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篇1

【關(guān)鍵詞】抽油機(jī) 系統(tǒng)效率 提高 辦法

近年來(lái)提高抽油機(jī)井系統(tǒng)效率的管理辦法逐漸被重視，以防泵漏、防管漏、防偏磨等配套工藝的實(shí)施，抽油機(jī)井舉升效率明顯提高，但由于設(shè)備配置與油井舉升能力不能完全匹配，通過(guò)綜合運(yùn)用各種技術(shù)及管理辦法，整體提升抽油機(jī)系統(tǒng)效率還有較大的空間，特別是大部分低滲區(qū)塊油井，還存在著整體抽汲參數(shù)偏大等系列問(wèn)題，通過(guò)優(yōu)化后與新技術(shù)的應(yīng)用，節(jié)能潛力大。

1 現(xiàn)狀調(diào)查及原因分析

1.1 管柱漏失

油管漏失引起管柱功率損失，降低管柱效率。油管漏失主要有三方面：一是管材原因，二是生產(chǎn)過(guò)程中振動(dòng)使油管螺紋松動(dòng)產(chǎn)生絲扣漏失；三是桿管偏磨導(dǎo)致油管局部磨穿漏失。沈陽(yáng)油田出砂、偏磨較嚴(yán)重，油管內(nèi)壁磨損、腐蝕老化，而檢測(cè)分選能力有限，下井油管不能保證質(zhì)量。

1.2 桿管之間的滑動(dòng)摩擦功率損失

抽油桿與油管間的摩擦損失分別為偏磨和撓曲兩方面造成的。前者與油井的井身結(jié)構(gòu)關(guān)系極大，其程度與井斜段狗腿角大小直接相關(guān)；后者主要由載荷和抽汲參數(shù)決定。摩擦損失在實(shí)際操作過(guò)程中難以計(jì)算，一般采用試驗(yàn)和實(shí)測(cè)的方法得到。在抽油過(guò)程中，井斜段抽油桿柱和油管摩擦，特別是抽油桿的下部發(fā)生撓曲，造成有效載荷的波動(dòng)，增大了額外能耗。

1.3 抽油泵的影響

泵的容積功率損失包括泵隙漏失和凡爾漏失兩方面。

正常情況下，抽油泵泵隙漏失主要是指柱塞與襯套之間漏失，對(duì)于出砂井而言，以SiO2為主要成份的石英、長(zhǎng)石等細(xì)粉砂顆粒硬度高于泵筒與柱塞的表面硬度，當(dāng)這些細(xì)砂粒進(jìn)入間隙內(nèi)很容易造成柱塞泵筒摩擦副表面磨損，生產(chǎn)一段時(shí)間后間隙變大，漏失量也增大，泵效快速降低。

1.4 設(shè)計(jì)參數(shù)的影響

抽汲參數(shù)包括泵徑、泵掛、沉沒(méi)度、桿管組合等。具體分析各個(gè)參數(shù)的影響：

1.4.1 泵掛、沉沒(méi)度因素分析

隨泵掛加深，抽油桿柱重量增大，桿柱能耗上升，但為了維持油井正常生產(chǎn)，泵掛必須滿(mǎn)足沉沒(méi)度的要求。

1.4.2 桿管組合因素分析

桿管組合一方面影響著自身重量，組合越合理，桿柱重量就越輕，抽油桿的功率損失越小。

2 提高抽油機(jī)系統(tǒng)效率的管理辦法

2.1 供液能力匹配

供液能力匹配包括兩個(gè)方面：一是對(duì)液面較高、供液能力充足的油井要適時(shí)采取大泵提液措施，以獲得理想的產(chǎn)量；二是對(duì)供液不足的油井，通過(guò)加深泵掛，調(diào)小泵徑，增加沉沒(méi)度的方式來(lái)匹配油井產(chǎn)能，使抽油泵工作在正常狀態(tài)下，在不降低或增加產(chǎn)液量的同時(shí)，降低單耗。由于低產(chǎn)液井常開(kāi)生產(chǎn)會(huì)導(dǎo)致液面下降過(guò)快，使抽油泵長(zhǎng)期處于供液不足狀態(tài)，造成功率浪費(fèi)和加劇設(shè)備損耗，因此使抽油泵工作在合理區(qū)間內(nèi)可以有效的節(jié)約能耗。

2.2 管桿組合優(yōu)化

在保證桿柱強(qiáng)度和沉沒(méi)度的前提下優(yōu)化組合使桿柱重量最小，降低桿柱能耗。

2.3 出砂油井防治

出砂是造成泵漏的主要原因。沈陽(yáng)油田所管理的23個(gè)開(kāi)發(fā)單元，出砂嚴(yán)重區(qū)塊8個(gè)，出砂井?dāng)?shù)占全廠總井?dāng)?shù)的65%以上，近5年來(lái)每年因出砂泵漏井約120井次，占全年作業(yè)井次的五分之一，因此對(duì)出砂油井的治理不但可以延長(zhǎng)檢泵周期還能降低能耗。針對(duì)不同出砂油井采取防砂抽油泵、防砂篩管、流線型無(wú)磁閥等工藝技術(shù)進(jìn)行防治。

2.4 偏磨和撓曲綜合治理

在深井中抽油桿柱磨損很?chē)?yán)重，消耗了大量的功率，因此要降低機(jī)采井能耗，需采用桿柱扶正措施，如注塑桿、抽油桿扶正器、防脫器、防偏磨接箍、內(nèi)襯管等，以減少桿柱的磨損，降低抽油桿的能耗。同時(shí)防偏磨可以有效地減少桿斷、桿脫、管漏等原因而進(jìn)行的檢泵作業(yè)，延長(zhǎng)了檢泵周期。

3 實(shí)施效果認(rèn)證及存在問(wèn)題

3.1 實(shí)施效果實(shí)例對(duì)比分析

沈257-22-18井，優(yōu)化前采用Φ38泵×2500m生產(chǎn)，沖程/沖次：5.4/3，日產(chǎn)液2.6噸，日產(chǎn)油2.6噸，功圖顯示嚴(yán)重供液不足，泵效只有18.8%，測(cè)得輸入功率11.93KW；優(yōu)化后采用Φ32泵×2600m生產(chǎn)，沖程/沖次：5.4/3，日產(chǎn)液提高到5.3噸，日產(chǎn)油提高到4.9噸，功圖充滿(mǎn)程度明顯變好，輸入功率降至10.67KW，降低了1.26KW，日節(jié)電30.24KW?h，日增油2.3噸；到目前累節(jié)電2479.7 KW?h，累增油112.2噸。

3.2 取得的成果和突破

（1）從能量的角度分析原油舉升過(guò)程中的能耗，研究了油井生產(chǎn)狀態(tài)與能耗的關(guān)系，為進(jìn)一步深化優(yōu)化，明確生產(chǎn)單耗提供了切實(shí)的依據(jù)。

（2）在滿(mǎn)足產(chǎn)量需求的前提下，以能耗最低為目標(biāo)，進(jìn)行機(jī)、桿、泵組合的優(yōu)化，一方面匹配油井的供液能力，以達(dá)到預(yù)期產(chǎn)量，另一方面保證能耗最小，達(dá)到節(jié)能的效果。

3.3 存在問(wèn)題

（1）由于優(yōu)化的逐步推廣，老區(qū)塊大多數(shù)井已經(jīng)進(jìn)行過(guò)優(yōu)化，優(yōu)化的潛力變小。但隨著油藏開(kāi)采地層能量的變化，原本優(yōu)化過(guò)的參數(shù)會(huì)變得不再合理，需要及時(shí)采集生產(chǎn)數(shù)據(jù)并調(diào)整生產(chǎn)參數(shù)以適應(yīng)生產(chǎn)情況。

（2）抽油桿和油管大多已使用了較長(zhǎng)時(shí)間甚至超期使用，強(qiáng)度必然有所下降，因此在桿柱優(yōu)化設(shè)計(jì)過(guò)程中要留出更大的安全系數(shù)才能實(shí)際滿(mǎn)足強(qiáng)度要求，造成了桿柱重量一定程度的增加，浪費(fèi)了部分能耗。

（3）受實(shí)際因素的限制，諸如泵、管材不夠或作業(yè)過(guò)程中遇到的特殊情況等，導(dǎo)致作業(yè)未能完全按照計(jì)劃執(zhí)行，使實(shí)際效果低于設(shè)計(jì)預(yù)期值。

4 結(jié)論

（1）通過(guò)優(yōu)化設(shè)計(jì)參數(shù)匹配，應(yīng)用防泵漏、防偏磨等工藝，可以達(dá)到節(jié)能降耗的目的。

（2）機(jī)采井節(jié)能并不是單一方面的工作，其工作對(duì)象囊括了整個(gè)采油系統(tǒng)的各個(gè)部分，因此需要各種配套技術(shù)的有機(jī)結(jié)合，如防偏磨、防砂、防泵漏技術(shù)等，多種技術(shù)相結(jié)合以?xún)?yōu)選出最佳的方案。

（3）從設(shè)計(jì)源頭抓節(jié)能，可以從根本上降低油井單耗，在節(jié)能的同時(shí)還可以延長(zhǎng)油井平均檢泵周期，除節(jié)能創(chuàng)效之外還節(jié)約了檢泵作業(yè)費(fèi)用和相應(yīng)的產(chǎn)量損失。

參考文獻(xiàn)

[1] 于云琦，編著.采油工程[M]. 出版地：北京.出版社：石油工業(yè)出版社. 出版年：2006 .頁(yè)數(shù)：561

[2] 劉文章. [難動(dòng)用儲(chǔ)量開(kāi)發(fā)采油工藝技術(shù)].出版地：北京.出版社：石油工業(yè)出版社.出版年2005.頁(yè)數(shù)：369

篇2

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；水生態(tài)；水生態(tài)制度

一、生態(tài)文明法律保障的現(xiàn)實(shí)意義

生態(tài)文明概念的提出，是與日趨嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題密切相關(guān)的。當(dāng)進(jìn)入20世紀(jì)后半葉時(shí)，全球性的生態(tài)危機(jī)使人類(lèi)面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，占全世界人口26%的發(fā)達(dá)國(guó)家，消耗著世界75%以上的能源和80%以上的資源，對(duì)本國(guó)自然資源實(shí)行保護(hù)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的自然資源進(jìn)行掠奪性開(kāi)發(fā)，從而加劇了資源的短缺和生態(tài)的破壞。改革開(kāi)放近三十年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是建立在能源消耗較高、生態(tài)環(huán)境破壞較大的基礎(chǔ)之上的。水生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)文明城市建設(shè)的起航點(diǎn)和推進(jìn)器。建設(shè)生態(tài)文明與河流的關(guān)系非常密切。

二、水生態(tài)制度的建立

（一）流域生態(tài)補(bǔ)償制度

德國(guó)和美國(guó)自20世紀(jì)七八十年代起就陸續(xù)制定了一系列生態(tài)補(bǔ)償制度。90年代末期， 流域治理領(lǐng)域引入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制， 重點(diǎn)指向流域源頭地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)【1】。環(huán)境資源法學(xué)所研究的流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)是指為恢復(fù)、維持和增強(qiáng)流域生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能，流域資源受益者對(duì)導(dǎo)致流域生態(tài)功能減損的自然資源開(kāi)發(fā)或利用者征收稅費(fèi)以及對(duì)為改善、維持或增強(qiáng)流域生態(tài)服務(wù)功能而做出特別犧牲者給予經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)形式補(bǔ)償?shù)闹贫取?/p>

（二）生態(tài)環(huán)境水權(quán)

生態(tài)環(huán)境用水權(quán)是指有關(guān)生態(tài)環(huán)境水資源開(kāi)發(fā)利用的一切權(quán)利的總和，也具有一般水權(quán)所包括的3 種權(quán)利(所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)) .

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，生態(tài)環(huán)境水權(quán)通常由政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管或由專(zhuān)門(mén)成立的非政府公共機(jī)構(gòu)享有。從海河流域的實(shí)際情況分析，南水北調(diào)水資源的分配為調(diào)整界定初始水權(quán)、確立生態(tài)環(huán)境用水權(quán)提供了最好的契機(jī)。

（三）水生態(tài)安全保護(hù)制度【2】

他們才能夠有效地服務(wù)于個(gè)人的目的。水資源在具有無(wú)可重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)還具有巨大的生態(tài)環(huán)境價(jià)值，并且水資源的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境功能相互依存、影響。必須符合法定條件，維護(hù)金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)經(jīng)過(guò)諸如登記審批等法定程序，美國(guó)、加拿大、日本和荷蘭等國(guó)家分別制定了突發(fā)性環(huán)境污染事故緊急處理法律。1993年5月1日歐洲委員會(huì)的《關(guān)于補(bǔ)救環(huán)境損害的綠皮書(shū)》，其中涉及到了連帶賠償制度補(bǔ)救環(huán)境損害問(wèn)題，同時(shí)又積極地致力于防治污染長(zhǎng)期機(jī)制的建立。

因此，我國(guó)應(yīng)積極借鑒國(guó)外相關(guān)流域突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理經(jīng)驗(yàn)，完善現(xiàn)行流域突發(fā)性水污染應(yīng)急法律機(jī)制，來(lái)確保水資源的安全。

（四）水污染收費(fèi)制度

1.收取污水排放費(fèi)

德國(guó)于1976 年制定并實(shí)施《排污費(fèi)法》，1994年重新進(jìn)行修訂。德國(guó)對(duì)水污染的控制是卓有成效的，其出彩點(diǎn)，也是重點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)水污染源的控制。

2.環(huán)境稅（水污染稅）

德國(guó)于1998年8月25日修訂的《廢水納稅法》規(guī)定廢水排人水域要繳稅。

1970年， 荷蘭政府頒布了《地表水污染防治法》， 其宗旨在于防止對(duì)地面水資源的污染。還有美國(guó)、英國(guó)等，這些國(guó)家在水費(fèi)的征收中也都包括了排污費(fèi)的征收?！?】我國(guó)目前尚沒(méi)有水污染稅制度，在借鑒問(wèn)題上，西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的“綠化稅制”無(wú)疑為我國(guó)制定水污染稅法提供了模式。

4.押金制度

挪威是世界上較早實(shí)施綠色押金制度的國(guó)家之一，德國(guó)政府2003年1月1日起實(shí)行綠色押金制度。我國(guó)目前尚無(wú)綠色押金制度的實(shí)踐，曾經(jīng)有個(gè)別城市做過(guò)一些這方面的嘗試，但都未能成功。因此，不論從我國(guó)當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境污染形勢(shì)，還是從我國(guó)環(huán)境立法的導(dǎo)向來(lái)看，都很有必要在我國(guó)建立該項(xiàng)制度。

三、水生態(tài)文明的法律體系的構(gòu)建

（一）中國(guó)水生態(tài)文明的法律體系的構(gòu)建

我國(guó)水資源保護(hù)的法制建設(shè)始于20世紀(jì)70年代，關(guān)于水資源保護(hù)的法律主要有：《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》等法律【4】。

從2010年3月1日起，《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》將正式開(kāi)始施行，它是一部綜合性的生態(tài)保護(hù)法，它是全國(guó)第一部促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)。2008年3月20日，由京陽(yáng)環(huán)保公司獨(dú)家承辦的“首屆中日環(huán)保水生態(tài)交流會(huì)”在舉行，會(huì)上，中日雙方就水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等熱點(diǎn)話題展開(kāi)了討論，針對(duì)中國(guó)目前水環(huán)境危機(jī)與污染進(jìn)行了深入的探索和交流，并聯(lián)合發(fā)表了《改善水生態(tài)環(huán)境宣言》。

（二）國(guó)外水生態(tài)文明的法律體系的構(gòu)建

1.美國(guó)

從某種程度上說(shuō)，美國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)歷史就是一部環(huán)境保護(hù)法制史，法制貫穿于美國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一切工作。從最初的主要依靠不成文法、零星制定成文法保護(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展了到現(xiàn)在的制定大量成文法、建立較完善的法律體系以保護(hù)生態(tài)環(huán)境。美國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系主要是由這三方面的法律構(gòu)成，包括《國(guó)家環(huán)境政策法》《清潔空氣法》《清潔水法》《安全飲水法》《固體廢棄物防治法》《瀕危物種法》《防治污染法》《海岸帶管理法》《森林和牧場(chǎng)可更新資源規(guī)劃法》等。

2.日本

日本的水資源管理法律體系以《水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》為龍頭，主要包括《水資源開(kāi)發(fā)公團(tuán)法》《水源地域?qū)Σ咛貏e措施法》《河川法》《特定多目的大壩法》《電源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》《工業(yè)用水法》《水道法》《水質(zhì)保全法》《水質(zhì)污濁防止法》等。

3.歐盟

歐盟關(guān)于水資源保護(hù)的立法工作是借鑒于各國(guó)水法基礎(chǔ)上進(jìn)行的，英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家早在16世紀(jì)就制訂了水法。1975年歐共體就對(duì)提取人類(lèi)飲用水相關(guān)的河流、湖泊制定了《地表水法令》。2000年歐盟根據(jù)25年來(lái)各類(lèi)法令實(shí)施結(jié)果和社會(huì)發(fā)展的新要求，頒布實(shí)施了《水政策領(lǐng)域共同體行動(dòng)框架》，使其成為新世紀(jì)歐盟指導(dǎo)各國(guó)水資源保護(hù)和利用的根本大法。

4.英國(guó)

英國(guó)是世界上工業(yè)化最早的國(guó)家，同時(shí)也是最早制訂水法的國(guó)家。二次大戰(zhàn)后，頒布了一系列與水資源管理有關(guān)的法令，如《河流潔凈法》(1960年)、《土地排水法》(1961年)《河流防止污染法》(1961年)、《水資源法》(1963年)、《運(yùn)輸法》(1968年)《農(nóng)業(yè)法》(1970年)、《蛙魚(yú)與淡水魚(yú)法》(1972年)、《水法》(1973年、1983年、1989年)、《污染控制法》(1974年)等。

參考文獻(xiàn)

[1]魏山峰，建設(shè)先進(jìn)的環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體系[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2006

篇3

論文摘要：海洋行政管理究其實(shí)質(zhì)是海洋監(jiān)察管理。近幾十年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類(lèi)在開(kāi)發(fā)海洋、利用海洋的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)海洋造成的污染日趨嚴(yán)重。為保證海洋這個(gè)全球生命支持系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡發(fā)展，保證我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，減小污染對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，近年來(lái)，我國(guó)海洋有關(guān)監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)在依法管理海洋污染和保護(hù)海洋環(huán)境工作方面取得了一定的成效，但還存在一些問(wèn)題，諸如，無(wú)法可依，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不糾等方面的問(wèn)題。為此，筆者在分析我國(guó)近年來(lái)海洋監(jiān)察管理中存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，從法制化建設(shè)的角度提出了我國(guó)海洋監(jiān)察管理的思路與對(duì)策。

當(dāng)今世界，人類(lèi)面臨著人口、資源、環(huán)境三大問(wèn)題。而海洋占地球面積70％以上，其豐富的自然資源和巨大的開(kāi)發(fā)潛力，將是人類(lèi)未來(lái)安置就業(yè)的重要場(chǎng)所及工業(yè)原料的可靠基地。因此，海洋作為全球生命支持系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分，也將是人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的寶貴財(cái)富，這一點(diǎn)正成為越來(lái)越多人的共識(shí)。解決人類(lèi)當(dāng)前面臨的人口膨脹、資源短缺、環(huán)境惡化的有效途徑就在海洋。然而海洋開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的事業(yè)，它不僅涉及國(guó)家間的利益、矛盾和沖突，就國(guó)內(nèi)也涉及許多行業(yè)、學(xué)科和部門(mén)間的利益、矛盾和沖突。為協(xié)調(diào)和處理開(kāi)發(fā)利用者之間的利害沖突，協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)利用與環(huán)境、資源、生態(tài)之間的矛盾，達(dá)到合理開(kāi)發(fā)利用海洋資源，促進(jìn)海洋事業(yè)正常、有序、健康、穩(wěn)定的發(fā)展，本文擬從法制化的視角談我國(guó)近年來(lái)海洋監(jiān)察管理中存在的問(wèn)題及解決的思路對(duì)策。

一、法制化海洋監(jiān)察管理的內(nèi)涵界定

海洋監(jiān)察管理是適應(yīng)現(xiàn)代海洋行政管理的發(fā)展需要而產(chǎn)生的一種行政執(zhí)法職能，屬于行政監(jiān)督檢查范疇，承擔(dān)著海洋執(zhí)法和護(hù)法的雙重任務(wù)。具體而言，海洋監(jiān)察管理是指由法定的或經(jīng)授權(quán)的國(guó)家和地方海洋監(jiān)察部門(mén)，依法維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、保護(hù)海洋環(huán)境、維護(hù)海洋資源開(kāi)發(fā)利用秩序、保障海域使用者合法權(quán)益的重要行政手段，是各級(jí)海洋行政主管部門(mén)為了履行其行政職能，按照規(guī)定的程序和方式對(duì)現(xiàn)行的各種海洋法律、法規(guī)和部門(mén)行政規(guī)章制度等的貫徹實(shí)施進(jìn)行的監(jiān)督管理，并對(duì)海上作業(yè)的違法性行為及時(shí)進(jìn)行查處的行政執(zhí)法活動(dòng)。

法制化海洋監(jiān)察管理是指國(guó)家海洋監(jiān)察總隊(duì)及其監(jiān)察人員運(yùn)用法律手段，依法管海、護(hù)海的一種法制發(fā)展趨勢(shì)。它不僅指那些以強(qiáng)制手段調(diào)整海洋活動(dòng)中各種關(guān)系，使其符合海洋管理目標(biāo)的活動(dòng)，而且還指那些依法保證行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和其他管理手段有效實(shí)施的活動(dòng)；［1］（p189）法制化海洋監(jiān)察管理包括兩方面內(nèi)涵：一是指法制化海洋監(jiān)察管理活動(dòng)，即國(guó)家及地方海洋監(jiān)察管理部門(mén)在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)國(guó)家及地方海域使用活動(dòng)依法行使監(jiān)督管理權(quán)，貫徹實(shí)施國(guó)家在海洋開(kāi)發(fā)、利用方面的方針、政策、法律、法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度，保證國(guó)家的管理意志得以實(shí)現(xiàn)。二是指法制化海洋行政行為，即對(duì)海洋行政機(jī)關(guān)自身行為的管理活動(dòng)。比如，海洋行政機(jī)關(guān)的設(shè)立活動(dòng)是否合法，執(zhí)法體系是否健全和完善，海洋行政機(jī)關(guān)工作人員的執(zhí)法素質(zhì)是否高，法制觀念是否強(qiáng)等。

我國(guó)海洋監(jiān)察管理部門(mén)隸屬于國(guó)家海洋局。國(guó)家海洋局為了有效地履行海洋監(jiān)察管理職能，建立了中國(guó)海洋監(jiān)察總隊(duì)，并在北海海區(qū)、東海海區(qū)、南海海區(qū)設(shè)立了三個(gè)海區(qū)總隊(duì)，在沿海省、自治區(qū)、直轄市也正在建立地方海洋監(jiān)察總隊(duì)，以形成一體化的海洋監(jiān)察執(zhí)法體系。其主要職能是依照有關(guān)法律和規(guī)定，對(duì)我國(guó)管轄海域（包括海岸帶）實(shí)施巡航監(jiān)視，對(duì)侵犯海洋權(quán)益、非法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序等違法行為進(jìn)行查處，并根據(jù)委托或授權(quán)進(jìn)行其它海上執(zhí)法工作。

海洋監(jiān)察管理工作與其他管理工作有很大的區(qū)別。由現(xiàn)階段海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的規(guī)模和性質(zhì)、海洋科技發(fā)展的水平以及國(guó)家現(xiàn)行的海洋法律制度與海洋執(zhí)法管理體制等因素決定了海洋監(jiān)察管理具有如下特點(diǎn)：

⒈法制性和科技性。海洋監(jiān)察管理工作是對(duì)有關(guān)的法律知識(shí)和科學(xué)技術(shù)知識(shí)的綜合運(yùn)用，具有很強(qiáng)的法制性和科技性。它要求海洋監(jiān)察管理人員不僅要有較強(qiáng)的法制觀念和豐富的法律知識(shí)，還應(yīng)具有與工作有關(guān)的科學(xué)技術(shù)知識(shí)。包括海洋水文氣象、海洋生物、化學(xué)、地質(zhì)知識(shí)及海洋應(yīng)用技術(shù)知識(shí)等。

⒉廣泛性和綜合性。海洋監(jiān)察管理工作涉及多方面的內(nèi)容和多部門(mén)的活動(dòng)，具有相當(dāng)?shù)膹V泛性和綜合性。它涉及權(quán)益、資源、環(huán)境等多方面的內(nèi)容，涉及到許多相關(guān)行業(yè)和部門(mén)的海上活動(dòng)。海洋監(jiān)察管理具有多部門(mén)、多行業(yè)性的特點(diǎn)，是各有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)和范圍基礎(chǔ)上的跨部門(mén)、跨行業(yè)的一種監(jiān)督管理活動(dòng)。漁政、港監(jiān)、海上治安等部門(mén)都是我國(guó)海上執(zhí)法部門(mén)，各部門(mén)的海洋監(jiān)察也要互相協(xié)調(diào)、支援，共同維護(hù)國(guó)家海洋法律法規(guī)的尊嚴(yán)。

⒊復(fù)雜性和艱巨性。海洋監(jiān)察管理工作具有一定的復(fù)雜性和艱巨性。我國(guó)管轄的海域除渤海是內(nèi)海外，其他海區(qū)均存在著與鄰國(guó)之間劃分海域疆界和島嶼歸屬等涉及國(guó)家主權(quán)權(quán)益等問(wèn)題。我國(guó)的海洋法制化建設(shè)尚處在一個(gè)不斷發(fā)展和完善的階段，受現(xiàn)有海洋法律、法規(guī)體系和現(xiàn)行海洋管理體制的制約，一些相關(guān)海洋的部門(mén)法在管轄權(quán)限以及涉及本部門(mén)利益的一些規(guī)定存有不少交叉、甚至矛盾之處，增添了海洋監(jiān)察管理工作的復(fù)雜性和難度。另外，海洋監(jiān)察管理中的主體性工作是對(duì)管理的海域?qū)嵭斜O(jiān)視、監(jiān)督檢查，主要活動(dòng)區(qū)域在海上，由于海上自然環(huán)境的惡劣、工作環(huán)境的多變，生活環(huán)境的艱苦，更加突出了執(zhí)法的艱巨性。

此外，由于海洋的浩瀚無(wú)邊的特點(diǎn)決定了海洋執(zhí)法具有區(qū)別于其他區(qū)域執(zhí)法的特殊性，需要擁有飛機(jī)、船舶、艦艇等執(zhí)法裝備進(jìn)行監(jiān)視、巡航。通過(guò)巡航監(jiān)視、登檢傾廢船、石油平臺(tái)和組織專(zhuān)群結(jié)合的監(jiān)視網(wǎng)等，監(jiān)視海域的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)責(zé)任者和其他海洋突發(fā)性事件，并隨時(shí)掌握時(shí)間的發(fā)展動(dòng)態(tài)。

二、海洋監(jiān)察管理的法律依據(jù)和內(nèi)容

海洋監(jiān)察管理所用的法律手段，包括國(guó)際海洋法與我國(guó)關(guān)于各管轄海域的法律制度和所有調(diào)整我國(guó)海洋活動(dòng)中各種關(guān)系的法律法規(guī)。目前，我國(guó)海洋法律法規(guī)層出不窮，但海洋法尚未形成獨(dú)立的法律部門(mén)，有的散見(jiàn)于經(jīng)濟(jì)法、行政法和刑法、民法乃至憲法中。隨著我國(guó)海洋開(kāi)發(fā)規(guī)模的擴(kuò)大，調(diào)整海洋領(lǐng)域中各種關(guān)系的法律法規(guī)必然日益增多，日益完善，我國(guó)的海洋法必然最終發(fā)展成為一個(gè)獨(dú)立的法律體系。

從海洋監(jiān)察管理的法律依據(jù)上分析，海域使用管理法實(shí)施情況和海洋環(huán)境情況的監(jiān)督檢查將是今后地方海洋監(jiān)察管理的重點(diǎn)。其法律依據(jù)主要有：“兩法律、三條例、兩規(guī)定、一辦法”?！皟煞伞敝浮逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》和《海域使用管理法》；“三條例”是指《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》和《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》；“兩規(guī)定”是指《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》和《涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》；“一辦法”是指《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》。

海洋監(jiān)察管理的內(nèi)容有：監(jiān)視海域的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)責(zé)任者和其他海洋突發(fā)事件，并隨時(shí)掌握事件的發(fā)展動(dòng)態(tài)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)有侵權(quán)和違規(guī)事件時(shí)，要及時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，制止侵權(quán)、違規(guī)行為的繼續(xù)，必要時(shí)依法強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)侵權(quán)或違規(guī)事件包括造成海域污染、資源損害情況等進(jìn)行全面、客觀、詳盡的調(diào)查取證。具體內(nèi)容如下：

⒈開(kāi)展海域使用管理的執(zhí)法工作。我國(guó)有18000多公里大陸海岸線，內(nèi)海、領(lǐng)海面積遼闊。在其范圍內(nèi)有20000多平方公里潮間帶，有6500多個(gè)可依托的海島，15米等深線以?xún)?nèi)海域面積約123800平方公里。［2］（p100）這些數(shù)字表明了我國(guó)海域資源豐富，開(kāi)發(fā)選擇性大，區(qū)位優(yōu)勢(shì)顯著。目前，我國(guó)許多海洋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是通過(guò)使用一定的海域空間實(shí)現(xiàn)的，如港口、海洋工程、海岸工程、養(yǎng)殖和旅游等。對(duì)沿海地區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)興起過(guò)程中出現(xiàn)的圍、填海造地、工程用海、旅游用海等運(yùn)用行政手段加以規(guī)范和管理，并協(xié)調(diào)其與傳統(tǒng)鹽業(yè)、養(yǎng)殖用海之間的爭(zhēng)海矛盾。2002年，我國(guó)頒布實(shí)施《國(guó)家海域使用管理法》，建立了海域使用權(quán)屬審批制度、海洋功能區(qū)制度、海域有償使用制度三項(xiàng)基本制度，對(duì)海域使用進(jìn)行立法和規(guī)劃，規(guī)范了海域使用權(quán)屬管理，使海洋監(jiān)察和海洋環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法有了法律依據(jù)。

⒉開(kāi)展以保護(hù)海洋環(huán)境為目的的環(huán)境執(zhí)法工作。海洋環(huán)境作為整個(gè)自然環(huán)境的一個(gè)重要組成部分，包括海洋水體、海洋底土、海水表面上方的大氣和受到海洋直接影響的沿岸區(qū)域和河口區(qū)域等。［3］（p146）海洋環(huán)境的好壞是全球生命支持系統(tǒng)能否得以良性循環(huán)的重要保證。海洋生物的多樣性取決于海洋的水質(zhì)和生長(zhǎng)的環(huán)境，同時(shí)又決定了海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡發(fā)展。為保護(hù)人類(lèi)的藍(lán)色國(guó)土，保障海洋環(huán)境和海洋資源的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步、有序、健康發(fā)展，我國(guó)海洋監(jiān)督管理部門(mén)根據(jù)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)海洋傾廢管理?xiàng)l例》、《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》和國(guó)家海洋制度的有關(guān)法律規(guī)定，從海岸工程、海洋石油勘探開(kāi)發(fā)、陸源污染物的排放、海上船舶和海洋傾廢等五個(gè)方面入手，對(duì)涉及和可能造成海洋環(huán)境受到損害的諸多目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)視，嚴(yán)防和禁止一切污染和損害我國(guó)海域的行為，以達(dá)到保護(hù)海洋環(huán)境的目的。

⒊開(kāi)展以維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益為使命的執(zhí)法工作。所謂海洋權(quán)益，是指國(guó)家在海洋上的合法權(quán)利和利益，主要包括領(lǐng)土主權(quán)、司法管轄權(quán)、海洋資源開(kāi)發(fā)權(quán)、海洋空間利用權(quán)、海洋污染管轄權(quán)以及海洋科學(xué)研究權(quán)等等。我國(guó)海洋監(jiān)察部門(mén)依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》等有關(guān)法律和我國(guó)外交政策，以維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益為使命，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)管轄海域的監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)和堅(jiān)決制止侵害我國(guó)海洋權(quán)益的違法行為。

⒋開(kāi)展以合法利用海洋資源為目的的監(jiān)視執(zhí)法工作。海洋資源是存在于海洋中的多種自然資源的總稱(chēng)，一般可把海洋資源分為海洋礦物資源、海洋生物資源、海洋能源、海水資源、海洋空間資源、海洋旅游資源等，［4］（p147）目前，我國(guó)海洋監(jiān)察部門(mén)對(duì)海洋資源管理的監(jiān)視主要是依據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等法律法規(guī)，對(duì)海域有償使用和經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理、監(jiān)視，對(duì)其他行業(yè)管理的資源開(kāi)況進(jìn)行監(jiān)督。通過(guò)對(duì)我國(guó)管轄海域的監(jiān)視，保證我國(guó)管轄海域內(nèi)的海洋資源得以合理開(kāi)發(fā)、綜合利用和可再生資源的永續(xù)利用。

⒌承擔(dān)海上應(yīng)急任務(wù)。應(yīng)急性體現(xiàn)在海洋執(zhí)法的應(yīng)急反應(yīng)上。所謂海監(jiān)執(zhí)法的應(yīng)急反應(yīng)是指海上一旦發(fā)生或出現(xiàn)違法、違規(guī)案件或其他海事事件和異常問(wèn)題時(shí)，不論是在正常海洋實(shí)踐活動(dòng)中發(fā)生的還是在非正常情況下突發(fā)或偶發(fā)的，海監(jiān)執(zhí)法機(jī)關(guān)和海上執(zhí)法力量都應(yīng)該在規(guī)定時(shí)間或者最短的時(shí)間內(nèi)迅速組織起來(lái)，運(yùn)用適當(dāng)?shù)难b備技術(shù)手段趕赴現(xiàn)場(chǎng)，按照應(yīng)急計(jì)劃方案、技術(shù)規(guī)程進(jìn)行調(diào)查取證和海上處理。［5］（p144）中國(guó)海監(jiān)隊(duì)伍承擔(dān)的應(yīng)急任務(wù)主要有應(yīng)對(duì)海上溢油事故和國(guó)家海洋權(quán)益方面的突發(fā)事件。中國(guó)海監(jiān)海上應(yīng)急指揮中心設(shè)在中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)，擁有具備先進(jìn)信息傳輸和數(shù)據(jù)處理功能的硬件平臺(tái)，能夠?yàn)檫h(yuǎn)程決策提供可靠技術(shù)支撐。中國(guó)海監(jiān)建立了比較完善的勘探開(kāi)發(fā)溢油應(yīng)急響應(yīng)執(zhí)行程序和海上維權(quán)執(zhí)法工作應(yīng)急機(jī)制。調(diào)查取證技術(shù)支撐體系也在不斷完善。

三、我國(guó)法制化海洋監(jiān)察管理中存在的問(wèn)題分析

法制化管理是現(xiàn)代海洋監(jiān)察管理的基本方式。［6］（p120）其核心就是“依法監(jiān)察”，即海洋監(jiān)察部門(mén)的一切監(jiān)察管理工作必須依法而為，受法律約束。其內(nèi)容就是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾”因此，要實(shí)現(xiàn)法制化管理，首先必須具備完善的法律體系和健全的管理體制；其次，要有執(zhí)法中必要的武裝、設(shè)備；再次，還要有科學(xué)技術(shù)的支持和高素質(zhì)人才組成的海監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍。

然而，我國(guó)目前的法制化海洋監(jiān)察管理現(xiàn)狀還不令人樂(lè)觀，執(zhí)法管理中還存在一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在正在每況愈下地影響我國(guó)的海洋環(huán)境的有效保護(hù)。下面就以中國(guó)海監(jiān)南海總隊(duì)第八支隊(duì)為例（2005年實(shí)地調(diào)研），淺析我國(guó)法制化海洋監(jiān)察執(zhí)法管理中現(xiàn)存的主要問(wèn)題：

⒈執(zhí)法實(shí)踐中缺乏完善的環(huán)境法律體系的支持。雖然現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)海洋污染的控制起到了一定的作用，但是對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)整體工作的推進(jìn)卻沒(méi)起到應(yīng)有的作用。因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境是個(gè)大的生態(tài)系統(tǒng)，在環(huán)境法律體系的建立上，既要考慮法律之間內(nèi)部關(guān)系的層次性，即由生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)到生態(tài)要素的個(gè)別保護(hù)，如，對(duì)生物多樣性的保護(hù)問(wèn)題。同時(shí)又要考慮法律之間內(nèi)部關(guān)系的區(qū)域性。我國(guó)海洋資源十分豐富，各個(gè)海域的資源分布不均衡，海域的權(quán)屬不明確。如果在海域資源保護(hù)問(wèn)題上沒(méi)有法律依據(jù)的話，就會(huì)引起地域之間的沖突和爭(zhēng)端，如，黃海、渤海海域周邊復(fù)雜的關(guān)系，需要有保護(hù)區(qū)域的法律出臺(tái)。尤其是海洋特別保護(hù)區(qū)、海岸帶區(qū)域的海洋生態(tài)及資源的法律保護(hù)問(wèn)題更應(yīng)該引起重視。另外，我國(guó)立法上對(duì)行政區(qū)劃海域和自然保護(hù)區(qū)海域存在不一致的問(wèn)題。這也給執(zhí)法部門(mén)帶來(lái)實(shí)際操作的困難。

⒉執(zhí)法實(shí)踐中缺乏統(tǒng)一的海洋綜合管理體制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在海洋環(huán)境保護(hù)方面的行政執(zhí)法存在政出多門(mén)，各自為政，五龍鬧海、職責(zé)不清、權(quán)限模糊的尷尬局面。現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》確定的海洋環(huán)境保護(hù)管理體制已不適應(yīng)當(dāng)代海洋環(huán)境保護(hù)工作的特點(diǎn)。同時(shí)，缺乏海陸約束機(jī)制和海洋環(huán)境保護(hù)與海洋開(kāi)發(fā)利用管理協(xié)調(diào)機(jī)制，也是造成我國(guó)海洋環(huán)境污染損害狀況持續(xù)惡化的主要原因。由于體制上的綜合管理約束，難以將海洋功能區(qū)劃、海洋開(kāi)發(fā)規(guī)劃和海洋環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)一致，因此，隨著海洋資源和環(huán)境開(kāi)發(fā)利用的規(guī)模的擴(kuò)大，海洋環(huán)境污染的損害和行業(yè)之間的矛盾不斷發(fā)生，原有以部門(mén)為主的分散管理體制已不能適應(yīng)需要，必須在分散的行業(yè)管理的基礎(chǔ)上，建立高層次的海洋綜合管理，運(yùn)用政策、法律、協(xié)調(diào)等方式，理順開(kāi)發(fā)部門(mén)之間、開(kāi)發(fā)與資源之間、開(kāi)發(fā)與環(huán)境之間的復(fù)雜關(guān)系，達(dá)到既保證海洋開(kāi)發(fā)利用的發(fā)展，又維護(hù)海洋生態(tài)平衡的目的，使海洋能夠成為人類(lèi)持續(xù)利用的未來(lái)領(lǐng)域。［7］（p117）

⒊行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制不完備。行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制是指具有法定行政管理權(quán)限的機(jī)關(guān)或組織，在行政執(zhí)法過(guò)程中將涉嫌構(gòu)成犯罪的行為從行政執(zhí)法過(guò)程中分離出來(lái)，自然過(guò)渡和轉(zhuǎn)移到刑事司法程序中，進(jìn)而進(jìn)行偵查、追訴并最終匯入刑事審判的機(jī)制。與一般的刑事案件不同，環(huán)境犯罪案件的來(lái)源取決于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送，刑事司法部門(mén)無(wú)權(quán)第一時(shí)間介入環(huán)境犯罪案件的偵查，案件來(lái)源必須通過(guò)行政執(zhí)法部門(mén)的移送。國(guó)務(wù)院2001年7月9日公布施行的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3條明確規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送。”目前，我國(guó)海關(guān)、環(huán)保、水利、國(guó)土資源、林業(yè)等具有行政管理和執(zhí)法權(quán)的部門(mén)，在行政執(zhí)法過(guò)程都部分涉及行政違法行為與犯罪行為的界定。如：危害森林、水產(chǎn)資源與野生動(dòng)植物管理制度的犯罪等。這些涉及犯罪的違法行為，很多已經(jīng)列入刑法“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”等章節(jié)中。有關(guān)行政管理部門(mén)就行政違法與犯罪的界限等也相繼提出了如何適用法律的意見(jiàn)，然后由最高人民法院、最高人民檢察院以單獨(dú)或聯(lián)合解釋的形式予以明確。但目前，海洋行政執(zhí)法部門(mén)與司法部門(mén)還未建立起行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制。因此，盡管海洋部門(mén)查處了不少?lài)?yán)重破壞海洋環(huán)境的違法行為，但至今沒(méi)有相關(guān)的移交程序。

⒋執(zhí)法管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。由于執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的不足，造成執(zhí)法力度不夠的現(xiàn)象。據(jù)實(shí)地調(diào)查，國(guó)家海監(jiān)大隊(duì)南海分局第8支隊(duì)反映，現(xiàn)階段他們由于經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，每個(gè)月只通海路執(zhí)法一次，時(shí)間約為一周。這種長(zhǎng)時(shí)間的間斷監(jiān)視現(xiàn)狀，讓違法作業(yè)者有機(jī)可乘，對(duì)我們有效地打擊海上違法作業(yè)行為很不利。經(jīng)費(fèi)不足也造成了海上執(zhí)法監(jiān)控設(shè)備的陳舊和欠缺。據(jù)南海分局第8支隊(duì)反映，由于執(zhí)法船齡較長(zhǎng)，航速慢，抗風(fēng)浪能力差，再加上船上的監(jiān)控設(shè)備的落后，阻滯了執(zhí)法人員打擊違法行為。

⒌執(zhí)法人員較少和綜合執(zhí)法技能不足。由于單位的實(shí)際情況的制約，沒(méi)有金費(fèi)使執(zhí)法人員的執(zhí)法技能沒(méi)有條件得到提高，這對(duì)執(zhí)法質(zhì)量有相當(dāng)大的影響，這對(duì)海監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍本身建設(shè)也是不利的，一支好的執(zhí)法隊(duì)伍，其自身的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)也必須是高素質(zhì)的。

⒍用海作業(yè)單位的依法用海意識(shí)仍需提高。由于國(guó)民用海意識(shí)觀念陳舊、《海域使用管理法》頒布實(shí)施的時(shí)間不長(zhǎng)以及某些地方行政單位的地方利益至上觀念，使不依法申請(qǐng)?jiān)S可和有償使用海域的問(wèn)題依然突出，所以必須加強(qiáng)這方面的宣傳力度，提高國(guó)民的相關(guān)的法律認(rèn)識(shí)。

四、法制化海洋監(jiān)察管理的思路及對(duì)策

針對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的全球發(fā)展趨勢(shì)，以及我國(guó)對(duì)此制定的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，筆者對(duì)我國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)的法制化監(jiān)察管理工作提出以下建設(shè)思路：

⒈強(qiáng)化法制化管理，在立法上及早構(gòu)建完善的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系。加強(qiáng)法制化管理，是海洋監(jiān)察管理的必然趨勢(shì)。目前，雖然《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《海域使用管理法》相繼出臺(tái)，但是我們的海洋法律尚未形成完整的體系，我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的框架中還應(yīng)增加海洋特殊海域區(qū)域和海岸帶海域區(qū)域的法律保護(hù)，同時(shí)建立、健全海洋特別保護(hù)區(qū)管理法律制度。［8］

在此基礎(chǔ)上還要逐步建立和完善地方海洋法規(guī)體系，加大地方立法進(jìn)程，逐步構(gòu)建完善的、符合當(dāng)?shù)睾Ｓ蚴褂脤?shí)際情況的法規(guī)體系，為加強(qiáng)海洋管理建立強(qiáng)有力的法律依據(jù)。再則，應(yīng)增加生物多樣性和其他海洋生態(tài)要素的法律保護(hù)規(guī)定，在管理體制上把行政區(qū)劃和海洋自然保護(hù)區(qū)的區(qū)域規(guī)劃為統(tǒng)一的整體，以便行使統(tǒng)一的管理權(quán)限。

⒉明確海洋管理部門(mén)監(jiān)督管理海洋環(huán)境保護(hù)的職能。海洋環(huán)境狀況是衡量區(qū)域環(huán)境與發(fā)展的尺度，這決定了沿海地區(qū)的發(fā)展必須充分考慮海洋環(huán)境目標(biāo)體系的實(shí)現(xiàn)程度。海洋環(huán)境處于特殊的地理空間而不同于陸地環(huán)境系統(tǒng)，海洋功能的復(fù)合性使海洋環(huán)境管理需要充分考慮多種功能和資源利用間的沖突與權(quán)衡。海洋環(huán)境與資源處于同一個(gè)水體中，海洋環(huán)境管理需要考慮特定歷史階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)對(duì)環(huán)境的要求和對(duì)資源的需求，在社會(huì)可接受水平下，制定各歷史階段的海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)體系，形成有利于海洋開(kāi)發(fā)利用、有利于區(qū)域環(huán)境的總體控制、有利于海洋環(huán)境持續(xù)發(fā)展的綜合管理體系。只有在法律地位上明確海洋行政管理部門(mén)監(jiān)督管理全國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的職能，才能收到事半功倍的成效。

⒊建立、健全相關(guān)法律法規(guī)的配套規(guī)定，提高管理的科學(xué)性。海洋環(huán)境保護(hù)需實(shí)現(xiàn)從原則規(guī)定向具體規(guī)定轉(zhuǎn)變。中國(guó)海監(jiān)近幾年的“海盾”行動(dòng)，每年都要查處一大批重大海洋違法案件，僅2006年就查處了74起，比上一年增加了200％。但無(wú)一例外都只是進(jìn)行了行政處罰。成倍增長(zhǎng)的海洋違法案件，以及海洋環(huán)境質(zhì)量的日漸惡化，與海洋違法犯罪行為得不到有效嚴(yán)懲不無(wú)關(guān)系。因此，從整體上看，我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系還不健全，特別是缺乏一些具體的、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)。因此要逐步制定相應(yīng)的法律法規(guī)，使海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)從原則規(guī)定和定性到具體規(guī)定和定量的轉(zhuǎn)變。盡快研究并制訂諸如海洋環(huán)境保護(hù)法實(shí)施細(xì)則之類(lèi)的法律。在制定地方法規(guī)的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)建立起一整套的海域使用管理制度。一是完善好大比例尺海洋功能區(qū)劃，協(xié)調(diào)各海洋行業(yè)在海洋開(kāi)發(fā)中的關(guān)系，為海洋綜合管理提供可靠依據(jù)。二是組織編寫(xiě)好海域使用開(kāi)發(fā)規(guī)劃和海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。三是要真正實(shí)施重大海域使用項(xiàng)目可行性論證制度，提高海域使用項(xiàng)目審批的科學(xué)性。四是全面實(shí)施海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，防止海洋工程污染。五是完善海域使用審批程序和海域使用權(quán)證書(shū)年審制度。六是健全行政執(zhí)法與刑事司法機(jī)制的銜接。

⒋加大海洋執(zhí)法經(jīng)費(fèi)投入力度，配備足夠的執(zhí)法人員，提高執(zhí)法監(jiān)察硬件方面的實(shí)效性。加大人力、物力、財(cái)力的投入力度，加強(qiáng)海洋執(zhí)法設(shè)施建設(shè)，建造獨(dú)立的海洋監(jiān)察船，配備必要的監(jiān)察車(chē)輛；購(gòu)買(mǎi)急需的海水監(jiān)測(cè)化驗(yàn)設(shè)備，以應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境污染、水質(zhì)監(jiān)測(cè)的需要；配備攝像機(jī)和手提電腦，確保現(xiàn)場(chǎng)取證并建立完整的監(jiān)察數(shù)據(jù)和檔案。加大執(zhí)法監(jiān)察力度。嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，與公安、邊防密切配合，組成聯(lián)合執(zhí)法體系，加大海陸聯(lián)合檢查力度，重點(diǎn)查處破壞海洋環(huán)境和資源等非法用海行為，維護(hù)良好的海洋開(kāi)發(fā)秩序。

⒌提高海監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)?！巴椒ú蛔阋宰孕小保墒强咳藖?lái)執(zhí)行的，沒(méi)有一支高質(zhì)量的海洋執(zhí)法隊(duì)伍，海洋法律、法規(guī)就不可能得到真正有效的貫徹和實(shí)施。海洋監(jiān)察員是海洋執(zhí)法監(jiān)察的一線戰(zhàn)士，其素質(zhì)的高低，決定著海監(jiān)工作的成敗。因此，在海監(jiān)隊(duì)伍建設(shè)方面，應(yīng)嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)人，做到寧缺毋濫，選用一些文化層次較高，懂業(yè)務(wù)的人才，調(diào)整海監(jiān)隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)。同時(shí)加強(qiáng)培訓(xùn)，通過(guò)不斷積累執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和技能培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的戰(zhàn)斗力。堅(jiān)持監(jiān)察員持證上崗制度，結(jié)合實(shí)際案例分析，不斷提高海洋監(jiān)察員的法律水平、業(yè)務(wù)能力。

⒍加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)和海洋國(guó)土的宣傳。國(guó)家和社會(huì)的海洋意識(shí)和海洋觀念的強(qiáng)弱直接影響到海洋保護(hù)和管理工作。大力開(kāi)展海洋宣傳教育，使全社會(huì)關(guān)心、了解和認(rèn)識(shí)海洋，形成愛(ài)護(hù)海洋、利用海洋、保護(hù)海洋、養(yǎng)護(hù)海洋的社會(huì)氛圍，認(rèn)識(shí)到海洋在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有的戰(zhàn)略地位和重要作用，是海洋及管理工作得以強(qiáng)化和順利開(kāi)展的社會(huì)基礎(chǔ)。深入宣傳法律法規(guī)，對(duì)大案要案的重點(diǎn)查處，提高違法用海行為的曝光率，予改變用海者的依法用海意識(shí)。合理開(kāi)發(fā)海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，需要形成廣泛的公眾參與。通過(guò)各種教育方式和多種媒介宣傳，普及海洋知識(shí)，提高勞動(dòng)者的海洋科學(xué)文化素質(zhì)，培養(yǎng)沿海地區(qū)公眾參與海洋資源和環(huán)境保護(hù)的自覺(jué)性，使之成為保護(hù)海洋的有生力量。［9］

總之，海洋管理工作不同于傳統(tǒng)意義上的資源環(huán)境管理工作。作為依法管理海洋監(jiān)察的職能機(jī)構(gòu)和依照法律賦予的權(quán)力從事執(zhí)法活動(dòng)的主體，我們要準(zhǔn)確定位管理職責(zé)，明確分工，探索統(tǒng)一、高效的海洋管理運(yùn)行機(jī)制，樹(shù)立管海的新形象，使海洋監(jiān)察管理逐步走上科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的軌道。

【參考文獻(xiàn)】

［1］鹿守本．海洋管理通論［M］．海洋出版社，1998．

［2］國(guó)家海洋局．海洋監(jiān)察相關(guān)法規(guī)釋義［M］．海洋出版社，1998．

［3］［4］［5］［6］鄭敬高．海洋行政管理［M］．中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2002．

［7］范志杰，周永有．中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與展望［M］．海洋出版社，1999．

［8］劉惠榮，高威，楊益松．海洋特別保護(hù)區(qū)管理法律制度探討［J］．法制論叢，2006，21（3）．

篇4

【關(guān)鍵詞】公共危機(jī)；應(yīng)急管理；政府工作

在突發(fā)公共危機(jī)事件面前，為了最大限度降低人、財(cái)、物的損失，控制危害與影響的程度政府會(huì)采取措施，以最快的速度和最小的代價(jià)終止危機(jī)事件，使之恢復(fù)到正常狀態(tài)。這是一系列復(fù)雜的工程，需要一個(gè)科學(xué)、合理、協(xié)調(diào)有力的應(yīng)急管理系統(tǒng)才能實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)。我國(guó)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)時(shí)期并且今后一段時(shí)間會(huì)長(zhǎng)期處于新常態(tài)階段，這就需要穩(wěn)定、和諧的社會(huì)大環(huán)境作為基礎(chǔ)。而現(xiàn)實(shí)情況是各種公共安全、自然災(zāi)害等問(wèn)題始終是持續(xù)的挑戰(zhàn)。煤礦事故頻發(fā)，道路交通事故層出不窮，食物中毒公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)始終存在，地區(qū)恐怖活動(dòng)的威脅也日趨嚴(yán)重，加之地震、暴風(fēng)雪等自然災(zāi)害的破壞力之大，應(yīng)急管理工作存在很大的挑戰(zhàn)也面臨著很高的目標(biāo)。

雖然長(zhǎng)期以來(lái)政府在面對(duì)公共危機(jī)開(kāi)展應(yīng)急管理工作中積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但是客觀的講工作中還存在著很多不足：

第一，缺乏公共危機(jī)應(yīng)急管理意識(shí)。

應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，做好應(yīng)急管理工作的前提就是轉(zhuǎn)變觀念、提高意識(shí)，在開(kāi)展應(yīng)急管理工作中顯現(xiàn)出的機(jī)制不健全、信息不準(zhǔn)反應(yīng)不快、管理不到位等問(wèn)題的根本就是政府工作人員以及公眾全體的危機(jī)和應(yīng)急管理意識(shí)淡薄。而這種意識(shí)的淡薄，就會(huì)對(duì)危機(jī)缺乏真正的認(rèn)識(shí)，工作中忽略預(yù)防的環(huán)節(jié)甚至存在僥幸心態(tài)，這就會(huì)在危機(jī)到來(lái)之時(shí)準(zhǔn)備不足錯(cuò)過(guò)解決問(wèn)題的良好時(shí)機(jī)以至產(chǎn)生比危機(jī)本身更嚴(yán)重的后果。

第二，缺乏合理、高效的應(yīng)急管理機(jī)制。

一個(gè)合理、科學(xué)的應(yīng)急管理機(jī)制對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展是至關(guān)重要的。在政府職能劃分不清、分割嚴(yán)重的大背景下，危機(jī)到來(lái)之時(shí)，各級(jí)政府部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)，容易產(chǎn)生互相推諉的情況。有些情況下即使收到中央統(tǒng)一的命令，出于各政府部門(mén)分工負(fù)責(zé)與自身利益化的驅(qū)使，就會(huì)產(chǎn)生高成本、低效率以及反應(yīng)速度慢等嚴(yán)重后果。

第三，缺乏健全的應(yīng)急管理法律法規(guī)。

面對(duì)突發(fā)的公共危機(jī)事件，我國(guó)在立法方面存在著明顯的欠缺，沒(méi)有明確規(guī)定出各個(gè)政府部門(mén)的職責(zé)、權(quán)力與義務(wù)。而應(yīng)急管理過(guò)程中依法行政還有待于加強(qiáng)。在強(qiáng)調(diào)法治型政府的當(dāng)下，無(wú)論是面對(duì)正常狀況還是突發(fā)事件都應(yīng)將依法行政作為政府行政的基本準(zhǔn)則。此外在應(yīng)急管理過(guò)程中政府行為監(jiān)督方面的法律也有待補(bǔ)充。監(jiān)督方面法律的欠缺，無(wú)疑會(huì)影響政府應(yīng)急管理過(guò)程中行為的規(guī)范性與完善性。

針對(duì)以上問(wèn)題提出以下幾點(diǎn)對(duì)策：

第一，加強(qiáng)政府及全社會(huì)公共危機(jī)認(rèn)識(shí)并全面提升應(yīng)急管理能力。

政府部門(mén)首要應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念提高公共危機(jī)處理意識(shí)，日常工作中就應(yīng)做到有所防范有所準(zhǔn)備，應(yīng)負(fù)責(zé)地承擔(dān)起應(yīng)急管理工作中的主導(dǎo)地位，盡可能地減輕危機(jī)帶來(lái)的影響，提高公共危機(jī)處理效率。政府人員的日常工作中應(yīng)大力加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急管理的培訓(xùn)與教育，潛移默化中產(chǎn)生觀念的改變。此外社會(huì)公眾力量也應(yīng)樹(shù)立應(yīng)急管理主體參與感，為政府開(kāi)展工作起到互補(bǔ)的作用。利用大眾傳媒等手段進(jìn)行公共危機(jī)與應(yīng)急管理的知識(shí)與技巧的傳播，使公眾自發(fā)地參與其中。

第二，建立健全完善的公共危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制。

公共危機(jī)應(yīng)急管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要明確的強(qiáng)有力的職能部門(mén)作為領(lǐng)導(dǎo)核心，建立綜合化協(xié)調(diào)運(yùn)行的應(yīng)急管理體系。將相關(guān)職能部門(mén)集中管理，改變部門(mén)間各自為政的局面，統(tǒng)一指令統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并理順各方職責(zé)與義務(wù)，加強(qiáng)跨區(qū)域的資源整合避免資源浪費(fèi)，進(jìn)而全面提高我國(guó)應(yīng)急管理體系綜合化、系統(tǒng)化水平。

第三，大力開(kāi)展并完善應(yīng)急管理工作法律法規(guī)建設(shè)工作。

為保證應(yīng)急管理工作的時(shí)效性與恰當(dāng)性，必須將應(yīng)急管理工作納入法制化軌道，建立比較完備的法律法規(guī)體系，隨著法治型政府理念的不斷加強(qiáng)這一點(diǎn)也顯得尤為重要。近年來(lái)雖然我國(guó)也先后制定了一些關(guān)于公共危機(jī)應(yīng)急管理的法律法規(guī)，但它始終是比較籠統(tǒng)、模糊的概念。雖然起到了一定的協(xié)調(diào)作用但具體細(xì)節(jié)操作、職能和權(quán)限的規(guī)定仍是比較簡(jiǎn)單的。因而今后的工作重點(diǎn)始終是加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急管理法律體系建設(shè)，通過(guò)法律明確各個(gè)相關(guān)部門(mén)應(yīng)急管理工作中的職責(zé)、任務(wù)與操作程序，將各個(gè)部門(mén)有效地聯(lián)系在一起，為及時(shí)有效、科學(xué)合理地開(kāi)展應(yīng)急管理工作提供法律支撐。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)以及法治型社會(huì)的大背景下，要不斷提高面對(duì)公共危機(jī)政府的應(yīng)急管理能力，始終將維護(hù)好社會(huì)的穩(wěn)定、健康作為關(guān)鍵，在保障好公眾生命財(cái)產(chǎn)安全的同時(shí)不斷改善民生，提高綜合國(guó)力，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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篇5

突發(fā)環(huán)境事件主要有以下特點(diǎn)：事件發(fā)生的突發(fā)性，涉及范圍的公共性，事件伴隨的危害性，發(fā)生發(fā)展的多變性。在不同的狀態(tài)和情景下，突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)展變化不同，導(dǎo)致沒(méi)有一套有效的模式應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件。從分類(lèi)上來(lái)看，突發(fā)環(huán)境事件主要有環(huán)境污染事件、生態(tài)環(huán)境安全事件、核與輻射事故、海上石油勘探污染、港口泄漏污染等，而且由于發(fā)生的原因、時(shí)間、地點(diǎn)不同，同樣的突發(fā)環(huán)境事件發(fā)展變化的趨勢(shì)各不相同。

2我國(guó)環(huán)境應(yīng)急管理工作現(xiàn)狀

2.1環(huán)境應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)基本建成

目前，環(huán)保部一共組建了六個(gè)區(qū)域環(huán)保督查中心，分別是華東、華南、西北、西南、華北和東北環(huán)境保護(hù)督查中心，且均已納入環(huán)境保護(hù)部環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)體系。江蘇、遼寧、吉林等省相繼成立了由專(zhuān)職人員組成的環(huán)境應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，為妥善有效開(kāi)展環(huán)境應(yīng)急工作提供了組織保障。

2.2環(huán)境應(yīng)急預(yù)案體系逐漸完善

2005年5月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2006年1月，頒布了《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》。在上述兩個(gè)預(yù)案的指導(dǎo)下，目前全國(guó)已制定政府部門(mén)的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案3500多件，基本覆蓋各類(lèi)突發(fā)環(huán)境事件，全國(guó)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案體系基本形成。

2.3環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制開(kāi)始建立

2009年12月，國(guó)家環(huán)保部與國(guó)家安監(jiān)總局聯(lián)合簽署了《關(guān)于建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，雙方長(zhǎng)期建立穩(wěn)定、可靠的突發(fā)環(huán)境事件和安全生產(chǎn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升突發(fā)環(huán)境事件防范和應(yīng)急處置水平，最大限度地減少因安全生產(chǎn)事故引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件造成的危害和損失，保障生產(chǎn)安全和環(huán)境安全。地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)也在積極探索環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作方式上進(jìn)行了創(chuàng)新。

2.4環(huán)境應(yīng)急專(zhuān)家?guī)熘鸩浇?/p>

實(shí)踐證明，環(huán)境應(yīng)急專(zhuān)家在各類(lèi)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)對(duì)過(guò)程中，發(fā)揮了極其重要的作用。環(huán)境應(yīng)急專(zhuān)家?guī)焓黔h(huán)境應(yīng)急管理體系的重要組成部分，在加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急管理工作中發(fā)揮基礎(chǔ)作用。國(guó)家環(huán)境部門(mén)高度重視這項(xiàng)工作，邀請(qǐng)科研院所、企事業(yè)單位、高等院校、軍隊(duì)和各行業(yè)協(xié)會(huì)，積極推薦了許多優(yōu)秀人才。在此基礎(chǔ)上，遴選了各個(gè)領(lǐng)域的環(huán)境應(yīng)急專(zhuān)家300多名，又認(rèn)真挑選了26位環(huán)境應(yīng)急專(zhuān)家，組成國(guó)家環(huán)境應(yīng)急專(zhuān)家組。這些專(zhuān)家在自己的的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域有很深的造詣，對(duì)指導(dǎo)和配合當(dāng)?shù)卣_(kāi)展應(yīng)急處置，協(xié)調(diào)地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)制定防控措施、水質(zhì)監(jiān)測(cè)方案，起到至關(guān)重要的作用。

3我國(guó)環(huán)境應(yīng)急管理面臨的挑戰(zhàn)

3.1環(huán)境應(yīng)急法制體系尚不完善

環(huán)境應(yīng)急管理法制體系不完善，《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》雖然已經(jīng)出臺(tái)，但具體實(shí)施細(xì)則沒(méi)有明確，需要進(jìn)一步在重大突發(fā)環(huán)境的事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急響應(yīng)、損害評(píng)估和賠償?shù)确矫孢M(jìn)行明確?，F(xiàn)有法律法規(guī)中存在一些與環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)相矛盾的條款，需及時(shí)清理、調(diào)整。同時(shí)，現(xiàn)階段在應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件時(shí)，政府、企業(yè)、個(gè)人職責(zé)不清，導(dǎo)致環(huán)境供應(yīng)及管理工作無(wú)法順利開(kāi)展，需要從法律層面加以具體明確。

3.2環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚不健全

突發(fā)環(huán)境事件在處置過(guò)程中往往涉及到多個(gè)部門(mén)，但是目前我國(guó)只有少數(shù)部門(mén)間建立了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，甚至在環(huán)境保護(hù)內(nèi)部相關(guān)部門(mén)之間，信息共享、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制也不完善，跨區(qū)域甚至跨國(guó)界環(huán)境應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制還有待進(jìn)一步健全完善。各級(jí)政府之間、環(huán)境保護(hù)部門(mén)與相關(guān)政府部門(mén)之間、上下級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)之間銜接不夠緊密，多方協(xié)同處置重大或特別重大突發(fā)環(huán)境事件時(shí)，人員、信息、資源等難以快速集成，未形成制度化的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。

3.3環(huán)境預(yù)測(cè)預(yù)警體系薄弱，預(yù)測(cè)預(yù)警能力有限

目前我國(guó)的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案體系尚不完善，應(yīng)急預(yù)案體系的管理和使用可操作性較差。很多企業(yè)環(huán)境安全意識(shí)淡薄，還未制定行之有效的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案，分行業(yè)、分類(lèi)別的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制指南也需要進(jìn)一步完善。一些地方政府部門(mén)直接套用《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，預(yù)案的實(shí)用性和可操作性不強(qiáng)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查與評(píng)估制度尚不完善，主動(dòng)預(yù)防還難以做到。重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源的分布、分級(jí)、分類(lèi)等信息掌握不清，重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患還未得到妥善治理，風(fēng)險(xiǎn)防范及預(yù)測(cè)預(yù)警能力亟待加強(qiáng)。

3.4信息公開(kāi)和報(bào)告制度不完善

突發(fā)環(huán)境事件往往傳播迅速，容易造成公眾恐慌，及時(shí)、準(zhǔn)確信息顯得非常重要，是緩解公眾恐慌心理，給事件處置爭(zhēng)取寶貴時(shí)間的重要途徑。目前我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，有關(guān)部門(mén)往往不愿意進(jìn)行信息公開(kāi)或者時(shí)間延遲，結(jié)果得不償失，導(dǎo)致政府的公信力降低，不利于后續(xù)的事件處置和報(bào)道。而在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急應(yīng)對(duì)過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)謊報(bào)、緩報(bào)、瞞報(bào)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，事件信息不能及時(shí)反饋給決策者，往往造成決策失誤，也使得應(yīng)急處置工作出現(xiàn)誤區(qū)，錯(cuò)過(guò)了應(yīng)急處置的有利時(shí)機(jī)。

4提升我國(guó)環(huán)境應(yīng)急管理工作的思路

4.1完善環(huán)境應(yīng)急管理法律體系

完善環(huán)境應(yīng)急管理相關(guān)法律體系，在環(huán)境應(yīng)急管理工作中進(jìn)一步明確政府、環(huán)境保護(hù)部門(mén)、企業(yè)的職責(zé)定位，制定具體的環(huán)境應(yīng)急管理制度，理順政府與環(huán)保部門(mén)、環(huán)保部門(mén)與企業(yè)之間的關(guān)系。同時(shí)，加快制定和完善突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理相關(guān)制度和程序，使環(huán)境應(yīng)急管理工作有法可依。建立和完善突發(fā)環(huán)境事件責(zé)任保險(xiǎn)制度，建立健全環(huán)境污染與生態(tài)損害評(píng)估和鑒定機(jī)制。

4.2健全突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案體系

各地要結(jié)合自身實(shí)際盡快修訂和完善有關(guān)應(yīng)急預(yù)案，建立應(yīng)急預(yù)案動(dòng)態(tài)管理制度。環(huán)保部門(mén)要主動(dòng)加強(qiáng)與行業(yè)主管部門(mén)的合作，制定分行業(yè)和分類(lèi)別的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案編制指南和管理辦法，指導(dǎo)企業(yè)找準(zhǔn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，完善企業(yè)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案。實(shí)行預(yù)案動(dòng)態(tài)管理，建立企業(yè)、部門(mén)預(yù)案報(bào)備制度，規(guī)范預(yù)案編制、修訂和執(zhí)行工作，提高預(yù)案的針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性。針對(duì)轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)源及環(huán)境敏感區(qū)域，定期組織開(kāi)展多種形式的環(huán)境應(yīng)急演練，檢驗(yàn)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案，鍛煉環(huán)境應(yīng)急隊(duì)伍，提升環(huán)境應(yīng)急水平。

4.3推進(jìn)環(huán)境應(yīng)急管理體制建設(shè)

按照國(guó)家應(yīng)急管理“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的總體要求，理順現(xiàn)階段環(huán)境應(yīng)急管理體制，明確各級(jí)政府、各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)以及有關(guān)企業(yè)在環(huán)境應(yīng)急管理中的職責(zé)。重點(diǎn)加強(qiáng)各地環(huán)境應(yīng)急隊(duì)伍和能力建設(shè)，切實(shí)解決環(huán)境應(yīng)急管理中人員不足、力量薄弱等問(wèn)題。各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)要認(rèn)真研究制定本轄區(qū)基層環(huán)境應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的具體措施，加強(qiáng)對(duì)基層環(huán)境應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)，建立一套完善的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)體系。

4.4推動(dòng)環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)

篇6

一、學(xué)習(xí)內(nèi)容

1、憲法。憲法是國(guó)家根本大法，是治國(guó)安邦的總章。在整個(gè)國(guó)家法律體系中，憲法居于最高的地位，具有最高效力，是其他法律的立法基礎(chǔ)。各級(jí)干部都要深入學(xué)習(xí)憲法，提高憲法意識(shí)，大力弘揚(yáng)法制精神。

2社會(huì)主義法治理念。社會(huì)主義法治理念是關(guān)于社會(huì)主義法治的理想、信念和觀念的總和，是社會(huì)主義法治的內(nèi)在要求、精神實(shí)質(zhì)和基本原則的概括和反映，是社會(huì)主義法治的精髓和靈魂，是立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等法治領(lǐng)域的基本指導(dǎo)思想。

3、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的的相關(guān)法律法規(guī)。主要有：《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《物權(quán)法》、《合同法》、《公司法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《反壟斷法》、《農(nóng)村土地承包法》、《專(zhuān)利法》、《商標(biāo)法》、《著作權(quán)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》等。

4、服務(wù)和改善民生的相關(guān)法律法規(guī)。主要有：《民法通則》、《消防法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《未成年人保護(hù)法》、《婦女權(quán)益保障法》、《義務(wù)教育法》、《安全生產(chǎn)法》、《殘疾人保障法》等。

5、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的相關(guān)法律法規(guī)：主要有：《刑法》、《治安管理處罰法》、《集會(huì)游行示威法》、《刑事訴訟法》、《土地管理法》、《禁毒法》、《條例》等。

6、衛(wèi)生及依法行政相關(guān)法律法規(guī)。主要有：《傳染病防治法》、《紅十字會(huì)法》、《母嬰保健法》、《食品安全法》、《獻(xiàn)血法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《藥品管理法》、《職業(yè)病防治法》、《人口與計(jì)劃生育法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《傳染病防治法》、《食品安全法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《艾滋病防治條例》等。

二、法制宣傳教育重點(diǎn)對(duì)象

1、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。

2、各級(jí)公務(wù)人員。

3、青少年學(xué)生。

4、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員。

5、農(nóng)村“兩委”干部。

6、農(nóng)民工及流動(dòng)人口。

三、宣傳教育的形式、方法和載體

1、各單位、各級(jí)干部結(jié)合自身工作實(shí)際，采取個(gè)人自學(xué)、集體輔導(dǎo)、集中培訓(xùn)、法制講座相結(jié)合的方式，開(kāi)展法律知識(shí)學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)時(shí)間不少于40學(xué)時(shí)，保證學(xué)習(xí)時(shí)間、內(nèi)容、人員、質(zhì)量四落實(shí)，確保學(xué)習(xí)效果。

2、以“法律六進(jìn)”活動(dòng)為載體，結(jié)合自身工作實(shí)際及職能，利用法制宣傳黑板報(bào)、宣傳欄、街頭法制宣傳等各種形式開(kāi)展法制宣傳教育活動(dòng)。

3、充分《食品安全法》宣傳周、《職業(yè)病防治法》宣傳周、“12·4”全國(guó)法制宣傳日周、艾滋病宣傳日、結(jié)核病防治日等契機(jī)，采取群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，通過(guò)報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒介，以發(fā)放宣傳資料、解答咨詢(xún)、義診、設(shè)點(diǎn)宣傳等形式，開(kāi)展衛(wèi)生法律法規(guī)宣傳活動(dòng)，使社會(huì)各界特別是廣大青少年和農(nóng)民了解衛(wèi)生法律法規(guī)，不斷增強(qiáng)衛(wèi)生法律意識(shí)，提高遵守衛(wèi)生法律法規(guī)的自覺(jué)性。

四、具體工作要求

1、各單位要提高對(duì)法制宣傳教育工作的認(rèn)識(shí)，將法制宣傳教育工作納入單位干部、職工教育的重要內(nèi)容進(jìn)行安排部署，制定切實(shí)可行的宣傳教育計(jì)劃，抓好職工的學(xué)習(xí)教育并納入單位年度目標(biāo)進(jìn)行考核。

篇7

【關(guān)鍵詞】突發(fā)性公共事件 行政程序 行政公開(kāi) 公眾參與

基本問(wèn)題分析

突發(fā)性公共事件的界定。廣義的突發(fā)性公共事件泛指一切突然發(fā)生的危害人民生命財(cái)產(chǎn)安全、直接給社會(huì)造成嚴(yán)重后果和影響的事件。在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，“突發(fā)性公共事件”一詞常與危機(jī)事件、緊急事件等混用。從立法解釋學(xué)角度看，作為公共應(yīng)急法制的調(diào)整對(duì)象，這些術(shù)語(yǔ)在詞語(yǔ)含義和具體所指上并無(wú)差別，統(tǒng)一為“突發(fā)性公共事件”并無(wú)不妥。著眼于未來(lái)突發(fā)性公共事件應(yīng)急法制建設(shè)和公共應(yīng)急法治的根本目標(biāo)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，一切達(dá)到前述危險(xiǎn)程度的事件都有必要接受法律的規(guī)制，即我國(guó)對(duì)突發(fā)性公共事件的界定應(yīng)采取最廣泛的含義?？傊?，突發(fā)性公共事件是指將威脅全部或部分居民的生存或健康的局勢(shì)。

突發(fā)性公共事件大都具有爆發(fā)突然、起因復(fù)雜、蔓延迅速、危害嚴(yán)重、影響廣泛的特點(diǎn)，且相互交織，處置不好會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。從本質(zhì)上講，它是對(duì)原有的社會(huì)正常秩序的破壞，且對(duì)人民的生命和財(cái)產(chǎn)構(gòu)成威脅或造成損害。

行政應(yīng)急程序制度簡(jiǎn)析。在突發(fā)性公共事件中，基于憲法的要求，國(guó)家有義務(wù)對(duì)公民施行救助。根據(jù)依法治國(guó)的要求，國(guó)家或政府履行救助義務(wù)時(shí)須遵循正當(dāng)法律程序，此涉及到緊急情況下的行政程序問(wèn)題。所謂行政應(yīng)急程序，是指在突發(fā)事件中，行政主體為有效克服危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)秩序，維護(hù)公共利益，在行使應(yīng)急權(quán)力時(shí)所應(yīng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。行政應(yīng)急程序作為突發(fā)性公共事件中的特殊行政程序可謂意義重大，法定化的行政應(yīng)急程序能有效彌補(bǔ)我國(guó)突發(fā)性公共事件的法制空缺。一定意義而言，政府能否在突發(fā)性公共事件中依法行政的問(wèn)題也就轉(zhuǎn)化為行政應(yīng)急權(quán)力能否依法定程序行使的問(wèn)題。依法治國(guó)作為我國(guó)的治國(guó)方略，也必然要求行政程序的法定化、制度化，而行政應(yīng)急程序的制度化使得國(guó)家緊急權(quán)的行使在維護(hù)公共利益的前提下能最大限度保護(hù)個(gè)人利益。

突發(fā)性公共事件中行政程序立法及實(shí)踐之考察

立法現(xiàn)狀分析。我國(guó)至今尚未統(tǒng)一行政程序立法，更沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急程序法律或規(guī)范。突發(fā)事件中應(yīng)急行政行為的程序規(guī)范零星分布在一些應(yīng)急法律中，且不夠完善，造成突發(fā)事件發(fā)生后的信息報(bào)告、通報(bào)及公布程序不明確。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十條和第五十三條都規(guī)定了政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決定、命令、突發(fā)事件的事態(tài)發(fā)展和處置工作信息應(yīng)及時(shí)公布，但沒(méi)有規(guī)定信息公開(kāi)的方式與步驟，政府采取具體行政應(yīng)急措施所應(yīng)遵循的程序不明確。又如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十二條規(guī)定，政府及其有關(guān)部門(mén)為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人財(cái)產(chǎn)。此規(guī)定很抽象，沒(méi)有明確行政主體實(shí)施行政征用是按常態(tài)下一般的征用程序，還是可以靈活運(yùn)用一些特殊程序。在常態(tài)下，我國(guó)的行政征用程序非常復(fù)雜，若依復(fù)雜嚴(yán)格的程序?qū)嵤┱饔?，可能?huì)貽誤時(shí)機(jī)，影響危機(jī)處理效率，但不遵循程序又可能導(dǎo)致行政權(quán)的濫用。再如《傳染病防治法》第二十五條對(duì)征用措施也僅以“必要性”加以限制，既沒(méi)有規(guī)定征用的程序，也沒(méi)有規(guī)定相對(duì)人的權(quán)利。此規(guī)定主要在于確保行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，提高行政效率，卻忽視了對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)，這對(duì)于規(guī)范和控制應(yīng)急行政權(quán)的行使、保護(hù)公民基本權(quán)利非常不利。

行政程序?qū)嵺`分析。從國(guó)外情況看，無(wú)論是突發(fā)性事件的預(yù)警、準(zhǔn)備階段，還是其發(fā)生后的災(zāi)難救助階段，無(wú)不重視民間力量的參與。應(yīng)急管理過(guò)程中的公眾參與已成為世界性潮流和應(yīng)急法制現(xiàn)狀。在我國(guó)，突發(fā)性公共事件應(yīng)急仍是強(qiáng)有力的、迅速的國(guó)家動(dòng)員，淡化其法律要求，突出了政府職能，忽視了公眾參與。

首先，重實(shí)體、輕程序的表現(xiàn)突出。一是行政內(nèi)容不透明，行政信息不公開(kāi)。公開(kāi)原則要求行政機(jī)關(guān)向公民、法人和其他組織公開(kāi)行政權(quán)力運(yùn)作的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果等內(nèi)容。但在現(xiàn)有的績(jī)效考核體系下，政府主管部門(mén)面對(duì)突發(fā)性公共事件不得不再三權(quán)衡利弊得失，一些地方政府往往“捂蓋子”，習(xí)慣于遮遮掩掩，造成行政內(nèi)容晦暗不明或模糊不清。目前的信息管理體制基本是復(fù)制于行政管理體制，逐級(jí)管理、對(duì)上負(fù)責(zé)、共享性低。這種體制與應(yīng)急管理的要求不合，是發(fā)生信息瞞報(bào)、緩報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象的主要原因。二是行政作為不及時(shí)，行政效能不突出。發(fā)生突發(fā)性公共事件需要行政機(jī)關(guān)積極用權(quán)履職，及時(shí)為社會(huì)提供服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)生活中，政府部門(mén)于法定期限內(nèi)推諉扯皮、消極應(yīng)付甚至不作為的現(xiàn)象頗多，不僅影響行政效能，而且直接影響到社會(huì)公眾的切身利益，甚至造成嚴(yán)重后果。

其次，公眾參與機(jī)制缺失。我國(guó)政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件時(shí)沒(méi)有充分挖掘民間組織治理突發(fā)性公共事件的功能。雖然國(guó)務(wù)院2006年頒布的《突發(fā)事件管理?xiàng)l例》規(guī)定：“研究制定動(dòng)員和鼓勵(lì)志愿者參與應(yīng)急救援工作的辦法，加強(qiáng)對(duì)志愿者隊(duì)伍的招募、組織和培訓(xùn)”，但社會(huì)廣泛參與應(yīng)對(duì)機(jī)制的不健全使得突發(fā)性公共事件管理中的社會(huì)自我動(dòng)員能力相對(duì)不足，危機(jī)意識(shí)亟待提高；公民自發(fā)組織和行動(dòng)起來(lái)防范突發(fā)性公共事件、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件以及事后恢復(fù)重建的主動(dòng)性和積極性不足，公眾缺乏自救與互救能力；公民及社會(huì)組織在突發(fā)性公共事件管理中不能很好地在事先、事中和事后三個(gè)階段配合政府開(kāi)展工作，嚴(yán)重制約了該力量的發(fā)揮。

構(gòu)建突發(fā)性公共事件中行政程序的若干建議

第一，加快應(yīng)急法制建設(shè)，健全和完善應(yīng)急行政程序立法。我國(guó)應(yīng)健全和完善突發(fā)性公共事件應(yīng)急法律體系，加快行政程序統(tǒng)一立法的進(jìn)程，完善應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件的法律規(guī)范，建立健全行政應(yīng)急程序制度，為行政應(yīng)急管理實(shí)務(wù)中的行政緊急權(quán)提供必要的程序法律規(guī)范。在確立行政應(yīng)急程序時(shí)，尤其應(yīng)強(qiáng)調(diào)：其一，行政應(yīng)急程序以突發(fā)性公共事件的緊迫性和必要性為法定條件。其二，突發(fā)性公共事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)不得超越職權(quán)和，且應(yīng)履行最低限度的程序義務(wù)，保障公民的基本權(quán)利。其三，突發(fā)性公共事件結(jié)束后，及時(shí)完善相應(yīng)程序；對(duì)實(shí)施緊急程序中給公眾造成特別損害的，及時(shí)給予救濟(jì)。

第二，構(gòu)建突發(fā)性公共事件的行政預(yù)防程序?；诰o急狀態(tài)的突發(fā)性、危害嚴(yán)重性以及緊迫性，必須堅(jiān)持預(yù)防為主，時(shí)刻做好充分準(zhǔn)備，這就需要在行政應(yīng)急程序中設(shè)定較完善的預(yù)防程序。首先，在全社會(huì)范圍內(nèi)積極開(kāi)展公共應(yīng)急法制宣傳教育，逐步提高政府機(jī)關(guān)及社會(huì)公眾的危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)危機(jī)防范和應(yīng)對(duì)能力。其次，政府機(jī)關(guān)要通過(guò)多種方式面向社會(huì)公眾開(kāi)展危機(jī)應(yīng)對(duì)教育，進(jìn)行突發(fā)性公共事件管理知識(shí)和技能培訓(xùn)，增強(qiáng)公民自救互救能力，形成較強(qiáng)的社會(huì)整體危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，并對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法相關(guān)內(nèi)容有所了解。最后，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件，還需要加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員制度和模擬演習(xí)制度。定期舉辦一定區(qū)域場(chǎng)所內(nèi)的專(zhuān)門(mén)演習(xí)，訓(xùn)練公眾的心理素質(zhì)和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，提高整體防控突發(fā)性公共事件的技能，充分發(fā)揮普通公民輔助支持國(guó)家應(yīng)急行動(dòng)的作用。

第三，構(gòu)建突發(fā)性公共事件中的行政公開(kāi)程序。行政應(yīng)急公開(kāi)程序主要包括信息的收集、報(bào)告和公布制度。信息的收集應(yīng)采取多元化、多渠道的方式；信息的報(bào)告則應(yīng)堅(jiān)持迅速、及時(shí)和準(zhǔn)確的原則；信息的公布同樣確保及時(shí)、客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確，且應(yīng)采取多種途徑和方式進(jìn)行。為此需要強(qiáng)調(diào)：其一，強(qiáng)化公民享有知情權(quán)、行政機(jī)關(guān)負(fù)有法定義務(wù)的意識(shí)。其二，普遍確立應(yīng)急信息制度。其三，在應(yīng)急信息過(guò)程中，建立并落實(shí)快速反應(yīng)機(jī)制，對(duì)突發(fā)性公共事件有目的地選擇信息源和信息傳播渠道，防止錯(cuò)誤信息誤導(dǎo)民眾，惡化現(xiàn)實(shí)，擴(kuò)大恐慌。另外，政府機(jī)關(guān)須與媒體合作，掌握媒體的輿論導(dǎo)向，通過(guò)媒體使民眾及時(shí)了解事態(tài)的發(fā)展，一則有利于調(diào)動(dòng)一切可用的社會(huì)資源，再則可讓?xiě)?yīng)急資源最有效地統(tǒng)籌分配。

第四，建立健全社會(huì)公眾參與制度。突發(fā)性公共事件的應(yīng)對(duì)是一個(gè)持續(xù)化的過(guò)程，不僅需要國(guó)家動(dòng)員，還需要社會(huì)持續(xù)的互助，更需要社會(huì)持續(xù)的、大規(guī)模的公眾參與。應(yīng)以政府為突發(fā)性公共事件應(yīng)急管理的主導(dǎo)，加快構(gòu)建科學(xué)完善的突發(fā)性公共事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)。首先，進(jìn)一步完善社會(huì)公眾參與應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件的法律制度和程序，在突發(fā)性公共事件的相關(guān)立法中明確各社會(huì)主體的突發(fā)性事件應(yīng)急職責(zé)，形成全民參與的應(yīng)急管理機(jī)制。其次，突發(fā)性公共事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)除政府以外，應(yīng)充分授予共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)、基金會(huì)、村民委員會(huì)和居民委員會(huì)應(yīng)急性職權(quán)，包括普及應(yīng)急知識(shí)、實(shí)施應(yīng)急演習(xí)、進(jìn)行宣傳動(dòng)員、協(xié)助維護(hù)秩序、參加應(yīng)急救助、配合行政機(jī)關(guān)采取行政應(yīng)急措施等。最后，進(jìn)一步重視包括志愿者在內(nèi)的社會(huì)力量在應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件中的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和能動(dòng)作用。充分借鑒國(guó)外民眾應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)公民危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng)和志愿者應(yīng)對(duì)災(zāi)害的訓(xùn)練。圍繞應(yīng)急救援開(kāi)發(fā)志愿服務(wù)項(xiàng)目，動(dòng)員志愿者參與防災(zāi)避險(xiǎn)、疏散安置、急救技能等突發(fā)性公共事件的應(yīng)急處置工作。

篇8

此次以美國(guó)為源頭的金融危機(jī)使得我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的外部環(huán)境更顯嚴(yán)峻,在貿(mào)易層面上對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重要的影響，但是并沒(méi)有給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)給予致命的打擊,這主要得益于我國(guó)當(dāng)前的分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管制度以及嚴(yán)格的防火墻措施使得風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)難以在各個(gè)行業(yè)間進(jìn)行傳遞,保證了金融體系的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。

1.中國(guó)金融管制的特點(diǎn)

中國(guó)的金融管制模式經(jīng)歷了全面的計(jì)劃控制到1979至1984年資源控制型金融管制以及到現(xiàn)在保持一定政府控制的前提下,逐漸向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型三個(gè)發(fā)展階段,逐漸形成了以《中國(guó)人民銀行法》為核心的立法體系及分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理為原則的監(jiān)管模式。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是分業(yè)監(jiān)管的金融管理體制。從1998年至2003年,中國(guó)相繼建立了證券業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)三家行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。至此,銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)分工明確、互相協(xié)調(diào)的金融分工監(jiān)管體制正式確立；

二是以《中國(guó)人民銀行法》為核心的金融法制體系的建立。隨著我國(guó)金融改革的深入和金融形勢(shì)的變化,在調(diào)控金融風(fēng)險(xiǎn)、金融監(jiān)管專(zhuān)業(yè)化趨勢(shì)的要求下,我國(guó)建立和完善了金融監(jiān)管法律框架,相繼出臺(tái)了《中國(guó)人民銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《外匯管理?xiàng)l例》等金融法律法規(guī),確立了以公開(kāi)、公平、公正為價(jià)值取向的行業(yè)監(jiān)督管理制度。

三是在監(jiān)管內(nèi)容上強(qiáng)化合規(guī)性等方面的監(jiān)管。在金融監(jiān)管內(nèi)容方面,目前的金融監(jiān)管重點(diǎn)在于對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審批和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的合規(guī)性及明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍上,要求金融機(jī)構(gòu)只能在規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng),違反規(guī)章就要受到嚴(yán)厲的行政處罰。

2.中國(guó)金融管制中存在的主要問(wèn)題

中國(guó)金融業(yè)的政府管制目前也存在一些問(wèn)題,具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

一是行政化的計(jì)劃控制體制明顯。主要體現(xiàn)在賦予了金融監(jiān)管一定的職責(zé)和權(quán)力,但在具體的監(jiān)管實(shí)踐中,政府的行政權(quán)力突出,并且立法、司法體系相對(duì)薄弱,行政當(dāng)局可以通過(guò)各種方式干預(yù)、影響金融機(jī)構(gòu)的行為,居于實(shí)際上的主導(dǎo)地位;

二是金融法規(guī)體系尚不健全。目前中國(guó)金融法律體系仍存在不少問(wèn)題,無(wú)法保證金融活動(dòng)合理、有效、規(guī)范地實(shí)施。首先,隨著領(lǐng)域的擴(kuò)展和金融服務(wù)的擴(kuò)大,相應(yīng)的法制建設(shè)卻相對(duì)滯后,使得現(xiàn)有金融法律尚不能完全規(guī)范所有的金融市場(chǎng)主體和市場(chǎng)行為。其次,專(zhuān)業(yè)性的法律層次低,其中關(guān)于金融監(jiān)管的大法不少,但操作性強(qiáng)的法律、法規(guī)缺位情況嚴(yán)重。如監(jiān)管規(guī)章不夠全面,缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。

二、后金融危機(jī)時(shí)代我國(guó)的政策選擇

金融危機(jī)爆發(fā)以后,中央也出臺(tái)了一系列健全金融調(diào)控和金融監(jiān)管體系的政策。

第一,提高了對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)。美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)后,我國(guó)出臺(tái)了《國(guó)家金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》,央行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于支持金融服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的若干意見(jiàn)》,明確各部委應(yīng)加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估,進(jìn)一步提高金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力,切實(shí)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

第二,提出了加強(qiáng)功能監(jiān)管、審慎監(jiān)管,強(qiáng)化資本金約束和流動(dòng)性管理,完善市場(chǎng)信息披露的制度,加強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

第三，加強(qiáng)了信息溝通和協(xié)調(diào)。金融危機(jī)爆發(fā)后,中央銀行加強(qiáng)了與各監(jiān)管部門(mén)的溝通協(xié)調(diào),也加強(qiáng)了與歐美及周邊有關(guān)國(guó)家和地區(qū)監(jiān)管當(dāng)局的密切聯(lián)系。同時(shí),提出了建立健全金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制,建立完善金融控股公司和交叉性金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管制度。

第四，加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)證券化、理財(cái)?shù)冉鹑谘苌返谋O(jiān)管。金融危機(jī)后,發(fā)改委及監(jiān)管當(dāng)局制定了一系列完善金融市場(chǎng)及金融監(jiān)管的政策,主要包括:推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革,建立健全主要由市場(chǎng)供求決定的利率形成機(jī)制;深化人民幣匯率形成機(jī)制改革,增強(qiáng)匯率彈性;建立健全跨境資本流動(dòng)監(jiān)管體制。

三、我國(guó)金融管制體制改革方向

目前我國(guó)的金融監(jiān)管水平與金融市場(chǎng)的發(fā)展還不成熟。

為了有效的防范金融風(fēng)險(xiǎn),保持金融市場(chǎng)的穩(wěn)定,我們應(yīng)該吸取海內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),進(jìn)一步完善金融監(jiān)管體系。為此必須做到:

1.完善關(guān)于金融監(jiān)管的法律體系。一個(gè)國(guó)家金融體系要想穩(wěn)定地運(yùn)行,最根本的保證就是監(jiān)管的法律要先于金融業(yè)的發(fā)展,這樣才可以有效的減少先發(fā)生再治理的不必要的成本浪費(fèi)問(wèn)題。

2.逐步完善金融監(jiān)管體系。金融監(jiān)管體系的建立是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,展望我國(guó)金融體系的構(gòu)建,主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手:

（1）在分業(yè)經(jīng)營(yíng)的前提下,逐步構(gòu)建監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作機(jī)制。目前,我國(guó)的金融監(jiān)管仍處于向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的階段,實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管的體制適合我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展的國(guó)情,但是,隨著金融創(chuàng)新與金融市場(chǎng)的開(kāi)放,分業(yè)監(jiān)管體制下的空白區(qū)越來(lái)越大,因此,我國(guó)三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須加快建立部門(mén)間信息交流共享通道,同時(shí)加強(qiáng)各種監(jiān)管資源的有效整合,提高金融監(jiān)管的效率和效益。

篇9

關(guān)鍵詞：消防應(yīng)急；管理；救援機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：TU998.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

引言

近幾年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)發(fā)展速度非?？?，但不可避免的是，在發(fā)展過(guò)程中，會(huì)受一些人為或自然因素的影響，發(fā)生一些災(zāi)害，而要及時(shí)的降低這些災(zāi)害所帶來(lái)的損失，就要加強(qiáng)消防應(yīng)急管理救援機(jī)制建設(shè)。從人員、設(shè)備以及法律方面全面改善現(xiàn)有機(jī)制的不足，從根本上加強(qiáng)我國(guó)的消防應(yīng)急管理救援機(jī)制建設(shè)。

消防應(yīng)急管理救援機(jī)制建設(shè)的重要性

當(dāng)前，國(guó)務(wù)院正組織有關(guān)部門(mén)對(duì)我國(guó)應(yīng)急救援力量體系的架構(gòu)問(wèn)題進(jìn)行研究，我國(guó)已經(jīng)把應(yīng)急管理體制建設(shè)當(dāng)作構(gòu)建和諧社會(huì)的重要任務(wù)之一，應(yīng)急救援體制已經(jīng)成為政府行政改革的一個(gè)重要問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急救援機(jī)制存在組織體制不完備、法制基礎(chǔ)不健全、保障系統(tǒng)不完善和運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)等問(wèn)題，與現(xiàn)代應(yīng)急救援需要不適應(yīng)。如果救援不及時(shí)或處置不得當(dāng)，就會(huì)使生命財(cái)產(chǎn)遭到巨大的損失，甚至?xí)l(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題，從“小災(zāi)”變?yōu)椤按箅y”。例如在汶川特大地震、青海玉樹(shù)地震的救援中，就突出了我國(guó)應(yīng)急救援體系存在的一些問(wèn)題和缺陷。各國(guó)政府都應(yīng)及時(shí)有效應(yīng)對(duì)各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)災(zāi)害事故，因?yàn)樗枪卜?wù)職能的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代社會(huì)文明的重要標(biāo)志。

2、消防應(yīng)急管理救援機(jī)制建設(shè)的不足

社會(huì)應(yīng)急救援是由多個(gè)部門(mén)組成的，由于沒(méi)有一個(gè)規(guī)范、統(tǒng)一的解決突發(fā)事件的應(yīng)急救援運(yùn)行機(jī)制，各個(gè)部門(mén)基本上只是對(duì)發(fā)生在自己領(lǐng)域的應(yīng)急事件做出處理，就會(huì)耽誤救援的黃金時(shí)間，不利于人力、物力的最大化利用。

2.1、消防專(zhuān)業(yè)規(guī)劃性和執(zhí)行力的欠缺

作為建設(shè)規(guī)劃和土地部門(mén)，若在城市規(guī)劃中不能對(duì)消防及應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃進(jìn)行有效的監(jiān)督，使其產(chǎn)生放任改建救援設(shè)施、應(yīng)急救援通道的占用等諸多問(wèn)題，就會(huì)使得政府出臺(tái)的相應(yīng)的消防規(guī)劃方案成為一紙空談。

2.2、缺乏協(xié)調(diào)應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)管理能力

突發(fā)災(zāi)害的救援強(qiáng)調(diào)的是快速性和時(shí)效性，消防部門(mén)在救援中常常會(huì)受到一些不利因素的制約，這就會(huì)使聯(lián)動(dòng)機(jī)制出現(xiàn)落后的問(wèn)題，特別是對(duì)轄區(qū)內(nèi)有些級(jí)別高于消防監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的單位或特殊企事業(yè)單位，很難制定相對(duì)有效的滅火預(yù)案和消防監(jiān)督檢查。這會(huì)使得救援部隊(duì)雖然到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)卻無(wú)法明確的了解現(xiàn)場(chǎng)情況，造成非常差的聯(lián)動(dòng)性，進(jìn)而貽誤滅火戰(zhàn)機(jī)。

2.3、救援設(shè)備落后、投入量小

若對(duì)救援裝備的認(rèn)識(shí)欠缺，就會(huì)造成救援設(shè)備的投入減少，采用節(jié)省經(jīng)費(fèi)的方法，這樣就不能夠使設(shè)備在災(zāi)害救援中被充分利用，進(jìn)而對(duì)整個(gè)救援能力產(chǎn)生了影響。

2.4、應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的不足

政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)不能統(tǒng)一實(shí)施協(xié)調(diào)指揮，缺少預(yù)防和預(yù)警機(jī)制。跟據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前各種應(yīng)急救援人員分散在多個(gè)行業(yè)和部門(mén)，并且網(wǎng)絡(luò)化的程度不高。消防部隊(duì)的日常災(zāi)害救援不能與應(yīng)急機(jī)制的運(yùn)行相一致，只憑借消防隊(duì)的技術(shù)力量，還不能滿(mǎn)足作戰(zhàn)要求，這就會(huì)使得各部門(mén)很難發(fā)揮作用，不能有效地協(xié)調(diào)配置分散在其他部門(mén)的救災(zāi)資源。

3、加強(qiáng)消防應(yīng)急管理救援機(jī)制建設(shè)的措施

3.1、健全完善法律體系

我國(guó)目前還缺少一部綜合性的應(yīng)急管理法律，應(yīng)急救援工作還沒(méi)有上升到法律高度，因此，救援行動(dòng)就會(huì)由于缺乏法律保障而無(wú)法發(fā)揮有效的功用。在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，沒(méi)有明確如何整合社會(huì)應(yīng)急救援力量。所以，必須完善應(yīng)對(duì)緊急情況的法律法規(guī)體系，制訂一部應(yīng)急管理的基本法，進(jìn)一步完善應(yīng)對(duì)突發(fā)事件法律、法規(guī)體系，明確國(guó)家應(yīng)急管理架構(gòu)的法制基礎(chǔ)，明確各級(jí)政府應(yīng)急救援工作的權(quán)限和職能，明確國(guó)家應(yīng)急管理體制改革的原則、步驟以及目標(biāo)，確定應(yīng)急救援的范圍和對(duì)象，確定應(yīng)急救援投入的經(jīng)費(fèi)，使應(yīng)急管理工作納入法制化的軌道，與國(guó)際接軌。

3.2、提高消防部隊(duì)?wèi)?yīng)急救援能力

當(dāng)今時(shí)代是科技強(qiáng)國(guó)的時(shí)代，在加強(qiáng)消防應(yīng)急救援實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練的同時(shí)，要以知識(shí)技能培訓(xùn)為主導(dǎo)，用知識(shí)去武裝消防應(yīng)急救援人員的頭腦，用實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練來(lái)豐富他們的經(jīng)驗(yàn)和增強(qiáng)其應(yīng)變能力，打造出一支綜合素質(zhì)高戰(zhàn)斗力強(qiáng)的主力隊(duì)伍。通過(guò)已有經(jīng)驗(yàn)和模擬實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)場(chǎng)景，預(yù)先做出應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害事故搶險(xiǎn)救援的方案，然后在調(diào)查分析的基礎(chǔ)上確定方案的可行性，定期組織應(yīng)急救援的實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練演習(xí)，并結(jié)合地方，堅(jiān)持從“實(shí)戰(zhàn)”出發(fā)做針對(duì)性訓(xùn)練，把理念的東西轉(zhuǎn)化到實(shí)戰(zhàn)中，做到預(yù)防和實(shí)戰(zhàn)的兩手準(zhǔn)備，保持隊(duì)伍的作戰(zhàn)力。消防應(yīng)急救援任務(wù)是復(fù)雜多變的，對(duì)知識(shí)技能的要求很全面，加強(qiáng)部隊(duì)文化知識(shí)的學(xué)習(xí)，開(kāi)展各種讀書(shū)活動(dòng)，為部隊(duì)創(chuàng)造一個(gè)“學(xué)習(xí)型”的環(huán)境是十分重要的。

圖1應(yīng)急救援協(xié)調(diào)管理機(jī)制的聯(lián)動(dòng)處置流程

3.3、提高消防應(yīng)急救援資源使用效率

構(gòu)建強(qiáng)有力的保障體系為城市應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制順利有效運(yùn)行奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，要及時(shí)處置各類(lèi)事故災(zāi)害，使社會(huì)快速恢復(fù)，平穩(wěn)穩(wěn)定。各級(jí)政府應(yīng)該提高各部門(mén)以及社會(huì)組織參與應(yīng)急工作的主動(dòng)性和積極性，進(jìn)行整合資源，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而對(duì)資源的布局、配置、優(yōu)化、儲(chǔ)備、調(diào)用等方面形成具體規(guī)劃，并制定出形對(duì)應(yīng)的措施和辦法。充分做好物資資源、資金資源、人力資源、技術(shù)資源、信息資源、設(shè)施資源以及特殊資源等的保障工作，這是應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制的動(dòng)力源。我們應(yīng)該逐漸完善縣級(jí)以上政府的應(yīng)急救援組織指揮體系建設(shè)，同時(shí)，建立國(guó)家級(jí)和省級(jí)區(qū)域應(yīng)急救援中心，理順參與應(yīng)急救援的各救援力量、各軍隊(duì)和各部門(mén)的關(guān)系，科學(xué)劃分指揮層次與指揮權(quán)限，有效合理配置應(yīng)急資源，形成“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急救援機(jī)制。

圖2 交通應(yīng)急事件救援過(guò)程的時(shí)間進(jìn)程示意圖

3.4、加大消防設(shè)備的經(jīng)費(fèi)投入

改革開(kāi)放以來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的不斷深入，我國(guó)的綜合實(shí)力大大增強(qiáng)。加大對(duì)消防部隊(duì)經(jīng)費(fèi)的投入，建立穩(wěn)定的社會(huì)應(yīng)急救援經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，是符合國(guó)情的政策。我們可以根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，按照不同地方的實(shí)際情況投入相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，讓錢(qián)用在刀刃上，避免造成經(jīng)費(fèi)分撥的不合理。與此同時(shí)，要為消防部隊(duì)配備科技含量高的精良救援設(shè)備，逐步實(shí)現(xiàn)從消防特勤隊(duì)伍到合同制消防隊(duì)伍都能裝配功能齊全的器材裝備，并定期為他們演示如何熟練運(yùn)用這些設(shè)備，以適應(yīng)社會(huì)應(yīng)急救援的需要。

3.5、加強(qiáng)國(guó)民應(yīng)急救援宣傳教育

我國(guó)救援力量薄弱，主要原因是人民群眾缺乏應(yīng)急救援意識(shí)，一旦發(fā)生危險(xiǎn)，缺乏經(jīng)驗(yàn)，盲目跟從，使危險(xiǎn)升級(jí)。我們可以通過(guò)電視公益廣告，用形象的動(dòng)畫(huà)宣傳方式宣傳防災(zāi)減災(zāi)的政策法規(guī)，增強(qiáng)國(guó)民防災(zāi)減災(zāi)的法制意識(shí)，明確公民的義務(wù)；還可以定期組織社區(qū)志愿者學(xué)習(xí)搶險(xiǎn)救災(zāi)和應(yīng)急救援的相關(guān)知識(shí)，并通過(guò)演習(xí)對(duì)國(guó)民有針對(duì)性地訓(xùn)練逃生方法，讓防災(zāi)減災(zāi)活動(dòng)全民參與，以提高全民危機(jī)意識(shí)和自救能力。通過(guò)積極有效的宣傳教育、真正讓預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害事故成為全社會(huì)共同關(guān)注的問(wèn)題。

3.6、建立統(tǒng)一高效的指揮體系

隨著時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)突發(fā)災(zāi)害越來(lái)越頻繁，并錯(cuò)綜復(fù)雜，只有建立高度統(tǒng)一的應(yīng)急救援指揮調(diào)度中心才能面對(duì)突如其來(lái)災(zāi)害。這是一種“同分結(jié)合”的方法。平日里各部門(mén)各司其職，遇到救援事件時(shí)由指揮調(diào)度中心統(tǒng)一指揮安排作戰(zhàn)，做出最優(yōu)的配置。比如有的城市利用網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化的集成技術(shù)把 110、120、119、122 等資源連為一體，成立“應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心”就是比較好的嘗試，值得借鑒。但是，在社會(huì)應(yīng)急救援的力量中，要明確消防部隊(duì)的主體地位。毫無(wú)疑問(wèn)，由于消防部隊(duì)對(duì)作戰(zhàn)人員嚴(yán)格的管理和全面的培養(yǎng)，他們良好的專(zhuān)業(yè)質(zhì)素、齊備精良的裝備、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件處理的經(jīng)驗(yàn)和技巧以及心理綜合素質(zhì)等方面都是最突出的。

結(jié)語(yǔ)

總而言之，建立和完善消防應(yīng)急救援機(jī)制非常重要。要結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，不斷的調(diào)整機(jī)制，明確各職能部門(mén)的職責(zé)使命、任務(wù)分工，制定出科學(xué)合理的消防應(yīng)急救援機(jī)制，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

篇10

挑戰(zhàn)一

環(huán)境資源立法理念滯后，母法缺失，體系凌亂，法制效果欠佳

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)環(huán)境資源立法取得了巨大的成就，專(zhuān)門(mén)的環(huán)境資源法律已達(dá)30來(lái)部，的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)已有1400余項(xiàng)。然而另一方面，受“救火式”立法理念的影響，現(xiàn)有立法缺乏頂層設(shè)計(jì)、宏觀規(guī)劃和整體協(xié)調(diào)，以致“立法重復(fù)”、“立法沖突”和“量大質(zhì)次”等粗制濫造的現(xiàn)象比比皆是，環(huán)境資源問(wèn)題整體仍在惡化。一是《環(huán)境保護(hù)法》基本法地位缺失，環(huán)境資源立法群龍無(wú)首、各自為戰(zhàn)。二是環(huán)境資源立法偏輕偏重，缺乏整體觀和全局觀。譬如，重污染防治輕生態(tài)保護(hù)、重城市輕農(nóng)村，重農(nóng)耕用地輕生態(tài)用地等。最典型的是，現(xiàn)行的《土地管理法》不惜利用“占補(bǔ)平衡”犧牲林地、草地、濕地等來(lái)填補(bǔ)征占的耕地，以致“土地保護(hù)”淪落為“耕地保護(hù)”。

為此，有必要樹(shù)立生態(tài)系統(tǒng)管理和生態(tài)產(chǎn)品的理念，推進(jìn)法律“生態(tài)化”工作，制定統(tǒng)一的《生態(tài)法》基本法，科學(xué)構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的立法體系。

所謂生態(tài)系統(tǒng)管理，是指在對(duì)生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)和功能過(guò)程加以充分理解的基礎(chǔ)上，制定適應(yīng)性的管理策略，以恢復(fù)或維持生態(tài)系統(tǒng)的整體性和可持續(xù)性。譬如將耕地、林地、濕地等進(jìn)行一體化的保護(hù)。所謂生態(tài)產(chǎn)品，是指生態(tài)系統(tǒng)所生產(chǎn)和提供的各種自然要素及其組合體，如作為人類(lèi)生產(chǎn)生活支持基礎(chǔ)的良好人居環(huán)境，可調(diào)節(jié)生態(tài)平衡、保障生態(tài)再生力的生態(tài)環(huán)境要素及其組合體等。生態(tài)產(chǎn)品對(duì)人類(lèi)具有直接或間接的生態(tài)服務(wù)功能，如調(diào)節(jié)氣候、納污凈化、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙和景觀審美等。人類(lèi)需求既包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品的需求，也包括對(duì)清新空氣、清潔水源、宜人氣候等生態(tài)產(chǎn)品的需求，具體則體現(xiàn)為各種環(huán)境利益。生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，從本質(zhì)上看即是合理分配和保護(hù)各類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品。

生態(tài)文明法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)超越環(huán)境資源法制建設(shè)的老套路，樹(shù)立生態(tài)系統(tǒng)管理和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的理念，站在生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)文明的高度，對(duì)現(xiàn)行立法體系進(jìn)行“生態(tài)化”的改造，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)文明建設(shè)立法體系。

第一，廢棄只重視污染防治的《環(huán)境保護(hù)法》，制定作為生態(tài)文明法制建設(shè)基本法的《生態(tài)法》。當(dāng)然，《生態(tài)法》應(yīng)當(dāng)超越污染防治的小環(huán)保觀，建立全面規(guī)制污染防治、資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)的大環(huán)保觀，站在生態(tài)系統(tǒng)管理的高度，對(duì)人居環(huán)境、自然資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行一體化的保護(hù)。

第二，健全和完善由污染防治法、資源保護(hù)法和生態(tài)保護(hù)法為基礎(chǔ)的生態(tài)文明建設(shè)立法體系。一是要制定《土壤污染防治法》、《環(huán)境損害賠償法》、《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃法》、《生態(tài)補(bǔ)償條例》、《濕地保護(hù)條例》等新法。二是要修改舊法。重點(diǎn)是：修改《大氣污染防治法》，切實(shí)建立和健全地方政府的空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)機(jī)制，實(shí)行重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防制度防治區(qū)域性污染，特別是要對(duì)PM2.5的防控進(jìn)行專(zhuān)章規(guī)定，如淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化能源利用結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化機(jī)動(dòng)車(chē)的污染防治等；修改《水污染防治法》和《水法》，建立以水功能分區(qū)為基礎(chǔ)的分級(jí)分類(lèi)管理制度體系，提高對(duì)水量的合理分配和水質(zhì)的有力保護(hù)；修改《土地管理法》，對(duì)耕地、林地、濕地和草地進(jìn)行一體化的保護(hù)；修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，建立戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度。

第三，對(duì)民法、行政法、刑法和經(jīng)濟(jì)法等傳統(tǒng)部門(mén)法進(jìn)行“生態(tài)化”的改造，確認(rèn)環(huán)境權(quán)益，使所有的法律握指成拳，形成生態(tài)文明法制建設(shè)的整體合力。需特別指出的是，對(duì)傳統(tǒng)部門(mén)法的“生態(tài)化”，并不僅僅指在形式上規(guī)定環(huán)境資源保護(hù)的法律條款，而是要求在精神上能遵循生態(tài)系統(tǒng)管理的準(zhǔn)則，并真正確認(rèn)和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能所代表的環(huán)境利益。譬如，《刑法修正案（八）》第338條將“重大環(huán)境污染事故罪”改為“污染環(huán)境罪”，直接確認(rèn)環(huán)境利益為環(huán)境犯罪的客體，就是法律生態(tài)化十分成功的例子。當(dāng)前，亟須在民事立法上確立生態(tài)損害賠償制度。

挑戰(zhàn)二

公眾參與的動(dòng)力機(jī)制渠道不暢，環(huán)境糾紛和環(huán)境與日俱增

近年來(lái)，我國(guó)的環(huán)境糾紛日益增多，然而，真正通過(guò)司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%。對(duì)于環(huán)境糾紛，群眾之所以寧愿選擇或舉報(bào)投訴等途徑解決，而不愿選擇司法途徑，主要原因在于很難證明污染行為與所生損害之間的因果關(guān)系，以致環(huán)境訴訟遭遇“舉證難”、“審判難”等巨大困境。此外，最近以來(lái)，環(huán)境也頻頻爆發(fā)。典型的環(huán)境如，廈門(mén)“PX事件”（2007年）、廣州“垃圾焚燒廠選址事件”（2009年）、浙江“海寧事件”（2011年）、寧波“PX事件”（2012年）等。這些爆發(fā)的主要原因是，人民缺乏或難以通過(guò)法律手段參與環(huán)境行政決策程序切實(shí)維護(hù)自身權(quán)益，最終只能走上街頭表達(dá)訴求，從而引發(fā)種種，威脅社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

為此，有必要在憲法和法律上確認(rèn)環(huán)境權(quán)，并規(guī)定環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境訴訟權(quán)等派生性權(quán)利，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的權(quán)利基礎(chǔ)和有效的制度通道，加強(qiáng)公眾維護(hù)自身權(quán)益的能力和水平，充分運(yùn)用環(huán)境法治的社會(huì)動(dòng)力。

第一，環(huán)境權(quán)是人類(lèi)面對(duì)生態(tài)危機(jī)而提出的新型權(quán)利需求，是生態(tài)文明時(shí)代的代表性權(quán)利。正如農(nóng)業(yè)文明時(shí)代的典型權(quán)利為地權(quán)，工業(yè)文明時(shí)代的典型權(quán)利為工業(yè)產(chǎn)權(quán)（主要為知識(shí)產(chǎn)權(quán)中的專(zhuān)利權(quán)），生態(tài)文明時(shí)代的典型權(quán)利則為環(huán)境權(quán)。為此，我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)確認(rèn)和保護(hù)環(huán)境權(quán)，來(lái)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

第二，環(huán)境權(quán)能為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的權(quán)利基礎(chǔ)和廣闊的維權(quán)通道。這是因?yàn)樵诠竦娜松砗拓?cái)產(chǎn)尚未因污染或破壞而發(fā)生實(shí)質(zhì)損害的階段，公民就可以環(huán)境質(zhì)量低于或極有可能低于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為由，提起環(huán)境權(quán)訴訟（包括民事訴訟和行政訴訟），從而及時(shí)對(duì)違法的排污企業(yè)予以有效打擊。此外，以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)的訴訟，能將“污染行為——環(huán)境質(zhì)量受損——人身和財(cái)產(chǎn)受損”的復(fù)雜因果關(guān)系證明簡(jiǎn)化為“污染行為——環(huán)境質(zhì)量受損”的簡(jiǎn)單因果關(guān)系證明，從而大大降低環(huán)境侵害因果關(guān)系的證明難度，推動(dòng)環(huán)境維權(quán)走出困境和尷尬。

截至目前，已有美國(guó)、法國(guó)、俄羅斯、韓國(guó)、土耳其、智利、剛果、菲律賓等60多個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的憲法和環(huán)境法確認(rèn)了環(huán)境權(quán)。作為生態(tài)文明新思想發(fā)源地的全球第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)理應(yīng)借鑒世界各國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代需要，在憲法和法律上確認(rèn)環(huán)境權(quán)，并具體規(guī)定保障其實(shí)現(xiàn)的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境訴權(quán)等派生性權(quán)利。建議《憲法》第26條修改為“國(guó)家推行生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。”

挑戰(zhàn)三

只重視污染排放管理、環(huán)境質(zhì)量管理等常規(guī)管理，忽視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，重大環(huán)境突發(fā)事件頻頻爆發(fā)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1993年以來(lái)，我國(guó)已發(fā)生近3萬(wàn)起突發(fā)環(huán)境事件，其中重、特大突發(fā)環(huán)境事件1000多起，突發(fā)環(huán)境事件已成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要問(wèn)題。從制度上分析上述現(xiàn)象的根本原因主要有二：一是現(xiàn)行環(huán)境立法只重視常規(guī)環(huán)境管理，忽視了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理工作。體現(xiàn)最為突出的是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度》，只規(guī)定常規(guī)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和預(yù)防控制問(wèn)題只字未提。二是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法律責(zé)任制度欠缺或不當(dāng)，缺乏恢復(fù)環(huán)境、賠償損害等民事責(zé)任的規(guī)定，形成了“企業(yè)出事，政府處置，群眾受害”的被動(dòng)局面。

為此，國(guó)家應(yīng)跳出“污染排放管理”和“環(huán)境質(zhì)量管理”等常規(guī)管理舊有思維，樹(shù)立“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理”的意識(shí)，確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的基本原則，健全和完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的制度體系。所謂環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，指根據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)（ERA）的結(jié)果，依法制定風(fēng)險(xiǎn)防范、安全管理、風(fēng)險(xiǎn)減緩以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急措施并付諸實(shí)施，從而達(dá)到降低或消除環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)人群健康與生態(tài)系統(tǒng)安全的目的，具體包括環(huán)境污染、生物安全（如外來(lái)物種入侵）以及生態(tài)安全（如地面塌陷）等方面的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理以“不發(fā)生事故”為目標(biāo)，以風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別為基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)大小決定了不同的管理應(yīng)對(duì)策略，因此，應(yīng)對(duì)策略的決策程序更為科學(xué)和客觀，基于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別所作出的應(yīng)對(duì)策略也更具前瞻性和預(yù)警性，便于在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)尚未發(fā)生或發(fā)生的初始階段采取針對(duì)性措施，防患于未然。為此，務(wù)須將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則確認(rèn)為生態(tài)文明建設(shè)法律體系的基本原則。應(yīng)修改現(xiàn)行環(huán)境資源立法，健全和完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的制度體系。譬如，修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，規(guī)定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度；修改《水污染防治法》等立法，規(guī)定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故肇事者恢復(fù)環(huán)境、賠償損失的環(huán)境民事責(zé)任等。

挑戰(zhàn)四

法律責(zé)任不嚴(yán)，監(jiān)督失范，地方保護(hù)主義盛行，環(huán)境違法行為盛囂塵上

所謂法治，是指已成立的法律獲得普遍的遵從，而大家所遵從的法律本身又是制定良好的。然而，我國(guó)的環(huán)境法律法規(guī)并未獲得普遍的遵從，環(huán)境違法行為隨處可見(jiàn)，地方保護(hù)主義也是盛行不止。究其制度原因，主要是因?yàn)椋阂皇秦?zé)任不嚴(yán)，“守法成本高，違法成本低”現(xiàn)象嚴(yán)重，現(xiàn)有立法逆向鼓勵(lì)違法。這主要體現(xiàn)為環(huán)境行政強(qiáng)制措施欠缺，環(huán)境違法責(zé)任過(guò)輕，如罰款限額過(guò)低，不能有效威懾違法行為。譬如，在2010年福建紫金礦業(yè)污染事故中，紫金山金銅礦一審判決被處以3000萬(wàn)元罰金，被福建省環(huán)境保護(hù)廳行政處罰956.31萬(wàn)元，這些罰款對(duì)2009年利潤(rùn)總額達(dá)到50億元的紫金礦業(yè)只能算是九牛一毛，隔靴搔癢。二是重企業(yè)義務(wù)，輕政府責(zé)任。這集中體現(xiàn)為在環(huán)境立法中只重視對(duì)企業(yè)的管理和控制，而忽視對(duì)政府的監(jiān)督和約束。為此，有必要在法律上強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的違法責(zé)任，規(guī)定凍結(jié)、扣押等環(huán)境行政強(qiáng)制措施和“按日計(jì)罰”、環(huán)境行政拘留等法律責(zé)任，提升法律的威懾性和權(quán)威性。此外，還應(yīng)健全和完善環(huán)境信息公開(kāi)制度、公眾參與環(huán)境行政決策制度以及環(huán)境行政復(fù)議和行政訴訟制度，尤其是建立環(huán)境公益訴訟制度，加強(qiáng)對(duì)政府及其環(huán)保職能部門(mén)的約束和監(jiān)督。

挑戰(zhàn)五

生態(tài)文明法治建設(shè)缺乏戰(zhàn)略導(dǎo)向和政策指引，猶如盲人探路

生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)偉大的系統(tǒng)工程，但是到底該如何進(jìn)行，許多人心中并不清楚。這就使得生態(tài)文明法制建設(shè)很可能由于缺乏方向和行動(dòng)方案而陷入困境，難以迅速取得突破性進(jìn)展。為此建議：第一，借鑒珠海市的經(jīng)驗(yàn)，在《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》和《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010～2020年）》等環(huán)境資源規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定《全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》，明確我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、指標(biāo)體系、主體、方式、步驟、實(shí)施保障等方面的內(nèi)容。2012年11月，珠海市人大已通過(guò)了《珠海市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃（2010～2020年）》。按照規(guī)劃，2020年前珠海將通過(guò)財(cái)政投入、吸引社會(huì)資本等方式，在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域投資1900億元，重點(diǎn)建設(shè)10項(xiàng)綜合建設(shè)項(xiàng)目和62項(xiàng)細(xì)分工程，在生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文化、生態(tài)人居、生態(tài)制度等方面為全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行探索，積累經(jīng)驗(yàn)。第二，借鑒2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的經(jīng)驗(yàn)，制定《全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施綱要》，全面規(guī)定生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、主體、職責(zé)、步驟、保障措施等方面的內(nèi)容，為生態(tài)文明法制建設(shè)指明方向，明確任務(wù)，確保我國(guó)生態(tài)文明的早日實(shí)現(xiàn)。