助外部強(qiáng)制力。第二, 自主治理制度使個體間合作博弈，實現(xiàn)“合作解”的一種制度安排。第三, 自主治理制度是建立在個體的相互信任、道德和利他行為等社會資本基礎(chǔ)之上的，具有較低的運(yùn)行成本［11］。

我國關(guān)于自主治理模式的相關(guān)研究包括“自愿性環(huán)境治理模式”“分權(quán)型環(huán)境治理模式”、“非集中化環(huán)境治理模式”、“社區(qū)為基礎(chǔ)的環(huán)境管理”等。姜愛林等對城市環(huán)境治理模式和體系的研究指出，自愿性環(huán)境治理制度包括：單邊承諾、私下協(xié)議、談判性協(xié)議以及開放性的自愿性協(xié)議等形式［12］。我國當(dāng)前自主治理的內(nèi)涵是很寬泛的，包括了政府主體和市場主體之外的所有環(huán)境治理相關(guān)主體。從狹義的角度來講，在涉及多個個體同時參與和面向小規(guī)模的自然資源開發(fā)利用中，通過彼此尊重、信任和有效溝通實現(xiàn)的自主治理及由此而產(chǎn)生的自主治理組織是自主治理制度的典型形態(tài)［13］。四川省茂縣永和鄉(xiāng)道財村，林業(yè)管理人員引入“社區(qū)林業(yè)”的概念，與當(dāng)?shù)卮迕癯浞謪f(xié)商，利用村規(guī)民約，使村民自覺禁止在天然林內(nèi)采集薪材和收集落葉，不僅減少國家對天然林進(jìn)行保護(hù)的成本, 還提高了保護(hù)效果，促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展，成為我國在自主治理方面的典型案例［14］。

2.3 農(nóng)村環(huán)境的自主治理

農(nóng)村環(huán)境問題以及相關(guān)主體和社會背景的特征決定了自主治理是我國農(nóng)村環(huán)境治理不可或缺的有效模式之一。20世紀(jì)80年代以來,社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理(communitybased natural resource management,CBNRM) 作為實現(xiàn)農(nóng)村自然資源的可持續(xù)利用與管理的方式和分析路徑逐漸在全球范圍內(nèi)得到廣泛的認(rèn)可和實踐。許多主要的國際組織，如世界銀行、美國國際開發(fā)署、加拿大國際發(fā)展研究中心等都將其列為主要的資源管理策略之一；在許多發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家,CBNRM 已經(jīng)成為他們自然資源管理政策的中心議題［15］。以社區(qū)為基礎(chǔ)的資源環(huán)境治理制度的優(yōu)勢表現(xiàn)為：社區(qū)管理的有效性、社區(qū)居民對于當(dāng)?shù)丨h(huán)境的直接影響、緩解當(dāng)?shù)刎毨А⒐芾碣|(zhì)量的提高、生物多樣性保護(hù)、管理成本的降低、管理政策的適應(yīng)性等10個方面［16］。中國農(nóng)村環(huán)境治理的總體制度沿革也呈現(xiàn)非集中化治理的總趨勢，包括資源權(quán)屬的改革、國家與政府機(jī)構(gòu)的改革、民族區(qū)域自治制度的完善、村民自治制度的建立與完善、自下而上的參與式的規(guī)劃方法與過程逐步進(jìn)入政府的計劃與規(guī)劃、市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革與社會結(jié)構(gòu)的多元化［6］。

與總體改革趨勢相對應(yīng)，一些村民自治組織也相繼成立。比如，在我國一些山區(qū)農(nóng)村，村民自治組織就組織村民訂立村規(guī)民約對森林資源限以定期砍伐；一些地方按照林木生長狀況規(guī)定封山制度；一些漁業(yè)村為了保證捕撈的公平，規(guī)定每戶居民的打撈地域并實施周期性的輪換，對捕撈時間和魚網(wǎng)網(wǎng)格的大小也有明確規(guī)定。這都說明村民自主治理組織作為農(nóng)村環(huán)境的管理者，針對村內(nèi)部資源濫用的實際情況對癥下藥地提出解決方案，提出保證自然資源風(fēng)險最小化利用的各種規(guī)章制度，以可持續(xù)發(fā)展的方式管理自然資源。

從研究角度上，我國的農(nóng)村環(huán)境治理研究主要集中在社會學(xué)、哲學(xué)、法學(xué)、環(huán)境倫理等領(lǐng)域，而公共管理以及政策分析領(lǐng)域的研究較少。如，有關(guān)學(xué)者從法學(xué)的角度分析認(rèn)為，法律應(yīng)該能夠引導(dǎo)農(nóng)民民主參與環(huán)境管理，保障農(nóng)民能有組織地、自覺保護(hù)農(nóng)村環(huán)境［17］。在研究方法上，主要是從現(xiàn)有治理機(jī)制的對比研究中，分析農(nóng)村自主治理模式選擇的必然性和基本條件。有研究認(rèn)為，目前我國政府環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，從中央到地方是一個倒 “金字塔” 結(jié)構(gòu)。我國的縣鄉(xiāng)基層環(huán)保部門的人員數(shù)量少，專業(yè)知識水平低［18］?；鶎迎h(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力的薄弱現(xiàn)狀造成政府在執(zhí)行環(huán)境管理職能時的信息不完全，農(nóng)村自主治理模式恰恰避免了這一制度缺陷。自主治理模式的有效實施的基本假設(shè)包括：當(dāng)?shù)鼐用耖L期生活在社區(qū)、最了解當(dāng)?shù)氐馁Y源狀況及存在的問題, 同時他們也有能力管理好自己的自然資源［19］。

3 中國農(nóng)村環(huán)境自主治理理論與治理模式研究路徑農(nóng)村環(huán)境自主治理模式研究主要包括以下幾個方面：農(nóng)村環(huán)境自主治理理論及其基本假設(shè)研究；中國農(nóng)村環(huán)境自主治理的典型模式研究；我國農(nóng)村環(huán)境自主治理制度構(gòu)建的政策建議。

3.1 農(nóng)村環(huán)境自主治理理論及其基本假設(shè)研究

理論層次的研究是農(nóng)村環(huán)境自主治理模式構(gòu)建的前提。在理論層面上，以自主治理理論及制度有效實施的基本假設(shè)為基礎(chǔ)，研究農(nóng)村環(huán)境治理中相關(guān)主體的博弈結(jié)構(gòu)和博弈均衡特點(diǎn)，確定中國農(nóng)村建立環(huán)境自主治理模式所需要的條件修正和政策供給。

3.1.1 農(nóng)村環(huán)境自主治理制度的前提條件分析

任何有效制度都是特定情境下的。同樣，自主治理制度也不是絕對“積極”的，必須要在一定的背景下加以考察，即要具備自主治理模式的基本假設(shè)。奧斯特羅姆在案例分析的基礎(chǔ)上總結(jié)出8條設(shè)計原則，以此作為長期有效的公共池塘資源自主組織、自主治理制度的基本構(gòu)件。即，（1）清晰界定的邊界。（2）占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致。（3）集體選擇的安排。（4）監(jiān)督。（5）分級制裁。（6）沖突解決機(jī)制。（7）對組織權(quán)的最低限度的認(rèn)可。（8）分權(quán)制企業(yè)。當(dāng)前我國農(nóng)村社區(qū)具有以下基本特點(diǎn)：第一,村莊已經(jīng)形成或初具規(guī)模,具有一定數(shù)量的共同生活人群。第二,同一行政村區(qū)域。第三,村民在感情上和心理上有認(rèn)同感和歸屬感［20］。以自主治理制度的設(shè)計原則和基本構(gòu)建為框架，分析有效的中國農(nóng)村環(huán)境自主治理模式建立的前提條件和基本假設(shè)。當(dāng)現(xiàn)實條件逼近模型中的假設(shè)條件時，實際的行為和結(jié)果將與預(yù)測的行為和結(jié)果非常接近。

3.1.2 農(nóng)村環(huán)境自主治理模式的博弈關(guān)系研究

農(nóng)村環(huán)境治理主體的博弈分析是農(nóng)村環(huán)境治理制度研究的基礎(chǔ)。奧斯特羅姆運(yùn)用博弈論分析了“公地悲劇”、“囚犯的難題”、“集體行動的邏輯”等公共事務(wù)治理理論所隱含的博弈結(jié)構(gòu)，并從博弈論的角度探索了在理論上可能的政府與市場之外的自主治理公共池塘資源的可能性。對于農(nóng)村環(huán)境自主治理模式的研究要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的層面，運(yùn)用博弈論的基本原理探討相關(guān)主體的博弈關(guān)系。當(dāng)環(huán)境污染的受害者由個體變?yōu)榻M織時，博弈均衡策略將由“不索賠,不治理污染”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫砦廴?不治理污染就索賠”，即博弈的一般結(jié)果是污染者治理其污染,而受害者可以用“不治理污染就索賠”策略保障其權(quán)益。這顯然是一個更為理想的結(jié)果［21］。

農(nóng)村環(huán)境治理系統(tǒng)中，環(huán)境的污染者不僅僅是區(qū)域系統(tǒng)外的污染者，更多的是區(qū)域內(nèi)的村民，污染的實施者和污染的受害者體現(xiàn)在一個主體身上。環(huán)境自主治理的關(guān)鍵是如何協(xié)調(diào)眾多的受害者的行動，尤其是當(dāng)受害者無法確認(rèn)或受害者無法溝通時，集體行動的困境將使受害者面對的是不利的“個體索賠―治污”博弈而不是有利的“集體索賠―治污”博弈。此外，農(nóng)村環(huán)境自主治理模式中，集體執(zhí)行索賠是博弈中的關(guān)鍵要素，集體索賠的概率決定了博弈的最終結(jié)果。此外，索賠效果的達(dá)成離不開法制環(huán)境的保障，需要通過各個限制條件的具體分析，豐富博弈模型，確定博弈過程中政府和村民、社區(qū)之間的關(guān)系。

3.2 中國農(nóng)村環(huán)境自主治理的典型模式研究

農(nóng)村環(huán)境自主治理的研究結(jié)果要具有可實施性，要從自主治理的理論分析轉(zhuǎn)向農(nóng)村自主治理結(jié)構(gòu)及運(yùn)行模式的研究。需要對我國農(nóng)村環(huán)境自主治理的典型模式進(jìn)行具體分析。

3.2.1 農(nóng)村環(huán)境自主治理結(jié)構(gòu)研究

自主治理結(jié)構(gòu)是農(nóng)村環(huán)境自主治理的實施框架，將為實踐提供直接的建議。環(huán)境自主治理模式的關(guān)鍵要素可總結(jié)為以下幾個方面：（1）環(huán)境管理方面:社區(qū)愿意采用此制度、社區(qū)對環(huán)境有管理權(quán)、社區(qū)有有效的方法和技術(shù)來確保環(huán)境質(zhì)量、社區(qū)有自己的規(guī)章制度,并且能夠有效地進(jìn)行環(huán)境管理、政府可以經(jīng)常為社區(qū)行政區(qū)提供監(jiān)管信息、政府機(jī)構(gòu)一直為社區(qū)提供支持。（2）經(jīng)濟(jì)方面:從自主治理制度中獲得的收益可以改變社區(qū)行為，可以改善社會服務(wù)、自主治理制度的實施要增強(qiáng)社會整合度、環(huán)境自主治理制度要滿足社區(qū)成員的期望收益。（3）治理組織方面:要有規(guī)范和社區(qū)成員積極參與的村民集會制度、做決策時要依靠村民、財務(wù)透明等［15］。

農(nóng)村環(huán)境自主治理系統(tǒng)包括三個不同層次：操作層、組織層和制度層［22］。其中，操作層的自主治理主要體現(xiàn)在環(huán)境治理任務(wù)的具體執(zhí)行中，包括對于組織成員的生產(chǎn)生活進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督、環(huán)保教育以及進(jìn)行重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)恢復(fù)等。組織層的自主治理主要體現(xiàn)在組織內(nèi)自主治理組織制度的完善過程中，包括制定組織環(huán)境保護(hù)的政策和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，確定環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則等，這里的相關(guān)者除了村民和社區(qū)外，還要接受政府的政策供給和監(jiān)測評估。制度層的自主治理代表組織的利益，關(guān)注并參與區(qū)域或國家的相關(guān)法規(guī)制定，此時的相關(guān)者不僅包括社區(qū)組織還包括其他利益相關(guān)者和政府組織，如表1。

表1 農(nóng)村環(huán)境自主治理層次

Tab.1 Rural environment self-governance levels

操作層Action level組織層Organizational level制度層Policy level主要相關(guān)者村民、社區(qū)組織村民、社區(qū)組織、政府組織社區(qū)組織、利益相關(guān)者、政府組織自主治理內(nèi)容和方式對成員進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境教育、開展生態(tài)恢復(fù)等制定組織規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則等參與、影響區(qū)域或國家環(huán)境相關(guān)政策法規(guī)的制定

3.2.2 農(nóng)村環(huán)境自主治理典型模式研究

農(nóng)村環(huán)境自主治理典型模式的研究要以大量的實地調(diào)研資料作為支撐。借鑒當(dāng)前社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理（CBNRM）的分析框架，調(diào)研主要從農(nóng)戶收入和環(huán)境的可持續(xù)性2個方面來進(jìn)行，這也是當(dāng)前比較成熟具體的研究方法［23］。分析的主要指標(biāo)包括:農(nóng)戶擁有的財富情況、環(huán)境水平、當(dāng)?shù)氐氖杖?、獲得資源的途徑、對環(huán)境和資源的控制情況、參與社區(qū)事務(wù)的能力、村民影響社區(qū)事務(wù)的能力、社區(qū)沖突、社區(qū)對環(huán)境管理的認(rèn)識等。

在調(diào)研方式上，通過資料收集掌握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展以及環(huán)境總體水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的宏觀環(huán)境；通過訪談了解村民參與社區(qū)事務(wù)的能力、參與方式、社區(qū)事務(wù)對環(huán)境治理的影響等；通過問卷獲得村民收入水平、收入來源以及影響因素、村民環(huán)境保護(hù)意識，如表2。調(diào)研地點(diǎn)選擇上要注意農(nóng)村環(huán)境自主治理關(guān)鍵要素的代表性，如在村民組織的主體、環(huán)境污染特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等要素的代表性。

通過調(diào)研對我國當(dāng)前的農(nóng)村環(huán)境自主治理的典型模式進(jìn)行深入分析和評價。分析典型自主治理模式的治理層次、相關(guān)主體、治理結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵要素等；評價當(dāng)前的模式在提高經(jīng)濟(jì)效率、維護(hù)社會公平、保障環(huán)境可持續(xù)利用等方面的作用。

表2 農(nóng)村環(huán)境自主治理典型模式調(diào)研

Tab.2 Typical model survey of rural environmental

selfgovernance

調(diào)研方式Method調(diào) 研 指 標(biāo)Index資料收集經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境污染狀況、宏觀環(huán)境政策個人訪談村民參與社區(qū)事務(wù)的能力、參與方式、產(chǎn)生的影響問卷調(diào)研收入水平、收入來源、環(huán)保意識

3.3 完善我國農(nóng)村環(huán)境自主治理制度的政策建議

政策建議聚焦于三個層次：第一，如何改進(jìn)優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境自主治理的宏觀政策供給。核心問題是政府、社區(qū)、村民、NGO等相關(guān)主體如何實現(xiàn)有效銜接與互補(bǔ)，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的有效治理。自主治理并不等于政府不作為,作為公共管理部門,政府應(yīng)該履行諸角色包括:保護(hù)“公共資源”、協(xié)調(diào)沖突、解決當(dāng)?shù)夭黄降?、協(xié)助社區(qū)解決問題、支持當(dāng)?shù)啬芰ㄔO(shè)等。另外，環(huán)保理念以及科學(xué)的環(huán)保知識普及（如化肥農(nóng)藥的科學(xué)使用）是政府的主要任務(wù)之一。

第二，自主治理組織自身的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和運(yùn)行高效性問題。即通過農(nóng)村環(huán)境情景分析、自主治理活動的層次定位、自主治理的流程設(shè)計等，構(gòu)建高效的農(nóng)村環(huán)境治理組織結(jié)構(gòu)。包括規(guī)則的制定和實施、對違規(guī)者的監(jiān)測和管理、對自然資源變化的監(jiān)測等具體內(nèi)容。

第三，土地流轉(zhuǎn)制度下的環(huán)境自主治理問題。為了推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大農(nóng)民經(jīng)營的土地，根據(jù)中國新出臺的法律允許農(nóng)民的土地可以流轉(zhuǎn)，這對于異地污染的控制帶來影響。另一方面，當(dāng)土地租賃者并非當(dāng)?shù)鼐用?，農(nóng)村環(huán)境治理體系的相關(guān)主體、以及他們的博弈關(guān)系將發(fā)生很大變化，調(diào)整農(nóng)村環(huán)境治理制度，確保這些農(nóng)場的經(jīng)營者不污染環(huán)境將是農(nóng)村發(fā)展必然面臨的問題。

4 總 結(jié)

農(nóng)村環(huán)境自主治理理論以及治理模式的探索研究將是環(huán)境治理的嶄新方向和視角。對農(nóng)村環(huán)境自主治理理論及其模式的探索有兩個主要的層次：首先要從基本理論出發(fā)研究農(nóng)村自主治理制度的前提條件。每種經(jīng)濟(jì)制度的制定以及效應(yīng)的最大化都有特定的假設(shè)條件，對中國農(nóng)村環(huán)境自主治理制度的實施的背景條件和總體局勢給予判斷和分析。第二，面向制度制定與實施層面，對農(nóng)村環(huán)境自主治理的典型模式的研究。借鑒已有的研究框架，選擇關(guān)鍵的指標(biāo)進(jìn)行實地調(diào)研，具體分析我國農(nóng)村典型的自主治理模式的關(guān)鍵要素、自主治理系統(tǒng)的構(gòu)成及其特點(diǎn)，確定我國農(nóng)業(yè)環(huán)境自主治理路徑的基礎(chǔ)和方向，并提出政策建議。對農(nóng)村環(huán)境自主治理理論和運(yùn)行模式的探索將使環(huán)境治理系統(tǒng)進(jìn)一步提升和完善。

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Research Path ofSelfGovernance Model of Rural Environment

LI Yingming1 SONG Jianxin2 HUANG Baorong1 WANG Haiyan1

(1.Institute of Policy and Management，Chinese Academy of Science, Beijng 100190, China;2. National Science Library, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China)

篇6

一、環(huán)境審計用于政府環(huán)境治理的理論基礎(chǔ)

（一）公共受托責(zé)任論 生態(tài)環(huán)境屬于公共物品的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為非排他性和非競爭性。人類總覺得自然資源取之不盡、用之不竭、無償受益，于是利用各種各樣的手段無節(jié)制的開發(fā)資源，造成對環(huán)境的污染和破壞。而“理性經(jīng)濟(jì)人”只愿意享受環(huán)保所帶來的社會福利，卻不愿為治理環(huán)境付出任何形式的代價，導(dǎo)致“公地悲劇”的出現(xiàn)。針對環(huán)境治理領(lǐng)域的市場失靈，人們通常會委托政府環(huán)保部門和有關(guān)NGO組織來居民的環(huán)境權(quán)益，這樣就產(chǎn)生政府承擔(dān)更多的受托責(zé)任來解決環(huán)保問題。環(huán)境績效審計就是政府手中實施環(huán)境治理的有效控制手段。從委托受托責(zé)任角度看，政府作為受托人，用于環(huán)境治理的資金屬于公共財政，隨著社會民主化進(jìn)程不斷得到重視和提高，受托人希望委托人公開解釋、說明資金的使用方式。環(huán)境績效審計是對政府環(huán)境公共支出是否經(jīng)濟(jì)有效進(jìn)行審計監(jiān)督，利用透明的審計公告制度，接受包括全體納稅人在內(nèi)的社會公眾的監(jiān)督，達(dá)到努力提高環(huán)境公共資金的使用效益，以有限的資源最大限度提供高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境。

（二）公共財政理論 由于環(huán)境污染治理設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營具有“負(fù)外部性”，社會成本大于私人成本，政府成為環(huán)境公共產(chǎn)品的主要供應(yīng)者。按照公共財政理論，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，列入政府支出的事項大多屬于社會公共需要的層次，主要是為社會提供難以按市場原則提供的公共商品與服務(wù)。因此，財政成為公共財政，政府支出用于社會“公共”方面成為“公共財政”下政府支出的基本方向。環(huán)境績效審計是對政府用于環(huán)境公共支出的資金的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督評價，并進(jìn)一步審查其經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益。從世界各國的政府審計實踐來看，政府審計是接受公眾委托對國家管理者承擔(dān)的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督行為。公共受托責(zé)任的要求及其發(fā)展決定政府審計職責(zé)的目標(biāo)層次遞進(jìn)，傳統(tǒng)的僅以保證公共資產(chǎn)真實、合法為內(nèi)容的公共責(zé)任已不能滿足公眾的需要，政府審計的目標(biāo)也從單一的真實合法性審計，發(fā)展到真實合法性審計與經(jīng)濟(jì)性審計、效率性審計和效果性審計相結(jié)合的多目標(biāo)審計，并逐步發(fā)展成為以績效審計為主的現(xiàn)代審計模式。

二、寧波市針對環(huán)境治理難題的環(huán)境績效審計

（一）消納建筑渣土成為城市成長中的難題 隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，跟國內(nèi)其他許多城市一樣，寧波市中心城區(qū)產(chǎn)生的建筑渣土持續(xù)增加，這些建筑渣土（淤泥）如何處置成為新的環(huán)境難題。雖然通過制磚、基礎(chǔ)回填、廢棄山塘傾倒、綠化利用，海涂圍墾填埋等方式處置了部分建筑垃圾，但仍有大量的建筑渣土無法消納。按照寧波市城市建筑垃圾管理規(guī)定，建筑垃圾“誰產(chǎn)生，誰承擔(dān)處置責(zé)任”的原則，建設(shè)單位首先應(yīng)該負(fù)責(zé)對垃圾的處置。但事實上，現(xiàn)在很多建設(shè)單位都將渣土處理交給了施工單位，施工單位又以承包的方式將垃圾交給運(yùn)輸單位，誰也不過問渣土的去向，任由運(yùn)輸單位處置，于是一些人就把江河與海洋當(dāng)成了垃圾廠，使原本通暢的航道變得危險，海洋安全受到威脅。一方面寧波市每年在航道清淤方面的投入達(dá)到兩千多萬。另一方面是每天都有大量的建筑垃圾非法被傾倒在海洋里。所以，必須采取措施解決這一城市環(huán)境管理難題。

（二）采用環(huán)境審計解決環(huán)境難題 寧波市采用的措施有：（1）加大宣傳，積極作為。取得全社會對環(huán)境審計的認(rèn)同和支持，一要靠宣傳，二要靠作為。因此寧波審計機(jī)關(guān)一方面通過各種媒體或在審計過程中廣泛地宣傳環(huán)境審計，特別是取得社會公眾的輿論支持，為大力推進(jìn)環(huán)境績效審計營造了良好的外部環(huán)境。另一方面積極拓展環(huán)境審計領(lǐng)域，深化環(huán)境審計內(nèi)容，用顯著的審計成果、令人信服的審計技術(shù)方法來證明環(huán)境審計的必要性和可行性。

（2）科學(xué)選項，追蹤熱點(diǎn)。審計機(jī)關(guān)在選擇審計項目時，一般會鎖定熱點(diǎn)問題或重點(diǎn)資金及時跟進(jìn)，這是審計時效性和監(jiān)督關(guān)口前移的要求。寧波市審計局配合寧波市政府環(huán)境治理要求，在2010年開展了建筑渣土治理情況專項審計調(diào)查。發(fā)現(xiàn)了寧波市建筑渣土、河道淤泥的主要處置方法是向海洋傾倒的不正確做法。寧波市審計機(jī)關(guān)沒有簡單采取批評的辦法，而是為了從根本上妥善處置城市建筑渣土， 實現(xiàn)資源的綜合利用， 以達(dá)到經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會的多重效益，積極開展調(diào)查， 會同經(jīng)委、城管部門，走訪科研院所，探索消納渣土、變廢為寶的途徑。他們協(xié)調(diào)各區(qū)，尋找新型材料生產(chǎn)企業(yè)，開辟新的消納場所。提出了以下合理化方案：首先，在源頭控制建筑渣土， 就地吸收利用。建筑施工企業(yè)既是產(chǎn)生建筑淤泥的源頭， 也是建筑渣土處置的責(zé)任者，因此，加強(qiáng)對建筑企業(yè)源頭管理，采取必要措施制約或規(guī)范建筑企業(yè)的行為，鼓勵和引導(dǎo)施工企業(yè)采用靜壓樁或其他打樁方式，以避免工程淤泥的產(chǎn)生?？茖W(xué)設(shè)置渣土消納場地，嚴(yán)格按指定路線行駛，按指定渣土場傾倒。規(guī)范棄土場管理，所有渣土消納場、棄土場必須依法取得消納渣土許可，確保無污染、無安全隱患運(yùn)行，入場道路硬化，并設(shè)置沖洗設(shè)施，嚴(yán)禁帶泥上路，嚴(yán)禁亂倒渣土。參照污水處理廠模式成立集中處理廢棄土點(diǎn)， 根據(jù)中心城區(qū)渣土產(chǎn)生量合理布局設(shè)點(diǎn)，分區(qū)域接收并集中處理建筑渣土， 并運(yùn)用科學(xué)檢測手段對渣土材料進(jìn)行組份、顆粒分布、塑性指數(shù)等系統(tǒng)分析， 根據(jù)渣土的不同組分和品質(zhì)進(jìn)行分類處置，用于填埋、綠化、制建材等， 最大限度提高渣土利用效率，同時也能解決一些中小型企業(yè)缺少渣土堆放場地、處理能力弱的不足。按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式加強(qiáng)渣土資源化利用產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，在渣土臨時堆場附近建設(shè)渣土集中處理企業(yè)，并就近規(guī)劃陶粒、燒結(jié)磚等建材產(chǎn)品開發(fā)項目。 其次， 實施運(yùn)輸建筑渣土的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。經(jīng)營建筑垃圾業(yè)務(wù)的渣土運(yùn)輸單位、車輛、建筑工地出土、渣土回填點(diǎn)（卸點(diǎn)）實現(xiàn)申報、受理、審批、發(fā)證、監(jiān)管等步驟的統(tǒng)一管理。利用覆蓋全寧波的GPS系統(tǒng)， 結(jié)合渣土營運(yùn)證管理，收費(fèi)結(jié)算管理實現(xiàn)建筑垃圾的全過程監(jiān)管，減少建筑渣土垃圾偷倒亂倒現(xiàn)象的發(fā)生，防止非法建筑垃圾業(yè)務(wù)車輛進(jìn)入，保證合法市場的正常運(yùn)行。再次，建立消納場所，資源化利用渣土。拓展資源化利用建筑渣土產(chǎn)品種類，解決脫水、均化等渣土利用中遇到的技術(shù)難題，加大對資源化利用建筑渣土項目和技術(shù)的政策傾斜和資金扶持。重點(diǎn)支持開發(fā)利用建筑渣土生產(chǎn)的燒結(jié)保溫隔熱砌塊、燒結(jié)清水墻裝飾砌塊、燒結(jié)陶板、清水墻裝飾磚、鋪地磚、廣場磚、水利護(hù)坡磚和砌塊、陶粒和陶粒砌塊等建材新品， 對引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，渣土年利用量在50萬噸以上的大型企業(yè)， 由項目屬地政府落實優(yōu)先供給土地， 市區(qū)二級給予設(shè)備投資20%的政府資金補(bǔ)助，墻材產(chǎn)品仍可在發(fā)展新墻材專項補(bǔ)助資金中列支，非墻材產(chǎn)品由財政部門落實專項扶持資金列支渠道。以長效機(jī)制解決產(chǎn)業(yè)升級和渣土處置的好辦法和出路。 企業(yè)利用好了淤泥，而且能把用淤泥生產(chǎn)出的產(chǎn)品銷售出去， 讓企業(yè)有利潤才能有可持續(xù)的發(fā)展能力。

（3）明確目標(biāo)，提高效果。加強(qiáng)資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展的監(jiān)督力度， 對領(lǐng)導(dǎo)干部的評價不簡單地以速度論英雄，而是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果與形成當(dāng)前結(jié)果付出的環(huán)境代價與生態(tài)代價進(jìn)行對比分析， 以判斷發(fā)展是否具有持續(xù)性。 將環(huán)境保護(hù)責(zé)任納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計之中，開展環(huán)境績效審計， 是受托責(zé)任不斷加強(qiáng)和委托人需求提高的必然產(chǎn)物。寧波市審計機(jī)關(guān)深入一線搞調(diào)研，在市墻改辦、發(fā)改委、城管、環(huán)保局等部門的配合下，收集了大量的建筑渣土材料， 聯(lián)合浙江大學(xué)的專家搞技術(shù)攻關(guān)，對于建筑渣土的處理提出了切合可行的建議，建筑渣土的環(huán)境績效審計工作取得了一定的進(jìn)展。審計結(jié)果上報后已引起寧波市市委、市政府的高度重視。審計工作對改善寧波市的建筑渣土的治理狀況取得了很大的作用。

三、運(yùn)用環(huán)境審計解決寧波市環(huán)境治理問題的特點(diǎn)

（一）從戰(zhàn)略前瞻性上認(rèn)識環(huán)境審計工作，改革考核機(jī)制 環(huán)境績效審計是公共支出效益審計的重要內(nèi)容之一，審計重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)集中在對重大決策環(huán)境影響評價制度和效果上。為了發(fā)揮環(huán)境績效審計的效果和審計專業(yè)化的特長，寧波市審計局在建筑渣土處置過程中，積極厘清環(huán)保部門、城管部門等與審計部門之間的職責(zé)，建立部門聯(lián)合會審制度、環(huán)境與發(fā)展綜合決策公眾參與制度、有關(guān)環(huán)保的重大決策監(jiān)督與責(zé)任追究制度、環(huán)境審計結(jié)果通報制度等，定期向公眾通報審計結(jié)果。這次建筑渣土處理結(jié)果之所以能夠取得很好的效果，在于發(fā)揮了各部門的力量和廣泛吸收社會公眾的參與，審計團(tuán)隊以審計機(jī)關(guān)人員為主，另外邀請了具有豐富建筑渣土處置經(jīng)驗的墻改辦公室的人員，積極深入到一線調(diào)研，掌握渣土處理企業(yè)的實際情況，向政府提交簡報，積極爭取政府對渣土處理企業(yè)的扶持政策，鼓勵渣土處理良性發(fā)展。同時改革渣土處置當(dāng)?shù)卣芾碚叩目己藱C(jī)制，將環(huán)境保護(hù)和污染治理納入考核范圍，并且實行任期后責(zé)任追溯追究制，以避免任期內(nèi)的短期行為，消除地方保護(hù)主義。

（二）轉(zhuǎn)變環(huán)境治理中政府審計的角色 目前開展環(huán)境績效審計的主體是政府審計部門。在審計過程中，審計部門要從“警察”的角色轉(zhuǎn)換到“法官”。 “警察”意味著審計部門和被審計單位之間是完全的對立狀態(tài)，而“法官” 則在對立的同時還需要通過相關(guān)合法措施對被審計單位進(jìn)行良性引領(lǐng)。寧波市在開展建筑渣土環(huán)境治理審計中，實現(xiàn)了審計部門與被審計對象的通力合作。審計部門積極發(fā)揮自身代表寧波市政府的角色，積極提出解決問題的對策，體恤被審計部門解決問題的實際困難，告知其單位領(lǐng)導(dǎo)政府審計問責(zé)不是目的，最終是確保建筑渣土的正確處理。在確保審計主體本身的執(zhí)法力度和有效度的基礎(chǔ)上，達(dá)到審計過程的公正性和公平性，更好的履行屬于政府的責(zé)任。

（三）審計過程和結(jié)果公開透明，營造良好的社會監(jiān)督氛圍 環(huán)境績效審計監(jiān)督涉及面廣，工作難度大。審計監(jiān)督作用的充分發(fā)揮離不開各級政府的重視支持，離不開有關(guān)職能部門協(xié)調(diào)幫助，離不開審計對象的理解配合。因此，作為審計部門，一方面要主動向?qū)幉ㄊ姓埵緟R報工作，爭取地方黨委、政府重視、支持審計工作，幫助解決審計工作中遇到的阻力和困難；另一方面要積極與航運(yùn)、城管、環(huán)保、水利等部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，努力爭取方方面面的理解、支持、配合。環(huán)境治理涉及到社會公眾的利益，所以本次審計紀(jì)律、審計目標(biāo)、審計程序、部分審計過程和審計事實等信息都向社會公眾公開，提升了審計執(zhí)法的公信力，變內(nèi)部監(jiān)督為社會監(jiān)督。開發(fā)適合對外公布的審計結(jié)果載體，在全社會形成理解審計工作、支持審計工作、重視審計工作、自覺接受審計監(jiān)督的局面。

在完善審計公告制度的同時，還對環(huán)境治理相關(guān)負(fù)責(zé)人“責(zé)”作出明確的界定。如果環(huán)境治理舉措不合格追查原因，針對客觀上的原因如制度不健全、法律不完善應(yīng)提出改進(jìn)建議。如果是主觀上的原因如執(zhí)行不力、管理疏忽應(yīng)追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任。鑒于政府審計只有建議權(quán)沒有處罰權(quán)這一實際情況可能對相關(guān)責(zé)任人威懾力不足的現(xiàn)象，提出了采取審計、紀(jì)檢、司法、公安等政府各部門聯(lián)合建立聯(lián)席辦事處的建議，執(zhí)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)項目運(yùn)行的問責(zé)和處罰情況。不但提高辦事效率，也會使政府審計部門在相關(guān)部門的支持和協(xié)作下充分行使職權(quán)。寧波市審計局在解決城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的大量的建筑渣土，發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，將績效審計切入到城市環(huán)境治理中，聯(lián)合各個行政部門，各司其職，形成合力，有效地解決了城市環(huán)境治理問題的作法值得借鑒。

［本文系“寧波市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題（G10―A33）環(huán)境績效審計與區(qū)域環(huán)境治理研究”階段性研究成果］

參考文獻(xiàn)：

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[論文摘要]發(fā)達(dá)國家城市環(huán)境治理的經(jīng)驗主要有：完善環(huán)境保護(hù)法律制度，保證治理措施的有效實施；健全環(huán)境管理體系，強(qiáng)化環(huán)境行政管理；注意推動自愿性行動來保護(hù)環(huán)境，積極推動公眾參與環(huán)境治理；運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，制定激勵獎懲措施，提高環(huán)境治理的效率；合理劃分環(huán)境治理權(quán)限，建立權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)；大力發(fā)展環(huán)境教育，通過民眾的環(huán)境保護(hù)意識，形成民族心理；加大科技投入，注重科技進(jìn)步，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

城市環(huán)境治理是指各級管理者依據(jù)國家和當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境政策、環(huán)境法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)和教育等各種手段，調(diào)控人類生產(chǎn)生活行為，協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，限制人類損害城市環(huán)境活動的有關(guān)行為的總稱。城市環(huán)境治理具有綜合性、區(qū)域性、群眾性與動態(tài)性等特征，其本質(zhì)是影響人的行為，轉(zhuǎn)變城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)50～60年生了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，但通過投入大量人力、物力和財力進(jìn)行治理后，如今城市環(huán)境污染得到有效控制，環(huán)境質(zhì)量得到根本性改善。發(fā)達(dá)國家積累了不少城市環(huán)境治理的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗及其教訓(xùn)留給人們諸多啟示，值得中國學(xué)習(xí)與借鑒。

一、完善環(huán)境保護(hù)法律制度，保證治理措施的有效實施

市場經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)和個人的目標(biāo)都是追求個體利益最大化。由于環(huán)境是公共物品且環(huán)境污染具有外部性，因此企業(yè)和個人總是想方設(shè)法地逃避環(huán)境責(zé)任，避免環(huán)境成本的內(nèi)部化。所以通過設(shè)計完備周密、可操作性強(qiáng)、適時進(jìn)行調(diào)整的環(huán)境法律制度，規(guī)范人們和企業(yè)的行為，降低生產(chǎn)和消費(fèi)活動對環(huán)境的影響，就成為保護(hù)環(huán)境最重要的手段。美國自1970年，環(huán)境立法開始大規(guī)模展開。經(jīng)過30年的發(fā)展，到目前已形成了較為完備的環(huán)境法律體系，僅在污染控制方面，就先后制定了《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處置法》、《安全飲用水法》、《聯(lián)邦農(nóng)藥法》、《有毒物質(zhì)控制法》、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》、《海洋傾倒法》和《噪聲控制法》等等。除聯(lián)邦一級法律外，各州也制定了相應(yīng)的法律，有的比聯(lián)邦法律還要嚴(yán)格。

發(fā)達(dá)國家的環(huán)境保護(hù)法律不僅系統(tǒng)完備，呈不斷強(qiáng)化、細(xì)化趨勢而且能夠有效地實施。荷蘭的環(huán)境立法涉及了污染控制和自然資源保護(hù)的各個方面。從1960年開始，荷蘭陸續(xù)制定了大量的環(huán)境法律法規(guī)。針對各種環(huán)境污染和環(huán)境問題的法律，如地表水污染控制法、地下水法、海域污染控制法、空氣污染防治法、土壤污染治理法、危險物質(zhì)法、化學(xué)廢料法、殺蟲劑法、噪聲治理法、廢棄物污染防治法、核能法等，構(gòu)成了荷蘭環(huán)境法比較完整的體系。

發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理歷程表明，政府對于環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了不可替代的作用并肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任。政府主要利用法律、法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)等強(qiáng)制性手段來約束人們的行為。發(fā)達(dá)國家各種環(huán)境保護(hù)措施都是依據(jù)相關(guān)法律政策來發(fā)起和推進(jìn)的。中國在20多年的環(huán)境保護(hù)進(jìn)程中，建立了一套法律政策體系，對防止環(huán)境惡化起到了一定的作用。然而我國環(huán)境法律制度在領(lǐng)域完備性、可操作性和執(zhí)行強(qiáng)度等方面還有待進(jìn)一步完善。因此，在環(huán)境立法方面，我們應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)，走依法管理的道路。

二、健全環(huán)境管理體系，強(qiáng)化環(huán)境行政管理

美國的環(huán)境管理體系較為健全。聯(lián)邦政府中除設(shè)有環(huán)境保護(hù)局外，在總統(tǒng)辦公廳之下還設(shè)立了總統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量委員會。委員會由三人組成，委員人選須由總統(tǒng)任命并經(jīng)參議院批準(zhǔn)。該委員會是總統(tǒng)的一個環(huán)境咨詢機(jī)構(gòu)，協(xié)助總統(tǒng)編制國家環(huán)境質(zhì)量報告，收集、分析和解釋有關(guān)環(huán)境條件和趨勢的情報，向總統(tǒng)提出有關(guān)改善環(huán)境的政策建議，幫助總統(tǒng)起草有關(guān)對外環(huán)境政策的報告。同時該委員會還是一個行政機(jī)關(guān)間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，幫助總統(tǒng)協(xié)調(diào)解決行政機(jī)關(guān)間有關(guān)環(huán)境影響評價的意見分歧?？偨y(tǒng)環(huán)境質(zhì)量委員會在美國環(huán)境事務(wù)中起著舉足輕重的作用，它協(xié)助總統(tǒng)對外處理環(huán)境外交事務(wù)，對內(nèi)協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)間的意見分歧和提出環(huán)境政策建議，是總統(tǒng)的高級環(huán)境助手和參謀。這一點(diǎn)很值得我們借鑒，隨著環(huán)保工作在國家事務(wù)中越來越重要，建議在國務(wù)院下設(shè)一個環(huán)境委員會或環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)助總理處理對內(nèi)對外的環(huán)境事務(wù)。

法國的環(huán)境管理體系也頗具特色。法國環(huán)境保護(hù)部的行政部門分為以下幾個機(jī)構(gòu)：行政管理和發(fā)展總局、水利局、預(yù)測污染和公害局、自然和風(fēng)景局、經(jīng)濟(jì)和國際事務(wù)研究局，專業(yè)化的環(huán)境考察團(tuán)、最高防務(wù)官、前景預(yù)測辦公室、部級辦公廳和新聞局。法國全國劃分為6個流域區(qū)，每個區(qū)設(shè)立一個水流域管理局。水流域管理局的主要職責(zé)是保護(hù)和改善法國水流域的水環(huán)境。具體做法是：一方面依法征收各種排污費(fèi)；另一方面通過補(bǔ)貼、貸款等形式，鼓勵污染防治設(shè)施建設(shè)及其工藝設(shè)備的合理選擇。1995年，法國6個水域管理局征得稅款達(dá)72億法郎，總經(jīng)費(fèi)達(dá)82億法郎，除去其中5％～9％用于支付機(jī)構(gòu)運(yùn)行、測量網(wǎng)絡(luò)管理及有關(guān)研究費(fèi)用外，其余的全部用于治理水污染和改善水資源。

環(huán)境保護(hù)工作是政府各部門的共同責(zé)任。大家都管，而不是環(huán)保部門一家來管，政府的各個部門都設(shè)有環(huán)保機(jī)構(gòu)，都負(fù)有保護(hù)環(huán)境的法定職責(zé)。相比之下，中國的環(huán)境管理體系還不夠完善，除國家環(huán)保局外，其他政府部門環(huán)境管理機(jī)構(gòu)還相當(dāng)薄弱，與其所承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)任務(wù)不相適應(yīng)，亟待加強(qiáng)和完善。

三、注意推動自愿性行動來保護(hù)環(huán)境，積極推動公眾參與環(huán)境治理

1．注意推動自愿性行動來保護(hù)環(huán)境。自20世紀(jì)90年代開始，以環(huán)境標(biāo)志、ISO14000認(rèn)證以及各種環(huán)境計劃等為形式的自愿性環(huán)境保護(hù)行動，成為發(fā)達(dá)國家環(huán)境管理中的一種新興的趨勢。這種行動對企業(yè)而言，有利于樹立企業(yè)環(huán)境保護(hù)形象，提高企業(yè)產(chǎn)品的市場競爭力和市場占有率；對消費(fèi)者而言，有利于提高消費(fèi)者的環(huán)境意識，促進(jìn)綠色、環(huán)保產(chǎn)品的購買和消費(fèi)；對于政府而言，有利于彌補(bǔ)強(qiáng)制性管制手段的不足，降低環(huán)境治理的成本等?？傊?，倡導(dǎo)企業(yè)和公眾通過自覺行動來保護(hù)環(huán)境，是發(fā)達(dá)國家保護(hù)環(huán)境的一個重要經(jīng)驗。

2．積極推動公眾參與環(huán)境治理。在發(fā)達(dá)國家環(huán)境政策的制定和實施過程中，社會公眾始終是一支重要力量，發(fā)揮著關(guān)鍵作用。社會公眾推動環(huán)境保護(hù)運(yùn)動發(fā)展，積極參與環(huán)境治理已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家環(huán)境管理中的一個重要的發(fā)展趨勢和特征。實際上公眾參與環(huán)境治理也改變了傳統(tǒng)的只有政府和企業(yè)的“二元”污染控制結(jié)構(gòu)，形成了政府、企業(yè)和社會公眾的“三元”污染控制結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，公眾在環(huán)境保護(hù)中起到非常重要的作用，處于既監(jiān)督企業(yè)又監(jiān)督政府的位置，而且也能通過市場消費(fèi)行為直接影響企業(yè)的環(huán)境行為。在這種情況下，為使公眾能有效參與環(huán)境保護(hù)，發(fā)達(dá)國家一方面是政府公開有關(guān)環(huán)境信息和政策信息，企業(yè)公開有關(guān)污染物排放信息，保證公眾的環(huán)境知情權(quán)；另一個方面是在制定、實施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、計劃和相關(guān)政策時，通過聽證會、說明會等形式，接受公眾質(zhì)詢，征求意見和建議，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供相應(yīng)的制度安排。在中國，雖然近年來公眾參與環(huán)境管理有所加強(qiáng)，但與發(fā)達(dá)國家相比還有很大差距，存在參與渠道少、參與程度較淺等問題。因此，我們應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，重視公眾在解決環(huán)境問題過程中的重要作用，強(qiáng)化公眾參與環(huán)境保護(hù)，主要應(yīng)從以下方面人手：一是建立健全公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道。要加強(qiáng)立法，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供法律制度支持。使公眾能通過正當(dāng)有效渠道，了解環(huán)境問題的狀況，為環(huán)境問題的解決提供意見、建議以至提出環(huán)境訴訟，從而促使環(huán)境問題的解決。二是公開環(huán)境信息，保護(hù)公眾環(huán)境知情權(quán)，公眾只有了解環(huán)境問題現(xiàn)狀及其可能造成的影響和危害，才會積極主動地參與解決環(huán)境問題，因此，必須實施環(huán)境信息公開制度，讓公眾了解真實情況，這是公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要前提。三是加強(qiáng)環(huán)保教育，提高全民環(huán)境意識。要通過各種形式和手段，宣傳環(huán)境保護(hù)的政策、方針和環(huán)境知識，提高公眾的環(huán)境意識和素質(zhì)，形成全社會都關(guān)心和參與環(huán)境保護(hù)的良好社會風(fēng)氣和機(jī)制。

四、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，制定激勵獎懲措施，提高環(huán)境治理的效率

強(qiáng)制性的法律法規(guī)和環(huán)境制度標(biāo)準(zhǔn)，是發(fā)達(dá)國家治理環(huán)境的根本手段。但是強(qiáng)制性的手段，具有成本高、相對僵化、不利于激勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新等缺點(diǎn)。因此，發(fā)達(dá)國家也越來越重視通過排污交易、征收生態(tài)稅、財政補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)激勵性手段來解決環(huán)境問題，以降低治理成本和激勵企業(yè)持續(xù)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，達(dá)到提高環(huán)境治理效率和靈活性的目的。

歐盟及其所屬成員國的環(huán)境保護(hù)在世界上起步較早。其中環(huán)境稅收、排污收費(fèi)和押金返還這三種有關(guān)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)手段比較典型：1．環(huán)境稅收。環(huán)境稅是對有害環(huán)境的產(chǎn)品征收的費(fèi)用，目的在于通過提高有害原料的成本，鼓勵生產(chǎn)者和消費(fèi)者使用對環(huán)境更為安全的產(chǎn)品。環(huán)境稅除了具有籌資功能外，對改善環(huán)境資源有著顯著的刺激作用。2．排污收費(fèi)。排污收費(fèi)是對向空氣、水或土壤排放的污染物，或噪聲征收的費(fèi)用。這種收費(fèi)設(shè)計通過使污染者償付至少一部分對環(huán)境造成危害的代價，來削減污染物數(shù)量并改善環(huán)境質(zhì)量。3．押金返還。押金是對可能造成污染的產(chǎn)品的銷售征收的附加費(fèi)。當(dāng)符合某些條件時，如把用過的或廢棄的物品送到集中地，從而避免了污染，這筆費(fèi)用就可退還。押金退款制有助于防止有毒物質(zhì)從電池的處理、塑料的焚化或農(nóng)藥容器的殘余物中釋放到環(huán)境里，值得推廣和提倡。中國較多運(yùn)用行政命令手段來解決環(huán)境污染問題，經(jīng)濟(jì)激勵手段相對不足，目前以排污收費(fèi)為主的經(jīng)濟(jì)手段標(biāo)準(zhǔn)太低，效果有限。所以，我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，注重利用經(jīng)濟(jì)激勵方法來實施環(huán)境治理政策措施，當(dāng)前除了進(jìn)一步完善已有的排污收費(fèi)(稅)政策外，要引進(jìn)和推廣排污權(quán)交易、押金退款等發(fā)達(dá)國家行之有效的經(jīng)濟(jì)手段，來強(qiáng)化環(huán)境治理的成效。

五、合理劃分環(huán)境治理權(quán)限，建立權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)

1．合理劃分中央政府和地方政府在環(huán)境治理中的權(quán)限。在環(huán)境治理中，為解決跨地區(qū)或跨國環(huán)境問題以及保持全國環(huán)境保護(hù)法律制度和標(biāo)準(zhǔn)的相對一致性，需要中央一級政府具有統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)的職能和權(quán)力。同時，許多環(huán)境問題同各地自然、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)狀況密切相關(guān)，具有地域性特征，這需要地方自主、靈活地采取相應(yīng)的治理措施。因此，在環(huán)境治理中，應(yīng)該明確中央政府與地方政府之間的權(quán)限及各自發(fā)揮作用的空間，才能協(xié)調(diào)二者的行動，形成共同治理環(huán)境的合力。發(fā)達(dá)國家在環(huán)境治理中重視根據(jù)環(huán)境問題所涉及的范圍和層次，來劃分各級政府權(quán)限，實現(xiàn)中央統(tǒng)一管理和地方自主的有效結(jié)合。如在美國環(huán)境治理體制下，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定污染控制基本政策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，各州負(fù)責(zé)實施，這種集中、強(qiáng)制的管理模式有利于摒棄地方保護(hù)主義、加強(qiáng)各地之間的分工合作，有利于對跨界污染問題進(jìn)行統(tǒng)一整合治理。在中國，由于各級政府部門間的利益沖突，使得許多環(huán)境管理政策和目標(biāo)不能順利執(zhí)行和實施，這是造成環(huán)境污染問題的重要原因，如地方政府為追求政績，不惜以資源破壞和環(huán)境退化為代價來換取經(jīng)濟(jì)增長，不同地方政府對于跨界污染問題相互推諉，地方政府為財政收益放棄對污染嚴(yán)重企業(yè)的環(huán)境管理等等。因此，我國在環(huán)境治理中應(yīng)該學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的做法，合理劃分各級政府的權(quán)限和職能，形成中央統(tǒng)管和地方政府自主管理的有機(jī)結(jié)合，避免地方為了局部的、短期的經(jīng)濟(jì)效益，而犧牲整體的、長期的環(huán)境效益。

2．建立權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行行政直接干預(yù)。建立權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行行政直接干預(yù)是西方發(fā)達(dá)國家解決環(huán)境問題的重要經(jīng)驗。大多數(shù)國家環(huán)境管理體制都有一個從分散到集中、從松散到強(qiáng)化、從低級到高級，強(qiáng)化總體協(xié)調(diào)的過程，從而使環(huán)境監(jiān)管體制逐步得到加強(qiáng)。日本在1960年就成立了“公害對策特別委員會”，但面對日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，它表現(xiàn)得軟弱無力。為強(qiáng)化環(huán)境管理，日本政府于1970年取消了“公害對策特別委員會”，成立了由總理大臣直接領(lǐng)導(dǎo)的日本環(huán)境廳，對環(huán)境問題進(jìn)行行政的直接干預(yù)，從而在投資量不多的情況下，使日本環(huán)境狀況大為改善。美國于1970年12月成立了環(huán)境保護(hù)局，直屬聯(lián)邦政府。其他一些國家如法國、英國、加拿大也相繼成立了相當(dāng)于我國部一級的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計，發(fā)達(dá)國家中建立部一級環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的占85％。

六、大力發(fā)展環(huán)境教育，通過民眾的環(huán)境保護(hù)意識，形成民族心理

環(huán)境教育措施或手段是落實城市環(huán)境治理內(nèi)容的思想保障。所謂環(huán)境教育就是使學(xué)習(xí)者認(rèn)識和理解人同自然環(huán)境之間的關(guān)系，防止環(huán)境污染，將系統(tǒng)的環(huán)境科學(xué)知識予以大眾化，提高全社會的環(huán)境意識。環(huán)境教育內(nèi)容涉及到自然、社會、技術(shù)、管理、政法等多種學(xué)科的知識，各學(xué)科領(lǐng)域都與環(huán)境科學(xué)兼跨、包容，具有較強(qiáng)的綜合性。1972年聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》指出“教育是環(huán)境發(fā)展過程的核心”，提出了“發(fā)展環(huán)境教育”的口號。環(huán)境教育由此已經(jīng)成為世界各國學(xué)科教育的重要主題。

美國環(huán)境教育立法始于1970年，該年10月美國通過了《環(huán)境教育法》?！董h(huán)境教育法》將環(huán)境教育定義為：圍繞著人們的自然環(huán)境和人為環(huán)境與人之間關(guān)系的理解過程。其中包括人口、污染、資源分配和枯竭、自然保護(hù)、運(yùn)輸、技術(shù)、城市及鄉(xiāng)村的開發(fā)計劃、人類與環(huán)境具有怎樣的關(guān)系等。環(huán)境教育涉及學(xué)習(xí)生態(tài)的概念以了解人類行為與環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系，并獲得分析環(huán)境問題和找到解決方案的知識和能力。1990年美國重新制定了《環(huán)境教育法》，這部法律重申了國家對公眾進(jìn)行環(huán)境教育的責(zé)任和任務(wù)；確認(rèn)了國家對教育和培養(yǎng)有環(huán)境保護(hù)知識和技能，有環(huán)境保護(hù)責(zé)任感和正確的環(huán)境決策能力的高素質(zhì)公民的迫切需求；對提高美國公眾環(huán)境道德水準(zhǔn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了主要作用。

中國應(yīng)該制定專門的環(huán)境教育法規(guī)，用具有國家強(qiáng)制性的法律手段來確保環(huán)境教育的開展。環(huán)境教育法規(guī)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)具體，具有很強(qiáng)的操作性，應(yīng)包含以下內(nèi)容：設(shè)立專門的行政管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保障并監(jiān)督環(huán)境教育法規(guī)的實施；設(shè)立環(huán)境教育基金，吸收政府撥款和社會各界捐助，用以資助重點(diǎn)環(huán)境教育項目和環(huán)境教育科研活動；設(shè)置環(huán)境教育獎項，認(rèn)可做出突出貢獻(xiàn)的團(tuán)體和個人的努力，調(diào)動全民投身環(huán)境教育的積極性；將環(huán)境教育設(shè)定為學(xué)校的必修課程。

篇8

一、文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)對于環(huán)境投資治理效率的方面研究主要有：陶敏（2012）在系統(tǒng)地歸納了環(huán)境治理投資效率的相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，依據(jù)構(gòu)建評價指標(biāo)體系的原則，以環(huán)境治理投資總額作為投入指標(biāo)，以及環(huán)境治理投資在水、氣、固體等方面控制績效作為產(chǎn)出，建立我國環(huán)境治理投資效率的評價指標(biāo)體系，構(gòu)建基于DEA方法的我國環(huán)境治理投資效率評價模型，再以環(huán)境治理投資效率為母因素，以各評價指標(biāo)為環(huán)境治理投資效率的影響因素，利用灰色關(guān)聯(lián)度分析方法，構(gòu)建我國環(huán)境治理投資效率的關(guān)鍵影響因素分析模型，得到我國各省市的環(huán)境治理投資效率及其關(guān)鍵影響因素，證實控制關(guān)鍵因素--環(huán)境治理投資總額，能夠有效地提高環(huán)境治理投資效率。陳雯（2012）以2005--2010年華東地區(qū)六省一市工業(yè)環(huán)境治理的相關(guān)指標(biāo)為樣本，利用DEA方法中的BCC模型和Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)測算了該地區(qū)及其省市工業(yè)環(huán)境治理投資的靜態(tài)效率和動態(tài)效率的變化，發(fā)現(xiàn)華東地區(qū)工業(yè)環(huán)境投資仍存在25.3%的投入資源浪費(fèi)，工業(yè)環(huán)境投資的總體效率并非相對有效，投入和產(chǎn)出存在不同程度的冗余或不足，投入產(chǎn)出在整體協(xié)調(diào)上沒有達(dá)到最優(yōu)，而且華東地區(qū)各省市越來越重視環(huán)境問題，工業(yè)環(huán)境治理投資的效率日益改善，而效率的提高是依靠技術(shù)效率的提高和技術(shù)進(jìn)步共同推動的。胡艷，吳振鵬（2013）以中國28個省市（地區(qū)）2010年環(huán)保數(shù)據(jù)為研究對象，利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法，選取相應(yīng)的投入產(chǎn)出指標(biāo)，建立環(huán)境治理投資效率評價指標(biāo)體系，從環(huán)境污染綜合治理、廢水、廢氣等方面多維度對不同省市（地區(qū)）的環(huán)境治理投資效率進(jìn)行分析評價，結(jié)果表明，當(dāng)前中國大多數(shù)地區(qū)環(huán)境治理投資效率相對較低，從規(guī)模效率的角度來看，多數(shù)地區(qū)仍處于規(guī)模報酬遞增，需要進(jìn)一步加大環(huán)境治理投資的力度。

二、環(huán)境污染物排放的投資影響分析

1972年，Ehrlich等學(xué)者首次提出建立"IPAT"方程來反映人口對環(huán)境壓力的影響，該方程用人口規(guī)模、社會財富和對環(huán)境損壞的技術(shù)水平來描述環(huán)境影響。20世紀(jì)90年代，Dietz等將"IPAT"模型轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N隨機(jī)模型，即STIRPAT模型，通過對技術(shù)項的分解，實現(xiàn)了對各種類型驅(qū)動因子對環(huán)境壓力影響的分析。因此，借鑒上述思想，本文將技術(shù)因素定位于環(huán)境污染投資，將人口因素和社會財富因素作為控制因素加入模型，以探尋環(huán)境污染投資對污染物排放的影響。

（一）變量的選取及數(shù)據(jù)處理

本文分析的目的是為了探尋環(huán)境污染投資對環(huán)境污染物排放的影響，由于環(huán)境污染物排放的原始指標(biāo)較多，這就需要一個能綜合反映環(huán)境污染物排放的指標(biāo)。鑒于因子分析能夠?qū)⒈姸嘣贾笜?biāo)綜合為少數(shù)幾個指標(biāo)，并能以因子得分的形式在一定程度上作為一個綜合指標(biāo)來看待。故本文首先選用城市污水排放總量、生活污水排放量、生活垃圾清運(yùn)量、生活煙塵排放總量、生活SO2排放總量、工業(yè)廢水排放總量、工業(yè)粉塵排放總量、工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量、工業(yè)煙塵排放量、工業(yè)SO2排放總量、工業(yè)廢氣排放量這11個指標(biāo)建立因子分析模型并求出因子綜合得分（HJDF）作為因變量?？紤]到數(shù)據(jù)的可獲得性，本文選取環(huán)境污染治理投資總額（TZ）作為環(huán)境污染治理投資的代表，選用人均GDP（RJGDP）作為反映人口因素和財富因素的控制變量，最后，鑒于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，故本文特地將第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重（CYJG）也作為控制變量，構(gòu)建如下模型：

數(shù)據(jù)選取2003-2011年這9年間的除西藏地區(qū)外的30省市的相關(guān)數(shù)據(jù)，對人均GDP數(shù)據(jù)以2003年為基期的GDP平減指數(shù)進(jìn)行調(diào)整，另外兩個變量不做調(diào)整。

（二）面板數(shù)據(jù)建模

相對來說，截面樣本之間的差異比較大，為此，選擇以環(huán)境污染治理投資總額對環(huán)境污染物排放情況的影響做變系數(shù)模型，估計結(jié)果見表1。

首先，模型估計的R-squared為0.773926，S.E. of regression為0.252837，F(xiàn)-statistic為25.3541，從總體上說明模型的擬合效果較好，在人均GDP和第二產(chǎn)業(yè)比重一定的情況下，環(huán)境污染治理投資總額對環(huán)境污染物排放綜合得分有一定的解釋力度。其次，通過表1的結(jié)果看，在10%的顯著水平下，大部分參數(shù)的t統(tǒng)計量都是顯著的，因而能夠解釋自變量與因變量之間的關(guān)系。

表1 面板數(shù)據(jù)建模估計結(jié)果

（三）結(jié)果分析

首先，作為控制變量的人均GDP系數(shù)為正，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境產(chǎn)生不好的影響，反映了可持續(xù)發(fā)展還沒有很好的實施；第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重系數(shù)為正，并且數(shù)值較大說明我國環(huán)境污染的主要來源是工業(yè)，其對于環(huán)境污染的影響比較嚴(yán)重。

其次，由數(shù)據(jù)結(jié)果可以看出，30個省市的環(huán)境污染治理投資總額的系數(shù)中，有20個省市的系數(shù)為負(fù)，說明加大環(huán)境污染治理投資的投入可以改善環(huán)境質(zhì)量。其中，以青海、寧夏、甘肅為代表的西部地區(qū)，系數(shù)為負(fù)，說明西部大開發(fā)過程中，將環(huán)境因素考慮其中，并取得了較好的效果；以北京、上海、浙江為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，系數(shù)為負(fù)，說明這些地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定程度后，開始注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到第三產(chǎn)業(yè)，人民生活環(huán)境質(zhì)量改善；山東和廣東兩個地區(qū)的系數(shù)為正，兩者都是經(jīng)濟(jì)和人口大省，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行得比較緩慢，環(huán)境污染治理投資不那么理想，需要進(jìn)一步加快環(huán)境管理體制創(chuàng)新；以河南、貴州為代表的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，系數(shù)為正，數(shù)值相對較大，說明由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，地方政府更加注重經(jīng)濟(jì)增長，而忽視了對環(huán)境的保護(hù)，另外，為追求高經(jīng)濟(jì)增長率引進(jìn)一些高污染、重耗能的行業(yè)，對環(huán)境造成了嚴(yán)重污染。

最后，從總體來看，環(huán)境污染治理投資對我國各省市控制環(huán)境污染物排放產(chǎn)生了一定的積極影響，從而各地區(qū)要繼續(xù)加大環(huán)境治理力度，力求取得更好效果，創(chuàng)造更佳生活環(huán)境。

三、結(jié)論及建議

"十二五"期間，中國各級政府高度重視環(huán)境的保護(hù)和節(jié)能降耗的工作，各項工作取得了顯著的進(jìn)展，但是在解決環(huán)境污染問題上依然面臨著嚴(yán)峻的形勢。我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異巨大，在保障經(jīng)濟(jì)水平的前提下做好環(huán)境治理和保護(hù)工作，對于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會具體重大的戰(zhàn)略意義。通過本文對全國30省市環(huán)境污染物排放影響因素的研究結(jié)果，可以為節(jié)能減排工作的實施提供以下幾點(diǎn)啟示和建議：

一是有效抑制人口的快速增長，合理控制人口結(jié)構(gòu)與分布是控制主要污染物排放的關(guān)鍵舉措。人口的快速增長往往會引起各種需求的快速膨脹，會對經(jīng)濟(jì)和能源帶來更多的需求與壓力，從而所需消耗的能源及因消耗而產(chǎn)生的廢棄物也會隨之增長。尤其對于山東和廣東等地，人口在短期內(nèi)不可能下降，要做到的是抑制人口的快速增長，另外要積極合理調(diào)整人口的分布，科學(xué)控制人口的轉(zhuǎn)移和城市化水平。

二是加快優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。由于我國現(xiàn)在仍處于社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是國家發(fā)展的重要基礎(chǔ)。既需要重工業(yè)的發(fā)展以滿足實體經(jīng)濟(jì)在材料、能源等方面的需求，也需要發(fā)展科技型產(chǎn)業(yè)以跟上世界前進(jìn)步伐。所以，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中應(yīng)該著力升級老工業(yè)設(shè)施，降低污染排放，同時大力發(fā)展信息服務(wù)、金融保險、科研服務(wù)、通信業(yè)、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)。盡快形成多元化的支柱產(chǎn)業(yè)和具有新型能源和工業(yè)節(jié)能型產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)節(jié)能降耗。

篇9

一、引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、工業(yè)化與城市化進(jìn)程的加快，環(huán)境污染問題日趨嚴(yán)重。目前，從我國環(huán)境治理投資的總體情況看存在明顯的不足，一方面環(huán)境保護(hù)投資的總量還無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境保護(hù)所提出的客觀要求，另一方面環(huán)境保護(hù)投資的運(yùn)行效率持續(xù)低下。在現(xiàn)代化高速發(fā)展的今天，經(jīng)濟(jì)社會各個方面對資金的需求量都非常大，環(huán)境治理投資資金受到制約是無法避免的，如何在有限的資金約束下提高環(huán)境治理投資的效率，更好地實現(xiàn)污染治理，是目前擺在各級政府面前的重要問題，而這需要科學(xué)地測度各省市環(huán)境治理投資效率。

二、文獻(xiàn)綜述

眾多國內(nèi)外學(xué)者對環(huán)境治理投資效率評價問題進(jìn)行了研究。在國外，研究環(huán)境污染治理投資規(guī)模與環(huán)境污染治理投資效率主要使用均勻污染法和投入產(chǎn)出數(shù)學(xué)歸納法[ 1 ]。均勻污染法在確定環(huán)境保護(hù)投資最優(yōu)規(guī)模時的重點(diǎn)和基礎(chǔ)是找到環(huán)境保護(hù)投資的邊際治理成本和環(huán)境污染的邊際損害成本，但在實際工作中難以找到這兩種成本相等，限制了均衡污染法在現(xiàn)實中的應(yīng)用。投入產(chǎn)出數(shù)學(xué)歸納法是對經(jīng)濟(jì)―環(huán)境在結(jié)構(gòu)上的相互關(guān)系、活動狀態(tài)進(jìn)行明確分析，結(jié)合社會有限選擇和擴(kuò)大了的消耗可能性，確定綜合平衡調(diào)整中環(huán)境保護(hù)投資的最優(yōu)規(guī)模。艾里斯―尼斯模型建立在質(zhì)量守恒定理應(yīng)用基礎(chǔ)上，其將經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)物資應(yīng)用引起的環(huán)境問題劃分為一個重要類別方面作出了首創(chuàng)性研究[ 2 ]。維克托對艾里斯―尼斯的理論研究作了許多改進(jìn)，為了計算不同類型的環(huán)境規(guī)劃，建立了加拿大經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗?zāi)Ｐ?。在國?nèi)，研究重點(diǎn)集中在從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對環(huán)境治理投資進(jìn)行定性分析并主要使用DEA模型對環(huán)境治理投資效率進(jìn)行定量分析。如馮健運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法從供給角度剖析了由于市場失靈和政府缺陷的存在，而導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染及治理不足的成因[ 3 ]。楊艷從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析農(nóng)村環(huán)境治理不足并提出對策建議[ 4 ]。環(huán)境治理投資效率的定量分析研究中，從研究對象上主要分為兩類：產(chǎn)業(yè)污染治理效率評價和區(qū)域污染治理效率評價，多使用CCR、BCC以及超效率等DEA模型進(jìn)行運(yùn)行效率、相對效率、靜態(tài)與動態(tài)效率和影響因素分析。如袁華萍通過構(gòu)建DEA-CCR模型對中國2005―2010年各地區(qū)工業(yè)污染治理投資效率進(jìn)行DEA視窗分析[ 5 ]。蘭明慧使用環(huán)保投資優(yōu)先增長模型及DEA―CCR模型，分別對福建省環(huán)境污染治理投資的運(yùn)行效率及福建省環(huán)境污染治理投資的相對效率進(jìn)行實證分析[ 6 ]。陳雯采用DEA―BCC模型和Malmquist指數(shù)模型來研究華東地區(qū)各省市工業(yè)環(huán)境治理投資的靜態(tài)和動態(tài)效率[ 7 ]。戴紅昆利用DEA-C2R模型、BC2模型以及C2R超效率模型對全國環(huán)境污染治理投資效率進(jìn)行了靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的評價[ 8 ]。王兵、羅佑軍運(yùn)用基于RAM的網(wǎng)絡(luò)DEA模型對2001―2010年環(huán)境約束下中國區(qū)域工業(yè)生產(chǎn)效率、環(huán)境治理效率和綜合效率進(jìn)行了測算和分解，并對影響生產(chǎn)效率、環(huán)境治理效率和綜合效率的因素進(jìn)行了實證研究[ 9 ]。王俊霞、王榮采用DEA-TOBIL兩階段模型法，對西部地區(qū)的環(huán)境投資效率及其影響因素進(jìn)行了實證分析[ 10 ]。劉冰熙等借助修正后的三階段Bootstrapped DEA方法，對我國29個省份2007―2013年地方政府環(huán)境治理效率進(jìn)行實證研究，發(fā)現(xiàn)去除外生變量和隨機(jī)變量的影響后，我國各地市環(huán)境治理效率普遍呈現(xiàn)波浪形發(fā)展規(guī)律，但出現(xiàn)日趨惡化的趨勢[ 11 ]。

綜上所述，雖然國內(nèi)學(xué)者采用多種DEA模型來分析環(huán)境治理投資效率，但研究思路大都將所有?。ㄊ校┗诮y(tǒng)一的前沿面進(jìn)行效率測度，并沒有考慮區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)、區(qū)位特點(diǎn)等個性因素，即忽略了區(qū)域之間的異質(zhì)性。鑒于此，本文在借鑒相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建區(qū)域環(huán)境治理投資效率評價指標(biāo)體系，考慮區(qū)域異質(zhì)性特點(diǎn)，構(gòu)建基于共同前沿的區(qū)域環(huán)境治理投資效率評價模型，并對2012―2014年間我國31個?。ㄊ校┉h(huán)境治理投資效率進(jìn)行實證研究。

三、研究設(shè)計

（一）共同前沿模型

在傳統(tǒng)的區(qū)域環(huán)境治理投資效率DEA測度中，并未考慮各區(qū)域的地域限制、資源稟賦、政策導(dǎo)向等因素，認(rèn)為不同區(qū)域是同質(zhì)的，從而將各區(qū)域作為相同的決策單元，應(yīng)用統(tǒng)一前沿面進(jìn)行效率測算。但是，眾所周知，各?。ㄊ校┑乩韰^(qū)位、資源稟賦、政策傾斜程度等均存在差異，這種差異導(dǎo)致各?。ㄊ校┉h(huán)境治理投資效率嚴(yán)重依賴其地理位置、資源稟賦等先天要素，從而導(dǎo)致效率測度結(jié)果不真實。

由此，借鑒Battes，O'Donnell對共同前沿模型的界定，將N個待評價區(qū)域劃分為K（K≥1）個不同類型的組，X=（x1，x2，…，xm）為投入要素，Y=（y1，y2，…，ys）為產(chǎn)出要素，則第K個組的投入產(chǎn)出關(guān)系可以表示為Pk（x）={y：（x，y）∈Tk}。Tk為第K組決策單元構(gòu)成的生產(chǎn)可能集，而Pk（x）形成的前沿面可以稱之為區(qū)域前沿面，所有Pk（x）共同構(gòu)成的前沿面稱為共同前沿面。

令Xij表示第j個?。ㄊ校┉h(huán)境治理的第i種資源投入（i=1，2，…，m；j=1，2，…，n），Yrj表示第j個省市環(huán)境治理的第r種產(chǎn)出（r=1，2，…，s），則在假定規(guī)模效率不變的前提下，決策單元DMU0在共同前沿面下的效率可由下式計算獲得：

（二）指標(biāo)體系構(gòu)建

借鑒已有研究成果，本文以城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、工業(yè)污染源治理投資和當(dāng)前完成環(huán)保驗收項目投資作為投入指標(biāo)，以工業(yè)廢水處理量、城市污水處理量和工業(yè)固體廢物綜合利用量作為產(chǎn)出指標(biāo)，構(gòu)建我國環(huán)境治理投資效率評價指標(biāo)體系，如表1所示。

四、實證研究

（一）數(shù)據(jù)來源

本文以2012―2014年我國31個?。ㄊ校檠芯繕颖荆?shù)據(jù)主要從《中國統(tǒng)計年鑒（2012―2014）》、《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒（2012―2014）》等整理獲得。

（二）實證結(jié)果與分析

將31個?。ㄊ校└鶕?jù)經(jīng)濟(jì)帶劃分為東部、中部和西部三大群組，并分別在區(qū)域前沿面下和共同前沿面下測算各?。ㄊ校┉h(huán)境治理投資效率值，測度結(jié)果統(tǒng)計描述如表2、表3所示。

根據(jù)對表2的分析可得，2012―2014年我國整體環(huán)境治理投資效率水平偏低，環(huán)境治理投資效率均值為0.70，年度效率值變化趨于穩(wěn)定，極差僅為0.04。從三大地帶來看，東部地區(qū)的環(huán)境治理投資效率水平接近于全國平均水平，環(huán)境治理投資效率值除2012年低于全國均值外，其余年份都高于全國均值，且呈逐年上升趨勢，由0.68上升至0.74。在東部11個省（市）中，北京、河北、廣東三個?。ㄊ校┑沫h(huán)境治理投資效率值始終為1，一直處于有效的環(huán)境治理投資效率前沿面上，其余省（市）的效率值大部分在0.5到0.9之間，只有山東、天津兩個?。ㄊ校┑沫h(huán)境治理投資效率值一直低于0.5。中部地區(qū)的環(huán)境治理投資效率值雖然在2013年出現(xiàn)了下降，但是都高于全國均值，環(huán)境治理投資效率水平是三大地帶中最優(yōu)的。其中，湖南省的環(huán)境治理投資效率值始終為1，一直位于前沿面上，其余7個?。ㄊ校┑沫h(huán)境治理投資效率均值都大于0.7。由此可見，中部地區(qū)各?。ㄊ校┉h(huán)境治理投資效率普遍較高，且?。ㄊ校┲g差異較小。與東、中部地區(qū)?。ㄊ校┫啾?，西部地區(qū)各?。ㄊ校┉h(huán)境治理投資效率均值較低，且一直低于全國均值，僅為0.61。其中，青海省的環(huán)境治理投資效率值始終為1，廣西、云南的環(huán)境治理投資效率均值始終大于0.9，其他?。ㄊ校┑男手档陀?.5，占西部總數(shù)的40%。由此可見，提升西部地區(qū)?。ㄊ校┉h(huán)境治理投資效率對于全國環(huán)境治理效率的提升具有直觀作用。

據(jù)對表3的分析可得，東部地區(qū)的環(huán)境治理投資效率均值為0.80，環(huán)境治理投資效率水平較高，且年度效率值變化趨勢平穩(wěn)，但各?。ㄊ校┲g差距較大。北京、河北、遼寧、廣東四個?。ㄊ校┑沫h(huán)境治理投資效率水平最高，效率值始終為1，上海和福建的效率值也達(dá)到0.9以上，除天津外，其余?。ㄊ校┑男手刀荚?.5以上。中部地區(qū)的環(huán)境治理投資效率均值達(dá)到0.96，最小值也有0.91。其中山西、吉林等5省的環(huán)境治理投資效率值始終為1，一直位于前沿面上，其余?。ㄊ校┑沫h(huán)境治理投資效率均值也都大于0.8。可見，中部地區(qū)各省（市）的環(huán)境效率水平普遍很高且各?。ㄊ校┲g差距不大。西部地區(qū)的環(huán)境治理投資效率均值為0.76。其中，廣西、重慶、四川、云南、青海5個?。ㄊ校┑沫h(huán)境治理投資效率值始終為1，貴州、陜西、寧夏的環(huán)境治理投資效率均值較高，其余?。ㄊ校┑沫h(huán)境治理投資效率均值都在0.5以下?？梢娢鞑康貐^(qū)的環(huán)境治理投資效率水平較高，但各?。ㄊ校┲g差距很大。

綜上，在共同前沿面和區(qū)域前沿面下，我國各省（市）環(huán)境治理投資效率差異顯著。總體來看，我國絕大多數(shù)省（市）在共同前沿面下和區(qū)域前沿面下的環(huán)境治理投資效率表現(xiàn)差異明顯，特別是中西部地區(qū)絕大多數(shù)省（市）在共同前沿面下和區(qū)域前沿面下表現(xiàn)差異巨大。以河南省為例，在共同前沿面下的環(huán)境治理投資效率均值只有0.77，效率水平較高，但在區(qū)域前沿面下河南省的環(huán)境治理投資效率值均為1，一直位于前沿面上。而東部地區(qū)個別?。ㄊ校┑沫h(huán)境治理投資效率在兩個前沿面下的表現(xiàn)差異也很巨大，例如遼寧省、福建省、山東省。這說明我國三大地帶的環(huán)境治理投資效率水平都不高，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因有：我國用于環(huán)境治理的投資雖然逐年增多但占GDP的比重一直低于發(fā)達(dá)國家的水平；我國污染源治理和建設(shè)項目環(huán)保支出方面存在明顯過度投資現(xiàn)象，合理有效配置環(huán)保支出的能力不足；我國政府與其他各方面的配合力度不夠；我國環(huán)境保護(hù)與治理專項資金效率評價監(jiān)管長效機(jī)制的構(gòu)建不完善等。

篇10

2015年1月14日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境第三方治理的意見》，部署改革創(chuàng)新治污模式，吸引和擴(kuò)大社會資本投入，促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展，健全第三方治理市場。文件的出臺，為環(huán)境污染治理指明了方向。

2016年3月，以區(qū)政府投入1700萬購買治理服務(wù)為標(biāo)志，廣東佛山南海區(qū)“第三方”治污模式正式形成。政府將通過購買社會團(tuán)體服務(wù)的方式，讓污水廢氣處理、固廢處理、環(huán)境工程等專業(yè)領(lǐng)域的環(huán)境服務(wù)隊成員進(jìn)入村級工業(yè)園進(jìn)行摸底調(diào)研，提出量體裁衣的治理解決方案，幫助企業(yè)整治提升。

“第三方”治污的緣起

2015年2月，南海區(qū)委十二屆六次會議提出了“努力打造品質(zhì)南海，全面提升南海長遠(yuǎn)競爭力和市民幸福感”的任務(wù)目標(biāo)。“品質(zhì)南?！庇山?jīng)濟(jì)高質(zhì)、城市高品、服務(wù)高效、社會優(yōu)治、環(huán)境優(yōu)美、民生優(yōu)享“六位一體”的任務(wù)目標(biāo)構(gòu)成。然而，南海以制造業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，制造業(yè)具有高污染的特點(diǎn)，污染物排放的70%源于制造業(yè)。南海需要加大環(huán)境污染整治力度。但是，人少點(diǎn)多一直是基層環(huán)保監(jiān)督管理員面臨的普遍難題。以桂城街道為例，約有3100家企業(yè)，卻僅有20多名環(huán)保監(jiān)督員；夏冬社區(qū)有兩三百家污染企業(yè)，只有5名監(jiān)督員，兩人一組也要三、四個月才能巡完一圈。

巡檢中發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)污染治理不專業(yè)、治理設(shè)施運(yùn)行成本高，大量企業(yè)沒有治污能力。被抓現(xiàn)行的企業(yè)多由于排污量超過治污設(shè)施承載力，導(dǎo)致廢水溢漏，污染河涌。企業(yè)也有環(huán)保意識，但存在排污技術(shù)不過關(guān)的問題，造成非主觀的排污行為。政府治污陷入反復(fù)、頻繁執(zhí)法、強(qiáng)勢打擊的惡性循環(huán)中。隨著企業(yè)主環(huán)保意識的提升，是否應(yīng)該加快引入“第三方”對環(huán)境污染開展專業(yè)治理？全國工商聯(lián)環(huán)境商會會長文一波說：“第三方治理是將專業(yè)化環(huán)境治理企業(yè)以市場化方式引入環(huán)境污染治理領(lǐng)域，可以使污染治理相對集中、減少環(huán)境治理設(shè)施的重復(fù)投資、降低治理成本、提升治理水平?！贝撕?，南海用了一年多的時間探索并形成了“第三方”治污的南海模式。

在系統(tǒng)工程中推進(jìn)

南海將環(huán)境治理和改善生態(tài)環(huán)境納入2016年十大民生實事之一，區(qū)委書記梁維東親自帶隊調(diào)研南海的環(huán)境治理工作?！暗谌健敝挝鄄粌H作為一種實踐，更作為一種理念，被全面嵌套在南海環(huán)境治理的系統(tǒng)工程之中。

部門聯(lián)動保障政策落實。2016年1月，環(huán)保和公安兩部門在區(qū)環(huán)保局設(shè)立聯(lián)合執(zhí)法辦公室，通過建立信息共享、案件調(diào)查、聯(lián)合執(zhí)法、共同培訓(xùn)等工作機(jī)制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通和日常信息互通，以更好地打擊污染犯罪行為。將公安的強(qiáng)制力職權(quán)納入到環(huán)保執(zhí)法體系中，執(zhí)法阻力減少了，一旦遇到污染企業(yè)及企業(yè)主涉刑事違法時，聯(lián)合執(zhí)法可以及時控制嫌疑人，確保環(huán)保涉刑案件有效跟進(jìn)，甚至可以提前介入環(huán)境涉刑案，直接立案偵查，開辟了環(huán)保執(zhí)法新局面。區(qū)環(huán)保局法制科副科長王東海分析說：“在打擊環(huán)境污染聯(lián)合執(zhí)法辦公室成立后，建立了環(huán)保涉刑案件移送機(jī)制，移送標(biāo)準(zhǔn)及證據(jù)要求都規(guī)范了，環(huán)保執(zhí)法效率明顯提高。”“環(huán)保警察”成立一年來，辦理的環(huán)境污染涉刑案、刑拘的環(huán)境污染犯罪嫌疑人快趕上過去十年的總和。

“五大體系”打開環(huán)保局面。為了打造“品質(zhì)南?！?，區(qū)環(huán)保局探索出“五大體系”，破解環(huán)境治理難題。這五個體系分別為盡職盡責(zé)的環(huán)保隊伍保障體系、網(wǎng)格完善的基層環(huán)境管理體系、齊抓共管的環(huán)保監(jiān)督管理體系、超市模式的環(huán)境治理服務(wù)體系和智慧環(huán)保的污染源陽光體系。與“五大體系”直接相關(guān)的環(huán)保隊伍、環(huán)境服務(wù)超市的線下服務(wù)隊、污染源巡查員等在很大程度上都是通過合同購買“第三方”服務(wù)的方式得以實現(xiàn)，大大提高了基層治污的積極性和成效。區(qū)環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察分局副局長鄧浩對此深有感觸，“以前是劃定一塊區(qū)域，設(shè)定一個目標(biāo)，一群人共同監(jiān)管巡查。如今建立了網(wǎng)格完善的基層環(huán)境管理體系后，專人專責(zé)點(diǎn)到點(diǎn)地監(jiān)管，工作與績效掛鉤，工作人員的監(jiān)管積極性和成效都明顯提升了?！?/p>

環(huán)保服務(wù)超市搭建對接平臺?！叭珖灿?個環(huán)境集聚區(qū)，而落戶南海的集聚區(qū)是唯一被命名為‘環(huán)境服務(wù)’的一個，其原因之一正是南海的環(huán)境服務(wù)市場需求大。”對于供需兩旺的環(huán)境服務(wù)業(yè)，受限于信息不對稱帶來的對接問題，雙方都是干著急。為了避免政府主導(dǎo)對接行為中容易產(chǎn)生的腐敗行為，2014年，南海環(huán)保局在全國首創(chuàng)環(huán)境污染綜合治理服務(wù)平臺――環(huán)境服務(wù)超市，解決環(huán)境服務(wù)“去哪找”和“哪個好”兩個關(guān)鍵問題。環(huán)境服務(wù)超市通過整合集聚區(qū)現(xiàn)有服務(wù)企業(yè)、服務(wù)技術(shù)、服務(wù)要素，實現(xiàn)線上網(wǎng)站展示交流、線下服務(wù)隊洽談交易相結(jié)合，為排污企業(yè)和治污企業(yè)提供“一站式”對接?！碍h(huán)保超市”成為“第三方”治污企業(yè)自我展示、提供服務(wù)的窗口。